Download Parte I. DERECHOS HUMANOS EN PARAGUAY. UN

CCA
VISIÓN CONJUNTA DE LA
SITUACIÓN DE PARAGUAY
Sistema de Naciones Unidas
2001
ÍNDICE
RESUMEN EJECUTIVO .............................................................................................................................................. 3
Parte I. DERECHOS HUMANOS EN PARAGUAY. UN DIAGNÓSTICO .......................................................... 10
Capítulo 1. DERECHO AL DESARROLLO: Un Enfoque Amplio de los DD.HH. ................................................ 11
a) La lucha contra la Pobreza .......................................................................................................................... 14
b) Crecimiento Económico.............................................................................................................................. 15
c) Gasto Público y Servicios Sociales Básicos ................................................................................................ 15
Capítulo 2. DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES ............................................................ 17
1.- DERECHO A LA ALIMENTACIÓN Y A LA SEGURIDAD ALIMENTARIA .......................................... 17
2.- DERECHO A LA SALUD ............................................................................................................................. 18
a) Mejoramiento de la atención en salud ......................................................................................................... 18
b) Reducción de los niveles de VIH/SIDA...................................................................................................... 19
c) Reducción de la tasa de mortalidad infantil ................................................................................................ 19
d) Mejoramiento de la salud de la niña y el niño ............................................................................................. 19
e) Mejoramiento de la salud reproductiva ....................................................................................................... 20
f) Ampliación del acceso a la planificación familiar ....................................................................................... 20
3.- DERECHO A LA EDUCACIÓN .................................................................................................................. 20
4.- DERECHO AL TRABAJO Y A UNA REMUNERACIÓN EQUITATIVA.................................................. 21
5.- DERECHO A UNA VIVIENDA DIGNA ...................................................................................................... 22
6.- DERECHO A UN AMBIENTE SANO .......................................................................................................... 22
Capítulo 3. DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS .................................................................................................. 24
1.- DERECHO A LA DEMOCRACIA Y A LA PARTICIPACIÓN ................................................................... 24
2.- DERECHO A LA JUSTICIA ......................................................................................................................... 26
3.- DERECHO A UN ORDEN SOCIAL QUE GARANTICE LOS DERECHOS HUMANOS ........................ 27
4.- DERECHO A NO SER OBJETO DE DISCRIMINACIÓN ........................................................................... 28
a) Por motivos de género................................................................................................................................. 28
b) Por motivos de etnia ................................................................................................................................... 28
Parte II. DESARROLLO HUMANO SOSTENIBLE EN PARAGUAY. UN ANÁLISIS ..................................... 30
Capítulo 1. DESARROLLO INSTITUCIONAL ...................................................................................................... 32
1.- INTRODUCCIÓN: Limitado Alcance del Estado de Derecho ....................................................................... 32
2.- PARTIDOS POLÍTICOS ................................................................................................................................ 33
3.- PARTICIPACIÓN CIUDADANA ................................................................................................................. 34
4.- GESTIÓN PÚBLICA...................................................................................................................................... 36
5.- CORRUPCIÓN E IMPUNIDAD .................................................................................................................... 37
6.- JUSTICIA ....................................................................................................................................................... 38
Capítulo 2. DESARROLLO ECONÓMICO ............................................................................................................ 40
1.- INTRODUCCIÓN: Agotamiento del Modelo Económico Productivo ........................................................... 40
2.- CONDICIONANTES ESTRUCTURALES DE LA ECONOMÍA PARAGUAYA ....................................... 41
3.- POLÍTICA ECONÓMICA A PARTIR DE 1989 ........................................................................................... 44
Capítulo 3. DESARROLLO AMBIENTAL ............................................................................................................. 47
1.- INTRODUCCIÓN: Los Inicios de una Política Ambiental ............................................................................ 47
2.- RECURSOS NATURALES ........................................................................................................................... 48
3.- SALUD AMBIENTAL ................................................................................................................................... 51
Capítulo 4. DESARROLLO SOCIO CULTURAL .................................................................................................. 54
1.- INTRODUCCIÓN: Inequidad y Fragmentación de la Sociedad ..................................................................... 54
2.- POBREZA ...................................................................................................................................................... 55
3.- EMPLEO ........................................................................................................................................................ 57
4.- EDUCACIÓN ................................................................................................................................................. 59
5.- SALUD ........................................................................................................................................................... 60
6.- CULTURA E IDENTIDAD............................................................................................................................ 62
Parte III. CONCLUSIONES : .................................................................................................................................... 64
HACIA EL DESARROLLO HUMANO SOSTENIBLE DE PARAGUAY ............................................................. 64
Parte IV. ANEXOS ...................................................................................................................................................... 66
Capítulo 1. TÉRMINOS DE REFERENCIA Y METODOLOGÍA EN LA ELABORACIÓN DEL CCA .............. 67
Capítulo 2. GLOSARIO DE SIGLAS ....................................................................................................................... 70
Capítulo 3. BIBLIOGRAFÍA ................................................................................................................................... 72
Capítulo 4. ANEXO ESTADÍSTICO ........................................................................................................................ 78
2
RESUMEN EJECUTIVO
Lo que caracteriza hoy a Paraguay es la injusticia social, articulada sobre una sociedad
dual. Una nación donde el 40% más pobre de la población recibe el 10% del total de
ingresos generados en el país, mientras que el 10% más rico de la población percibe el
40%. Esta dura realidad se manifiesta sobre todo cuando se evalúa el cumplimiento de lo
que las Naciones Unidas consideramos como Derecho al Desarrollo de todas las
ciudadanas y ciudadanos de cualquier nación del mundo.
Durante los últimos doce años de Transición, el país ha realizado importantes esfuerzos
para dar el salto cualitativo que se impone. Algunos de esos esfuerzos han producido
importantes logros históricos, como la aprobación de la nueva Constitución, el
restablecimiento de la libertad de opinión, y de expresión, la transparencia de los
procesos electorales, etc. El logro más significativo de esta lista es sin duda, la defensa y
mantenimiento de la Democracia, por la cual el pueblo paraguayo y los partidos políticos
se han movilizado y luchado en varias oportunidades, cuando ha sido amenazada por las
armas.
Sin embargo, si hoy consideramos el nivel de Desarrollo Humano Sostenible alcanzado
por Paraguay, debemos reconocer que el país debe prepararse para enfrentar todavía
grandes desafíos, cada vez más inevitables y urgentes. Aspectos tales como, el aumento
de la pobreza, debido al deterioro de la situación económica y la recesión, también el
aumento del descontento de la ciudadanía con la corrupción, el mal uso de los recursos
públicos, la impunidad, y el caudillismo, contribuyen a crear una situación cada vez más
conflictiva e insostenible.
Entre todos los temas de la Agenda Nacional que en nuestra opinión requieren cambios
rápidos, las Agencias de Naciones Unidas en Paraguay quieren enfatizar los siguientes
temas:

Limitado Alcance del Estado de Derecho. En Paraguay se han producido
avances importantes en la configuración de un Estado de Derecho pero limitados al
ámbito formal/legal. Dichas limitaciones obedecen a que, si bien constitucionalmente se
reconocen aquellos elementos básicos de un Estado de Derecho (supremacía de la ley,
sufragio universal y separación de poderes), éste se desenvuelve en un entorno marcado
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por el deficiente desarrollo institucional, junto a una serie de restricciones estructurales
que amplían la brecha entre lo previsto por la norma y lo reflejado en la realidad.
Dichas restricciones limitan el alcance de la función social y económica del Estado y se
traducen en la poca capacidad de gestión en la implementación de políticas públicas, la
persistencia de elementos negativos del pasado que siguen subsistiendo en forma de
prácticas corruptivas y violaciones –no sistemáticas- pero recurrentes de derechos
humanos por omisión o falta de protección de parte del Estado. Todo ello favorecido por
una débil función de control por parte de una sociedad civil frágil y desarticulada, y por
la incapacidad de la sociedad política de traducir en resultados concretos las demandas
sociales. Esta situación adquiere relevancia particular en términos de obstáculos a la
gobernabilidad democrática.
Todo esto nos sugiere que los principales desafíos del país deben orientarse hacia la
modernización y desarrollo institucional del Estado, lo que pasa necesariamente por la
profundización legislativa, la mejora de la gestión pública (capacitación de funcionarios,
dotación de medios, y de mecanismos de control y transparencia, así como de
coordinación y transferencia de competencias a las gobernaciones y municipios, etc.),
cambios en la cultura política, y por el refuerzo y apoyo a la articulación de la sociedad
civil, como mecanismo de control y articulación de las demandas de la sociedad, a través
del fomento y fortalecimiento de organizaciones, y de líderes al servicio de la comunidad.
El proceso democrático que se inició en 1992 trajo consigo el aumento de las libertades
públicas, entre ellas la de expresión, y con ello la posibilidad de que se escuchen nuevas
voces de cambio y modernización que permitan profundizar la Democracia; pero
también, el riesgo de que fuerzas conservadoras en auge, la pongan de nuevo en peligro.

Agotamiento del Modelo Económico Productivo. El modelo económico
productivo paraguayo se encuentra agotado y en necesidad de una revisión urgente. La
exportación de materias primas y agrícolas y el comercio de reexportación han sufrido de
la variación de precios y la liberación comercial de los países vecinos, trayendo
consecuencias negativas sobre la economía del país y en especial del área rural.
Paraguay concentra la mayor parte de su PEA en el sector servicios (empleo informal) y
continúa dependiendo de las exportaciones agroindustriales, sin apostar por una
diversificación de la producción primaria y al desarrollo industrial.
Existe una marcada dualidad urbano/rural, así como internamente en lo rural
(minifundio/latifundio) y en lo urbano formal/informal). Estos sistemas duales
desarticulados inciden en una elevada concentración del ingreso, la tierra y la riqueza. La
inadecuación cualitativa y cuantitativa de los factores de producción (alto crecimiento
demográfico, pobre calificación de la mano de obra, limitada infraestructura) y del
entorno nacional (debilidad institucional, informalidad dominante) son factores limitantes
para que esta economía pueda integrarse en su entorno regional y global de manera más
equilibrada que en la actualidad.
4
Las reformas macroeconómicas realizadas a partir de los años 90 por el Estado (la
reducción arancelaria, el marco promotor para la IED, la estabilidad de precios y la
liberalización financiera) han traído consecuencias perniciosas como el aumento en el
costo de la tierra, el cierre de las industrias domésticas, al no poder competir con los
productos de importación o contrabando, y a un elevado número de personas que se
endeudaron sin poder restituir el capital prestado. Estos elementos sumados a los de
corrupción en el sistema financiero han obligado al cierre de numerosas entidades
bancarias y financieras, cuyo rescate ha representado al Estado un costo cercano al 9% de
su PIB.
Dado que esta crisis presenta un carácter estructural, las medidas para superarla deben ser
reformas en profundidad, tanto del sector público, como de los sectores productivos.
En el sector público se hace necesaria una verdadera política de modernización del
Estado, consensuada por encima de intereses personales y partidarios, que contemple los
siguientes aspectos: la descentralización de la Administración, un cambio en el rol del
Estado y la economía, el mercado financiero y el ahorro interno, la seguridad jurídica,
reformas políticas y del sistema electoral y la potenciación del sector agropecuario y
agroindustrial. El gobierno central se encuentra sobredimensionado y varios entes
autónomos funcionan con pérdidas cuantiosas. Es necesaria la implementación de una
política fiscal adecuada para costear el presupuesto nacional; mayor inversión en
servicios sociales básicos hasta alcanzar el 20% del PIB; el desarrollo del sector
industrial y agroindustrial con respeto al medio ambiente y la focalización de las
inversiones y recursos en las zonas más pobres del país. En particular, la actividad
económica se vería beneficiada de una mayor transparencia en las gestiones públicas, una
mayor seguridad jurídica de las propiedades, inversiones y derechos laborales, y una
mayor orientación hacia el usuario.
Un medio adecuado para estos fines es la mayor participación del sector privado y de la
sociedad civil, tanto en la toma de decisiones públicas, como en la gestión y producción
de bienes y servicios de interés público. Es imprescindible la formulación de políticas de
población y de desarrollo social, con incorporación de la perspectiva de género, que
deben orientar las acciones del gobierno central y los subnacionales en una estrategia
integral de lucha contra la pobreza. Ante un crecimiento poblacional del 2,6% anual
acumulativo y un crecimiento económico estancado y negativo, se tienen carencias
esenciales como en el sector salud y educación, que en consecuencia impactan de nuevo
en los elementos que perpetúan la pobreza.
En este contexto institucional mejorado, se deben concertar estrategias generales de
desarrollo económico. En particular, y teniendo en cuenta las condiciones del país, se
debe tener una clara estrategia de integración en el mercado internacional y, más
particularmente, en el MERCOSUR. Esta estrategia, debe tener como uno de sus pilares
el fomento de la inversión productiva, tanto interna como externa. Asimismo, las PYMEs
que absorben gran parte del empleo urbano, deben ser tenidas en consideración en esta
estrategia.
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El sector rural debe formar parte integral de la estrategia de desarrollo del país. En este
sentido, se debe poner énfasis en el establecimiento de un nuevo modelo de producción a
pequeña escala, con una mayor diversificación de los productos y adecuada estrategia de
mercadeo, con un aumento sostenido de la productividad y una mejora sustancial del
acceso a la tierra.
La sostenibilidad de todo este proceso pasa por una mejora continua del capital humano,
tanto como fuente de aumento de la productividad, como principal herramienta de
integración de grupos vulnerables, tales como mujeres, jóvenes y habitantes rurales.

Los Inicios de una Política Ambiental. El agotamiento del modelo económico
productivo dominante en Paraguay durante la década de los 80 e intensificado en los 90
está causalmente relacionado la destrucción de las zonas de captación de agua, el
crecimiento urbano desordenado, la contaminación industrial, la deforestación, los
inadecuados métodos de cultivo agrícola, el manejo inadecuado de las substancias
peligrosas, la contaminación atmosférica en la Capital, y otros factores, ocasionando
impactos negativos en los recursos naturales y en la salud humana que deben ser motivo
de atención de los gobiernos y de la cooperación técnica internacional.
El control y deterioro de los recursos naturales no se debe a la falta de una ley específica,
sino a la vulnerabilidad del control de la aplicación de la misma y a la falta de
concienciación ciudadana, situación que se estima mejore relativamente dada la reciente
creación de la Secretaría del Ambiente.
La SEAM supone el inicio de una Política Ambiental con enfoque multidisciplinar, capaz
de compatibilizar los problemas ambientales con las políticas de desarrollo económico y
social. Sin embargo, su impacto se está viendo afectado seriamente por la falta de
recursos y dependerá en un futuro, por un lado, de la voluntad política para la asignación
presupuestaria de los rubros que necesiten para su buen desempeño, y por otro, de la
implementación eficiente y eficaz de las estrategias que se propone.
Un factor indispensable que hará posible y otorgará sostenibilidad a esta
corresponsabilidad entre la sociedad y el estado para superar la crisis ambiental es el
sistema democrático que promueva la gestión eficiente de los asuntos públicos, la
descentralización y la eliminación de la corrupción. De lo contrario, resultará difícil, sino
imposible, avanzar en una propuesta de política ambiental transparente, desinteresada y
participativa.
También la baja prioridad gubernamental en la asignación de recursos presupuestarios
para saneamiento y ambiente, y la débil participación de la comunidad organizada que
interviene poco en la determinación de políticas públicas saludables, en la promoción de
la salud, prevención y control de los factores de riesgo del ambiente que afectan a la
salud y el desarrollo, provoca que el país tenga baja capacidad de respuesta e insuficiente
capacidad de gestión ambiental.
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No podemos olvidar que el manejo sostenible del desarrollo ambiental en Paraguay no es
tanto un foco de problemas, como, en realidad, una fuente de oportunidades para el
futuro. Saber combinar sabiamente la tensión económica y la ambiental, es el gran
desafío, que debe contemplar: el aprovechamiento racional de los recursos energéticos y
fluviales, un compromiso político presupuestario sólido, la capacitación de funcionarios
en materia legislativa y de prácticas agrícolas respetuosas con el ambiente, así como de
los agricultores, el endurecimiento en materia de control y sanción a las empresas
contaminantes, la sensibilización de la población en general y el desarrollo de un turismo
ecológico.

Inequidad y Fragmentación de la Sociedad. Las características del desarrollo
socio cultural en Paraguay están estrechamente vinculadas con la naturaleza del modelo
histórico de desarrollo económico implementado en el país, así como, muy
particularmente, con su crisis y agotamiento evidenciados en los últimos años. Los
efectos de dicho modelo se manifiestan principalmente en el aumento de los niveles de
pobreza, así como en la creciente inequidad y exclusión social, fundamentalmente de las
poblaciones rurales campesinas, de los indígenas y de la niñez.
Paralelamente a estos procesos de transformación económica y poblacional de las últimas
décadas, la sociedad paraguaya ha experimentado cambios en varios aspectos de su
organización y cultura. La antigua sociedad rural, en la que las clases sociales principales
estaban constituidas por campesinas y campesinos y terratenientes, va dando paso de
forma acelerada, a una sociedad urbana con identidad confusa, frágil y sustentada en una
economía terciaria, donde predominan el empleo informal y se revelan los mayores
niveles de inequidad y exclusión social.
La pobreza en Paraguay se encuentra más difundida y con mayor intensidad en las zonas
rurales y del norte del país. Un 33,7% de la población se encuentra bajo el nivel de
pobreza, siendo los pobres extremos un 15,5% de la población total del país. Esto
significa que un total de 874.000 personas no acceden a una canasta básica de alimentos.
También aparecen elementos graves como el hecho que el 26% de los hogares pobres en
el área urbana son encabezados por mujeres solas o jefes de hogar. Esta feminización de
la pobreza obedece, entre otras causas, a la ausencia de valores que conduzcan a una
paternidad responsable y a una adecuada planificación de la familia. La niñez también se
ve afectada de manera fundamental, encontrándose que 937.000 niños, un 42% de la
población del país entre 0 y 14 años, está en condiciones de pobreza, obligándoles a una
inserción en el mercado laboral a edades tan tempranas como de 5 a 7 años. Un 38% de
los niños y niñas económicamente activos (de 7 años a 17 años) en 1995 no asistía a la
escuela, constituyendo esto una grave violación de uno de los derechos humanos más
básicos, el del acceso a la educación.
La pobreza que se observa en el país, sobre todo en el área rural, obedece a una
inadecuada distribución de la tierra, bajos niveles de escolaridad, altas tasas de
fecundidad e inadecuado acceso a los mecanismos productivos y de mercado. La
implementación de una política de lucha integral contra la pobreza debe responder a
todas estas variables, que son compromisos asumidos por el país en las Conferencias
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Internacionales. Uno de los aspectos a tener en cuenta es la promoción y participación de
la mujer en el desarrollo.
La mujer paraguaya ocupa sólo un 8% de los cargos públicos y un 9,7% de los cargos
profesionales y técnicos, sin embargo es menos proclive a la corrupción en el manejo del
patrimonio público. Debe erradicarse además, la violencia física contra la mujer,
promocionando una cultura de vida familiar armónica, propiciadora del desarrollo.
La tasa de desempleo es alta, alcanzando un 14% de la PEA. La PEA pasó de 1.390,6
personas en 1992, a 2.247,5 en el 98, originando una alta demanda de empleos lo que
explica, en un contexto de recesión económica, el nivel de desempleo y subempleo, que
alcanza a un 19% de esta población.
Los procesos de urbanización o verticalización de la población también favorecerán la
provisión de servicios sociales básicos a comunidades rurales dispersas, disminuyendo la
prevalencia de las NBI. Se está produciendo una aparente reducción de los niveles de
pobreza, en especial en Asunción, debido a que los pobres de las zonas marginales
migran a otras ciudades, donde el costo de vida es menor y mayor el acceso a viviendas.
Este fenómeno se denomina “expulsión de pobreza” y explica el grado de pauperización
de estos habitantes que deben abandonar la capital. Lo que demuestra que la migración
hacia la ciudad no resuelve el problema, sino que debe plantearse una estrategia de
población que favorezca el desarrollo de polos de crecimiento económico con la
provisión de servicios sociales básicos y actividades productivas competitivas.
Se considera que la participación organizada de los propios pobres, tanto en el ámbito
rural como urbano, es esencial en la lucha contra la pobreza. Si bien está participación se
desarrolló relativamente a partir de la transición democrática, actualmente se enfrenta a
múltiples obstáculos, fundamentalmente, a causa de una crisis de liderazgo, surgida como
consecuencia de que algunos dirigentes respondan a intereses partidarios por encima del
interés común. Se hace necesario fomentar la creación y participación de las
organizaciones cooperativistas, comisiones vecinales y empresas asociativas para la
promoción y defensa de intereses comunes.
El acceso a los servicios sociales básicos como la educación, salud y agua potable es
menor en las poblaciones más pobres, agudizándose en ellas, la inequidad social y
exclusión social. Si bien el gasto social parece haber aumentado en los últimos años, esto
ha sido sobre todo en el número de recursos humanos contratados, sobre todo en el sector
de educación, y en el seguro social de los empleados estatales. Escasa inversión se ha
dado en infraestructura y equipamiento en estos sectores. El 30% de la población no tiene
acceso a salud pública, motivando que el 60% del gasto en salud en el país provenga de
sus ciudadanos. Sólo el 0,4% del PIB va a salud básica. Sólo el 15% de los hogares en el
área rural tiene acceso a agua potable y menos del 4% de los que inician la educación
media se gradúan en el área rural. Apenas el 9% de la PEA en Paraguay tiene educación
terciaria, lo que representa una clara desventaja en el contexto del MERCOSUR. Todo
esto se refleja en el escaso aporte del capital humano al PIB, a diferencia del bloque
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asiático, donde un elevado porcentaje del PIB proviene de la contribución del capital
humano.
Los niveles de mortalidad materna e infantil, la alta tasa de fecundidad de las zonas
rurales del país, el nivel de desnutrición crónica y aguda de la niñez, la cobertura
insuficiente de inmunizaciones y de parto institucional y la alta tasa de mortalidad por
cáncer ginecológico, explican la necesidad de ampliar la cobertura y la calidad de los
servicios primarios de salud, incluyendo los de salud reproductiva, a fin de mejorar la
calidad de vida de estas familias. La salud reproductiva de las y los adolescentes merece
especial atención por los graves problemas detectados en este grupo etario, a saber, la
incidencia de las ITS/VIH/SIDA, embarazos no deseados y mortalidad debida al aborto
provocado.
Los más vulnerables entre estos, son los indígenas, que aunque en números absolutos son
pocos, representan un sector históricamente importante de la población paraguaya, que
merece una reivindicación de su identidad y patrimonio cultural y físico. Al reconocer el
sector indígena como el más vulnerable del país, surge la necesidad perentoria de
elaborar programas y proyectos por parte de las organizaciones del sistema de las
NN.UU, ONG’s y sectores gubernamentales, especialmente gobernaciones, en estrecha
colaboración con los pueblos indígenas, garantizando la participación de éstos en la
identificación, formulación, ejecución y evaluación de dichos proyectos, con lo que se
estaría dando cumplimiento a los Convenios Internacionales y Cumbres Mundiales.
En definitiva, las medidas correctivas son necesarias y de manera urgente ante el
deterioro del capital social y humano. Nosotros, el Sistema de NN.UU. en el Paraguay,
debemos, en cooperación con el gobierno, identificar los lineamientos de trabajo para
ayudar en la resolución de los problemas de Estado planteados en esta Evaluación Común
del País. Y la mejor manera que tenemos de hacerlo es aportando conocimiento y
experiencia.
La aplicación de medidas estratégicas que pasen necesariamente por la Gobernabilidad, la
Lucha contra la Pobreza y la Sostenibilidad del Modelo, pueden a corto, mediano y largo
plazo, reorientar al país por un cauce superior de Desarrollo Humano Sostenible.
9
Parte I. DERECHOS HUMANOS EN
PARAGUAY. UN DIAGNÓSTICO
Los derechos humanos son las condiciones de vida sin las cuales ningún individuo puede
desarrollar su condición de persona. La primera obligación de la sociedad y la razón de
ser del Estado son, precisamente, garantizar esos derechos, como condición básica de
bienestar colectivo, de paz y de convivencia.
Dado que todo derecho que valga la pena conlleva así mismo un deber para quien lo
ejerce, el examen del ejercicio de los Derechos Humanos en una nación no es sólo un
enjuiciamiento de los deberes del Estado, sino una llamada de atención sobre los deberes
de toda la sociedad, civil y política, y de la comunidad internacional, frente a los derechos
de la población.
Esta primera parte es un diagnóstico sobre la situación del país desde una perspectiva de
los Derechos Humanos partiendo del seguimiento explícito de las Conferencias y
Cumbres Internacionales, realizado conjuntamente por los organismos del sistema de
Naciones Unidas representados en Paraguay.
Mientras el enfoque de los Derechos Humanos aporta una dimensión ética y de justicia
social al análisis, la comparación de la situación actual de Paraguay con los objetivos y
metas de desarrollo establecidos en las convenciones, las conferencias y las declaraciones
de Naciones Unidas (en adelante, las conferencias) nos permite aproximar el grado de
cumplimiento y respeto de los Derechos Humanos, así como mostrar el sentido y la
magnitud de los cambios necesarios.
Para facilitar este análisis se han agrupado los derechos humanos en tres grandes grupos,
examinando en cada caso su situación en el país: 1) Derecho al Desarrollo; 2) Derechos
Económicos, Sociales y Culturales; y 3) Derechos Civiles y Políticos.
10
Capítulo 1. DERECHO AL DESARROLLO:
Un Enfoque Amplio de los DD.HH.
“es un proceso global, económico, social, cultural y
político, que atiende al mejoramiento del bienestar de
toda la población y de todos los individuos sobre la
base de la participación activa, libre y significativa en
el desarrollo y en la distribución justa de los beneficios
que de él se derivan”1.
El Derecho al Desarrollo es el resultado de una evolución conceptual dentro de las
Naciones Unidas. El énfasis del Derecho al Desarrollo refleja la convicción de que una
definición ajustada del desarrollo económico no basta para alcanzar las condiciones
necesarias para el disfrute universal de los Derechos Humanos. El desarrollo que se
produce sin respeto de los Derechos Humanos y del Estado de Derecho es un desarrollo
incompleto.
El Derecho al desarrollo tiene la capacidad de lograr esa integración de los derechos
humanos que la comunidad internacional ha tratado de alcanzar durante más de cinco
decenios. Este derecho no sólo incluye todos los derechos civiles, culturales, económicos,
políticos y sociales, sino que promueve también vínculos interdependientes e indivisibles
entre los diferentes derechos humanos, permitiendo a las personas una plena participación
en un desarrollo económico duradero, políticamente libre y socialmente justo.
Este no es el caso de Paraguay que termina el siglo XX e inicia el nuevo siglo viviendo
una etapa de transición, difícil en el corto plazo, por cuanto debe enfrentar y resolver los
principales problemas sociales, económicos, ambientales e institucionales propios del
modelo de desarrollo vigente, que no garantiza a todos las paraguayos y paraguayos el
pleno disfrute de sus derechos.
La situación prevaleciente se caracteriza por una estructura productiva inadecuada para
enfrentar cambios en el orden económico, relacionados con los procesos de globalización
e integración regional; por la desigualdad de oportunidades entre la población para
acceder a los recursos productivos y a los servicios sociales; y por un limitado alcance del
Estado democrático de derecho que se refleja, entre otras cosas, en una gestión pública
ineficiente, en un uso deficitario de los recursos y capacidades del Estado para respetar y
garantizar los derechos humanos y en una participación social débil y desarticulada. A
ello se suma una gestión inadecuada de los recursos naturales y descuido del medio
ambiente.
1
Declaración sobre el Derecho al Desarrollo, 1986.
11
El modelo económico de Paraguay ha estado tradicionalmente basado en la exportación
de materias primas y agrícolas y, más recientemente, en el comercio de reexportación de
productos extranjeros (triangulación). Los síntomas de agotamiento de este modelo se
evidencian en el estancamiento experimentado por la economía en los últimos veinte años
y con mayor agudeza durante la última década. Esta situación se ha reflejado en la
incapacidad de la economía paraguaya de encontrar una alternativa productiva a la
producción primaria que se encuentra en crisis debido fundamentalmente al deterioro de
la economía agrícola campesina algodonera, como asimismo, de diseñar una alternativa
que le permita insertarse competitivamente en el proyecto de integración regional del
MERCOSUR, tras la progresiva desaparición del mencionado comercio de triangulación
por la liberación comercial de los países socios.
Ese modelo agroexportador ha generado un "crecimiento dual", que genera beneficios
substanciales al sector urbano y al sector agropecuario moderno de gran escala –soja,
algodón y ganado-, pero sin mejorar la calidad de vida de las zonas rurales, especialmente
de los productores campesinos que cultivan pequeñas parcelas de tierra con técnicas
tradicionales de bajo rendimiento. Por tanto, a pesar de haber sido la agricultura el
principal motor de crecimiento de la economía paraguaya, sus beneficios se distribuyeron
principalmente en un reducido sector de propietarios que producen para el mercado
exportador.
El carácter inequitativo del patrón de crecimiento económico dual se refleja claramente
en la mayor incidencia de la pobreza rural con respecto a la urbana, así como en el modo
desigual en que se distribuyen las oportunidades de acceso a los recursos productivos y
servicios sociales (salud, educación, vivienda, agua y saneamiento) entre los diferentes
grupos sociales en el campo y en la ciudad. Esto se traduce en movimientos de migración
forzada de las zonas rurales a la ciudad en condiciones de gran vulnerabilidad,
constituyendo una violación del derecho humano básico a la residencia en un lugar de
elección y no por coerción2.
Las brechas de cobertura y calidad en los servicios sociales suministrados por el Estado,
especialmente los básicos, muestran grandes rezagos respecto a las metas planteadas en
las diferentes cumbres mundiales realizadas durante la década de los años noventa con el
patrocinio del Sistema de la Naciones Unidas.
Además, este modelo de desarrollo también se ha manifestado como insostenible. El tema
ambiental ha estado relegado por años. Las principales manifestaciones de la
problemática ambiental son el aumento en la deforestación, resultado de la expansión de
la frontera agrícola y las actividades de extracción de la madera propiamente, y el
aumento en la contaminación urbana e industrial y, especialmente, de los cursos fluviales,
acorde a las dinámicas poblacional y económica. No hay sin embargo políticas
ambientales claras, ni mecanismos para su implementación.
2
Conferencia Mundial sobre Derechos Humanos. Viena. 1993.
12
En el ámbito político, la transición desde un largo período de regímenes autoritarios hacia
un sistema democrático en Paraguay se ha visto caracterizada por innumerables
dificultades que establecen límites a la vigencia del Estado de derecho.
El aún deficitario proceso de institucionalización interna de los partidos políticos que no
permite una resolución institucional de conflictos internos, aspectos no resueltos en las
relaciones cívico-militares, la persistencia de núcleos autoritarios en el interior del
sistema político, la ausencia de élites con una visión estratégica acerca del desarrollo del
país, la debilidad de la sociedad civil organizada para actuar como instancia de control
ciudadano de la gestión de gobierno, entre otros, son algunos de los factores que han
amenazado directamente la estabilidad del sistema político y por tanto su gobernabilidad.
El sistema político ha limitado su acción a la administración de la transición y sus
problemas, viéndose afectada su capacidad de atender efectivamente las cuestiones del
desarrollo económico y social, incluida la capacidad de consensuar una reforma
institucional del Estado dirigida a mejorar la gestión pública.
La gestión pública se encuentra aún centrada en la modalidad de funcionamiento del
Estado patrimonial y centralista consolidado durante la dictadura, la cual se resume en un
uso abusivo de recursos estatales con fines preponderantemente políticos, combinado con
una extensa red de lealtades políticas (clientelismo) que ha alimentado la contratación y/o
mantenimiento de empleados públicos sobre la base de criterios ajenos a los
requerimientos de una función pública eficiente y profesionalizada. Esta modalidad de
funcionamiento estatal se ve favorecida por un sistema de impunidad que ampara los
actos de corrupción.
Estos cuatro aspectos, a saber: el agotamiento del modelo de crecimiento económico y el
deterioro del medio ambiente, la inequidad y exclusión en el desarrollo social, y las
debilidades del Estado de Derecho, constituyen los principales nudos problemáticos del
desarrollo en Paraguay y afectan directamente las opciones y oportunidades de los
ciudadanos como sujetos de dicho desarrollo, en especial de los grupos más pobres y
vulnerables.
Los orígenes de estos problemas que pasaremos a analizar en la segunda parte de este
CCA, son ciertamente estructurales, es decir, están enraizados en procesos históricos de
larga duración, pero los mismos coexisten con transformaciones más recientes en materia
política y económica que han sido resultado del proceso democratizador a partir de 1989,
del efecto demostrativo de las reformas estructurales acontecidas en otros países de la
región, del proceso de integración regional, así como de transformaciones en el seno de la
propia sociedad civil paraguaya.
Como consecuencia, se asiste a una doble y simultánea tendencia tanto hacia la
progresiva disolución de formas tradicionales, como hacia la emergencia de nuevas
formas de organización del Estado, la economía y la sociedad. La tensión resultante entre
rupturas y continuidades caracteriza la problemática central del desarrollo en Paraguay,
pero configura, al mismo tiempo, espacios de oportunidades y desafíos para superarla.
13
Entre los más importantes se cuentan: modernizar la economía y las instituciones para
lograr un funcionamiento acorde al marco democrático, incrementar la productividad,
reducir la pobreza y la desigualdad y ampliar las oportunidades educativas y de ingreso
de las personas, así como proteger el medio ambiente a través de un manejo sostenible de
los recursos naturales.
a) La lucha contra la Pobreza
La principal manifestación del incumplimiento del Derecho al Desarrollo es la pobreza.
Si la reducción de la pobreza por ingresos a la mitad de los niveles prevalecientes en
1990 para el 2015 es uno de los principales objetivos de las conferencias3, los datos más
recientes disponibles (1999) reflejan que un 33,7% de la población del país vive con
ingresos per cápita por debajo de la línea de pobreza, lo que representa 1,9 millones de
personas. Casi la mitad (46%) de esos pobres son extremos, o sea, que 874.000
paraguayas y paraguayos disponen de ingresos que no les permiten cubrir ni siquiera sus
necesidades básicas alimentarias.
Respecto a años anteriores la incidencia de la pobreza ha aumentado, pues los datos para
1995 reflejaban un 30,3% de personas en situación de pobreza.
Además, la pobreza se distribuye diferencialmente en zonas rurales y urbanas: 6 de cada
10 pobres del país viven en el campo, confirmando el carácter principalmente rural de la
pobreza en Paraguay.
La situación de pobreza afecta particularmente a la infancia y adolescencia. 937.000
niños y niñas, es decir, el 42% del total de la población comprendida entre 0 y 14 años de
edad se encuentra en condición de pobreza, es decir, una proporción mayor que la
proporción de la población pobre total en el país (33,7%). Así, en un país como Paraguay,
donde un tercio de la población se encuentra bajo la línea de pobreza, los niños y niñas
protagonizan un triste fenómeno que se ha dado en llamar "infantilización" de la pobreza,
es decir, el predominio de niños y niñas pobres en el conjunto de la población en esa
condición. Además, el 63,2% de la población infantil de 0 a 6 años presenta al menos una
necesidad básica insatisfecha (NBI).
Paraguay también presenta una fuerte desigualdad en la distribución del ingreso, ya que
el 40% más pobre de la población recibe el 10% del total de ingresos generados en el
país, mientras que el 10% más rico de la población percibe el 40%. La diferencia
estimada de ingresos entre el 10% más pobre y el 10% más rico de la población fue de 44
a 1 en 1999.
La situación hacia 1999 reflejaba un alejamiento de la meta planteada por Naciones
Unidas, resaltando la importancia de actuar en la inversión de la tendencia.
3
En particular: Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social. Copenhague. 1995.
14
b) Crecimiento Económico
Si bien el crecimiento económico no es el único elemento que determina la pobreza, sí
resulta indispensable tenerlo en cuenta a la hora de luchar contra la misma. De ahí que
sea preocupante la desaceleración del crecimiento de la economía paraguaya en los
últimos años. En el periodo que va de 1970 a 1979, el crecimiento anual alcanzó el 8,1%,
y en el de 1980 a 1989, promedió un 8,1%, mientras que en el periodo 1990-1999 el
crecimiento medio fue de 2,3%4. Hasta llegar al año 2000 con un crecimiento estimado
del 1,5% (sector producción bienes agropecuarios 1,7%, sector producción bienes no
agropecuarios 1,3%)5.
Por su parte, el PIB per cápita, uno de los peores de la región, ha sufrido un descenso en
los últimos 18 años (US$ 1.641 en 1982, US$ 1.552 en 1.999, y US$ 1.535 en 2000, en
términos constantes de 1982).
Todo ello visto desde un contexto económico caracterizado por la predominancia del
sector servicios (52% del PIB, 52% de la PEA) con un fuerte sesgo agropecuario (28%
del PIB, 30% de la PEA) y un sector secundario de apenas el 20% del PIB y el 18% de la
PEA. Con una deuda externa pública en 1999 que alcanzó US$ 2.108 millones, lo que
supone un 27,2% del PIB6. Y con un ahorro interno bruto que alcanza el 23% del PIB7,
mientras las exportaciones registradas representan un 9,56% del PIB8.
Por otro lado, la estructura poblacional paraguaya nos muestra un país joven con una
población económicamente activa que va en aumento (al presente, un 60% del total de la
población es menor de 24 años), lo que puede considerarse un bonus demográfico a ser
aprovechado para el crecimiento económico. Aunque también supone un reto importante
para el mismo, pues deberá ir acompañando correlativamente a un crecimiento
demográfico del 2,6% anual, si pretende impactar positivamente sobre el acceso a los
servicios y los niveles de pobreza.
c) Gasto Público y Servicios Sociales Básicos
Uno de los métodos más eficaces para mitigar la pobreza según las conferencias 9 es la
prestación de servicios sociales básicos a nivel universal. Si tomamos como meta el Pacto
de Desarrollo Humano 20/20 según el cual los países desarrollados y los países en
desarrollo destinarían como término medio, el 20% de la asistencia oficial para el
desarrollo, y el 20% de los presupuestos nacionales a programas sociales básicos,
tenemos que, por su parte, el Estado paraguayo dedicó en 1999 el 8,2% del PIB a
servicios sociales, de los cuales tan solo 2,4% eran servicios básicos, lo que supone un
28,9 % del gasto público total.
4
BCP, Departamento de Cuentas Nacionales. Enero del 2001.
Estimaciones del Banco Central de Paraguay. Enero del 2001.
BCP, Informe Económico, Primer Semestre 2000.
7
BCP, Boletín de Cuentas Nacionales, Primer Semestre 2000.
8
BCP, Informe Económico, Primer Semestre 2000.
9
En particular: Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social. Copenhague, 1995 / Conferencia Mundial sobre la Mujer. Beijing, 1995.
5
6
15
Si tomamos el periodo 1995-1998, el PIB dedicado a servicios sociales básicos,
educación, salud y saneamiento es del 2,2%. Del total de ese gasto, el 79,1% corresponde
a educación básica (33 dólares de 1996 per cápita); un 18,8% a salud básica (8 dólares de
1996 per cápita) y el restante 2,1% a agua potable y saneamiento básico (1 dólar per
cápita de 1996.)
La comparación con otros países latinoamericanos muestra que el nivel de gasto per
cápita en Paraguay es similar al de Bolivia y Perú, y ligeramente inferior al de Ecuador.
No obstante, cuando se compara el gasto per cápita sectorial, Paraguay ocupa uno de los
últimos lugares en gasto básico en salud y agua potable. Esto refleja que Paraguay, en
términos de gasto, otorgó menor prioridad a la salud básica, agua potable y saneamiento
básico que países de similar nivel de desarrollo humano y pobreza.
16
Capítulo 2. DERECHOS ECONÓMICOS,
SOCIALES Y CULTURALES10
“Toda persona tiene derecho a un nivel de vida
adecuado que le asegure, así como a su familia, la
salud y el bienestar”11.
1.- DERECHO A LA ALIMENTACIÓN Y A LA SEGURIDAD
ALIMENTARIA12
Las conferencias de Naciones Unidas enfatizan entre sus objetivos el mejoramiento de la
nutrición infantil13 y el aumento de la seguridad alimentaria14. El logro del primero de los
objetivos se reflejaría en una reducción de la malnutrición grave y moderada de los
menores de 5 años (a la mitad de los niveles de 1990 en el 2000), mientras que el
segundo en una reducción del número de personas con desnutrición crónica (reducción a
la mitad en 2015).
En Paraguay, según datos para 1997-98, el estado nutricional de niñas y niños menores de
5 años era el siguiente: 5 de cada 100 niñas y niños mostraban un peso menor al
correspondiente a su edad (1 de cada 100 con desnutrición aguda) y 11 de cada 100
mostraba retardo en su talla con relación a su edad, o sea, desnutrición crónica. Además
se determinó que un 20,5% de las niñas y niños paraguayos está en riesgo de sufrir
desnutrición.
Observando la evolución de estos indicadores en el tiempo, se verifica un empeoramiento
de la desnutrición proteico-calórica global, del 4% en 1990 a un 5% en 1997-98, con lo
cual el país se aleja de las metas establecidas de mejoramiento de la nutrición infantil con
respecto a indicadores de 1990. También ha aumentado la desnutrición aguda, de 0,3% en
1990 a 1% en 1997-98, aunque ha disminuido la prevalencia de la desnutrición crónica en
el mismo período, de 17% a 11%.
Vale destacar que la seguridad alimentaria se ve afectada negativamente en Paraguay por
las situaciones de emergencia nacional o de declaración de desastre, especialmente
aquellas causadas por adversidades climáticas como inundaciones y sequías, las cuales se
presentan con cierta regularidad.
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. 1976.
Declaración Universal de los Derechos Humanos, Art. 25. 1948
Basado en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, Art. 25 : “... Derecho a un nivel de vida adecuado que asegure la
salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios, ...”. 1948.
13
En particular: Conferencia Mundial sobre la Infancia. Nueva York, 1990.
14
En particular: Cumbre Mundial sobre Alimentación. Roma, 1996.
10
11
12
17
2.- DERECHO A LA SALUD15
a) Mejoramiento de la atención en salud
El primer gran objetivo propuesto para esta materia en las conferencias16 es mejorar la
atención en salud, garantizando el acceso universal a la atención primaria. En el caso de
Paraguay, el sistema público de salud presenta problemas de cobertura insuficiente, de
inequidad en el acceso a los servicios y en la distribución de los recursos humanos,
físicos y financieros, así como de falta de eficiencia en la administración y gestión de los
servicios.
La insuficiente cobertura constituye el principal de los problemas de la salud en
Paraguay: solamente un 58% de la población está cubierta por el sector público (32% Por
el Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social, 8% por la sanidad militar y policial;
17% por el Instituto de Previsión Social y 1% por otros servicios públicos) y un 15% por
servicios privados, quedando aproximadamente un 27% de la población, es decir, poco
más de 1.200.000 personas sin acceder a ningún sistema17. Sólo una reducida minoría en
el país se encuentra bajo la protección de un seguro médico y social (18%). En las zonas
rurales, la situación de desprotección en materia de seguro de salud es más patente, pues
el porcentaje de población con seguro médico apenas sobrepasa el 6% de la población.
Resulta conveniente resaltar la existencia de discriminación legal en materia de cobertura
de seguro médico, pues las mujeres trabajadoras no pueden extender sus beneficios a sus
esposos o parejas, mientras que los hombres sí pueden hacerlo, y las empleadas
domésticas no cuentan con seguro social.
La inequidad del sistema se refleja en el hecho de que precisamente aquellos sectores de
la población más pobres y vulnerables de las regiones Norte y Este y zonas rurales son
los que tienen menor acceso a los servicios institucionales de salud.
La distribución territorial de los servicios y recursos sanitarios muestra una evidente
centralización de los mismos en la ciudad capital Asunción y el Departamento Central,
que concentran los hospitales nacionales y especializados, y con el 34% de la población,
poseen el 74% de los cargos médicos y de odontólogos del MSPyBS y del IPS, en
desmedro de las zonas rurales18. Así, en 1998, únicamente el 22,8% de las comunidades
rurales contaban con personal médico, el 92,2% con enfermeras y el 43% con obstetras.
Más de dos terceras partes de las comunidades rurales no cuentan con centro o puesto de
salud y las personas deben recorrer grandes distancias para acceder a estos servicios
(hasta 20 kilómetros).
Basado en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, Art. 25 : “... Derecho a un nivel de vida adecuado que asegure la
salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios, ...”. 1948. y Art.
22: “Derecho a la seguridad social”. 1848.
16
En particular: Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social. Copenhague, 1995 / Conferencia Mundial sobre Derechos Humanos.
Viena, 1993 / Conferencia Mundial sobre la Infancia. Nueva York, 1990.
17
MSPyBS, 1998.
18
MSPyBS, 1998.
15
18
b) Reducción de los niveles de VIH/SIDA
El segundo gran objetivo propuesto en las conferencias es la reducción en los niveles del
VIH/SIDA. En Paraguay, la situación de la epidemia del VIH/SIDA puede ser clasificada
como incipiente y limitada: con una prevalencia baja con respecto a la población en
general (tasa de infección por debajo del 1%), los casos siguen predominando en
hombres, provenientes del área urbana y la incidencia acumulada entre usuarios de
drogas intravenosas es moderada. Los primeros casos fueron notificados en 1985 y hasta
el mes de Octubre del 2000 el número de casos registrados era de 566. Se han establecido
estrategias de prevención para las y los adolescentes, trabajadoras y trabajadores del sexo,
para homosexuales y para las usuarias y usuarios de drogas inyectables. El Programa
Nacional de Lucha contra el SIDA implementa estas actividades con el apoyo del grupo
temático de ONUSIDA.
c) Reducción de la tasa de mortalidad infantil
En el caso de la mortalidad infantil, las conferencias plantean la reducción de la tasa a un
tercio del nivel de 1990 y a menos de 35 por mil para el 2015. Las estadísticas oficiales
de Paraguay registraban una mortalidad infantil de 30 por mil nacidos vivos (NV) en
1990, con una reducción a 19,4 por mil NV en 1999. Sin embargo, se estima un
subregistro de muertes infantiles del 70-75% en el período considerado, lo cual limita la
interpretación de los datos. De la mortalidad infantil registrada, el 45-55% ocurre entre 0
y 28 días, y tiene como causas principales las lesiones debidas al parto y las infecciones
del recién nacido.
d) Mejoramiento de la salud de la niña y el niño
El mejoramiento de la salud de la niña y el niño, mediante una adecuada inmunización
contra enfermedades prevenibles por vacunación y la eliminación del trabajo infantil son
objetivos de las conferencias.
En Paraguay, la proporción de niñas y niños menores de 5 años inmunizados es del 70%
para el caso de la vacuna contra el sarampión, 81,8% en el caso de la antipolio (VOP) y
83% en el caso de la BCG19. Por otro lado, las coberturas de vacunación registradas por
los servicios del MSPyBS para las seis vacunas básicas del programa muestran que a
nivel nacional se han cubierto aproximadamente el 80% de las niñas y niños, en la década
de 90. En el año 1990 la cobertura de vacuna DPT (difteria, pertussis y tétanos) fue de
78,3%; sarampión, 71%; antipolio, 78% y BCG, 91,8%; en 1995 se alcanzó el 79,3%
DPT, 79,4% para VOP, 91,7% con BCG y 74,4% para la vacuna contra el sarampión. En
el 2000 se alcanzó el 80% para DPT, 73% para VOP, 79% para BCG y 92% con
antisarampionosa. Paraguay ha logrado un impacto significativo en la reducción marcada
de la incidencia del sarampión desde 1993, año en que se registró la última epidemia con
2.066 casos y 66 muertes. En 1998, se presentaron 70 casos, año en que se realizó un
exitoso barrido nacional en menores de 15 años; el último caso reportado de sarampión
fue en noviembre de 1998.
19
EIH, 1997-98.
19
e) Mejoramiento de la salud reproductiva20
La reducción de la tasa de mortalidad materna es uno de los principales objetivos
planteados en las conferencias21. El primer objetivo se lograría reduciendo la tasa de
mortalidad materna en un 50% en 2000 respecto a los niveles de 1990, y en otro 50% en
2015 respecto al anterior.
La mortalidad materna registrada en Paraguay en 1990 fue de 150,1 por cien mil nacidos
vivos y en 1999 de 114,4 por cien mil, lo que supone una reducción del 23,8%. Pese a
una cierta tendencia decreciente, en Paraguay esta tasa es alta, alcanzando los 192 por
cien mil NV para el período 1989-9522. Especialmente dramático es el caso de las
adolescentes, cuya tasa de mortalidad es de las más altas de la región. Las principales
causas de mortalidad materna son aborto, hemorragias, toxemia y sepsis.
f) Ampliación del acceso a la planificación familiar23
La ampliación del acceso a la planificación familiar es uno de los principales objetivos
planteados en las conferencias24. En Paraguay el 48% de las mujeres en edad
reproductiva usan un método anticonceptivo seguro y confiable, porcentaje que baja hasta
un 41% en el caso de las mujeres rurales. Resulta importante señalar que sólo un 34% de
las y los adolescentes reportaron haber usado un método contraceptivo en su primera
relación sexual, si bien se trata de un repunte del 24% observado en 1995.
3.- DERECHO A LA EDUCACIÓN25
La ampliación del acceso a la educación básica, garantizando el acceso universal a la
primaria y su terminación completa para 2015, y el aumento de la alfabetización,
reduciendo el analfabetismo en 2000 al 50% del nivel de 1990, son las metas propuestas
por las conferencias26 de Naciones Unidas en materia de educación.
El 90,4% de la población paraguaya, femenina y masculina, urbana y rural, con edades
entre los 7 y los 12 años de edad, asiste a una institución escolar. En el rango de edad de
13 a 18 años, el porcentaje de asistencia disminuye a 45,7%. Mientras que los datos no
indican diferencias considerables por sexo, sí lo hacen entre las zonas rurales y urbanas.
La tasa de escolaridad neta en zonas urbanas ha aumentado de 93,7% a 96,6% entre 1990
y 1998, mientras que en las zonas rurales ha disminuido en el mismo periodo de 89,0% a
81,2%.
En particular: Conferencia Mundial sobre la Mujer. Beijing, 1995 / Conferencia sobre Población y Desarrollo. El Cairo, 1994 /
Conferencia Mundial sobre la Infancia. Nueva York, 1990.
21
En particular: Conferencia Mundial sobre la Mujer. Beijing, 1995 / Conferencia sobre Población y Desarrollo. El Cairo, 1994 /
Conferencia Mundial sobre la Infancia. Nueva York, 1990.
22
Según estimaciones de la Encuesta Nacional de Salud Reproductiva, 1995-96.
23
En particular: Conferencia Mundial sobre la Mujer. Beijing, 1995 / Conferencia sobre Población y Desarrollo. El Cairo, 1994.
24
En particular: Conferencia Mundial sobre la Mujer. Beijing, 1995 / Conferencia sobre Población y Desarrollo. El Cairo, 1994 /
Conferencia Mundial sobre la Infancia. Nueva York, 1990.
25
Declaración Universal de los Derechos Humanos, Art. 26: “Derecho a la Educación”. 1948.
26
En particular: Foro Mundial de Educación. Dakar, 2000.
20
20
Los datos indican que las niñas y niños paraguayos enfrentan menores dificultades para
acceder al sistema escolar, que para permanecer en el mismo. Entre 1993 y 1998, un
74,3% de niñas y niños en edad escolar en las zonas urbanas finalizaron la enseñanza
primaria, frente a sólo 48,1% de las niñas y niños en las zonas rurales. En conjunto, se
obtiene un porcentaje de finalización de 54,9% para todo el país, muy por debajo del 80%
fijado internacionalmente como meta mínima de finalización de la enseñanza primaria.
El trabajo infantil es uno de los principales motivos de este hecho. Su eliminación es
también una de las metas de las conferencias27. Según datos de la Encuesta Integrada de
Hogares 1997-98, aproximadamente 120.000 niñas y niños de 10 a 14 años (el 16% del
total de esa edad28) forman parte de la fuerza laboral del país. De ese total, el 21%, es
decir, 25.000 niñas y niños, se encuentran entre los 10 y 11 años. Las niñas y niños
ocupados de 10 a 14 años representan el 5% del total de las personas ocupadas del país.
En otros términos, 5 de cada 100 personas ocupadas en el país son niñas o niños 29. En
1995 se constataba que 450.000 niñas y niños entre 7 y 17 años estaban económicamente
activos y de éstos, un 38% no asistía a la escuela30.
En 1992, se infería un 9,7% de personas analfabetas; en 1997-98, esta tasa seguía siendo
de 8,9%. Este indicador global varía notablemente de acuerdo a la región considerada (el
índice en las zonas rurales es 2,5 veces mayor que en las zonas urbanas) y en función del
sexo (7% para los hombres, 10,7% para las mujeres).
4.- DERECHO AL TRABAJO Y A UNA REMUNERACIÓN
EQUITATIVA31
El acceso universal al empleo remunerado es uno de los objetivos planteados en las
conferencias32. En el caso de Paraguay, el incremento de la población económicamente
activa de los últimos años no ha sido acompañado por un dinamismo similar en el nivel
de empleo. En zona urbana, la tasa de desempleo abierto ha aumentado su nivel en los
últimos años. Los niveles de subocupación para esa misma zona se mantuvieron entre
17% y 20% durante toda la década de los años noventa.
27
En particular, Conferencias Internacionales sobre Trabajo Infantil. Amsterdam y Oslo. 1997
Si se considera un rango mayor de población infantil y adolescente, es decir, entre 7 y 17 años de edad, entonces el porcentaje de
niños, niñas y adolescentes trabajadores aumenta al 33,7% de la población total en esa franja de edad. (EIH 1995).
29
DGEEC, 2000.
30
UNICEF, 2000.
31
Declaración Universal de los Derechos Humanos, Art. 23: “Derecho al trabajo”. 1948.
32
En particular: Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social. Copenhague, 1995 / Conferencia Mundial sobre Derechos Humanos.
Viena, 1993.
28
21
5.- DERECHO A UNA VIVIENDA DIGNA33
Vivienda adecuada para todos, acceso universal al agua potable segura y evacuación
sanitaria universal de desechos son los objetivos y metas propuestos en las
conferencias34.
En 1999, el déficit acumulado de viviendas en Paraguay se estimaba en 380.000, con un
déficit anual acumulativo de 15.000 viviendas.
Una de las carencias más agudas en Paraguay es la de agua potable. Según cifras
oficiales, en 1997/98 solamente un 46,7% de los hogares tenían acceso a agua potable
provista por CORPOSANA, SENASA y redes privadas, de los cuales sólo el 6,4%
corresponde al área rural. Sumando otras fuentes de agua segura (pozo con bomba) la
cobertura total del país alcanza aproximadamente a dos tercios de la población, todavía
lejos de la meta de asegurar un acceso universal.
Con respecto a servicios sanitarios, la situación es aún más grave. Si en 1992 sólo un
7,9% de los hogares en el ámbito nacional contaba con acceso a un sistema de red cloacal
pública, en 1997/98 ese porcentaje aumentó apenas a 8,2%, sólo en el área urbana. El tipo
de servicio sanitario más extendido en el país es la conexión a pozo ciego (45,2%) y la
letrina común (41,1%).
Además de la cobertura limitada, existen problemas de equidad en el acceso, pues los
datos indican que el servicio se extiende de manera desigual favoreciendo mayormente a
las zonas urbanas y de mayores ingresos. Así, mientras el 70% de los hogares urbanos
(96% en Asunción) y el 80% de los hogares de mayores ingresos tienen acceso a agua
potable, solamente el 15% de los hogares rurales y el 10% de los hogares con menores
ingresos disponen de este servicio.
6.- DERECHO A UN AMBIENTE SANO35
En la Cumbre de la Tierra de Rio de Janiero36 se plantearon como metas el conseguir un
un ambiente higiénico y saludable, así como la reversión de las tendencias actuales de
pérdidas de recursos medioambientales. En Paraguay, los mayores responsables de los
problemas ambientales son los relacionados con los cursos fluviales y con las masivas
deforestaciones originadas en la expansión de la frontera agrícola y las actividades de
extracción de madera para su comercialización, lo cual trae consigo una serie de
problemas ambientales que afectan a la flora y fauna, al microclima de la región y son
causa de la degradación de los suelos por la erosión.
Basado en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, Art. 25 : “... Derecho a un nivel de vida adecuado que asegure la
salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios, ...”. 1948.
34
En particular: II Conferencia sobre Asentamientos Humanos (Hábitat II). Estambul, 1996.
35
Basado en la Declaración de Rio, Principio 11. 1992.
36
En particular: Conferencia sobre Desarrollo y Medio Ambiente. Rio de Janeiro, 1992.
33
22
Entre 1985 y 1991 se deforestaron en la región oriental del país cerca de 300.000
hectáreas por año, eliminándose un total de dos millones de hectáreas aproximadamente.
Varios estudios señalan que la región oriental de Paraguay contaba en 1945, con una
cobertura de bosques del orden del 55% de la superficie, es decir, 87.904 Km2, mientras
que una estimación reciente estima 1.161.820 hectáreas de bosque no degradado (7,3%
de la superficie) y 926.761 hectáreas de bosque degradado (5,7% de la superficie). Estas
superficies comprenden las áreas silvestres protegidas de la misma región con cobertura
de bosques, que totalizan 249.814 hectáreas (1,56% de la superficie).
Por otro lado, las principales fuentes de la contaminación urbana e industrial en el
Paraguay son los vertidos de los efluentes cloacales e industriales (no peligrosos) y la
disposición inadecuada de los residuos sólidos municipales así como también los
efluentes y la eliminación de residuos tóxicos y peligrosos por parte de las industrias en
los recursos naturales.
Los mayores receptores de contaminación proveniente de todo el país y en particular de
las subcuencas de Asunción son el río Paraguay (216 millones de m3/día) y el río Paraná
(779,3 millones de m3/día).
La contaminación industrial en los últimos años ha conocido un crecimiento sostenido
debido al incremento de la actividad económica y a la no-sustitución de instalaciones
antiguas por otras más modernas y económicas en recursos naturales. Las industrias que
contribuyen en mayor proporción a la contaminación de los cursos de aguas son: las
fábricas de cervezas y bebidas gaseosas contribuyendo en grandes cantidades con materia
orgánica, nitrógeno y fósforo; le siguen los mataderos de pollos y vacunos; y en lo
concerniente a la contaminación por sólidos en suspensión, las metalúrgicas, refinería de
petróleo y estaciones de servicio encabezan la lista con el 69% de contribución.
23
Capítulo 3. DERECHOS CIVILES Y
POLÍTICOS37
“Todos (los seres humanos) son iguales ante la ley, y
tienen sin distinción derecho a igual protección de la
ley”38.
1.- DERECHO A LA DEMOCRACIA Y A LA PARTICIPACIÓN39
El fortalecimiento de las instituciones democráticas y la participación popular es el
objetivo transversal propuesto en las conferencias de las Naciones Unidas.
La convocatoria a una Convención Nacional Constituyente, que trajo como resultado la
promulgación de la Constitución Nacional del 20 de junio de 1992 marca un punto de
inflexión en la dimensión jurídico política de la transición.
Paraguay cuenta con un marco jurídico substancialmente diferente a la institucionalidad
autoritaria del pasado, en tanto el texto constitucional de 1992 contiene un proyecto
democrático de reorganización del Estado paraguayo. El mismo introduce un concepto
ampliado de democracia a través de componentes participativos y pluralistas, incorpora
previsiones para la protección de los derechos civiles y políticos, consagra los principios
de descentralización y del Estado social, establece normas para garantizar más
efectivamente el principio de división de poderes, amplia el catálogo de los derechos
sociales e incorpora normas que se refieren a obligaciones y tareas estatales40..
La nueva Constitución abrió además el terreno de cambios fundamentales en la
organización de los órganos del Estado, impulsando la Reforma del Poder Judicial y su
independencia, la del sistema de Justicia Electoral, la reglamentación de órganos como la
Contraloría General de la República y la creación de la figura de la Defensoría del
Pueblo41, entre otros.
En un país con un pasado de sólida vinculación político-militar, otra novedad muy
importante introducida por la Constitución fue la prohibición de la actividad política a los
militares en servicio activo, estableciendo pautas claras sobre la misión de las FF.AA.
bajo un Estado de Derecho. Tras algunos conflictos en las relaciones cívico-militares en
los primeros años de la transición, esta nueva normativa dio lugar a un creciente proceso
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. 1976.
Declaración Universal de los Derechos Humanos, Art. 7. 1948.
Basado en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, Art. 21: “Derecho a participar en el gobierno y en elecciones libres,
y derecho de acceso en condiciones de igualdad a las funciones públicas”. 1948.
40
Silvero Salgueiro, 1997.
41
Pendiente todavía de nombramiento.
37
38
39
24
de institucionalización de las FF.AA. que tuvo como resultado la disminución paulatina
del peso del actor militar en el escenario político del país42.
Los esfuerzos por constitucionalizar el país han dado resultados positivos en algunos
ámbitos donde la norma y la realidad se corresponden en forma satisfactoria, por
ejemplo, en el campo de las libertades públicas y en los avances verificados en cuanto a
la realización de elecciones libres y limpias.
La vigencia de las libertades públicas frente a un pasado autoritario no es un dato menor
en el caso paraguayo. Varias generaciones fueron socializadas bajo la pedagogía del
miedo, sin posibilidades reales de ejercer niveles mínimos de participación ciudadana.
Las libertades de organización y de expresión con su correlato de transparencia
informativa, conforman por tanto una de las notas fundamentales de la transición.
El marco de amplias libertades favoreció el constante mejoramiento de los procesos
electorales desde el punto de vista de su organización, fiscalización y participación de los
ciudadanos. Las elecciones fueron adquiriendo cada vez mayor limpieza y transparencia
con la conformación de instituciones electorales pluralistas y con padrones
crecientemente depurados43. Un aspecto resaltante es la alta participación electoral en las
sucesivas elecciones. Así, por ejemplo, en las elecciones generales a la presidencia de
1998 y a la vicepresidencia de 2000, la tasa de participación fue del 80,54% y 60,72%
respectivamente, alcanzándose picos más elevados (83,31%) en las elecciones
municipales de noviembre de 199644.
Sin embargo, la brecha aún existente entre la realidad política, social y económica del
país y muchas de las normas que constituyen el andamiaje normativo-jurídico del Estado
de Derecho representa una condición adversa para el desarrollo. Además, la distancia
entre la norma y el comportamiento de actores claves en el sistema político
probablemente haya contribuido – sumado al deficiente desempeño en la gestión pública
económica y social - a la percepción creciente de insatisfacción ciudadana con el rumbo
de la transición, particularmente visible a partir de 1995-199645.
A ello se sumó una constante presión internacional en defensa de la institucionalidad democrática que fue limitando las
posibilidades de intervención militar y la ausencia de liderazgos militares con ascendencia en el conjunto de las FF.AA., así como de
apoyos civiles claves.
43
Según técnicos del Supremo Tribunal de Justicia Electoral, el padrón utilizado en las elecciones vicepresidenciales del 13 de agosto
de 2000 es el más limpio de América Latina, detrás del de Puerto Rico.
44
Tribunal Superior de Justicia Electoral. 2000.
45
En uno de los últimos estudios publicados, se revela que para el 66% de los encuestados se vivía mejor antes de 1990 frente al 8%
que manifiesta que hoy se vive mejor, un 22% que se vive igual y un 4% que no sabe o no responde (ICA: 2000; 10). En todos los
sondeos de la segunda mitad de la década aparecen en forma sistemática la Iglesia Católica y la prensa como las dos instituciones de
mayor credibilidad, lo cual significa que probablemente están llenando vacíos institucionales.
42
25
2.- DERECHO A LA JUSTICIA46
La imparcialidad de la administración de la justicia y el mejoramiento de la normativa
sobre recursos legales constituyen los objetivos destacados en las conferencias47.
En mayo de 1995 se inició en Paraguay la reforma del Poder Judicial, con la
conformación de una nueva Corte Suprema de Justicia nombrada de acuerdo a los
postulados de la Constitución Nacional promulgada en el año 1992. En el aspecto
normativo el país ha reflejado un avance histórico con la sanción de un nuevo código
penal y uno procesal penal que reflejan un paso trascendental en la modernización de los
instrumentos normativos penales sobre la base de la filosofía del garantismo penal.
Esta legislación es considerada una de las más modernas de Latinoamérica si bien su
implementación queda dificultada por la debilidad institucional y falta de recursos de
algunas instituciones claves como la Corte y el Ministerio Público en su rol de
investigación de los procesos.
A pesar de los avances registrados merced a las nuevas estructuras dispuestas por la
Constitución Nacional, subsistieron diversos problemas que requerían ser superados. En
ese entendimiento, la nueva Corte Suprema con el fin de apreciar con objetividad e
integralidad la situación del Poder Administrador de Justicia, decidió elaborar un Plan de
acción sobre la base de un Proceso Integrado de Planificación Estratégica, a efectos de
lograr una profunda reforma en la administración de Justicia.
Los principales problemas que fueron detectados por la Corte Suprema al elaborar el Plan
de Acción48 fueron los siguientes: morosidad de los juicios, calidad deficiente de los
mismos, desorden generalizado, recursos inadecuados, insuficientes e inoportunos,
corrupción generalizada, justicia costosa, información interna inadecuada, relaciones
públicas deficientes, falta de afirmación como Poder del Estado, condicionantes adversos
a la solución Institucionalizada de conflictos, indefinición e ineficacia en el
funcionamiento de órganos vinculados a la Justicia y descentralización inadecuada e
ineficiente.
Mientras que los efectos más acusados detectados fueron: falta de credibilidad, errónea
afirmación de su autoridad, falta de reconocimiento de su independencia, manoseo de su
investidura, actividad Jurisdiccional sin sustento, mero formalismo burocrático del marco
de legalidad, denegación de Justicia para los más carenciados, violación del principio de
igualdad ante la Ley, y la falta de seguridad jurídica, especialmente en el campo.
Respecto a la cobertura judicial, se ha hecho un gran esfuerzo de crecimiento. Se cuenta
en la actualidad con 495 juzgados (entre Juzgados de Paz, Juzgados de Primera Instancia
Basado en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, Art.6: “Derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica”,
Art.7: “Derecho a la igualdad ante la ley”, Art.8: “Derecho a un recurso efectivo ante un tribunal competente”, Art.9: “Derecho a no
ser objeto de detención ni destierros arbitrarios”, Art. 10: “Derecho a un juicio y a una vista imparciales”, Art.11: “Derecho a la
presunción de inocencia mientras no se pruebe la culpabilidad”. 1948.
47
En particular: Conferencia Mundial sobre Derechos Humanos. Viena, 1993.
48
Corte Suprema de Justicia. 1995
46
26
y Tribunales de Apelación) distribuidos proporcionalmente con arreglo a la población en
9 circunscripciones judiciales49.
3.- DERECHO A UN ORDEN SOCIAL QUE GARANTICE LOS
DERECHOS HUMANOS50
La meta establecida en las conferencias51 es la eliminación de las violaciones graves de
los derechos humanos que afectan la seguridad de las personas.
La situación de los derechos humanos en Paraguay tuvo una transformación fundamental
y significativa desde 1989, con la deposición de la dictadura en la que se conculcaron
todos los derechos humanos de manera gravísima. El cambio fundamental se da
justamente en esto, en el fin de violaciones masivas y sistemáticas y en el
desmantelamiento de un aparato represivo estructurado desde el Estado.
La finalización del régimen autoritario creó condiciones para avanzar en el desarrollo de
la institucionalidad democrática y el afianzamiento del Estado de Derecho. Dichas
condiciones implicaron la restauración de las libertades públicas, en especial la de
manifestación, de expresión y de participación política, y el sometimiento a proceso
judicial de varios responsables por violaciones a los derechos humanos. Precisamente,
uno de los principales compromisos expresados por los actores políticos a inicios de la
transición fue el de establecer una sociedad respetuosa de la ley y de los derechos
humanos.
Según el informe de CODEHUPY (Coordinadora de Organizaciones de Derechos
Humanos en Paraguay) pese a no existir violaciones sistemáticas de los derechos
humanos desde el Estado, se siguen presentando casos de violaciones del derecho a la
vida o contra la integridad física, en los que aparecen involucrados personas en custodia
del Estado: presos comunes, detenidos y conscriptos cumpliendo el Servicio Militar
Obligatorio, así como los sectores más vulnerables de la población, es decir, los
campesinas y campesinos, las y los indígenas, las niñas y niños de la calle, mujeres y
niñas sometidas a explotación sexual.
Aprobación presupuesto General de la Nación. Anexo de Personal Corte Suprema de Justicia. Ley 1681-2000.
Declaración Universal de los Derechos Humanos, Art. 28: “Derecho a que se establezca un orden social e internacional en el que
los derechos y libertades proclamados en esta Declaración se hagan plenamente efectivos”. 1948.
51
En particular: Conferencia Mundial sobre Derechos Humanos. Viena, 1993.
49
50
27
4.- DERECHO A NO SER OBJETO DE DISCRIMINACIÓN52
a) Por motivos de género
No hay derechos Humanos sin derechos de la mujer. La igualdad entre los géneros se
debe reflejar, principalmente, según las conferencias53, en la eliminación de las
disparidades entre hombres y mujeres en la educación primaria y secundaria, así como en
la eliminación de las prácticas discriminatorias hacia las mujeres en materia de empleo.
Por su parte, la potenciación de la mujer se refleja en su acceso equitativo a las
instituciones políticas.
Es necesario destacar que la ausencia de información desagregada por sexo, o bien, la
existencia de la misma pero de manera insuficiente, discontinua o no comparable a través
del tiempo, dificulta la evaluación de la situación de las mujeres en el país, sobre todo, en
ámbitos que tienen relación con el acceso de la mujer a los recursos productivos (tierra,
crédito agrícola, etc.), participación política y social.
Considerando la situación de los géneros en el ámbito específico de la educación, un
análisis de la situación educativa de las niñas en Paraguay refleja que no hay diferencias
significativas entre niñas y niños en la educación escolar básica. La matrícula femenina y
masculina están prácticamente igualadas en ese ciclo (51,5% y 48,5% respectivamente),
así como en el ciclo de educación media (50,7% y 49,3% respectivamente). Más aún, en
la educación básica las niñas presentan una situación más favorable que los varones en
algunos aspectos, por ejemplo, las niñas alcanzan un rendimiento superior. Sin embargo,
existen algunos elementos que permiten suponer que las niñas, particularmente de zonas
rurales, se encuentran en una situación desventajosa en cuanto al acceso y la permanencia
en la escuela.
No obstante la situación difiere en las otras áreas, que muestran la persistencia de graves
condiciones de discriminación en el empleo y en cuanto al acceso al poder. Sólo el 15,8%
de mujeres acceden a cargos en el Estado paraguayo, únicamente un 8% a representación
parlamentaria, el 12% participa en la dirigencia de partidos políticos y el 9,7% en
organizaciones sociales. Con relación a la inserción laboral y el ingreso, sólo el 9,7% de
las mujeres ocupan puestos profesionales y técnicos; y adicionalmente, perciben apenas
el 65% de los ingresos masculinos.
b) Por motivos de etnia
Asegurar el desarrollo sostenible de los pueblos indígenas y favorecer su plena
participación en la sociedad son dos de las metas que se proponen las Conferencias54.
Basado en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, Art. 2: “Toda persona tiene todos los derechos y libertades
proclamados en esta Declaración, sin distinción de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de cualquier otra índole,
origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición”. 1948.
53
En particular: Conferencia Mundial sobre la Mujer. Beijing, 1995.
54
En particular: Conferencia sobre Población y Desarrollo. El Cairo, 1994/ Conferencia Mundial sobre Derechos Humanos. Viena,
1993 / Conferencia sobre Desarrollo y Medio Ambiente. Rio de Janeiro, 1992.
52
28
La falta de datos oficiales que permitan analizar la situación indígena en su dimensión
real, añade a la pobreza la invisibilidad de estas poblaciones en el seno de la realidad
paraguaya.
Comparando con la mayoría de los países latinoamericanos, la proporción de población
indígena del Paraguay es pequeña, y representa, en la actualidad, entre el 1% y 2% del
total de habitantes del país, según un censo realizado en 1981. Este censo registró un total
de 38.307 personas componentes de 17 etnias agrupadas en cinco familias lingüísticas
Guaraní, Lengua-Maskoy, Matako. Guaicurú y Zamuco. Con posterioridad, la cifra fue
corregida estableciéndose un total de 45.330 indígenas. Instituciones de apoyo a las
parcialidades y comunidades indígenas, sin embargo, estiman que esta cifra tendría que
duplicarse.
Su alta tasa de mortalidad infantil que según el Censo de 1992, es de 93,9 por mil; el
analfabetismo que llega a un 94,1% de la población de más de 15 años; y las condiciones
de sus viviendas, que en un 93% no cuentan con disposición sanitaria ni agua potable, los
muestra como el sector más empobrecido entre los más pobres del Paraguay.
Más que por acción, la conculcación de los Derechos Humanos de los Pueblos Indígenas,
se produce por omisión. Sirva de ejemplo, la violación sistemática de la Constitución y
las leyes que favorecen la tenencia y recuperación de sus tierras ante los intereses de
estancieros, ganaderos, colonos extranjeros, e incluso por las propias campesinas y
campesinos sin tierra.
29
Parte II. DESARROLLO HUMANO
SOSTENIBLE EN PARAGUAY. UN ANÁLISIS
Tras esta primera visión general de Paraguay, vamos a pasar a analizar algunos aspectos
que consideramos fundamentales para entender la problemática del país. Así, si en el
diagnóstico del país nuestro enfoque partía de los Derechos Humanos en su dimensión
ética y del concepto clave de Derecho al Desarrollo como integrador de todos los
derechos; en el análisis de los problemas de Paraguay y sus causas nos vamos a centrar en
el paradigma de Desarrollo Humano Sostenible que promueve Naciones Unidas.
Según se define en el informe de Desarrollo Humano 2000 del PNUD, “el Desarrollo
Humano es el proceso de ampliación de las opciones de la gente, aumentando las
funciones y las capacidades humanas [...] el desarrollo humano refleja además los
resultados de esas funciones y capacidades en cuanto se relaciona a los seres humanos.
Representa un proceso a la vez que un fin”55.
El paradigma del Desarrollo Humano Sostenible coloca al ser humano en el centro del
desarrollo, considera el crecimiento económico como un medio y no como un fin, protege
las oportunidades de vida de las futuras generaciones al igual que las de las generaciones
actuales y respeta los sistemas naturales de los que dependen todos los seres vivos.
Tal paradigma de desarrollo posibilita que todas las personas amplíen plenamente su
capacidad humana y aprovechen esa capacidad en todas las esferas: económica, social,
cultural, política e institucional. Y aborda cuestiones de equidad, tanto dentro de una
misma generación como entre distintas generaciones, posibilitando que todas las
generaciones, presentes y futuras, aprovechen al máximo su capacidad potencial.
El Desarrollo Humano Sostenible asigna como prioridad fundamental el reducir la
pobreza y promover el empleo productivo, la integración social y la regeneración del
medio ambiente. El Desarrollo Humano Sostenible recomienda y apoya el crecimiento
económico traducido en mejoras en las vidas humanas, sin destruir el capital natural
55
PNUD, 2001.
30
necesario para proteger las oportunidades de futuras generaciones. Además, reconoce que
no es mucho lo que puede lograrse si no se cuenta con una mejora muy substancial en la
condición de la mujer y si no se abren ampliamente todas las oportunidades económicas a
la misma. Finalmente, el concepto de Desarrollo Humano Sostenible fomenta la
autonomía de las personas, posibilitando que diseñen los procesos y acontecimientos que
conforman sus vidas y participan en ellos.
Paraguay es considerado un país de Desarrollo Humano Medio, ocupando en el 2000, el
octogésimo primer puesto del ranking mundial, con un IDH de 0,63656, el peor situado
de los países integrantes de MERCOSUR (Argentina, puesto 35; Uruguay, puesto 39 y
Brasil, puesto 74). Aunque en los últimos cinco años ha ido mejorando su coeficiente y
su posición relativa, todavía se encuentra lejos de alcanzar los niveles de 1990 (puesto 79,
IDH: 0,784).
A continuación vamos a presentar los aspectos problemáticos que condicionan el
Desarrollo Humano Sostenible de Paraguay.
56
PNUD, 2001.
31
Capítulo 1. DESARROLLO INSTITUCIONAL
1.- INTRODUCCIÓN: Limitado Alcance del Estado de Derecho
La consecución de un Desarrollo Humano Sostenible que permita ampliar las
oportunidades de los individuos requiere de un marco institucional adecuado, capaz de
dar respuesta al triple reto de profundizar la democracia, mejorar la competitividad y
eficiencia de los mercados y favorecer la equidad social. La existencia de un entramado
institucional es lo que hace posible que una sociedad sea gobernable en democracia.
La gobernabilidad democrática supone el ejercicio de autoridad política, económica y
administrativa a todos los niveles. Comprende los complejos mecanismos, procesos e
instituciones a través de los cuales los ciudadanos y los grupos articulan sus intereses,
median sus diferencias y ejercen sus derechos y obligaciones legales. Desde esta
perspectiva la gobernabilidad tiene diversos atributos: es participativa y transparente en el
proceso de toma de decisiones y dispone de mecanismos de exigencia de
responsabilidades por parte de la sociedad; es eficiente en la utilización de los recursos
para lograr los fines previstos, equitativa y promueve el Estado de Derecho.
En Paraguay, las dificultades para construir un Estado de Derecho que garantice la
efectiva vigencia de la ley y el pleno ejercicio de la ciudadanía y la participación social
constituyen una de las dimensiones problemáticas del desarrollo.
A casi doce años del derrocamiento del régimen del Gral. Alfredo Stroessner, la
transición paraguaya iniciada en 1989 ha sido y es el escenario de una confrontación
entre un pasado de instituciones y pautas culturales autoritarias cuyas huellas no han
desaparecido completamente y un presente de gradual construcción de un Estado de
Derecho. En Paraguay, antes que una senda redemocratizadora se ha estado asistiendo a
la inauguración de la democracia, tras décadas de autoritarismo.
La sucesión de crisis políticas y de convulsiones cívico-militares a lo largo de estos doce
años, con particular gravedad en los últimos seis, puede interpretarse como expresiones
de esa tensión constante entre las rupturas y las continuidades.
Ciertamente, se han verificado importantes avances en este proceso. La vigencia del
pluralismo político, la mayor independencia de los tres Poderes del Estado, procesos
electorales cada vez más limpios y libres, la elaboración y sanción de la primera
Constitución con legitimidad democrática en la historia del país, el incipiente proceso de
descentralización, la vigencia amplia de libertades públicas y el fin de violaciones
masivas y sistemáticas a los derechos humanos con el desmantelamiento del aparato
32
represivo estatal definen logros muy importantes en un escenario actual con componentes
esenciales de un Estado de Derecho.
Sin embargo, por otro lado, la crónica fragilidad del sistema político, la casi nula reforma
del Estado que sigue operando bajo un modelo patrimonialista y clientelista que pone
severos límites al desarrollo institucional, la impunidad que protege a la corrupción en la
gestión pública y sobre todo la exclusión social sostenida en el tiempo que impide la
efectiva constitución de ciudadanía, constituyen obstáculos para la profundización de
dicho Estado de Derecho y para alcanzar las condiciones necesarias de una
gobernabilidad democrática plena.
Para comprender los elementos clave de gobernabilidad democrática que limitan el
alcance del Estado de Derecho en Paraguay, hemos organizado el presente capítulo
seleccionando los siguientes aspectos: partidos políticos, participación ciudadana, gestión
pública, corrupción e impunidad, y justicia.
2.- PARTIDOS POLÍTICOS
En Paraguay, más del 75% de la población en edad de voto está afiliada a algún partido
político. El partido de gobierno, la Asociación Nacional Republicana, Partido Colorado,
tiene un padrón de más de 800 mil afiliadas y afiliados; el Partido Liberal Radical
Auténtico tiene alrededor de 600 mil afiliadas y afiliados y el Partido Encuentro Nacional
sobrepasa las 100 mil afiliadas y afiliados. Otros partidos como el Partido Revolucionario
Febrerista y el Partido Demócrata Cristiano son pequeños. La participación del electorado
en la interna de los partidos oscila entre un 30% y un 50% de las afiliadas y afiliados.
Respecto a su presencia, los partidos tradicionales, el liberal y el colorado, tienen una
amplia cobertura del país. Los partidos más nuevos tienen asentamiento urbano y muchos
menos afiliadas y afiliados y electores en el interior del país. No hay otras diferencias
sociales muy marcadas entre los diversos partidos políticos del país.
Como actores clave del sistema político, los partidos han sido protagonistas principales
del proceso de transición iniciado en 1989. En este periodo, el máximo esfuerzo realizado
por los mismos fue la elaboración de la Constitución Nacional y la aprobación de un
marco jurídico político nuevo. Aún siendo ésta una tarea siempre perfeccionable, se
puede decir que ya está concluida en lo fundamental. Sin embargo, la tarea de
conformación de una clase política capaz de armonizar la competencia, la colaboración y
la gestión pública, que fue en el pasado asegurada por la fuerza, permanece hoy
inconclusa.
Después de doce años de transición es todavía necesario pasar a un sistema político que
funcione, esto es, que sea eficiente en crear condiciones de crecimiento, igualdad,
resolución paulatina de los grandes problemas y prospectivas colectivas nacionales y
sectoriales.
33
Es por ello fundamental, pasar de una implantación jurídico-política de las instituciones
democráticas a una implementación jurídico-administrativa de las mismas, lo que supone
la construcción de espacios institucionales realmente públicos. En este último punto es en
el que los partidos políticos tienen mayores asignaturas pendientes en el sentido de que la
lógica del candidato y sus operadores políticos continúa obscureciendo la lógica del
funcionario o del estadista.
Los partidos políticos todavía no han logrado pasar de un discurso centrado en la lucha
por el acceso al poder público, a la discusión centrada en cuestiones de políticas públicas.
Esta dinámica política se refleja, entre otros factores, en una débil institucionalidad
interna que incide negativamente en la administración de los conflictos intrapartidarios,
en el reclutamiento y formación de los cuadros, en la articulación de la demanda social,
en la construcción de una agenda programática, etc. Un estado casi permanente de
conflicto interno, sólo superado coyunturalmente con fines electoralistas, impide en
definitiva que los partidos políticos conformen una clase política dirigente generadora de
propuestas sustantivas de política pública.
Sin embargo, han habido esfuerzos como el intento de sacar adelante el país en 1989 a
través de una Alianza de Gobierno entre el Partido Colorado, el Partido Encuentro
Nacional y el Partido Liberal Radical Auténtico (que acabó al poco tiempo con la salida
de estos últimos) y la formulación de un plan consensuado de Gobierno que
desafortunadamente no ha llegado a ejecutarse.
La debilidad de la clase política y de la ciudadanía son dos caras del mismo fenómeno ya
que una parte importante de la población paraguaya es víctima de esta fragilidad
partidaria que genera propuestas frecuentemente demagógicas y/o populistas, debido en
gran medida al bajo nivel de instrucción de los ciudadanos. Ambos fenómenos pesan
sobre el funcionamiento de los partidos políticos que tienen tendencia a ser inmensos.
Superar estos particularismos es la tarea que los partidos deben realizar urgentemente
para ser capaces de intermediar entre el Estado y la Sociedad Civil.
Por otro lado y como es tradición, la regulación de partidos forma parte del Código
Electoral paraguayo que determina mecanismos de funcionamiento de estas asociaciones.
Esta ley, modificada por última vez en 1996, es hoy criticada debido, entre otros
aspectos, a que permite un cronismo electoral que detiene toda actividad políticoburocrática del Estado.
3.- PARTICIPACIÓN CIUDADANA
Una sociedad civil fuerte y articulada constituye un importante mecanismo de control
ciudadano de la gestión pública.
Durante los años de transición, la sociedad civil vivió un proceso de progresivo
aprendizaje en el ejercicio de las libertades públicas adquiridas con posterioridad al golpe
34
del año 1989. Ello permitió la ampliación de sus espacios de acción y una mejor
articulación de sus demandas en grupos organizados, lo cual se reflejó en un aumento del
número de sindicatos, en la creación de nuevas organizaciones campesinas y en la
reactivación de organizaciones de mujeres y jóvenes.
Así, en vísperas del golpe de Estado del 89, se contaban 215 sindicatos (en su gran
mayoría afiliadas y afiliados a la oficialista Confederación Paraguaya de Trabajadores) y
20.838 obreros sindicalizados57. En marzo de 1998, el Ministerio de Justicia y Trabajo
tenía registrados 1.446 sindicatos, de los cuales 1.297 pertenecen al sector privado y 169
al sector público58.
En el ámbito campesino se encuentran operando siete organizaciones nacionales, once
regionales, cuatro en distritos y varias más de base y tienen en total unos 27.500
asociadas y asociados59.
El movimiento estudiantil universitario perdió sin embargo peso durante la transición.
Las movilizaciones en torno a las crisis políticas militares de abril de 1996 y
principalmente de marzo de 1999 tuvieron a una heterogénea masa juvenil con
protagonismo puntual que no se convirtieron posteriormente en movimientos organizados
con fuerza.
Quizás sean las organizaciones de mujeres (predominantemente urbanas) quienes se han
articulado más efectivamente en torno a reivindicaciones que han llevado a la
modificación de normas discriminatorias, a la sanción de nuevas leyes (por ejemplo, en
contra de la violencia doméstica), como así también a la creación de mecanismos
institucionales de avance de la equidad de género.
Los Pueblos Indígenas están, por su parte, reaccionando de diversas maneras. Mientras
unos pocos líderes se han concentrado en torno al INDI60, la mayoría trabajan con el
apoyo de ONG’s y de Iglesias.
En Paraguay, sin embargo, la construcción de ciudadanía desde el ejercicio efectivo de
los derechos políticos y sociales presenta debilidades que impiden que la sociedad civil,
es decir, ciudadanas y ciudadanos, ejerzan dicho rol.
La participación de la sociedad civil durante la transición se ha concretado mayormente
en forma de participación electoral en los numerosos eventos del calendario político de la
transición, muchas veces a través de cooptación política de líderes de organizaciones
civiles. Sin embargo, el deterioro social y económico de amplias franjas de la población y
la carencia de políticas sociales consistentes de contención social fueron divorciando el
avance en transparencia y participación electoral, por un lado, y las expectativas de una
sociedad cada vez más fragmentada social y económicamente.
CDE, Guía Sindical, inédito.
Ocampos-Rodríguez: 1999; 42.
59
Ocampos-Rodríguez: 1999; 69.
60
Instituto Nacional Del Indígena. (Única entidad estatal que trata específicamente el tema indígena, y que se encuentra en proceso de
desaparición debido a las numerosas denuncias por corrupción de sus responsables).
57
58
35
El sistema sociopolítico y económico heredado del periodo autoritario, así como el
congelamiento durante décadas de expresiones contestatarias, ha contribuido también en
producir líderes y grupos de poder con intereses particulares y/o a veces ilícitos, antes
que con élites dirigenciales con proyectos de nación.
Probablemente, los años de socialización autoritaria, los efectos de la represión de la
dictadura, sumados al aún limitado impacto de una reforma educativa iniciada en los
primeros años de la década, no han favorecido el desarrollo y profundización de los
valores de la cultura democrática entre los actores sociales y políticos (derechos
humanos, participación, equidad, tolerancia, pluralismo), que a su vez constituyen los
pilares básicos para el fortalecimiento de la sociedad civil y para el mejoramiento de los
vínculos entre ésta y el Estado.
En este aspecto pueden notarse huellas no desaparecidas de prácticas y visiones del
mundo que han obstaculizado la construcción de un sistema sociocultural participativo y
democrático. Ejemplo de ello serían prácticas tales como el caudillismo, que encarna la
figura patriarcal por excelencia; el nacionalismo militarista; y también, visiones del
mundo fijas, globales y cerradas, que tienden a considerar todo aquello que no forme
parte de la visión comunitaria ancestral como algo "diferente" en el sentido de
"inaceptable". Sin embargo, es importante resaltar que las últimas elecciones en que el
candidato opositor obtuvo la Vicepresidencia con votos no únicamente liberales, sugieren
que dicha lógica de amigo/enemigo en la lucha política, podría estar rompiéndose.
4.- GESTIÓN PÚBLICA
Para entender las características deficitarias de la gestión pública en Paraguay es
necesario recordar que la transición a la democracia fue iniciada "desde arriba", es decir,
por grupos disidentes de la élite de poder militar. Por tanto, el funcionamiento del sistema
político emergente desde 1989 continuó centrado en la modalidad del Estado patrimonial
construido durante la dictadura y caracterizado por un uso abusivo de recursos estatales
con fines preponderantemente políticos y de enriquecimiento ilícito, combinado con una
extensa red de lealtades políticas (clientelismo).
La construcción de lealtades desde el Estado ha influido en su estructura y
funcionamiento, alimentando la contratación y/o mantenimiento de empleados públicos
sobre la base de criterios frecuentemente ajenos a los requerimientos de una función
pública eficiente y profesionalizada. Si en 1989, existían en la Administración Central
118.851 cargos y en los Entes Descentralizados 33.956, con un total en ambos niveles de
152.807 cargos61, para el año 2001 estaban presupuestados más de 199.000 cargos. Sin
embargo, los recortes del último presupuesto denotan cuando menos, la voluntad de
revertir esta situación.
61
Borda: 2000.
36
La eliminación completa de modelo de Estado patrimonialista clientelista constituye el
principal desafío para la modernización estatal con lo cual se explican las fuertes
resistencias a las reformas y los recurrentes conflictos políticos internos al gobierno.
Frente a esta situación, la gestión de políticas públicas ha carecido tanto de orientaciones
claras como de continuidad, lo cual se verifica en los constantes cambios en los planes de
trabajo y en los actores encargados de implementarlos. Esto se agrava debido a que no
existe un nivel tecno-burocrático que confiera continuidad a la gestión pública, más allá
de los cambios políticos.
Como consecuencia de ello, las políticas públicas carecen de un marco institucional
propicio con tareas y responsabilidades bien definidas por sectores, mecanismos de
control y gestión eficientes y un presupuesto adecuado. La constante brecha entre los
gastos de inversión y los gastos corrientes a favor de los segundos, así como el
predominio de los gastos del gobierno central sobre los municipios o gobernaciones,
manifiesta claramente que todavía no se ha iniciado una real reforma de la
Administración en pro de la descentralización62. De hecho, a pesar de existir un marco
legal, no se ha avanzado en la transferencia de competencias ni de presupuestos asociados
a los gobiernos locales (gobernaciones y municipios), quienes a su vez se caracterizan por
una débil capacidad de gestión. Sirva como ejemplo, el porcentaje de gasto público
ejecutado por el ámbito local, el cual no supera el 10 % del gasto público total nacional.
5.- CORRUPCIÓN E IMPUNIDAD
Paraguay se encuentra entre los diez países más corruptos del mundo según el ranking de
Transparencia Internacional63. Si bien la vigencia de libertades públicas, la creciente
transparencia informativa, la ampliación de los espacios de acción y denuncia por parte
de la sociedad civil, lograron visibilizar algunos actos y redes de ilegalidad; la debilidad
institucional del sistema de justicia todavía no ha permitido poner en vigencia
mecanismos eficientes de control de la gestión pública en el país.
Como muestra del escaso mecanismo de control de la gestión pública en el país, cabe
mencionar que hasta 1996 no existía ningún precedente de cálculos aproximados de
recursos estatales apropiados en forma ilegal. Es solamente a partir de ese año que surgen
los informes anuales de la Contraloría General de la República. De acuerdo al informe de
1996 el monto del perjuicio, potencial o efectivo contra el Patrimonio del Estado llegó a
más de mil millones de dólares, a fines de 1997 la suma era de dos mil millones de
dólares, de acuerdo al informe de este último año. Debe subrayarse que muy pocas
denuncias, tanto de la Contraloría como de la prensa terminan en procesos judiciales con
alguna sentencia.
62
63
Borda/Masi, 1998:13.
Índice de Percepción de la Corrupción. Transparencia Internacional, 1999.
37
La impunidad que facilita la comisión de los delitos sin consecuencias penalizadoras
constituye una de las dimensiones más evidentes de la falta de vigencia extendida de la
ley en Paraguay, tal como lo requiere un verdadero Estado de Derecho.
Como ejemplos se podrían mencionar los llamados delitos transfronterizos que en el caso
del Paraguay tienen particular magnitud, principalmente los de falsificación, piratería o
narcotráfico que constituyen eslabones de una cadena delictiva no desmontada.
6.- JUSTICIA
La justicia es quizá la institución que ha experimentado el cambio más radical de la
transición, aunque los resultados de este cambio no se verán sino en unos años más, y
siempre que el proceso de reforma esté acompañado de los suficientes recursos materiales
y técnicos necesarios para llevarse a cabo eficazmente.
La Constitución de 1992 con la idea de garantizar la independencia del poder judicial y
fortalecerlo para el cumplimiento eficiente de sus objetivos, consagró su autarquía
presupuestaria, asignándole una cantidad no inferior al 3% del presupuesto de la
administración central. Aunque la cifra fue aumentando progresivamente desde 1993, lo
cierto es que en 2000 tan sólo alcanzaba un 2,43% del presupuesto. Este hecho, junto a la
falta de oportunidad en la entrega de los fondos por parte del Ejecutivo, que hacen
aparecer al Poder Judicial como moroso ante los proveedores, son serios obstáculos para
su independencia frente a los otros poderes del Estado y para una administración eficiente
de la justicia.
Por otro lado, la falta de conocimiento de las nuevas reformas judiciales, tanto por parte
de juezas y jueces y fiscales, como por parte de la ciudadanía, suponen un desafío para la
justicia, que deberá invertir recursos en la capacitación de sus funcionarias y funcionarios
y en materia de acercamiento a la ciudadanía.
Las dificultades de una buena parte de la población que es guaraní-parlante, para
entenderse en un medio judicial en castellano y la escasa dotación de defensoras y
defensores públicos64, sumado a que el 90,7% de las presas y presos no tengan sentencia
firme, y que la mayoría de las y los recluidos lo estén por motivo de robo (31,1%) y
homicidio (25,8%)65, y pertenezcan a los estratos de la población de bajos recursos
económicos, nos está indicando que en Paraguay existen problemas de acceso a la
justicia.
Respecto a la impunidad en ámbitos judiciales, aquellas investigaciones que involucran a
personas poderosas en delitos económicos han sufrido innumerables trabas amparadas en
procesos judiciales legales. Las más frecuentes son las chicanas judiciales: recusaciones,
inhibiciones, recursos, por parte de las abogadas y abogados de estos personajes
Antes de 1999 llamados “defensores de reos pobres”.
Aunque este porcentaje está variando con la aplicación del nuevo sistema procesal penal, que disminuyó a las y los procesados sin
condena, en los nuevos casos, en un límite de 30%.
64
65
38
involucrados, que tienen éxito en su afán de dilatar el proceso y lograr la impunidad de
los procesados. La Corte Suprema de Justicia no castiga con eficacia estas dilaciones, y
los casos quedan sin concluir una gran mayoría de las veces, o tienen una extensión
desmesurada en su definición, siendo que hasta hoy, no se conoce ninguna resolución de
casos paradigmáticos que haya cumplido una función ejemplificadora.
Respecto a la justicia penal, la situación carcelaria es gravísima, tal y como ha sido
reconocido por todos los sectores involucrados. De ahí que en el año 1999 se estableciera
una Comisión para la Reforma del Sistema Penitenciario, con el objetivo de dar paso a un
verdadero modelo de rehabilitación.
Debido a que uno de los mayores problemas penitenciarios es el hacinamiento y la falta
de actividades, se determinó la necesidad de habilitar nuevos centros, a la par de las
reformas judiciales, pero la falta de recursos propios66 debido a la recesión económica
que existe en el país, está produciendo tardanzas en la reforma.
El traslado de los jóvenes del correccional Panchito López al nuevo Centro Educativo
Integral de Itauguá con régimen comunitario y bajo la Dirección de la Protección del
Menor, se hizo con este criterio, aunque tampoco ha podido ser completado por
problemas presupuestarios. Otra de las innovaciones es la creación de una Escuela
Penitenciaria a funcionar en el mismo Centro Educativo Integral de Itauguá, donde se
capacitará a las y los guardiacárceles en legislación y derechos humanos. La
reorientación del sector, la modernización de las instalaciones y la capacitación del
personal carcelario son los grandes desafíos del sistema penitenciario.
66
Provenientes del 30% de las tasas judiciales que deben ser destinadas por ley a la construcción penitenciaria.
39
Capítulo 2. DESARROLLO ECONÓMICO
1.- INTRODUCCIÓN: Agotamiento del Modelo Económico Productivo
Tal y como hemos visto, el enfoque de Desarrollo Humano Sostenible tiende a orientarse
hacia la calidad del desarrollo antes que a la cantidad de crecimiento, aunque éste
mantenga un papel fundamental dentro del desarrollo económico. Por tanto, un modelo
de desarrollo económico adecuado al concepto del Desarrollo Humano, sería uno en que
existieran las condiciones que fomentaran un modo de crecimiento económico tal que
promoviera una ampliación de opciones, aumentando las funciones y capacidades
humanas. Más aún, se puede decir que el desarrollo humano permite crear las
condiciones que favorezcan un determinado modo de crecimiento económico. Por
ejemplo, la educación aumenta las oportunidades tanto para el individuo como para la
sociedad en su conjunto, fomentando un mayor y mejor modo de crecimiento.
De igual manera, la sostenibilidad no es solamente un fin del desarrollo, sino también
establece una modalidad para el mismo. Si una forma de crecimiento no es sostenible,
significa no sólo que las necesidades de las generaciones futuras están siendo
desconsideradas sino que el crecimiento en sí será limitado cuantitativamente y que
producirá efectos no deseados en el corto plazo. El desarrollo sostenible implica, por lo
tanto, un modo de crecimiento cualitativa y cuantitativamente superior.
La crisis del modelo económico constituye uno de los principales nudos problemáticos
del desarrollo en Paraguay. Se puede definir dicha crisis como la existencia de un
conjunto de factores que impiden un crecimiento económico inclusivo y sustentable en el
tiempo. Las limitaciones de este modelo económico tienen su origen en las deficiencias
estructurales del mismo en términos de su dimensión humana y su sostenibilidad. La
exclusión y la insostenibilidad del modelo son por consiguiente, no tanto resultados, sino
componentes estructurales del mismo.
A principios de la década de los 80, la economía paraguaya comenzó a mostrar síntomas
de desaceleración debido a la contracción experimentada ante el fin de las obras de la
represa de Itaipú con el Brasil que había significado índices de crecimiento anual del 8%
al 11% en los años setenta. El alto rendimiento del sector mecanizado de la agricultura
(soja y trigo) pudo compensar en parte la caída el impulso económico proveniente de
Itaipú, logrando que la economía tuviera un crecimiento promedio anual de 3% en el
periodo 1980-1990.
Estas peculiaridades de la economía paraguaya evitaron los efectos de un programa de
estabilización y ajuste estructural. Sin embargo, sí se produjo un proceso de liberalización
económica a partir de 1989, en contraste con la persistencia de instituciones desfasadas,
40
debido a la escasa reforma del sector público. Esta conjunción de una economía más
liberalizada con instituciones ineficientes y obsoletas, en las condiciones estructurales
iniciales de la economía paraguaya ha sido una infeliz combinación.
Para entender los factores que están impidiendo lograr un crecimiento económico
inclusivo y sostenido, hemos organizado este capítulo como sigue: en primer lugar,
presentamos brevemente las características estructurales de la economía paraguaya; para
pasar luego a analizar la política económica a partir de 1989 y sus efectos sobre las
perspectivas para un crecimiento económico inclusivo y sostenido.
2.- CONDICIONANTES ESTRUCTURALES DE LA ECONOMÍA
PARAGUAYA
a) Escasa Diversificación Económica. La economía paraguaya es la más agraria de
Sudamérica, aproximadamente el 27% del PIB y un tercio del empleo provienen del
sector agropecuario, así como más del 65% de las exportaciones registradas67, siendo la
soja y el algodón, los cultivos de renta más importantes. Dentro del sector industrial, gran
parte de la actividad se concentra en la agroindustria: madera y muebles, cuero,
alimentos, desmotado de algodón, extracción de aceite de soja, entre otros.
Esta dependencia económica del sector agropecuario por sí, no es un factor negativo. Sin
embargo, el producto que se exporta es generalmente de bajo nivel añadido (algodón en
fibra, madera aserrada, cuero semiterminado) cuando no materias primas en bruto (soja
en grano, madera en rollo, ganado en pie, energía, etc.). Esto refleja una falta de
articulación de las cadenas productivas, lo que sí conlleva diversos efectos negativos:
falta de dinamismo de los sectores secundario y terciario, volatilidad económica
determinada por las variaciones en los precios y los rendimientos agrícolas, e inexistencia
de encadenamientos dinámicos entre los sectores de la economía. Esta falta de
diversificación tanto vertical (escaso valor añadido) como horizontal (pocos rubros
dominantes) redundan en alto grado de vulnerabilidad de la economía en su conjunto, un
bajo grado de dinamismo y un bajo nivel de competitividad sistémica.
b) Dualidades de la Economía. En la estructura económica del Paraguay se observan
llamativas contradicciones, fruto de una desarticulación del sistema, no sólo en lo
productivo, sino también en lo social y lo político. De un lado, el Paraguay urbano y el
Paraguay rural se presentan prácticamente como dos países diferentes: el uno con niveles
substanciales de productividad y de acceso a servicios, y el segundo con altos niveles de
concentración de la pobreza.
Dentro del sector rural, existen marcados contrastes entre los procesos productivos de la
soja, el trigo y la carne (en grandes o medianas extensiones de monocultivo, con
tecnología avanzada y alta productividad e ingresos) y el algodón y la caña de azúcar (en
pequeñas explotaciones diversificadas, con tecnologías obsoletas y baja productividad e
ingresos). Mientras que los primeros han aportado beneficios a nivel macroeconómico
67
BCP 1999.
41
(mejora de la balanza exterior), los segundos siguen aportando el modo de subsistencia
para una mayoría de los pobres en el país.
En la economía urbana también se observa un fenómeno similar donde la proporción del
empleo urbano se concentra en el sector informal (empleo por cuenta propia
principalmente) y en firmas de pequeño tamaño que funcionan en semi formalidad. Una
pequeña élite de empresas de servicios (muchas de ellas públicas) y una aún menor
cantidad de empresas industriales concentran una parte muy significativa del valor de la
producción.
Además de los claros efectos inequitativos de estas dualidades, ellas suponen que una
gran parte de la población queda excluida de los sectores de alta productividad,
deprimiendo los niveles promedios de productividad e ingreso, e imposibilitando la
sostenibilidad social y económica.
c) Concentración de riqueza, ingreso y acceso a recursos productivos. Las diferencias
de ingreso en el sector urbano se deben fundamentalmente a las características de la
inserción en el mercado de trabajo, condicionada a su vez por el nivel de instrucción y
por el sexo de las personas. Más de la mitad de las y los trabajadores del sector informal
urbano (caracterizado por condiciones laborales precarias y de bajos ingresos) tiene un
nivel de instrucción primaria o inferior a la primaria68.. La informalidad en el empleo
afecta proporcionalmente más a mujeres que a varones ocupados (30% del total de las
mujeres ocupadas y 26% de los varones ocupados forman parte del sector informal), lo
cual explicaría en parte las diferencias de ingreso entre los sexos (las mujeres reciben en
promedio sólo el 65% del ingreso de los varones)69.
Por su parte, la concentración del ingreso y los niveles de pobreza rural estarían
estrechamente relacionados a un proceso creciente de concentración de la tierra, uno de
los principales recursos productivos del país. Paraguay integra juntamente con México y
Chile, el grupo de países con concentración más elevada, donde los índices de
concentración de Gini superan el valor 0,907071. El 29,7% de la población rural no posee
tierras en Paraguay, el 60% de la población con menos tierras posee el 6,6% del total de
las mismas, mientras que el 10% de la población con más tierras, posee el 66,4% del total
de las tierras72.
d) Baja calificación del capital humano e inadecuación de la infraestructura física.
Otras características de la estructura productiva paraguaya son las agudas carencias de
capital humano calificado e infraestructura física adecuada, de las peores de la región. Al
respecto, una encuesta del Banco Mundial73 señala que la restricción más importante
68
SAS/UNICEF, 2000.
Un porcentaje alto de mujeres está ocupado en el sector de servicios (entre 60% y 70%), en posiciones de menor jerarquía en la
estructura laboral, mayormente como empleadas domésticas o en el mercado informal de trabajo (generalmente en el comercio) con
bajas remuneraciones (Sottoli/Soto, 2000 y Morley/Vos, 1998:687). Las mujeres presentan asimismo tasas mayores de desempleo
abierto y oculto, así como de subocupación.
70
CEPAL (2000:49).
71
La concentración de la tierra ha ido en aumento en el periodo 1981-91, pasando de un Gini de la tenencia de tierras de 0,89 en 1981
a 0,93 en 1991 (Molinas 1997).
72
Encuesta Integrada de Hogares 1997/98.
73
Janson y Sapelli, 1996.
69
42
percibida por las empresas, locales y extranjeras, para sus operaciones y crecimiento en
Paraguay es la escasez de trabajadoras y trabajadores calificados. El mismo informe
señala que el nivel de educación formal en el país es muy pobre comparado con el resto
de la región y que la asistencia al nivel secundario es una de las más bajas de
Latinoamérica. Por ejemplo, la inscripción bruta en el nivel secundario en 1992 fue del
33%, en comparación con el promedio latinoamericano de 47% y de 55% para países de
ingresos semejantes. El grado de escolaridad promedio de los productores agropecuarios
era sólo de cuatro años en 199174.
e) Elevado crecimiento demográfico y flujos migratorios. El Paraguay se caracteriza
por una elevada tasa de crecimiento demográfico que asciende a 2,6% anual en promedio
y supera desde hace cuatro años consecutivos al crecimiento económico. Este fenómeno
plantea importantes desafios a la economía, haciendo necesario un crecimiento alto y
sostenido que permita incrementar los niveles de ingreso per capita que han permanecido
prácticamente estancados en los últimos años.
La población urbana crece a un ritmo notablemente mayor que la rural (4,9% y 1,7%
respectivamente en 1992, último año censal). Esta diferencia refleja el acelerado proceso
de urbanización del país, fruto de intensos flujos migratorios hacia las ciudades. Este
fenómeno presiona fuertemente sobre los mercados laborales urbanos, aumenta la
demanda de servicios y culmina en el crecimiento del sector informal, agudizando así las
condiciones de pobreza y marginalidad urbanas.
f) Alto peso de la economía informal e ilegal. Otra característica estructural de la
economía paraguaya es la gran proporción de informalidad e ilegalidad que persiste en la
misma. Un componente importante de la informalidad se asocia al comercio de reexportación. Estimaciones del BCP sobre la contribución del comercio de re-exportación
al PIB señalan que la contribución del mismo habría llegado a un pico de
aproximadamente 7,4% en 1994-95 para descender a 4,5% en 199875. Una de las razones
catalizadoras del comercio de re-exportación, además de las diferencias arancelarias
vigentes previo a la uniformidad arancelaria del Arancel Externo Común,76 es la
disparidad de presiones tributarias internas entre Paraguay (11%) y Argentina y Brasil
(entre 28 y 30%)77.
Otras estimaciones del componente ilegal de la economía, asociado a la evasión fiscal,
reportan que el 47% del total del producto no está sujeto a las regulaciones y estándares
oficiales (incluidos los tributarios)78.
g) Costos de la Corrupción. Una restricción estructural primordial en la economía
paraguaya se encuentra en el alto grado de corrupción sistémica que se consolidó durante
los años de gobierno autoritario y que sigue vigente en la actualidad79.
Ministerio de Agricultura y Ganadería 1992.
FMI, 2000:20.
76
Los productos a ser reexportados son usualmente aquellos que tienen un alto arancel en Argentina y Brasil (cigarrillos, whiskies y
aparatos electrónicos) mientras que en Paraguay pagaban un modesto arancel de 2-10%.
77
Borda y Masi 1998:146.
78
FMI, 2000:19.
79
Martini y Yore, 88-213.
74
75
43
Las consecuencias de la corrupción en la administración pública paraguaya son:
desempeño ineficiente, manejos discrecionales de los bienes públicos, falta de
transparencia en la gestión pública y deterioro de la calidad del servicio público80. Ello
hace que la corrupción sea altamente costosa en términos económicos. Dichos costos
restringen el crecimiento al reducir la inversión privada y la pública debido a los
sobrecostos que imponen, corroen las finanzas públicas debido a la evasión tributaria y al
incremento discrecional del gasto público, dificultan el acceso a servicios públicos
eficientes, limitando la capacidad de acumulación de capital humano (educación, salud) y
restringiendo los servicios de seguridad y justicia.
3.- POLÍTICA ECONÓMICA A PARTIR DE 1989
a) Liberalización económica. Uno de los principales factores de cambio de la economía
paraguaya a partir de 1989 ha sido la liberalización económica en la que se ha embarcado
paulatinamente. Las principales medidas de liberalización fueron:
- liberalización comercial, consistente en una significativa reducción arancelaria que de
un promedio de 54% en 1988 se reduce a menos del 15% en 1989, se profundiza en 1991
con la incorporación paraguaya al MERCOSUR y se acentúa aun más en 1992 cuando el
arancel medio disminuye a aproximadamente un 9%81. Las reducciones arancelarias
efectivas han sido tal vez menores que las sugeridas por las reducciones porcentuales en
los aranceles nominales mencionadas recientemente, debido al gran contrabando
existente en el país 82.
- liberalización de la cuenta de capital, que incluyó la adecuación del marco legal para
incentivar las inversiones extranjeras directas. Sin embargo, éstas no han jugado un papel
preponderante en la economía en las últimas décadas (en el periodo 1990-97, han
alcanzado un promedio de 1,7% del PIB). No obstante, la inversión en 1996 superó en
más de treinta veces la de 1988.
- liberalización financiera, que consistió en la reducción del encaje legal a los depósitos
bancarios del 42% al 18%, en la liberalización de las tasas de interés activas y pasivas, en
la eliminación de requisitos de cartera mínima destinada a determinados sectores
productivos y en la autorización a las instituciones públicas a depositar en los bancos
privados en lugar del Banco Central. En 1995 y 1997 se desataron dos crisis financieras
de proporciones considerables en la economía paraguaya afectando a más de 30 entidades
financieras, entre otras causas, debido a que la liberalización financiera elevó
significativamente la oferta de créditos en el sistema financiero paraguayo, a la
proliferación de intermediarias financieras dentro de un marco regulatorio deficiente y al
aumento de la morosidad. El costo de administración de la crisis financiera ha ascendido
a más del 9% del PIB de 199883. Este costo aumentó el déficit fiscal y limitó aun más las
posibilidades de inversión pública.
Véase: Plan Nacional Anticorrupción, 2000.
OMC 1997.
82
Borda y Masi 1998, Connolly et. al. 1995; Morley y Vos 1998.
83
Gibson y Molinas en imprenta.
80
81
44
Entre las consecuencias de la liberalización económica pueden citarse los siguientes
aspectos: expansión del comercio inducido por el aumento del consumo y el comercio de
re-exportación; expansión del sector financiero debido a la liberalización financiera;
contracción de la industria destinada al mercado interno debido principalmente al
abaratamiento de las importaciones; contracción relativa de la inversión pública debido,
entre otros factores, al aumento del déficit fiscal generado por el rescate financiero una
vez estallada la crisis financiera en 1995; creciente déficit comercial. A pesar de un subperiodo de crecimiento moderado de la economía (1989-95), el proceso de liberalización
no ha logrado romper la tendencia de estancamiento de la economía que persiste desde
198284.
b) Integración Regional. La economía paraguaya está integrada en el bloque
MERCOSUR desde su creación. Sin embargo, desde mucho antes ha existido una
estrecha relación comercial con los socios fundadores. Las economías de Brasil,
Argentina y Uruguay están más desarrolladas que la de Paraguay, tienen mayor
diversidad y están mejor posicionadas en los mercados internacionales. Paraguay, por su
situación geográfica y sus inferiores costes laborales, ostenta una situación estratégica
dentro del MERCOSUR. No obstante, hasta la fecha la integración regional ha dado
resultados, a lo sumo, inferiores a su potencial.
Desde su integración al MERCOSUR, el Paraguay ha intensificado el comercio con sus
socios: mientras que en 1990 el MERCOSUR representaba el 40% de las exportaciones y
el 31% de las importaciones, en 1998 estas cifras estaban en el 53% y el 55%
respectivamente. Pero como ya se ha dicho, este ha sido un desarrollo claramente
bimodal. Como resultado, la balanza por cuenta corriente de Paraguay con el
MERCOSUR pasó de +12 a -800 Mill $USA en el período. Esto muestra que la
integración de Paraguay al MERCOSUR está ocurriendo, pero de manera desequilibrada
y dependiente. Las exportaciones al resto del mundo, tras reducirse con la entrada de
Paraguay en MERCOSUR, han quedado estancadas en los últimos años, mientras que las
importaciones han subido ligeramente (4% anual en promedio).
c) Política fiscal. Desde 1994 se ha verificado un aumento de la presión fiscal y un
empeoramiento de las cuentas públicas, que se ha visto acelerado en 1999 y 2000 (por
encima del 3% del PIB en ambos años). Sin embargo, la influencia que estos fenómenos
han tenido en la economía ha sido, en el peor de los casos, limitada. El aumento de la
presión fiscal directa sobre las empresas no ha afectado significativamente a la inversión
(que se ha mantenido relativamente estable en un rango de entre 19,5% y 22,5% entre
1988 y 1998). De igual manera, la aparición de déficits públicos leves no parece haber
afectado el proceso de moderación de los precios, habiéndose mantenido éstos dentro de
unos límites razonables. El nivel de presión fiscal del Paraguay continúa siendo uno de
los más bajos de la región, gracias en buena medida a los ingresos fiscales provenientes
de Itaipú. Si bien al comienzo del período democrático se produjo una fuerte subida tanto
de la presión fiscal como del gasto público, en los últimos años la primera se ha
mantenido, mientras que el segundo ha crecido fuertemente, especialmente por el
La década post-dictatorial (1989-99) se ha convertido en una década perdida en términos económicos para el país, con un PIB per
cápita en 1999 inferior en 4% al de 1989 (BCP, 1999).
84
45
aumento en la inversión pública y el mantenimiento de altos niveles de gastos corrientes.
Existe margen para aumentar los ingresos públicos sin producir efectos excesivamente
depresivos o inflacionarios. Esto aporta un espacio de maniobra para el Gobierno, si bien
requiere de un importante esfuerzo de modernización del sistema fiscal (introducción del
impuesto sobre la renta personal, modernización del esquema tributario en general) así
como un impulso político de lucha contra la evasión fiscal, de inmensas proporciones en
el país.
d) Reformas Institucionales. A partir de 1989, se han introducido algunas reformas
institucionales favorables a la gestión económica, pero que contrastan con la persistencia
de vastas áreas del sector público que han permanecido sin cambios. La reforma tributaria
ha permitido simplificar y racionalizar el sistema impositivo, aunque (como se ha
mencionado más arriba) no ha corregido el problema de la alta evasión, las características
regresivas del sistema por la escasa gravitación de los impuestos directos y la ineficiente
administración tributaria que debilita la capacidad de recaudación del fisco. La reforma
financiera, a través de un nuevo marco normativo ha contribuido a sanear el sistema pero
ha tenido altos costos (crisis bancarias) debido en parte a la secuencialidad de las
reformas (liberalización financiera antes de modificar el marco regulatorio). Más
recientemente, se ha promulgado una nueva Ley de la Función Pública que introduce
elementos racionalizadores en este ámbito. Asimismo, se ha aprobado el marco
normativo que permitirá la privatización de ciertos servicios públicos (telefonía,
ferrocarriles, agua y saneamiento). Además, se han llevado a cabo reformas parciales en
algunos ámbitos de la administración pública (Ministerio de Educación, de Hacienda).
Sin embargo, las reformas necesitan avanzar más allá del plano normativo y
profundizarse en otras áreas hasta ahora no contempladas (descentralización, lucha contra
la corrupción).
46
Capítulo 3. DESARROLLO AMBIENTAL
1.- INTRODUCCIÓN: Los Inicios de una Política Ambiental
El análisis del ambiente desde el enfoque del desarrollo sostenible, contempla los
vínculos entre la población, las modalidades de producción/consumo, la pobreza y los
recursos naturales, incorporando como ejes transversales la solidaridad intergeneracional
y la equidad. Por tanto, la problemática ambiental y sus posibilidades de solución
dependen de la compleja interrelación de dichos factores con las políticas
gubernamentales y con la acción de la sociedad civil organizada.
El modelo económico productivo desarrollado en el Paraguay hasta inicios de la década
del noventa tiene una estrecha relación causal con el deterioro de los recursos naturales.
Esta economía, muy extendida en los países en desarrollo, basada en la extracción
intensiva de sus recursos, privilegia sus metas y objetivos a corto plazo, impidiendo la
capacidad de regeneración de los ecosistemas, tornándose insostenible, tanto desde el
punto de vista ambiental como socioeconómico y cultural.
Considerando que el sector industrial del país es el menos desarrollado dentro del
MERCOSUR, los problemas ambientales están relacionados con las masivas
deforestaciones con el sólo objetivo de extraer los recursos madereros para su
comercialización a un mercado internacional que impone un modelo exportador de uso
intensivo de los recursos naturales. Como consecuencia inmediata, esta actividad trae
consigo una serie de problemas ambientales relacionados a los cambios climáticos,
reducción de biodiversidad y a la degradación de los suelos.
El deterioro de la calidad del suelo a su vez, incide negativamente en el potencial
productivo, especialmente de la población campesina que depende del mismo para su
supervivencia, provocando niveles de pobreza cada vez más altos y corrientes migratorias
campo-ciudad sin ninguna planificación. Se crea una tensión entre las metas de un
desarrollo que apunta a la sostenibilidad y al largo plazo y las necesidades inmediatas de
las poblaciones más carenciadas.
Todos estos factores se vieron agudizados por la falta de un organismo regulador. La
legislación ambiental existente durante la década del 90 era bastante amplia, pero muy
compleja debido a la participación de diversas autoridades del gobierno en la
implementación de la ley, lo que originaba conflictos internos y superposición de
actividades.
Sobre la base de estos antecedentes, el 21 de julio de 2000 se aprobó la ley que crea el
Sistema Nacional Ambiental con el objeto de tratar en forma íntegra la temática
ambiental. Asimismo, esa misma ley también crea, aunque sin asignación presupuestaria
47
para 2001, el Consejo Nacional del Ambiente como un foro de discusión y definición de
la política ambiental del país y la Secretaría del Ambiente (SEAM) como órgano
operativo de coordinación y ejecución de dicha política.
Podemos decir que esto supone el inicio de una Política Ambiental con mayúsculas en
Paraguay. Una política de enfoque multidisciplinar, por primera vez desvinculado al
Ministerio de Agricultura (La SEAM depende de Presidencia), capaz de compatibilizar
los problemas ambientales con las políticas de desarrollo económico y social.
Sin embargo, el impacto de la SEAM como autoridad de aplicación de normas,
regulaciones y leyes se está viendo afectada seriamente por la falta de recursos alegada y
dependerá en un futuro, por un lado, de la voluntad política para la asignación
presupuestaria de los rubros que necesiten para su buen desempeño, y por otro, de la
implementación eficiente y eficaz de las estrategias que se propone.
Un factor indispensable que hará posible y otorgará sostenibilidad a esta
corresponsabilidad entre la sociedad y el estado para superar la crisis ambiental es el
sistema democrático que promueva la gestión eficiente de los asuntos públicos, la
descentralización y la eliminación de la corrupción. De lo contrario, resultará difícil, sino
imposible, avanzar en una propuesta de política ambiental transparente, desinteresada y
participativa.
A continuación presentamos los desafíos a los que tendrá que hacer frente esta nueva
política ambiental, agrupados en dos grandes temas: recursos naturales y salud
medioambiental.
2.- RECURSOS NATURALES
Como ya hemos visto, la demanda excesiva de recursos forestales para la exportación y,
en menor escala, para el consumo local, sumada a la estrategia económica del país de
promoción de exportaciones agrícolas y agroindustriales de los años setenta, ha tenido
como consecuencia la deforestación sistemática de grandes territorios boscosos.
En efecto, la expansión de la frontera agrícola desarrollada entre 1970 y 1980 provocó
una migración de cerca de 400.000 personas al noreste de la región oriental. En esa
década se inició un rápido proceso colonizador desde el Brasil hacia el este del país,
contribuyendo a la deforestación para dar paso a tierras agrícolas.
El proceso de deforestación fue indiscriminado y sin ninguna consideración a las
condiciones edafológicas, categoría del uso de la tierra o cursos naturales de agua, ni a las
consecuencias negativas que produciría a la economía y a la población rural a más largo
plazo.
Como resultado de esta progresión, en la región oriental entre 1945 y 1985 se perdieron
aproximadamente 130.000 hectáreas de bosques por año con lo que en 1985 quedaban el
48
40% de los recursos forestales. Sin embargo la cifra de hectáreas perdidas en 1989 se
incrementó aproximadamente a 500.000 hectáreas.
En 1990, con el establecimiento del nuevo gobierno, se empezó a llamar “tierras
improductivas” a los latifundios que no estaban siendo explotados con actividades
agrícolas o ganaderas. Este concepto antiecológico, sumado a las ocupaciones de los
“campesinos sin tierra” tuvo como consecuencia que los propietarios procedieron a
quemar grandes extensiones de bosques para demostrar la “productividad” de sus
territorios, ocasionando en ese año una tasa de deforestación aproximada de 1.000.000 de
hectáreas.
La deforestación atenta profundamente contra las bases económicas y de calidad de vida
de la población. Esta práctica responde a intereses económicos, patrones de consumo,
presión de mercados internacionales y a las necesidades de la población. Las élites
económicas más pudientes destruyen el ambiente a través de su capacidad de consumir
recursos y de producir cantidades de desechos. Los más pobres destruyen su propia base
de recursos por necesidad y por falta de opciones. En ambos casos se produce un
desequilirio ecológico y se agrava la pobreza.
Asimismo, la deficiente calidad de vida de las comunidades indígenas se fue agravando
en los últimos años con la desposesión de sus tierras y la degradación ambiental, que les
afecta particularmente dada su fuerte simbiosis con la naturaleza.
Con los cambios políticos institucionales de 1989, se creó la Subsecretaría de Recursos
Naturales y Medio Ambiente bajo la dependencia del Ministerio de Agricultura y
Ganadería. Esta subsecretaría tenía como uno de sus principales objetivos reducir la tasa
de deforestación, reforestar y controlar el tráfico ilegal de fauna silvestre entre otras
funciones. Sin embargo, el impacto que tuvo la gestión de esta institución fue menor
considerando que en la década del noventa se deforestó el 9% de la masa boscosa
remanente de la Región Oriental lo que implica que el 91% de los bosques hayan sido
deforestados a fines de 1999.
En esta década la deforestación también alcanzó a la región occidental donde a pesar de
no existir datos oficiales precisos, los escasos montes de la región están siendo
reemplazados por pasturas para animales por parte de empresas ganaderas y agrícolas.
En cuanto a la actividad de reforestación, desde la puesta en vigencia de la Ley 536 de
Fomento a la Forestación y Reforestación, a partir del año 1995, se registraron avances
importantes. Sin embargo, cuantitativamente, estos avances no fueron muy significativos
debido a la falta de una estrategia de zonificación por especie, destino de plantaciones y
rango de productores forestales.
También las actividades agrícolas, base de la economía, se han desarrollado en
detrimento de la fertilidad del suelo. El uso indiscriminado de plaguicidas, prácticas de
monocultivo por varias décadas, quema, rozado, tala de árboles, han producido erosión,
colmatación de cursos hídricos y una pérdida importante de la biodiversidad.
49
A mediados de la década del ochenta y para evitar el problema de la erosión, se comenzó
a implementar el sistema de plantío directo que añadió otro problema al ya deteriorado
suelo: la contaminación de los recursos hídricos causados por el uso masivo de
agroquímicos. En 1991 el uso de fertilizantes aumentó en casi 5 veces y el uso de
pesticidas en un 55%.
Por otro lado, el conocimiento científico de la vida silvestre en el Paraguay es muy
deficitario y no se cuenta aún con un inventario adecuado. Sin embargo, por estimaciones
bastante aproximadas se conoce que el país cuenta con una vasta riqueza de fauna y flora
que se encuentran afectadas en su estructura y ciclos biológicos y con la amenaza de su
extinción. Además, la caza, la pesca, el tráfico de animales silvestres, y la destrucción de
su hábitat natural coadyuvan en la pérdida incalculable de especies.
Esta destrucción de los hábitats también ha repercutido en el equilibrio de las especies de
la fauna silvestre especialmente en la Región Oriental y más recientemente en la Región
Occidental o Chaco. El comercio ilegal nacional e internacional y el contrabando de
productos forestales y animales, así como especies vivas se ven favorecidos por la
existencia de una dilatada franja fronteriza que el Paraguay posee, principalmente con el
Brasil y Argentina. Esto se hace sumamente crítico en la región occidental donde existe
una amplia frontera seca.
La superficie cubierta por las Áreas Silvestres Protegidas bajo la administración de la
dirección de parques nacionales y vida silvestre, en la Región Oriental es del 1,8 % del
total. Si a estas se le suman las administradas por la Fundación Moisés Bertoni y la
Entidad Binacional Itaipú, esta cobertura llega al 2,3 % del total de la Región. Esta
cantidad de áreas protegidas es escasa para todo un país que cada vez tienen menos
bosques, además las distintas áreas protegidas son muy variables y no poseen rasgos
naturales característicos de la región.
La conservación de bosques o su explotación racional debe formar parte de la agenda de
desarrollo del Paraguay y en su lucha contra la pobreza, dado que este recurso, además de
su importancia en los ecosistemas, es fuente de alimentación de grandes sectores de la
población y fuente económica para el país.
Los recursos hídricos y energéticos, por su parte, son un componente esencial de los
ecosistemas terrestres y son considerados como bienes naturales, sociales y económicos.
La demanda de energía eléctrica y de agua dulce a nivel mundial crece vertiginosamente,
teniendo en cuenta que existen regiones donde este recurso, ya de por sí limitado,
escasea.
El Paraguay puede considerarse todavía rico en este recurso, ya que cuenta con dos de
los ríos –Paraguay y Paraná- que en la región latinoamericana transportan más del 30%
del agua superficial continental del mundo.
En este sentido, el proyecto de hidrovía Paraguay-Paraná, está considerado como un
megaproyecto que no sólo afecta al país sino a otros sistemas fluviales de la región
50
(Brasil, Argentina, Bolivia y Uruguay), con una extensión de 800 kilómetros. El
Paraguay, a través de sus canales e instancias correspondientes con alta participación de
la comunidad, deberá realizar otra revisión y evaluación del impacto que tendrá en su
geografía, en el medio ambiente y en la población y un estudio exhaustivo del
costo/beneficio, tomando como referencia el costo a la base natural de recursos. Estas
recomendaciones son válidas también para otros proyectos ambiciosos como el corredor
bioceánico, el gaseducto, las hidroeléctricas, que precisen realizar acciones de
envergadura en infraestructura y modificación de ecosistemas.
La política ambiental que se inicia deberá reforzar la capacidad nacional para la
evaluación de los costos de este tipo de proyectos con la coordinación de organizaciones
y de otros programas gubernamentales.
3.- SALUD AMBIENTAL
En lo que se refiere a los recursos hídricos Paraguay dispone de cerca de 18.000
m3/hab/año de agua dulce. Sin embargo, esos recursos están geográficamente mal
distribuidos, abundantes en la región oriental, escasos en la parte occidental, y requieren
de una mejor ordenación de su uso y un mayor control de su contaminación por aguas
residuales, domésticas e industriales, no tratadas.
La destrucción de las zonas de captación de agua, el crecimiento urbano desordenado, la
contaminación industrial, la deforestación, los inadecuados métodos de cultivo agrícola,
el manejo inadecuado de las substancias peligrosas, la contaminación atmosférica en la
Capital, y otros factores, ocasionan impactos negativos en los recursos naturales y en la
salud humana que deben ser motivo de atención de los gobiernos y de la cooperación
técnica internacional.
El país acumula un gran déficit en materia de infraestructura de servicios de
abastecimiento de agua potable y saneamiento. Sólo el 43,62% de la población accede a
agua segura (el 73,12% de la población urbana accede a agua potable). La cobertura de
agua potable fluctúa, entre los departamentos menos y más desarrollados, del 1,2% para
el Departamento del Alto Paraná hasta el 92,1% en Asunción. El total de la población del
país servida con agua potable es del 43,62%. La situación rural es más crítica por cuanto
solamente el 12,84% de la población accede a agua potable85.
En cuanto al saneamiento básico sólo el 44,5% de la población accede a sistemas de
disposición sanitaria de excretas, y tanto en términos de número de población servida
como en la calidad del producto suministrado, los más afectados son la población urbanomarginal y la rural. La cuestión del tratamiento de las excretas es todavía más crucial. En
cuanto al saneamiento básico el 91,94% de la población total dispone sus excretas in situ
(urbano: el 13,23% de la población está conectada a la red de alcantarillado, el 85,83%
dispone in situ y el 27%33 no tiene servicio/ rural: no existe conexión a red, 99,05%
dispone in situ y 0,95 % no tiene servicio).
85
OPS/OMS, UNICEF, 2000.
51
Las bajas coberturas en agua y saneamiento básico tienen causas múltiples se revelan en
el incremento de las incidencias de enfermedades infecto contagiosas y parasitarias86
transmisibles como Diarreas (61.1/1000), Chagas (0.5/1000), Escabiosis (15.4/1000),
Paludismo (4.2/1000), Dengue (0.8/1000), Giardiasis ( 4.8/1000). El paludismo como
enfermedad re emergente llega a constituirse en epidemia en la década de los 90 y tiene
causa en las alteraciones ecológicas provocadas por la construcción de las grandes
represas y falta de drenaje urbano. La enfermedad de Chagas, endémica en el país, surge
como consecuencia de la deforestación masiva en áreas de vida silvestre y la migración
del campo a la ciudad de grandes contingentes de personas portadores de la enfermedad
creando focos de diseminación en zonas urbanas.
La elevada morbilidad (400 mil casos de dengue en 1999/2000) por enfermedades de
transmisión hídrica solamente no se ha revelado en los lugares donde se practica la
atención primaria ambiental. La amenaza permanente del cólera, del hanta, las parasitosis
y otras enfermedades crónicas y agudas, transmisibles o no, solamente se logrará apartar
con promoción, prevención y saneamiento básico y ambiental
Una de las causas atribuibles a las carencias en saneamiento básico y ambiental es la baja
prioridad gubernamental en la asignación de recursos presupuestarios para saneamiento y
ambiente y la débil participación de la comunidad organizada que interviene poco en la
determinación de políticas publicas saludables, en la promoción de la salud, prevención y
control de los factores de riesgo del ambiente que afectan a la salud y el desarrollo. Eso
hace que el país tenga baja capacidad de respuesta e insuficiente capacidad de gestión
ambiental.
Aunque la cultura ambiental del país haya cambiado (hace algunos años era costumbre
que los residuos de jardín fuesen quemados en las tardes frente a las veredas 87) la
contaminación química entraña potenciales graves riesgos para la salud, las estructuras
genéticas y la reproducción humana, y el medio ambiente. El país no cuenta con
adecuada gestión y seguridad química y la mayoría de la población no posee
comprensión sobre los riesgos que presentan en mal manejo de los productos químicos.
La manipulación de agrotóxicos tiene impactos diferentes en hombres y en mujeres.
Aunque son nocivos para ambos, los trastornos de salud relacionados con la aplicación de
grandes cantidades de plaguicidas pueden producir en la mujer tres tipos de impactos: la
muerte, trastornos secundarios en la mujer como infertilidad y malformación del feto
durante el embarazo y la contaminación de los alimentos alterando forma tóxica la
cadena alimentaria así como la transmisión de la toxicidad a través de la lactancia88.
En ese sentido la comunidad y los trabajadores no tienen concretado su derecho a estar
informados. Gran parte de las substancias químicas que el país utiliza 81% son utilizadas
en la agricultura, 13% industrias, 6 % plaguicidas 6 derivados de petróleo.
86
ASRS: 2000
Fuente: ASRS 2000, pg 81,
88
NN.UU. 1980.
87
52
Uno de los más graves problemas ambientales del país en el mal manejo de los residuos
sólidos responsable por decenas de enfermedades, entre ellas el hantavirus. El país
produce diariamente cerca de 0,870 kg/hab de residuos domiciliarios, lo que significa
cerca de 3.113 ton/diaria de basura (61% de las cuales, biodegradables), siendo solamente
el 48% recolectadas. El 46% de la población accede a algún servicio de recolección
domiciliaria, que varía del 36% en el Departamento Central y 0% en San Pedro, Guaira y
Caaguazú. Cerca de 948.307 habitantes de las ciudades no poseen servicios de
recolección de basuras.
Solamente en el municipio de Asunción cerca de 4.050 trabajadoras y trabajadores
formales e informales se dedican al manejo de las basuras y se constituyen en población
de alto riesgo por no contar con equipos adecuados de protección individual y vacunas.
El país posee una sola experiencia de recolección selectiva (Asunción, 3.000 viviendas),
aunque haya un inicio de acción comunitaria de los “ecoclubes” para sensibilizar algunas
comunidades hacia la separación selectiva de los residuos en su transformación
productiva, reutilización y reciclaje. La disposición final es todavía más crítica a la vista
de que solamente en Asunción existe un relleno controlado, es decir: el país no pose
ningún relleno sanitario. Se calcula que aproximadamente 2.000 personas en el país se
dediquen a la práctica de segregar residuos en los basureros muchos de ellos niños. Los
residuos hospitalarios y de servicios de salud son manejados de igual modo que los
domiciliarios sin ningún tratamiento a excepción de un incinerador localizado en Ñemby.
La falta de liderazgo del sector salud y ambiente, las políticas monetaristas, los ajustes
estructurales, la depresión económica; todo eso se refleja en la falta de inversiones y
recursos financieros (800 millones necesarios para aumentar en diez años las coberturas
de agua en 80% y de saneamiento en 45% en diez años) para la salud ambiental.
53
Capítulo 4. DESARROLLO SOCIO CULTURAL
1.- INTRODUCCIÓN: Inequidad y Fragmentación de la Sociedad
El desarrollo humano entraña necesariamente una preocupación por la equidad, entendida
no sólo en relación a la riqueza o los ingresos, sino también a las oportunidades y
capacidades básicas. Según este criterio, todos deben tener la oportunidad de educarse,
por ejemplo, o de vivir una vida larga y saludable. Esto se aplica en particular a las
mujeres y a los indígenas, que deben hacer frente a una profunda discriminación.
También entraña una preocupación por la cultura (la forma en que las personas deciden
vivir juntas) porque es la sensación de cohesión social basada en la cultura y en los
valores y creencias compartidos lo que plasma el desarrollo humano individual. Si la
gente vive bien junta, si coopera, se enriquece recíprocamente, ampliando sus opciones
individuales. De esta manera, el desarrollo se preocupa no sólo por la gente como
individuos, sino además por la forma en que estos interactúan y cooperan en las
comunidades.
Las características del desarrollo socio cultural en Paraguay están estrechamente
vinculadas con la naturaleza del modelo histórico de desarrollo económico implementado
en el país, así como, muy particularmente, con su crisis y agotamiento evidenciados en
los últimos años. Los efectos de dicho modelo se manifiestan principalmente en el
aumento de los niveles de pobreza, así como en la creciente inequidad y exclusión social,
fundamentalmente de las poblaciones rurales campesinas, de los indígenas y de la niñez.
Por otra parte, paralelamente a los procesos de transformación económica y poblacional
de las últimas décadas, la sociedad paraguaya ha experimentado cambios en varios
aspectos de su organización y cultura. La antigua sociedad rural, en la que las clases
sociales principales estaban constituidas por campesinas y campesinos y terratenientes,
va dando paso de forma acelerada, a una sociedad urbana con identidad confusa, frágil y
sustentada en una economía terciaria, donde predominan el empleo informal y se revelan
los mayores niveles de inequidad y exclusión social.
El intenso crecimiento urbano es el resultado de la masiva migración rural-urbana,
proceso que, a su vez, es provocado por una profunda y generalizada crisis de la
economía campesina, la que se manifiesta en la ampliación y agudización de la pobreza
rural.
Estos procesos han traído cambios en la organización comunitaria para el trabajo, por
ejemplo, disminuyendo la importancia de la minga o trabajo colectivo para el bien común
o transformando técnicas tradicionales de producción agropecuaria y artesanal.
54
Asimismo, se observan transformaciones en los hábitos alimentarios, en las prácticas de
medicina tradicional, y en los modelos de organización social que tenían el objetivo de
servir de redes de apoyo comunitario. En suma, muchas de estas prácticas están siendo
abandonadas o sustituidas por otras en un profundo proceso de transformación sociocultural.
El presente capítulo presenta algunas características fundamentales del desarrollo socio cultural en el Paraguay. En primer lugar, se analiza el fenómeno de la pobreza que afecta
a una importante proporción de la población paraguaya. A continuación, se considera la
situación del empleo, la educación, la salud y la salud reproductiva como ámbitos
prioritarios de ejercicio de los derechos económicos y sociales y finalmente se analizan
algunos aspectos relativos a la identidad cultural nacional.
2.- POBREZA
La pobreza ha aumentado en Paraguay casi un 4% desde 1995, afectando en el presente
al 33,7% de la población total, es decir, a 1.900.000 personas. Entre estas y estos pobres,
un 46% son pobres extremos, totalizando 874.000 personas cuyos ingresos no alcanzan
para cubrir las necesidades alimentarias básicas. Si bien esta proporción de pobres
extremos (15,5% del total de la población) ha disminuido desde los años 1997-98
(17,3%), sigue siendo significativamente mayor que la registrada en 1995 (13,9%),
indicando los efectos de la severa crisis de la economía paraguaya de los últimos años.
La pobreza se distribuye diferencialmente en zonas rurales y urbanas. Mientras que en las
áreas rurales casi la mitad (42%) de la población vive en condiciones de pobreza, en las
áreas urbanas las y los pobres representan poco más de un cuarto de la población
(26,7%). Del total de la población rural, el 26,5% permanece en condiciones de pobreza
extrema, mientras que en las áreas urbanas sólo el 6,1% son pobres extremos. En 81 de
los 218 distritos de Paraguay prevalece la pobreza crónica, es decir, proporciones altas de
la población con ingresos por debajo de la línea de pobreza y cobertura deficiente de
necesidades básicas. Una gran mayoría de ellas y ellos se ubican en regiones con
características rurales.
Las causas y condicionantes de la pobreza son múltiples. De manera general, el
crecimiento dual de la economía beneficiando al sector urbano y a los empresarios del
sector rural explica las inequidades existentes en el ingreso y distribución de las riquezas,
pero de manera más específica se pueden mencionar los siguientes factores en la
determinación de la pobreza rural:
 Tenencia de tierra y tamaño de los predios: de cada 10 hogares con propiedades de 2
y 20 hectáreas aproximadamente 6 son pobres, mientras que esta proporción se
reduce a 2 de 10 cuando se trata de hogares con más de 100 hectáreas. El 29,7% de la
población rural no posee tierras en el Paraguay y el 10% de la población concentra el
66,4% del total de tierras.
55
 Altos niveles de fecundidad: la pobreza rural se encuentra mayormente en los hogares
con familia numerosa. Así, existen índices más altos de pobreza en las regiones del
norte del país donde la tasa de fecundidad promedio es de 6 hijos por mujer. Ello
coloca a las familias numerosas en condiciones de gran vulnerabilidad que explican
las extremas carencias en el crecimiento y desarrollo de sus hijos e hijas, con lo que
se perpetúa el ciclo de reproducción de la pobreza.
 Bajo nivel de instrucción: el nivel de instrucción promedio de los jefes de hogares
pobres en el ámbito rural es inferior al primario. Ello representa una barrera de acceso
a la información y al conocimiento que disminuye las oportunidades de acceder a
niveles superiores de ingreso y mejorar la calidad de vida.
 Idioma: existe mayor cantidad de personas guaraní parlantes entre los pobres rurales.
Además de ser un claro indicador de los procesos de transformación cultural que han
venido desvalorizando identidades tradicionales, la realidad es que la persona guaraní
parlante se ve enfrentada a serias dificultades para acceder a la información y a las
relaciones con un mundo escolar, comercial y administrativo que se maneja
mayormente en español.
 Técnicas tradicionales de producción: la mayoría de los hogares rurales pobres
desempeñan actividades agrícolas rudimentarias, de baja productividad y escasos
ingresos. A ello se suma la dependencia de unos pocos cultivos de renta y el
abandono de los cultivos de subsistencia. En muchos casos, la producción agrícola
está asociada a prácticas ecológicamente insostenibles. La falta de rotación de los
cultivos ha llevado a un empobrecimiento creciente del suelo agrícola, obligando a
deforestar a fin de lograr nuevos terrenos fértiles.
 Insuficiente asistencia técnica y crediticia: en general, los hogares de productores más
pobres no cuentan con la necesaria asistencia técnica y crediticia que les permita
aumentar y diversificar la producción.
 Patrones alimentarios deficientes: el abandono de los cultivos de subsistencia y su
sustitución por los de renta ha tenido impacto en la situación alimentaria de las
familias rurales. Se ha desechado el cultivo de vegetales, cereales y frutas para el
autoconsumo, adquiriendo el hábito del consumo de los hidratos de carbono en forma
de panificados, fideos y arroz como componentes principales de la alimentación. El
carácter estacional de los empleos fuera del predio impide contar con ingresos
adicionales que pudieran ayudar a completar una dieta balanceada.
 Otro aspecto a destacar en el análisis de la pobreza rural es la escasa participación
ciudadana de las y los pobres rurales. A principios de la década de los noventa,
solamente un 11% de las y los productores campesinos estaba asociado a una
cooperativa, gremio, comisión vecinal u otra organización social. Esto era un resabio
de la dictadura y sus prácticas de persecución y represión a las organizaciones
campesinas. Con la apertura democrática, se ha producido un impulso hacia la
formación de diversas asociaciones en los estratos rurales más pobres, que incluyen a
las mujeres y jóvenes campesinos, aunque estas todavía están en etapa incipiente de
formación y necesitan fortalecerse institucionalmente para el pleno ejercicio de sus
funciones.
Por su parte, la pobreza urbana está asociada a los fenómenos de descomposición de la
economía campesina. Existe un elevado crecimiento de la población migrante en busca
56
de trabajo en las ciudades como consecuencia de la mencionada crisis del campo. Esta
población migrante llega en condiciones desventajosas, con un nivel de instrucción
primario o inferior, sin capacitación técnica, sobrepasando la capacidad de absorción del
mercado laboral existente. La salida se da vía el empleo informal, con niveles muy bajos
de ingreso, sin seguridad social y dificultad para el acceso a los servicios sociales básicos.
Esta población pasa a constituir los cinturones de pobreza de las zonas periurbanas de
Asunción y ciudades del Departamento Central. Aproximadamente uno de cada cuatro
trabajadoras y trabajadores informales se encuentra en condiciones de pobreza.89
También se observan flujos migratorios hacia países limítrofes, con niveles de vida
superiores al de Paraguay, como son Brasil y Argentina. Éstos, además de representar una
fuente importante de divisas para el país, son una ayuda que ha permitido la permanencia
de las familias en el campo, incluso en aquellas épocas en que la producción era
inexistente.
La situación de pobreza afecta particularmente a la infancia y adolescencia. 937.000
niñas y niños, es decir, el 42% del total de la población comprendida entre 0 y 14 años de
edad se encuentra en condición de pobreza, una proporción mayor que la proporción de la
población pobre total en el país (33,7%). Es decir, en un país como Paraguay, donde un
tercio de la población se encuentra bajo la línea de pobreza, las niñas y niños
protagonizan un triste fenómeno que se ha dado en llamar "infantilización” de la pobreza,
es decir, el predominio de niñas y niños pobres en el conjunto de la población en esa
condición. Además, el 63,2% de la población infantil de 0 a 6 años presenta al menos una
necesidad básica insatisfecha (NBI).
3.- EMPLEO
El incesante aumento de la PEA urbana no fue acompañado por un dinamismo similar en
el nivel de empleo. La tasa de desempleo ha empinado abruptamente su tendencia en los
últimos años y los niveles de subocupación se mantuvieron en grados entre 17% y 20%
durante toda la década de los 90. El sector informal urbano constituía hasta
aproximadamente 1996 la forma principal de inserción del excedente de mano de obra
ocasionado por la migración interna, lo que permitía mantener niveles relativamente
normales de desempleo abierto, combinados con altos niveles de subempleo. Parte
importante de este segmento correspondía a la pujanza que asumía por entonces el
comercio de triangulación fronteriza (cuya sede principal era Ciudad del Este) y sus
derivaciones hacia el interior del país.
No obstante, en los últimos años, y de manera más enfática a partir de 1998, el
mecanismo comienza a saturarse perdiendo capacidad de absorción, produciéndose una
disminución de los niveles de subempleo, mientras que el desempleo abierto se
incrementaba, llegando a duplicar en los dos años finales de la década la tasa
correspondiente a 1994. La estrategia del autoempleo familiar en microempresas también
hoy soporta una fuerte crisis, debido a la falta de competitividad y de reconversión ante
89
DGEEC, 1999 y Wurgaft, s/f.
57
los desafíos del mercado abierto, generados por el proceso de globalización de la
economía mundial.
Al comparar las tasas de desocupación por sexo se constata que, según los últimos datos
disponibles, la desocupación femenina se ubica por encima de la masculina (7,5% y 6,5%
respectivamente), así como el desempleo oculto (16,1% y 5,6% para mujeres y varones
respectivamente) y la subocupación (22,3% y 14,9%, respectivamente)90. Si bien seis de
cada diez trabajadores informales son hombres, la informalidad en el empleo afecta
proporcionalmente más a mujeres que a varones ocupados (30% del total de las mujeres
ocupadas y 26% de los varones ocupados forman parte del sector informal, según datos
de 1998). Esto explica en parte el hecho de que en las áreas urbanas se observe una
mayor incidencia de pobres en los hogares encabezados por mujeres (26,9%) que en los
hogares encabezados por varones (22%)91.
Con respecto a la variable edad, la pobreza es asimismo causa de una temprana
incorporación de niñas, niños y jóvenes en edad escolar al mercado de trabajo para
aumentar los ingresos familiares. Si bien hay organismos internacionales como UNICEF
que promueven la eliminación del trabajo infantil en el país, la situación de pobreza
crítica agudiza este fenómeno que expone a niños y niñas a situaciones de alto riesgo
(adicciones, delincuencia, accidentes, abusos, violencia).
Con respecto a los trabajadores integrantes de la franja de 15 a 24 años, ellos
experimentaron un fuerte nivel de desocupación (16,7 %) en 1999. En esta categoría, por
cierto, el desempleo de los hombres y el de las mujeres no fueron muy diferentes. Por lo
tanto, la exclusión laboral ha sido igualmente severa para ambos sexos.
Al analizar la variable nivel de instrucción, igualmente surgen aristas que llaman la
atención. En 1999, los que habían accedido a la educación primaria poseían la tasa más
alta de desocupación (11%) y fueron los hombres más ampliamente involucrados (12%).
La relativamente baja tasa de desocupación de la PEA sin instrucción (8,4%), cabe
atribuirla en gran medida al bajo nivel de desempleo de las mujeres analfabetas (6,1%).
Por más que el mercado de trabajo urbano esté experimentando una fuerte retracción, este
segmento laboral encuentra resquicios ocupacionales, en el ámbito de las estrategias de
sobrevivencia y a costa de una dura explotación o auto-explotación. Por el contrario, las
mujeres con educación secundaria sí han sido las que afrontaron un nivel más alto de
desocupación (11,1%) que los hombres (8,9%). Esta situación se relaciona con el proceso
de mayor exclusión laboral de la mano de obra femenina señalada previamente, en la
medida en que la desocupación puede constituirse en el paso previo, sino a la inactividad
económica, por lo menos al desempleo oculto.
En síntesis, la exclusión laboral en el ámbito urbano está afectando más severamente a
los jóvenes de ambos sexos (15 a 24 años). Una alta proporción de estos desocupados son
miembros de grupos familiares pobres. Estas situaciones implican el agravamiento de la
vulnerabilidad social.
90
91
Dirección de Estadística, Encuestas y Censos (DGEEC), Encuesta Permanente de Hogares 1999.
EIH 1997/1998
58
4.- EDUCACIÓN
La educación en Paraguay presenta algunos problemas tanto relativos a la equidad en el
acceso, como a la eficiencia del sistema. Desde el punto de vista de la equidad, la
cobertura de la educación refleja una relación bastante equitativa en cuanto a género,
dado que se observa una asistencia similar entre niñas y niños, sobre todo en la educación
inicial y escolar básica. Donde se percibe claramente la desigualdad es en la participación
según zonas socio-geográficas.
En 1990, la cobertura de la educación inicial en zonas rurales era sólo del 2% respecto a
las niñas y niños de 3 a 5 años de edad, cifra que aumentó a 14,4% en 1997. En contraste,
en las zonas urbanas el incremento fue del 18,4% al 31,9% en el período considerado. La
expansión de la educación inicial constituye un desafío importante para el sistema
educativo, especialmente para dar cabida a las niñas y niños de los hogares más pobres, a
fin de proveerles con condiciones de desarrollo estimulantes y aportes nutritivos
adecuados que permitan igualar oportunidades con las niñas y niños que nacen en
hogares más aventajados.
El 90,4% de la población masculina y femenina comprendida entre los 7 y 12 años, tanto
del área urbana como rural, asiste a una institución escolar. El problema surge en el
rango de 13 a 18 años, cuando el porcentaje de asistencia disminuye a 45,7%
fundamentalmente por razones económicas y sobre todo acentuadas en el área rural, que
obligan a la deserción escolar temprana. Sólo el 3% de los que ingresan al ciclo medio de
educación terminan sus estudios en el área rural.
Entre 1993 y 1998 un 74,3% de niñas y niños en edad escolar en zonas urbanas
terminaron la enseñanza primaria frente a sólo 48% en zonas rurales. En promedio se
tiene un porcentaje de finalización del 55% para todo el país, muy por debajo del 80%
fijado internacionalmente como meta mínima de finalización de la enseñanza primaria.
Un aspecto causal de este fenómeno es la existencia de un bilingüismo mal asumido. Las
alumnas y alumnos se encuentran dentro de un sistema que no satisface plenamente sus
necesidades. Al tener que asimilar contenidos abstractos, muchas niñas y niños no los
entienden a causa de la falta de una base sólida de formación en cualquiera de los dos
idiomas hablados, el guaraní y el español. El sistema además presenta otros serios
problemas económicos y pedagógicos como profesoras y profesores mal pagados y con
escasa preparación, métodos educativos caducos, ausencia de libros y de infraestructura
adecuadas para el proceso de aprendizaje, factores que inciden en los niveles de
repetición y deserción. La tasa de repetición es de 26,9% en las zonas urbanas y de 36,3%
en zonas rurales.
La reforma educativa en marcha desde los inicios de la transición democrática ha traído
cambios en la curricula y en la capacitación de las y los docentes, pero se ha reconocido
la necesidad de reforzar los aspectos relativos a la calidad de la educación en general, la
expansión de la educación inicial y media y en la formación docente.
59
Al presente existe un gran vacío en la educación técnica y profesional, que capacite a las
y los jóvenes que van sumándose a la PEA. En este sentido, la reforma de la enseñanza
media y la situación de las y los adolescentes han adquirido prioridad en el nuevo ciclo de
la reforma educativa. Un condicionamiento histórico importante es la débil cobertura que
ha tenido la enseñanza media en el país. Aún en el presente, la retención en el ámbito de
la enseñanza media es exigua. De 100 adolescentes que ingresaron en el primer curso en
1992, culminaron el sexto curso solamente el 46%92. La mayoría de estas y estos
“desertores” pertenecían a familias pobres del campo y de la ciudad.
Durante la década del noventa, por efecto del mismo plan de reforma educativa, se prestó
una atención especial al papel de la educación en posibilitar a las y los jóvenes su acceso
al empleo, dado que las más altas tasas de desempleo se concentran en estas franjas de
edad, como se ha visto anteriormente. Idéntico esfuerzo se viene realizando a través del
programa de alfabetización, cuya orientación actual es la de brindar programas de
educación permanente tanto a las y los jóvenes que han desertado del sistema de
educación formal o que no llegaron siquiera a ingresar en la educación media, como a los
adultos que están igualmente en precarias condiciones educativas y de capacitación.
Así, la tasa de analfabetismo según la EIH 97-98 promedio era de 8,9% llegando a 10,7%
para las mujeres y a 15% en el área rural. Sin embargo, se estima que el analfabetismo
funcional alcanza niveles mayores, lo cual va en detrimento de la obtención de mejores
niveles de vida, de ingresos y de salud.
En general, se hace evidente la necesidad de adecuar el contenido de la educación –
especialmente en los ámbitos rurales y entre ellos en las comunidades indígenas - a los
contextos culturales específicos para permitir que la misma sea más pertinente.
Si bien la mayor parte del gasto social del período 95-98 como parte del PIB ha sido
destinado a la educación, éste se ha concentrado en los gastos corrientes, más
específicamente en gastos de personal. Aun así, se reconoce la necesidad de seguir
mejorando la remuneración docentes. En el presente período un 1,7% del PIB fue
destinado a la educación.
Hay otros problemas que afectan los servicios educativos, como la falta de
descentralización efectivas, así como un enfoque más orgánico que vincule estructuras
educativas con estructuras productivas, y educación básica con educación superior.
5.- SALUD
El gran reto actual de la salud en Paraguay es el de trabajar en forma participativa y
consensuada para el combate de las inequidades, manifestadas como hemos visto, tanto
en el acceso a los servicios básicos de salud (1,7 millones de habitantes), como en el
financiamiento de la salud pública (2,1% del gasto público en salud en relación al total
del gasto público de la nación).
92
MEC, 1999.
60
Para ser efectivos en el trabajo que conduzca a la reducción sustantiva de estas
inequidades, se deberá diseñar y ejecutar una reforma sanitaria que produzca cambios
estructurales en el modelo de atención vigente, en la organización actual de los servicios
de salud, y en la descentralización de la administración de los recursos, de acuerdo a
modelos previamente elaborados de financiamiento y gestión.
La articulación del sector público y el privado en la prestación de los servicios de salud es
un área de necesidad. Existe una gran fragmentación dentro del sistema de salud, donde
la seguridad social, los servicios del Ministerio de Salud, el sector privado y el incipiente
trabajo de los gobiernos locales en el sector, se superponen en las comunidades donde
ninguno de ellos ofrece la totalidad de los servicios requeridos ni con la calidad que se
necesita. Se requiere avanzar en planes regionales y distritales de salud, que tengan el
financiamiento adecuado y apunten a la promoción de la salud, como una estrategia del
desarrollo sustentable.
Existen, hasta el momento, esfuerzos no integrales para el logro de la reforma sanitaria;
se cuenta con una Ley General del Sistema Nacional de Salud que sienta las bases para la
creación del Seguro Médico Universal, del Fondo de Financiamiento de la Salud y de los
procesos básicos para la descentralización de los servicios de salud. Se han fortalecido las
acciones preventivas para el combate de enfermedades transmisibles y promocionales de
la salud, mediante la implementación del sistema de Vigilancia de la Salud y la iniciativa
de “Municipios Saludables” con el acompañamiento de la estrategia de Atención
Primaria Ambiental.
Además, se han elaborado y están en proceso de implementación los programas públicos
de atención integral a la niñez y a la mujer, incorporando las acciones básicas de salud
reproductiva y de atención integral de enfermedades prevalentes de la infancia.
Por otro lado, la articulación docente-asistencial para lograr recursos humanos
capacitados en las necesidades de la atención primaria de salud es un área que merece
atención. Las escuelas de pregrado, sobre todo de medicina, tienen un curriculo que
apunta al asistencialismo, con poco énfasis en la prevención y promoción de la salud. La
salud pública y la medicina social o de desarrollo no tienen mucha relevancia en la
formación de los profesionales que luego deben trabajar en áreas muy necesitadas de
intervención en los factores no biológicos que condicionan la salud.
Otro gran reto es el de la Salud Reproductiva, que comprende desde el bienestar general
en el proceso reproductivo, tanto desde la perspectiva de derechos reproductivos como la
elección libre del número deseado de hijas e hijos y el espaciamiento entre ellos, hasta la
promoción de la equidad de género en las relaciones, la prevención de la violencia
intrafamiliar, pasando por la participación responsable del hombre, no sólo en la
reproducción, sino también en la crianza y educación de las niñas y niños.
Los problemas de salud reproductiva que ya hemos identificado en la primera parte de
este documento, a saber: mortalidad materna e infantil relacionadas con un cuidado
61
deficiente del embarazo y parto, demanda insatisfecha de servicios de Planificación
Familiar, lo que se traduce en embarazos no deseados y/o nacimientos con espacios
intergenésicos cortos; aborto, ETS/VIH/SIDA y todo el área del desarrollo sexual y
reproductivo de los adolescentes, tienen una importancia fundamental en el desarrollo
social y económico de un país como Paraguay constituido fundamentalmente por jóvenes.
El embarazo precoz trunca y distorsiona el proyecto de vida de una niña/adolescente, la
muerte de una madre por causas relacionadas con el parto o el aborto tiene profundas
consecuencias sociales y económicas y el aumento en la tasa de infectados por el
VIH/SIDA es una amenaza para el futuro del país.
El sistema educativo formal y los servicios de salud pública aún no han desarrollado
capacidades técnicas suficientes para una adecuada atención a las necesidades específicas
de los adolescentes. Si bien se han hecho avances dentro de la reforma educativa para la
incorporación de los temas de salud reproductiva en el currículo, son necesarios tanto la
elaboración de materiales didácticos adecuados, como la sensibilización y capacitación
de las y los docentes.
Por su parte, la salud pública debe capacitar a sus profesionales en la atención
especializada del adolescente e incorporar nuevos actores (psicólogas y psicólogos,
asistentes sociales, juristas, etc.) a la misma, pues se requiere un enfoque de
multidisciplinaridad dada las problemáticas que enfrentan. Ejemplos de ello son:
embarazo y drogas, patria potestad y confidencialidad de la consulta, embarazo y
suicidio, abandono escolar y otros.
También es importante la problemática de todavía un gran número de mujeres
paraguayas, sobre todo en el área rural, que enfrentan la reproducción como un hecho
fortuito, sin poder ejercer sus derechos de elección sobre el número deseado de hijos al
desconocer o no poder acceder a los servicios de planificación familiar. En otros casos
son forzadas a tener hijos por sus esposos o compañeros que requieren probar su
masculinidad a través del número de hijos o porque ven en éstos un medio de
subsistencia en la vejez. Esta situación lleva la necesidad de crear actitudes correctas y
responsables por medio de la información y el asesoramiento en temas de salud
reproductiva.
6.- CULTURA E IDENTIDAD
Tal como se mencionó al inicio de este capítulo, la sociedad paraguaya ha venido
experimentando importantes transformaciones socio-culturales y económicas que afectan
aspectos de lo que podría denominarse su identidad cultural.
La Constitución paraguaya aprobada en 1992 define al país como una nación pluricultural
y multiétnica. Reconoce a la lengua guaraní como una lengua nacional y establece que la
enseñanza primaria se efectúe en la lengua maternal, que en la mayor parte es el guaraní.
Los grupos étnicos que hablan el guaraní son los guarayos, guaraní-yandeva, los mbya,
62
pai-tavyterá y otros. Otros grupos como los Nivaclé, Lengua, Ayores, Manjui tienen su
propio idioma o dialecto. La paraguaya y el paraguayo medio hablan un guaraní
aderezado con expresiones castellanas, conocido como “joparé”. Se dice que el
paraguayo piensa en guaraní y habla en español.
El reconocimiento de la diversidad cultural a nivel normativo contrasta con numerosos
aspectos del desarrollo social que indican tendencias contrarias. Así, sólo recientemente
el sistema educativo ha incorporado la modalidad guaraní hablante de enseñanza para
niñas y niños con lengua madre diferente al castellano. Ya se ha mencionado que las
personas guaraní hablantes tienen mayor probabilidad de encontrarse entre los grupos
pobres. Los pueblos indígenas del Paraguay, representantes de la diversidad de culturas
existentes en el país, se encuentran en una crisis de identidad cultural, social y económica
muy grave.
La crisis de las poblaciones rurales e indígenas está fundamentalmente en relación a la
posesión de la tierra. Para ellos la tierra posee un significado espiritual, social, cultural,
económico y político y es necesaria para su supervivencia y vitalidad como sociedades.
Puesto que su relación con la tierra es profundamente espiritual, la destrucción de ese
vínculo suele ir en detrimento de su identidad. Esto ha acarreado problemas sociales cada
vez más graves, como la extrema pobreza, la violencia doméstica y el suicidio”93. La
pérdida de las tierras propias y la fragilidad de su presente ecosistema los convierten en el
segmento más vulnerable de la población.
Las respuestas de políticas públicas a esta situación no han sido hasta el momento muy
efectivas. La discriminación y abandono de las poblaciones indígenas y rurales debería
revertirse a través de alternativas de desarrollo autogestionario, que busque sus propios
modos de articulación con la sociedad envolvente, respetando por sobre todas las cosas el
principio de la diversidad cultural y el acceso equitativo a los servicios sociales y
educativos.
Por otra parte, las transformaciones inherentes al paso de una sociedad
predominantemente rural a otra de tipo urbana plantea importantes desafíos en términos
no sólo sociales y económicos (referentes a la demanda laboral, de servicios sociales y
habitacionales), sino también de política cultural y educativa. En efecto, la sociedad
urbana se va conformando acrisolando una identidad cultural constituida por mosaicos
provenientes de la cultura campesina, indígena y de la cultura de masas. La influencia de
los medios de comunicación masivos está presente aún en aquellos grupos socialmente
pobres. Especialmente entre las y los jóvenes de estos grupos, se hace particularmente
evidente la carencia de apoyos educativos y sociales que les permitan procesar de manera
más armónica estos contradictorios elementos culturales.
Por su lengua guaraní y las fuertes tradiciones culturales y sociales, el pueblo Paraguayo
de hoy tiene marcadas señas de identidad, sometidas actualmente a un intenso proceso de
estandarización, resultado de la globalización simbólica en curso.
93
GRUPO DE TRABAJO DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS, Ginebra.
63
Parte III. CONCLUSIONES :
HACIA EL DESARROLLO HUMANO
SOSTENIBLE DE PARAGUAY
Si al inicio del presente documento, hablábamos de que el examen de los Derechos
Humanos en una nación no es sólo un enjuiciamiento de los deberes del Estado, sino una
llamada de atención sobre los deberes de toda la sociedad, civil y política, y de la
comunidad internacional, frente a los derechos de la población, este es el momento de las
recapitulaciones.
La elaboración de un Plan Nacional de Derechos Humanos es una buena iniciativa del
Gobierno en este sentido, que debe involucrar a diversos sectores de la sociedad y del
Estado, y que desde Naciones Unidas vamos a apoyar decididamente.
Pero el camino para lograr el Desarrollo Humano Sostenible de Paraguay y ejercer así el
Derecho al Desarrollo es todavía muy largo, y aunque presenta avances, no está exento de
numerosos obstáculos.
En primer lugar, tal y como hemos visto, la mayoría de las paraguayas y paraguayos
sufren del limitado acceso a los servicios en materia de educación, salud y agua potable;
de la falta de oportunidades de empleo; y del deterioro ambiental. Una realidad que se
impone a más del 30% de la población, que vive en situación de pobreza, con mayor
concentración en las áreas rurales; y agudizándose en los grupos más vulnerables: niñas y
niños, mujeres y los pueblos indígenas.
Por el momento, el modelo de desarrollo en Paraguay no ha conseguido poner los
derechos de los vulnerables en primera línea de acción, y la sociedad ha sido débil para
reaccionar al respecto.
64
El Plan Estratégico Económico y Social elaborado por el Gobierno, que propone, no
sólo un ajuste estructural típico con acciones inmediatas, sino una visión estratégica de
Estado que incluiría a futuros gobiernos, puede servir como marco para todos. Pero debe
ser complementado con una Estrategia de Lucha contra la Pobreza, que va a
convertirse es una de las líneas de trabajo prioritarias de las Naciones Unidas para los
próximos años.
Por otro lado, el país no ha avanzado significativamente en lograr un modelo de
desarrollo sostenible que compatibilice la protección de los recursos naturales y el control
de la contaminación ambiental, con el crecimiento económico. Hasta ahora, no ha
implementado la Agenda 21, a fin de lograr que la protección del medio ambiente
constituya parte integrante del proceso de desarrollo, sin embargo, con el desarrollo del
Sistema Nacional Ambiental y la creación de la SEAM, se ha dado un paso hacia la
identificación de un Desarrollo Humano Sostenible, que debe incluir a toda la ciudadanía
y que vamos a seguir acompañando.
Tampoco se ha avanzado en el Proceso de Descentralización, una de las grandes
asignaturas pendientes de la Reforma del Estado que creemos urgente retomar. Un mayor
protagonismo de municipios y gobernaciones, mediante una coordinada transferencia de
competencias y recursos, podrá acercar la política a las y los paraguayos, haciéndola más
participativa y transparente en el proceso de toma de decisiones y en la exigencia de
responsabilidades, y favoreciendo el uso eficiente de los recursos.
Después de 12 de años de transición, Paraguay debe dar un paso al frente y tomar la
decisión del cambio. La difícil consolidación de la democracia y el establecimiento de un
Estado de Derecho, implican un complejo cambio cultural y de valores hacia una
sociedad plenamente democrática y moderna, abierta al mundo y dispuesta a integrarse
en él. Este cambio debe pasar por una transformación de los partidos políticos, por abrir
un diálogo fluido entre sector privado y Estado, por la construcción de la ciudadanía, y
por exigir que se cumpla la ley, acabando con la disociación entre marco y ejecución.
Muestras de que este cambio está germinando en la sociedad paraguaya es el Plan
Anticorrupción que ha sido apoyado desde muy diversas instancias, tanto del Estado
como de la Sociedad Civil.
El Sistema de las Naciones Unidas se compromete a apoyar este cambio del que deben
ser protagonistas todos los paraguayos y paraguayas; brindando la experiencia,
transparencia y neutralidad necesarias al proceso de desarrollo, enmarcando las
cuestiones nacionales en la realidad global, e incorporando a la Agenda Nacional, los
debates que se desarrollan a escala mundial.
Esta “Visión Común del País”, que contempla los aspectos más avanzados del desarrollo,
es un elemento más, dentro de un diálogo de confianza con el gobierno y los otros
poderes del Estado. Es un aporte sincero, en una relación que quiere construir soluciones
duraderas y conseguir así, el Desarrollo Humano Sostenible de Paraguay ...
65
Parte IV. ANEXOS
66
Capítulo 1. TÉRMINOS DE REFERENCIA Y
METODOLOGÍA EN LA ELABORACIÓN DEL
CCA
1. OBJETIVOS Y ALCANCE DEL ANÁLISIS CONJUNTO DEL PAÍS
El Análisis Conjunto del País es un proceso compartido de revisión y análisis de la
situación nacional, por parte de las Agencias del Sistema de las Naciones Unidas que
operan en Paraguay, en el cual se identifican los asuntos clave para las tareas de
abogacía, discusión de políticas y para la preparación del Marco de Asistencia para el
Desarrollo (UNDAF). El objetivo general de este análisis es obtener un conocimiento
profundo de los desafíos que las agencias del sistema tendrán que enfrentar ante la
situación paraguaya, sustentado en la comprensión de los asuntos clave y de los riesgos
externos al proceso de desarrollo.
Este es el primer CCA elaborado en el país y constituye un avance en el esfuerzo
conjunto del Sistema de las NN.UU. de lograr una mayor coordinación de sus actividades
a favor del desarrollo del país.
Los resultados esperados del CCA, según el documento de “Lineamientos Básicos para el
CCA” son los siguientes:
a. Un documento de análisis conteniendo una panorámica de la situación del
desarrollo del país, con un enfoque centrado en la gente como medio y fin del
desarrollo, un análisis de los desafíos clave, especialmente de aquellos
enfrentados por los sectores más pobres, las necesidades y prioridades nacionales,
un análisis de las capacidades nacionales e información sobre el seguimiento de
las conferencias, convenciones y declaraciones de las Naciones Unidas.
b. Una base común de información relevante, incluyendo datos cuantitativos y
cualitativos, desagregados por sexo, que facilite la identificación de los más
pobres y de los grupos vulnerables.
c. La mejora de la colaboración de las Naciones Unidas, a través de una capacidad
analítica fortalecida y de una comprensión compartida sobre los principales
desafíos y asuntos clave del país que demandan atención prioritaria.
67
2. PROCESO DE ELABORACIÓN Y DISCUSIÓN DEL CCA
Fase 1: Orientaciones y Determinación de ejes temáticos. Dado que era primera vez
que se llevaba a cabo en Paraguay este ejercicio, el proceso se inició con la misión de un
capacitador en la preparación de informes similares, enviado por la Sede de las Naciones
Unidas en Nueva York, quien condujo un taller en el que participaron el Coordinador
Residente y los Jefes de Agencias residentes en el país, así como oficiales de programa de
dichas agencias.
Posteriormente, se realizó un Seminario-Taller, con apoyo de un consultor internacional,
para definir la metodología a seguir en la preparación del CCA, con la participación del
mismo grupo de funcionarios.
Se utilizó la metodología de “árbol de problemas” para identificar los conceptos claves
que conformarían los ejes temáticos del Informe:
 Gobernabilidad y democracia
 Economía y productividad
 Medio Ambiente
 Equidad y pobreza
Y dos ejes transversales:
 Derechos Humanos
 Género
Fase 2: Aportes nacionales, trabajo en taller con los expertos de las agencias, y
redacción del documento. Una vez definidos los conceptos clave, se decidió la inclusión
de consultores nacionales especializados en cada una de las áreas, que sirvieran de
facilitadores de un material base para elaborar el documento CCA.
A partir de este momento, se comenzó la tarea de revisión y crítica de los materiales
entregados, por parte de todo el equipo de expertos de las agencias del Sistema de
NN.UU. a través de talleres y grupos temáticos de trabajo.
Con esos insumos se encomendó la labor de redacción del documento a un miembro del
PNUD, bajo la supervisión directa de los jefes de todas las agencias representadas.
Fase 3: Validación Externa del documento. Una vez aprobado el borrador, se procedió
a validar el documento con diversas instancias gubernamentales, tales como la Secretaría
Técnica de Planificación, Cancillería y Ministerio de Trabajo y Justicia.
68
3. PARTICIPANTES EN LA ELABORACIÓN DEL CCA
Equipo de País de Naciones Unidas (Country Team), constituido por:
 Coordinador Residente, Sr. Lucien Muñoz.
 Y por los jefes de las agencias de Naciones Unidas con presencia en Paraguay: Sr.
Peter Hansen (BM), Sr. Osvaldo Benítez (FNUAP), Sr. Gerardo Lizano y
posteriormente su sucesor, Sr. Ramón Zanzini (OMM), Sr. Diego Victoria
(OPS/OMS), Sr. Juan Carlos Crespi y posteriormente su sucesora Sra. María Noel
Vaeza (PNUD), Sr. Paul Martín (UNICEF) y Sr. Edgar Montiel (UNESCO).
Grupo Técnico, constituido por los funcionarios y expertos de las agencias participantes:
 CINU: Sr. Desiderio Garcete.
 FNUAP: Sra. Manuelita Escobar, Sr. Nafiou Inoussa y Sra. Tanya Snelling.
 HABITAT: Sr. Alberto Paranhos.
 OPS/OMS: Sr. Armando Güemes, Sra. Marcia Moreira, Sra. Alba Mª Ropero y
Sr. Paulo Teixeira.
 PNUD: Sr. Carlos Benítez, Sr. Carlos Carrera, Sra. Ana Díaz de la Cebosa, Sra.
Cecilia Ferres, Sra. Estefanía Payret y Sr. José Soler.
 UNICEF: Sr. Esteban Caballero, Sra. Sofía Delgado, Sra. Ángela Espínola, Sr.
Eduardo Gallardo, Sr. Amado Lovera y Sra. Alicia Vasquez.
 UNESCO: Sr. Renato Caness, Sr. Patricio Dobré y Sra. Concepción Gallo.
Grupo Técnico de Apoyo, constituido por los siguientes expertos:
 Nacionales, coordinados por la consultora Sra. Susana Sottoli: Sr. Rubén Gaete,
Sr. Luís Galeano, Sr. Carlos Martini, Sr. José Molinas, Sr. Humberto Páez y Sra.
Soledad Villagra.
 Internacionales: Sr. Eligio Kriskovich, Sr. Tad Palac y Sr. Pablo Sauma,.
Organización y logística, brindada por la Oficina del Coordinador Residente: Sra.
Soledad Bauza y Sr. Carlos Schvartzman.
Coordinación y redacción final, a cargo de la JPO del PNUD: Sra. Mª Luisa Clavera
Maestre.
69
Capítulo 2. GLOSARIO DE SIGLAS
ASRS: Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
BCP: Banco Central del Paraguay
BID: Banco Interamericano de Desarrollo
BM: Banco Mundial
CCA: Evaluación Común del País
CODEHUPY: Coordinadora de Organizaciones de Derechos Humanos en Paraguay
CORPOSANA: Corporación de Obras Sanitarias
CDE: Centro de Documentación y Estudios
CEPAL: Comisión Económica para América Latina y Caribe
DGEEC: Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos
DPT: Difteria, Pertussis y Tétanos
EIH: Encuesta Integrada de Hogares
ETS: Enfermedades de Transmisión Sexual
FAO: Fondo de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación
FF.AA.: Fuerzas Armadas
FNUAP: Fondo de Población de las Naciones Unidas
HABITAT: Centro de las Naciones Unidas para los Asentamiento Humanos
ICA: Instituto de Comunicación y Arte
IDH: Índice de Desarrollo Humano
IMF: Fondo Monetario Internacional
INDI: Instituto Nacional Del Indígena
IPS: Instituto de Previsión Social
NBI: Necesidad Básica Insatisfecha
NN.UU.: Naciones Unidas
NV: Nacidos Vivos
MEC: Ministerio de Educación y Cultura
MERCOSUR: Mercado Común del Cono Sur
MSPyBS: Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social
ONG’s : Organizaciones no gubernamentales
ONUSIDA: Organización de Naciones Unidas para la lucha común contra el Síndrome
de Inmunodeficiencia Adquirida
OMC: Organización Mundial del Comercio
OMM: Organización Mundial de Metereología
OPS/OMS: Organización Panamericana de la Salud / Organización Mundial de la Salud
PEA: Población Económicamente Activa
PIB: Producto Interno Bruto
PNB: Producto Nacional Bruto
PNUD: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PYMES: Pequeñas y medianas industrias
SAS: Secretaría de Acción Social
70
SEAM: Secretaría Nacional de Medio Ambiente
SENASA: Servicio Nacional de Saneamiento Ambiental
SIDA: Síndrome de Inmunodeficiencia Adquirida
UNDAF: Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo
UNESCO: Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la
Cultura
UNICEF: Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
VIH: Virus de Inmunodeficiencia Humana
VOP: Vacuna Oral anti Poliomelitis
71
Capítulo 3. BIBLIOGRAFÍA
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Capítulo 4. ANEXO ESTADÍSTICO
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