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La Regulación Económica en el Sector de
Infraestructura de Transporte de Uso
Público
Patricia Benavente Donayre
Presidenta del Consejo Directivo
OSITRAN
Contenido
I. Introducción
II. El caso peruano: OSITRAN
•
Marco Regulatorio
•
Funciones de OSITRAN
•
Regímenes Regulatorios
•
Análisis de Casos
•
Concesiones
III. Consideraciones Finales
Introducción (I)
 El desarrollo adecuado de infraestructura requiere la adopción de políticas
públicas adecuadas y una aplicación efectiva de estas.
 Estas políticas requieren una estabilidad que, entre otras cosas, brinde:
I. Protección a los usuarios frente al abuso de poder de mercado.
II. Protección a los usuarios y operadores contra el oportunismo
político.
III. Incentivos para que los proveedores de servicios operen
eficientemente y ejecuten las inversiones necesarias.
 La forma en la cual se implemente la regulación es fundamental para el
adecuado desarrollo y uso de la infraestructura.
 Por ello, las discusiones se centran en cómo debe diseñarse el marco
regulatorio: introducir y facilitar la competencia; ofrecer incentivos a los
operadores para mejorar su desempeño; y cómo los Reguladores
Económicos deben involucrar a las partes interesadas.
Introducción (II)
 Atraer inversiones requiere un diseño institucional claro y predecible.
 La
regulación
requiere
una
adecuada
coordinación
entre
instituciones/agentes involucrados en los proyectos.
 Se requiere promover la generación de incentivos: desarrollo de nueva
infraestructura y calidad del servicio que se brinde a los usuarios.
 Es necesario contar con un sistema de supervisión adecuado respecto a los
compromisos de inversión y nivel de servicio.
 En la estructuración de los proyectos se establecen diversos aspectos
como: factores de competencia; proyecciones de demanda; esquema de
financiamiento; estructuración del proyecto (Project Finance); cierre
financiero; régimen tarifario y la asignación de riesgos
 Todos ellos son puntos claves para el posterior accionar del Regulador.
 La articulación institucional entre quien estructura y licita y quien supervisa
y regula es indispensable.
El caso peruano
OSITRAN: 18 años de experiencia en regulación
económica de infraestructura de transportes de uso
público
Marco Regulatorio
 El Perú cuenta con cuatro Reguladores Económicos constituidos como
entes con autonomía administrativa, funcional, técnica, presupuestaria
y administrativa. No están sometidos a relaciones de jerarquía con los
órganos del Poder Ejecutivo, sino una relación de adscripción con la
Presidencia del Consejo de Ministros.
 En igual medida también deben ser autónomos respecto del poder
económico de las empresas que actúan en el sector y de los muchos
intereses económicos que se ponen en juego.
 La independencia del regulador es la del árbitro que tiene que cautelar
imparcial y objetivamente los intereses de usuarios, inversionestas y el
Estado.
Marco Regulatorio
 Afianzar la autonomía de los Reguladores requiere:
• Independencia del sector que regula.
• Mecanismos transparentes de selección de sus principales
órganos directivos, con blindajes del poder político.
• Estabilidad de sus miembros o existencia de un procedimiento
previo para su cese (designación y remoción regulada).
• Establecimiento de un régimen de incompatibilidades (con
actuaciones políticas o económicas) para garantizar la
autonomía e independencia de criterios.
• Publicación y consulta de sus proyectos de normas o de sus
decisiones más importantes.
• La dotación de un sistema de financiación autónoma.
Marco Regulatorio
 Los mecanismos de transparencia y consulta de los Reguladores
Económicos en Perú son intensos y se viene aplicando hace 20
años. Incluyen entre otros:
• La publicación para comentarios de los proyectos de resolución
formulados en el marco de su función normativa y reguladora.
• En los procedimientos tarifarios, el Regulador siempre publica
todos los informes técnicos de sustento.
• Se realiza audiencias públicas para exponer el sustento de los
procedimientos tarifarios.
• Puesta a disposición del público en general, toda información
de carácter no confidencial generada con sus stakeholders.
• Publicación de anual delpresupuesto, así como sus objetivos
operativos y estratégicos con indicadores de gestión y metas.
Perú: Proceso de participación público-privada en
Infraestructura de Transporte
Regulación sectorial:
Licencias,
autorizaciones,
normatividad sobre seguridad
y medio ambiente.
Diseña los contratos de
concesión, en coordinación
con el concedente
Regulación económica:
Regulación de las tarifas y
acceso de los usuarios a la
infraestructura de transporte
de uso público.
Identificación de
Proyectos
Sectores
MTC: Concedente
Representa al Estado en la
suscripción del contrato de
concesión
ProInversión: Licitante
Responsable del Proceso de
Licitación para otorgar en
concesión
OSITRAN: Regulador
Supervisa cumplimiento de los
contratos de concesión
Financiamiento
Promoción
Regulación
MEF
PROINVERSIÓN
OSITRAN
Principales Funciones del OSITRAN
 Normativa: Establecimiento de reglamentos de
carácter autónomo y general aplicables a todos
los administrados que se encuentren bajo su
ámbito.
 Reguladora: Fijación de tarifas, emisión de
mandatos de acceso y aplicaciones de sanciones.
 Supervisora y fiscalizadora: Verificación del
cumplimiento de los contratos de concesión
(Inversiones, Operaciones y Comerciales) y
normas del sistema tarifario. Aplicación de
sanciones.
 Solución de controversias: Resolver los conflictos
que se presenten entre entidades prestadoras o
entre éstas y sus usuarios.
Regímenes regulatorios (I)
Primer régimen regulatorio: regulación por tasa de retorno o por
costo de servicio.
 La regulación de la tasa de retorno, o también llamada costo de
servicio, consiste en determinar unas tarifas que permitan a la
empresa recuperar sus costos operativos y obtener una tasa de
retorno sobre el capital invertido.
 Este régimen ha posibilitado la construcción de grandes redes de
servicios, proporcionando una gran cobertura sobre todo en países
desarrollados.
 Sin embargo, la literatura económica señala que no se proporciona
los incentivos adecuados:
• Ofrece un alto incentivo a sobreinvertir si la tasa de retorno es
superior a la tasa de descuento utilizada.
• Presenta un bajo incentivo a reducir costos: si los costos suben la
empresa los puede traspasar a los consumidores, porque el
rezago regulatorio es endógeno.
Regímenes regulatorios (II)
Segundo régimen regulatorio: regulación de precio máximo o price cap.
 La regulación por precio máximo, o price cap, consiste en
determinar un límite máximo a la tarifa media (o nivel tarifario) de
una canasta de servicios. Normalmente adquiere la forma de RPI-X.
Price Cap = RPI (Inflación) – X (Tasa de cambio real de tarifas)
 El factor X está relacionado con el incremento de la productividad
de la empresa, y es una forma de hacer que los consumidores
compartan el incremento de la productividad.
 El proceso de regulación por price cap es:
i. Se determina un nivel inicial de precios.
ii. Se determina el factor X mediante algún criterio (información
histórica o forward looking).
iii. En el siguiente periodo regulatorio, la empresa fija su
estructura tarifaria hasta el tope establecido.
Regímenes regulatorios (III)
 Se asocia el Factor X con la
productividad de la empresa, por los
siguientes motivos:
Reducción
de Costos
• Si aumenta la productividad:
mejora la relación entre los
insumos y los productos. Baja CME.
• Si baja el CME, en un mercado
competitivo bajaría el P; por tanto,
en un mercado regulado se quiere
simular competencia.
 La principal ventaja de la regulación por
price cap es que incentiva la reducción
de costos, de forma que la empresa
genere mayores ganancias durante un
periodo regulatorio y luego los
comparta con los usuarios.
Tarifa t
Tarifa t+1
Tarifa t+2
Tarifa t+3
Tarifa t+4
5 años
5 años
5 años
5 años
5 años
Regímenes regulatorios (IV)
 Según el paper seminal de Berstein y Sappingtong (1999), el factor de
productividad debe calcularse mediante la siguiente expresión:
Donde:
We: crecimiento de los precios de los insumos de la economía.
W: crecimiento de los precios de los insumos de la empresa.
T: crecimiento de la productividad de la empresa.
Te: crecimiento de la productividad de la economía.
 Para el cálculo del Factor de Productividad, OSITRAN utiliza el enfoque de
productividad de la empresa. En ese marco, el objetivo del cálculo de la
productividad busca medir la relación existente entre la producción
obtenida y los insumos utilizados por el concesionario para producir. Así,
los usuarios finales son beneficiados por las ganancias de eficiencia de la
empresa.
 Este enfoque genera los incentivos adecuados para la inversión.
Regímenes regulatorios (V)
Ventajas e inconvenientes de la regulación por precio máximo
 Principales ventajas de aplicar la regulación por price cap:
• Da incentivos a la reducción de costos, porque la empresa
puede apropiarse durante un periodo regulatorio de los
ahorros generados.
• A comparación de la regulación por tasa de retorno, es menos
exigente en términos de información de costos y es
compatible con la competencia en el mercado.
 Desventajas al momento de su aplicación:
• Necesita de mecanismos de supervisión de la calidad.
• No proporciona incentivos a expandir los servicios en zonas
poco rentables.
• Falta de incentivos a la expansión de las redes, lo que puede
ser problemático para industrias en países con altas
necesidades de inversión.
Regímenes regulatorios (VI)
 En total, OSITRAN viene aplicando consistentemente esta metodología en
hasta ahora siete (7) procesos se determinación de factor de
productividad, sin que ninguno de ellos haya sido impugnado en sede
arbitral ni judicial.
 A través de la determinación de Factores de Productividad de TISUR, DPWC
y LAP, OSITRAN ha logrado generar ahorros a los usuarios por casi 7
Millones de Dólares para el periodo 2015 - 2016.
Concesión
Terminal Portuario de
Matarani
Terminal Muelle Sur
Terminal Muelle Norte
Aeropuerto Internacional
Jorge Chávez
Concesionario
TISUR
DP World Callao
APM Terminals
LAP
Periodo del Factor
de Productividad
"X"
2004-2009
2009-2014
2014-2019
2015-2020
2016-2021
2009-2013
2014-2018
"X“
calculado
4.16%
6.93%
0.56
4.14%
-9.63%
-0.61%
0.05%
Regímenes regulatorios (VII)
Otros mecanismos de regulación tarifaria
 Benchmarking: Consiste en determinar las tarifas a partir de
comparaciones relevantes entre los costos o tarifas de
infraestructuras con otras de características similares a la que se
desea establecer tarifas.
 Casos: Playa de Estacionamiento del AIJCH y Terminal Portuario de
Yurimaguas-Nueva Reforma.
 Costos Incrementales: Consiste en establecer tarifas sobre la base
de los costos que se derivan de proveer un servicio adicional. Esta
metodología puede ser utilizada, cuando los costos adicionales que
impone la provisión de un servicio nuevo o la atención de un
usuario adicional, son claramente identificables y separables de la
estructura general de costos de la empresa.
 Casos: Tarifas de Mangas en Aeropuerto de Arequipa (incentivos a
calidad y eficiencia)
Tipo de regulación por Infraestructura
 Aeropuertos
• Servicios Regulados por Contrato: RPI-X
• Servicios de Acceso: Costos Incrementales
• Régimen de acceso
 Puertos:
• Servicios Regulados por Contrato: RPI-X y Benchmarking
• Servicios Especiales: Costos incrementales
• Régimen de acceso
 Carreteras:
• Los peajes se actualizan anualmente por variación de tipo de
cambio e inflación.
• En algunas carreteras, los peajes se han fijado por
disponibilidad a pagar.
 Ferrocarriles:
• Régimen de acceso en vías férreas.
• Metro de Lima: Tarifa social (fijada por el Concedente)
Análisis de Casos (I)
Revisión tarifaria del Terminal Muelle Sur del Terminal Portuario del Callao
(Periodo 2015-2020)
 Se aplicó el mecanismo regulatorio RPI-X para los servicios regulados, los
mismos que son establecidos en el Contrato de Concesión.
 Para el cálculo de la productividad total de factores de la empresa DP World
S.R.L. se utilizó el enfoque de Número Índices.
 La empresa propuso un factor X de -0.47%.
 El factor de productividad del Concesionario ascendió a 4,14%, el mismo que
estará vigente hasta agosto del año 20201.
Diferencia en el Crecimiento en Precios Insumos con la Economía
Crecimiento en Precios Insumos Economía We
4,14%
Crecimiento en Precios Insumos Empresa W
7,13%
Diferencia -2,98%
Diferencia en el Crecimiento en la PTF con la Economía
Crecimiento en la PTF de la Empresa T
8,42%
e
Crecimiento en la PTF de la Economía T
1,30%
Diferencia 7,12%
Factor X
1
Conforme a lo dispuesto en la Resolución de Consejo Directivo N° 059-2015-CD-OSITRAN.
4,14%
Análisis de Casos (II)
Tarifas Máximas del Servicio de Navegación Aérea en Ruta (SNAR), del Servicio
de Aproximación y de Sobrevuelo, prestados por CORPAC S.A.
 La metodología usada para el cálculo de las tarifas máximas de los servicios que presta
CORPAC S.A. es el de Costo de Servicio, a fin de garantizar la eficiencia y sostenibilidad de la
oferta. La revisión se realizó luego de 10 años de fijada la tarifa.
 Así, de la aplicación de dicha metodología se obtuvieron las tarifas máximas aplicables por
un periodo de 3 años, momento en el cual se volverán a revisar1. Los incrementos tarifarios,
en términos porcentuales, para cada servicio fueron los siguientes:
Servicios
SNAR Nacional
SNAR Internacional
Aproximación
Sobrevuelo
Moneda
Var. %
S/.
7,16%
USD
13,71%
S/.
29,97%
USD
-11,49%
 Cabe destacar la caída de la tarifa de sobrevuelo, que se encontraba desregulada, lo que
muestra el poder de mercado que ejercía en dicho servicio.
 Las tarifas deberán ser indexadas anualmente por la inflación peruana en el caso de los servicios
cobrados en moneda nacional, y por inflación de USA en el caso de los servicios cobrados en
dólares americanos.
1
Conforme a lo dispuesto en la Resolución de Consejo Directivo N° 045-2014-CD-OSITRAN.
Concesiones - Aeropuertos
04 Concesiones
Aeropuerto Internacional Jorge Chávez
Primer Grupo de Aeropuertos Regionales
•
•
•
•
•
•
Talara
Tumbes
Chachapoyas
Iquitos
Tarapoto
Pucallpa
Segundo Grupo de Aeropuertos
Regionales
•
•
•
•
•
•
Arequipa
Ayacucho
Juliaca
Puerto Maldonado
Tacna
Andahuaylas(1)
Aeropuertos Internacional de Chinchero Cusco
Concesiones - Puertos
07 Concesiones
Terminal de Contenedores
Muelle Sur - T.P. Callao
Terminal Norte Multipropósitos
T.P. Callao
Terminal de Embarque de
Concentrados de Minerales - T.P.
Callao
Terminal Portuario de Matarani
Terminal Portuario de Paita
Terminal Portuario de Yurimaguas
Terminal Portuario San Martín Pisco
Concesiones - Carreteras
Carreteras del Centro y Norte
1. IIRSA Centro Tramo 2: Puente Ricardo Palma - La Oroya Huancayo - Dv. Cerro de Pasco
2. Red Vial N° 5: Ancón - Huacho - Pativilca
3. Tramo Vial: Chancay - Acos
4. Red Vial N°4: Pativilca - Puerto Salaverry
7
8
5. Autopista del Sol: Trujillo - Sullana
6. Tramo Vial: Mocupe - Cayaltí - Oyotún
5
6
7. Tramo Vial: Buenos Aires - Canchaque
8. IIRSA NORTE: Paita – Yurimaguas
9. Longitudinal de la Sierra Tramo 2: Ciudad de Dios - Cajamarca -
4
Chiple, Cajamarca - Trujillo y Dv. Chilete - Emp. PE-3N
3
2
1
11
10. IIRSA SUR Tramo 1: San Juan de Marcona - Urcos
11. IIRSA SUR Tramo 2: Urcos - Inambari
12. IIRSA SUR Tramo 3: Inambari - Iñapari
13. IIRSA SUR Tramo 4: Inambari - Azángaro
5,441 kilómetros
comprometidos
10
14
12
9
15
14. IIRSA SUR Tramo 5: Matarani - Azángaro – Ilo
15. Red Vial N° 6: Pucusana - Ica
16. Tramo Vial: Desvío Quilca - La Concordia
13
Concesiones - Vías Férreas y Metros
04 Concesiones
PASCO
Cerro de Pasco
LIMA
4
1
La Oroya
JUNIN
Callao
3
Huancayo
CUSCO
Cusco
2
Ferrocarril del Centro
PUNO
Ferrocarril del Sur y Sur Oriente
Metro de Lima - Línea 1
4
Metro de Lima – Línea 2
Juliaca
AREQUIPA
Matarani
Consideraciones Finales (I)
 Una de las características del sector de infraestructura de transporte
de uso público es que las inversiones realizadas no necesariamente
presentan una respuesta rápida en la demanda, como en el caso de
otros sectores (como Telecom).
 En la etapa de diseño de los contrato, se debe buscar que las
inversiones puedan “madurar” y que la gestión del concesionario
permita la reducción de costos, es decir, ganancias de eficiencia.
 La revisión tarifaria puede verse afectada si se realiza
inmediatamente después de la culminación de montos de inversión
importantes. Esto puede alterar el mecanismo de incentivos.
 El regulador debe establecer las reglas, lo que no quita que pueda
tener cierto grado de discrecionalidad, con el fin que pueda cumplir
con sus objetivos. En este punto, es muy importante contar con un
buen diseño de contrato.
Consideraciones Finales (II)
 Conforme la industria vaya madurando, se puede pasar a un enfoque
de regulación por la industria. Por ejemplo en el caso de puertos.
 La supervisión de cumplimiento de inversiones debe ir de la mano
con los procedimientos regulatorios, a fin de salvaguardar tanto los
intereses del Concesionario, como de los usuarios.
 De igual forma, deben establecerse mecanismos claros de
compensación en caso las obras sufran demoras por parte del Estado,
lo que reducirá los costos de transacción y beneficiará a los usuarios.
 Es necesaria una articulación interinstitucional en todas las etapas de
la concesión.
 La autonomía, y fortalecimiento institucional del Regulador, es pieza
clave para la eficiencia del sistema regulatorio en APPs.
Gracias