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Titulo: El Rol del Estado en la conformación de la Empresa Líneas Marítimas
Argentina (1958-1962)
Autor: Pablo A. Baldoménico
Correo electrónico: [email protected]
Formación de grado en curso: Licenciatura en Ciencias Sociales. Orientación en
investigación
Tipo de Beca: Iniciación a la investigación Categoria 1, Secretaria de investigaciones
Universidad Nacional de Quilmes.
Director de la Beca y tesis: Patricia M. Berrotarán
Proyecto en el que se inscribe la beca y tesis: Practicas de Estado y acción pública en
la Argentina de la década de 1950 Director: Patricia Berrotarán
Denominación del agrupamiento: Centro de estudios de historia, cultura y memoria
(CEHCMe- UNQ) Director: Silvia Ratto
Introducción
El presente trabajo es un análisis del accionar del Estado en la conformación de
tres empresas: Las Flota Mercante del Estado (FME), La Flota Argentina de
Navegación de Ultramar (FANU) y la Empresa Líneas Marítimas Argentina (ELMA).
El foco esta puesto en esta última empresa, ya que esta ponencia se inscribe en la tesis
de grado que el autor se encuentra desarrollando en la actualidad. Sin embargo
mencionar las otras dos empresas es necesario por dos motivos:
Primero porque ELMA surge de la fusión de estas dos empresas estatales y en
segundo lugar porque la creación de ELMA se da en un marco en el que el accionar
político económico del Estado empresario es diferente al de la etapa 1941 – 1955. Esta
etapa estuvo atravesada por circunstancias excepcionales que había creado la segunda
guerra mundial, una bonanza económica en la posguerra y cierto consenso sobre la
necesidad de que el Estado intervenga en la economía. Sin embargo en 1955, el golpe
militar produce un cambio político importante. A partir de entonces los sectores
liberales contrarios a la intervención estatal pasaran a predominar en la escena política.
Al mismo tiempo la económica argentina empezaba a flaquear y entraba en crisis
cíclicas, denominada de stop and go. Si bien la dictadura militar trato de reducir el peso
del Estado en la economía, fueron incapaces de lograrlo. Finalmente llamaron a
elecciones y triunfó el candidato por la Unión Cívica Radical Intransigente, Arturo
Frondizi.
El frondizismo inicia la primera gran restructuración de empresas públicas.
Muchas de estas fueron privatizadas, pero las consideradas claves para el desarrollo de
las fuerzas productivas se mantuvieron. Para el gobierno el desequilibrio de la balanza
de pagos y la falta de financiación impedían que el Estado se convierta en el artífice que
impulsaría
el
progreso
económico.
Estas
medidas
permitirían
quebrar
el
estrangulamiento que generaba la falta de divisas y la lógica del stop and go.
El trabajo por lo tanto esta dividido en dos partes. En la primera vemos los
motivos que llevan al Estado a crear las dos empresas mercantes. La relación entre
Estado y empresa estatal. Teniendo en cuenta el contexto en el que se inscribe y el rol
del gobierno. En la segunda parte con el cambio de la situación política replicaremos el
mismo análisis hecho en la primera parte. La idea es problematizar los porque de la
creación de las empresas. ¿Responden esta a causas externas o de política interna?
¿Importa el color político del gobierno a la hora de tomar decisiones, o estas se imponen
a raíz del cambiante contexto económico?
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El Estado y la marina mercante Argentina: 1941 - 1951
La economía de la Nación Argentina desde sus comienzos estuvo ligada al
comercio exterior. Los ingresos generados por la exportación de productos
agropecuarios era la fuente de riqueza principal de la nación. Sin embargo el país nunca
tuvo la capacidad para transportar por su cuenta aquellos productos. Dependía de las
flotas mercantes extranjeras para transportar sus bienes primarios y para importar
productos manufacturados. El Reino Unido era en mayor medida la potencia que se
encargaba del transporte de mercancías del país tanto para la exportación como
importación, ya que poseía en el momento la flota comercial más importante del mundo.
En 1912 el diputado Estanislao Zeballos había presentado un proyecto de marina
mercante
que “tuviera objetivos más amplios que los del cabotaje sirviendo las
necesidades de ultramar” (Siepe y Llairó, 2001, p 3). El estallido de la primera guerra
mundial en 1914 produjo el primer susto en la clase dirigente exportadora y comercial.
El esfuerzo de guerra de los países centrales hizo que disminuyeran considerablemente
las bodegas disponibles para el transporte de mercancías. Las marinas mercantes de los
países centrales fueron movilizadas para asistir a sus respectivos países en tareas
relacionadas con el conflicto bélico. Al parecer el susto duró poco y si bien se volvieron
a presentar proyectos en el congreso con la intención de crear una marina mercante
estatal, el comercio principalmente con el Reino Unido se reanudó y no se tomaron
desde el Ejecutivo medidas estratégicas de largo plazo y para la de defensa de los
intereses nacionales como la creación de una marina mercante de ultramar propia. Los
proyectos terminaron en la nada.
El pensamiento de la clase dirigente Argentina estaba muy ligado al libre cambio
y la división internacional del trabajo promulgada por el Reino Unido, creían de manera
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ingenua en cierto “positivismo capitalista” en el cual debían especializarse en la rama de
la economía en la que eran mas eficientes, es decir las materias primas y alimentos, y
adquirir en el exterior todos los productos manufacturados que se necesitasen. Entonces
el libre intercambio permitiría el progreso de la nación de manera lineal e
indeterminada.
La Gran depresión y el estallido de la segunda guerra mundial aceleran la crisis
del modelo agroexportador y se abre la necesidad de que el Estado se haga cada vez más
presente en la sociedad. A partir de 1930 se verá un intervensionismo económico
defensivo cada vez más latente. La idea de los sectores tradicionales es intervenir en la
economía para mantener sus intereses en el corto y largo plazo. Se espera con ingenua
confianza que una vez pasado el temblor de la depresión. El mercado mundial vuelva a
ser como antes de 1930 y que se abra nuevamente una senda de progreso para el país. El
estallido del conflicto en 1939 termina por echar por tierra dicho imaginario. El
intervensionismo económico estatal parece que vino para quedarse por un largo tiempo.
La primera guerra mundial no había pasado inadvertida, al menos para un sector
de las fuerzas armadas, del conflicto se extrajeron conclusiones. Se empezaba a
considerar que una nación que dependiera de la adquisición de armamento y suministros
básicos en el extranjero era incapaz de llevar adelante la defensa de la nación. La
ideología que empezaba a circular en las fuerzas armadas consideraba que el país debe
fomentar las industrias básicas y aquellas consideradas como estratégicas para la
defensa del país y su autonomía. Un antecedente directo fue la creación de YPF durante
el radicalismo, el primer presidente de YPF fue el General Mosconi. En una misma
línea es necesario mencionar al General Savio, quien sostenía ideales similares .y que
durante el gobierno de Castillo estaría en la dirección de Fabricaciones Militares y
SOMISA. Es decir los temas sobre desarrollo industrial como sostén de una economía
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independiente y base para que un país pueda defenderse de amenazas externas
comenzaba a tomar presencia en las fuerzas armadas.
En al cena anual de camadería del 8 de Junio de 1941, El contra almirante Saba
expresa la posición de la Marina: “Nuestro País … tiene necesariamente que… fomentar
al máximo sus industrias, especialmente las que tengan conexión directa con la defensa
nacional”. El almirante Suyero a su vez agrega “el aumento de la industrialización
contribuirá, por su parte, a solucionar mas fácilmente los problemas obreros, y los
capitales encontraran mas campo de inversión en el país, repercutiendo así
favorablemente en el bienestar del pueblo y en la faz económica del Gobierno”
finalmente el portavoz de la Armada insiste en la situación calamitosa que se encuentra
la marina mercante y sostiene que es indispensable contar con “buques para llevar
nuestros productos a puerto extranjeros” y disponer de “bodegas para traer al país lo
que este necesita” (Rouquié , 1986, p 306)
En el mensaje presidencial del 28 de mayo de 1941 para la apertura de las
sesiones ordinarias del Honorable Congreso de la nación el vicepresidente de la nación
Castillo en ejercicio del Ejecutivo manifiesta el gran impacto de la guerra en la
economía Argentina y sintetizan el nuevo rumbo que toma el Estado y el comercio
exterior:
“Las perspectivas desfavorables para la economía nacional creadas por los
conflictos bélicos en que están comprometidos muchos de los países con los cuales
manteníamos mayor vinculación comercial, se han aumentado al presente con la
extensión e intensificación de la guerra y la consiguiente clausura de los
mercados para nuestros productos o para la obtención de las materias primas
requeridas para nuestra joven industria.” (D.S.C.S., 28-5-41, pág. 5)
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Se hace mención al contexto catastrófico por el que atraviesa el país a raíz de la
guerra. Luego agrega como ésta obligó al Estado a tomar medidas, creando un clima
excepcional:
“La primera consecuencia de tan grave situación duramente aflictiva para los
trabajadores del campo, obligó al gobierno a la compra de la cosecha. Tal
medida repercutiendo sobre las finanzas, obligó, para salvar las dificultades
consiguientes, a arbitrar procedimientos que oportunamente serán puestos en
conocimiento de vuestra honorabilidad, quien adoptará las definitivas soluciones
y autorizará los recursos necesarios.
Para reducir las dificultades mencionadas el Ejecutivo ha procurado
primordialmente establecer bases más favorables para el comercio con los demás
países americanos. A este propósito responden el tratado firmado con Colombia
en el mes de octubre de 1940, el firmado con Cuba en diciembre del mismo año, y
los protocolos que, en abril del año en curso, fueron firmados con Brasil para
fomentar el comercio y mejorar las condiciones en que se desarrolla con nuestro
país” (D.S.C.S., 28-5-41, pág. 5)
El Estado ya venia interviniendo por medio de las Juntas Reguladoras durante la
década pasada y con otro mecanismos como la creación del Banco Central en 1935,
considerados como intervencionismo defensivo. Sin embargo la guerra remarca la
necesidad de seguir con dichas medidas y profundizarlas. Al mismo tiempo se empieza
a mirar hacia los países del vecindario también por el motivo bélico, los ojos de la clase
política y empresaria pasa a estar un poco más en Latinoamérica que en Europa.
El segundo punto de relevancia es la crisis de bodegas a causa de la guerra. El
Estado aquí debe asumir la empresa de transportar las mercancías. Ya que no hay quién
pueda de manera eficiente realizar dicha tarea. Es de suponer de que si existiese una
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burguesía dedicada al tráfico de ultramar: ¿con que necesidad el Estado capitalista
crearía una empresa Estatal para dicho fin? La respuesta es clara no existe tal ente
privado. Lo que si hay son armadores dedicados al trafico costero y fluvial pero no de
ultramar que es lo que se precisa.
“La escasez de bodegas ha merecido especial atención del Poder Ejecutivo. No
podíamos mirar con indiferencia la reducción de la flota mercante internacional
que nos trae aparejada, como consecuencia inmediata, la amenaza del aislamiento
económico. Ante esa situación por relación del Ministerio de Relaciones Exteriores
se iniciaron desde el primer momento gestiones tendientes a establecer la
posibilidad de impulsar el desarrollo de la marina mercante nacional, mediante la
compra o el arriendo de los buques refugiados en nuestros puertos y de otros
barcos que eventualmente podían ser adquiridos en el extranjero. Como resultado
de estas gestiones previas, el Poder Ejecutivo encomendó a una camisón especial el
estudio de las medidas necesarias para conjurar la peligrosa disminución del
tonelaje mercante, y para examinar en detalle los complejos problemas que la
situación plantea.” (D.S.C.S., 28-5-41, pág. 5)
La falta de bodegas producida por la coyuntura lleva a la creación de la Flota
Mercante del Estado. La creación de esta empresa estatal así como de otros organismos
y empresas da cuenta de la mutación que viene sufriendo el Estado. Empieza a aumentar
en funciones e instituciones configurándose como un Estado empresario.
Este tipo de Estado que interviene en la economía no lo hace únicamente por
medio del control fiscal, monetario o por medio de obras publicas
y políticas
asistencialistas. Sino que asume funciones que en un país capitalista industrial
desarrollado están en manos generalmente del sector privado. En Argentina ese Estado
empieza a administrar y montar una serie de empresas que producen mercancías, en un
comienzo para abastecer al Ejercito y luego para el mercado. Al mismo tiempo que “en
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la coyuntura de 1940 – 1945 se registró una transformación intelectual que involucro
tanto a hombres de negocios, de la burocracia estatal, de los partidos políticos, de los
grupos de economistas como futuros responsables del gobierno cuya formación en la
teoría neoclásica había sido debilitada por la gran depresión” (Berrotarán, p 2). Hay un
clima favorable para que el Estado intervenga en la economía.
El vicepresidente Ramón Castillo responde a dichas demandas creando la Flota
Mercante del Estado y la Dirección General de Fabricaciones Militares. Dos hechos,
que serán según Rouquie (1986), de trascendental importancia en su gobierno. El 16 de
octubre de 1941 el vicepresidente en ejercicio del Poder Ejecutivo, con la ayuda del
almirante Francisco Stewart, da vida a la Flota Mercante del Estado (decreto N°103316)
organismo autónomo que estaría bajo la orbita del Ministerio de Marina. Tenía como
misión explotar los buques adquiridos por el Estado al gobierno Italiano que se hallan
parados en aguas nacionales a raíz del conflicto mundial y todos aquellos barcos que el
Poder Ejecutivo le entregue para su explotación.
La flota estaba administrada por una comisión presidida por un Delegado del
Ministerio de Marina y un delegado por cada Ministerio Hacienda, Culto y Relaciones
Exteriores. Al mismo tiempo estaría integrada por un miembro de la Bolsa de Comercia
(BC), la Unión industrial Argentina (UIA) y la Sociedad Rural Argentina (SRA). La
comisión funcionó pese a que no se habían aun designados los representantes de los
organismos no estatales (BC, UIA Y SRA) como disponía el art 4° del mismo decreto.
La comisión administradora de la flota mercante del estado podía utilizar los buques a
su disposición y realizar todas las tareas que considere necesario para su mejor
explotación, desde compra de materiales a contratos. Sin embargo no podía adquirir
nuevos buques o arrendar a terceros. Ésta debería proponer primero al Ejecutivo la
adquisición de nuevos barcos o eventual arriendo para obtener así su aprobación.
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El 24 de marzo de 1943 ya con Castillo en la Presidencia se crea la
Administración General de la Flota Mercante del Estado, Decreto n° 145734,
haciéndose con el patrimonio administrado por la comisión. La nueva Administración
estaría presidida por un administrador general que seria asistido por un consejo
integrado por un gerente general, un inspector general y un contador general todos
serian nombrados por el Poder Ejecutivo a propuesta del Ministerio de Marina.
Según Rouquie (1986) la creación de la DGFM y de la Flota Mercante del
Estado responde a un intento de Castillo por ganarse el apoyo de los militares, ya que
gobernar sin dicha institución es imposible. Al mismo tiempo el gobierno de Castillo
buscaba de esta manera reforzar su coalición política hacia adentro de las fuerzas
armadas, teniendo así un efecto neutralizador de la influencia que ejercía Justo, en los
sectores liberales y pro aliados hacia el interior de las fuerzas armadas. El gobierno
pretendía afianzar su alianza con la derecha militar y con los oficiales nacionalistas que
estaban ganando mayor influencia en las fuerzas
Castillo pretendía crear una maquinaria política como la de Roca en el siglo XIX
o en todo caso seguir el ejemplo de Justo pero rechazando el juego pendular de éste. Su
fin último era restablecer el conservadurismo clásico anterior a la era radical. Para de
esta manera impedir el retorno de los plebeyos y asegurar el poder.
La muerte de Alvear, luego la de Ortiz en 1942 y con el afianzamiento
conservador del gabinete de Castillo contribuye a crear un malestar y crisis en la UCR
quien pierde varios distritos a lo largo de país. Se disipan de esta manera la ilusión
radical de obtener comicios limpios que era uno de los objetivos de Castillo y parece
que el fraude proseguiría. Al mismo tiempo Tonazzi (hombre de Justo) era remplazado
por Ramírez en el Ministerio de Guerra quien era cercano a los milateres nacionalistas,
esto a raiz de la estrategia de Castillo por disminuir la influencia de Justo en las fuerzas
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armadas. Justo opta entonces por acercarse al radicalismo y construir un frente o unión
democrática. Busca de esta manera transformarse en el paladin de la democracia
ganando simpatías de los radicales y de los sectores pro aliadaos. Busca distanciarse del
fraude y el conservadurismo del gobierno de Castillo. Al mismo tiempo que gana las
simpatías americanas que buscaban la entrada de Argentina en la guerra. Sin embargo
Justo muere en 1943 y se ven finalizados sus planes de retorno.
Castillo nombra a Patrón Costas como el posible candidato a presidente. A partir
de entonces diversos sectores de las fuerzas armadas se empiezan a sentir incómodos
con dicho nombramiento. Según Rouquié (1986) el golpe de 1943 no esta encabezado
por un sector del ejercito pro industrial únicamente, sino por una coalición de las
fuerzas armadas de dispar ideología que coincidían en: la incapacidad de la clase
política por sortear la crisis política que abriría el fin de la segunda guerra. Temen una
segunda semana trágica y sospechan de la influencia comunista.
La Flota Argentina de Navegación de Ultramar
En 1946 con la llegada del Perón al poder se abrirían las condiciones para que se
crease la segunda empresa estatal dedica al trafico naviero de ultramar. Aunque las
causas de la expropiación de la flota Dodero no son del todo claras, debido a la relación
de amistad entre Dodero y el matrimonio presidencial.
El origen de la empresa Dodero se remonta a la empresa fundada por
Mihanovich en 1903 que tenia servicios en los Ríos Parana y Uruguay, con los puertos
Uruguayos de Colonia y Montevideo, líneas a Bahia Blanca y servicio de remolque en
el puerto de Buenos Aires. En 1909 Mihanovich se asocia con capitales Británicos y
fundan la “The Argentine Navigation Co. Nicolás Mihanovich Ltd”. En 1929 tras la
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muerte de Mihanovich comienza una activa labor por parte de Alberto Dodero, que
favorece a la adquisición de nuevas unidades. En 1942 la Empresa se constituye como
Compañía Argentina de Navegación Dodero. El grupo Dodero una vez finalizada la
guerra e instaurado el peronismo en el gobierno pasaría a recibir un gran impulso desde
el Estado.
El Estado estableció relaciones con el grupo Dodero por medio del IAPI. A
través de contratos de transporte de mercancías y pasajeros, pero también
encomendando la construcción de buques para el Grupo. Al mismo tiempo que Dodero
llevaba a cabo una serie de adquisiciones en el extranjero, aprovechando el sobrante de
material de guerra norteamericano y la indemnización que le correspondió y reconoció
el gobierno argentino por las perdidas sufridas durante la segunda guerra mundial. Se
adquirieron un total de 25 buques de ultramar estadounidenses que costaron
aproximadamente unos 190 millones de dólares. A partir de esas incorporaciones se
crearon tres empresas:
1. Compañía Argentina de Navegación Dodero SA (transporte de ultramar
de mercancías)
2. Compañía de Navegación Fluvial Argentina SA (transporte fluvial de
pasajeros y mercancías a nivel nacional y a Uruguay.)
3. Río de la Plata SA (destinada al trafico de ultramar de pasajeros)
El Estado terminaría adquiriendo las acciones y esto resultaría en la
expropiación del Grupo Dodero, creando la Flota Argentina de Navegación de Ultramar
(FANU). Es a partir de entonces que el Estado tendría el control mayoritario del
transporte mercante de ultramar pero aun así seguía teniendo baja participación en la
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cantidad total del tonelaje transportado. Alrededor de un 20% , siendo el restante del
comercio exterior argentino transportado por buques de bandera extranjera. Mas allá de
la amistad entre Perón y Dodero, desde 1944 Perón estructuró su relación con las
Fuerzas Armadas en torno a lo que se denomino Doctrina de Defensa Nacional (DDN) (
Sain, 2010, p 94) , a raíz de nuestro trabajo no son relevantes las hipótesis de conflicto
de dicha Doctrina, pero si la concepción que tenía sobre las industrias consideradas
estratégicas.
La segunda Guerra mundial había demostrado que las batallas no eran entre dos
ejércitos únicamente en un distante campo de batalla , sino que involucraba al conjunto
de la sociedad, aquí los factores políticos y económicos eran relevantes. Para Perón las
fuerzas armadas no eran mas que el instrumento de lucha de “la Nación en armas”, ya
que en la guerra total, toda la sociedad entra en el conflicto (Sain, 2010, p 95). Para
lograr mantenerse a flote durante un posible conflicto eran necesario entonces, lograr un
elevado nivel de industrialización orientada a la independencia productiva del país, solo
así se lograrían mayores niveles de autonomía. (Sain 2010, p 99). El apoyo entonces del
Peronismo hacia las empresas navieras del estado, debe entenderse en este marco de
política interna.
En 1952 se sanciona el decreto n° 4218 que crea la Empresa Nacional de
Transporte (ENT) a partir de entones tanto FANU como FME pasan a quedar bajo la
orbita de dicha empresa. Además las líneas de ferrocarriles, transporte aéreo y fluvial
también pasarían a quedar bajo el control de la ENT. Se conforma así una empresa
bastante heterogénea que será duramente criticada por un sector de la marina mercante.
El senador Iturralde (D.S.C.S., 21-9-60, pág. 1293) la califico de “paquidérmica” por
su tamaño y pesadez burocrática. Esta según el senador termino siendo perjudicial para
todas las empresas de transporte que quedaron bajo su control y especialmente a
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aquellas que estaban sometidas bajo la competencia extranjera como era el caso de
FANU y FME.
El mercado del transporte de ultramar es muy susceptible al juego de la oferta y
la demanda, es casi imposible ejercer un control monopólico del mercado. Primero por
la inmensidad del océano, por la cantidad de empresas privadas y estatales que se
dedican al transporte. Esto hace que se estan perfeccionando constantemente los buques,
para poder transportar mayor cantidad en menor tiempo y así obtener ventajas sobre
otros competidores. Estas características hacen al mercado de transporte de ultramar
radicalmente diferente al mercado de las empresas ferroviarias que no necesitan
competir constantemente con otros países y armadores privados. Ya que por razones
naturales es esto imposible. Se necesita estar constantemente actualizando la capacidad
de carga de los buques y su velocidad para disponer así de flotas altamente competitivas
a la vez que es necesario hacer lo posible para sellar pactos con gobiernos y
exportadores extranjeros para asegurar cargas a transportar, mediante acuerdos
bilaterales.
El senador achaca a la ENT la incomprensión del mercado naviero y por ende el
estancamiento de las empresas mercantes de ultramar. En 1951 se produce la última
incorporación de buques a la marina mercante de ultramar, a partir de entonces se entra
en un proceso de estancamiento y luego retroceso de participación en la carga marítima
del país. Cediendo paulatinamente lugar a banderas extranjeras. Tras la desarticulación
de la ENT, se plantearon tres posibles salidas para las empresas navieras de ultramar:
1. La transformación de las dos administraciones (FANU Y FME) en empresas del
estado totalmente diferenciadas y separadas.
2. La transformación de las dos administraciones (FANU Y FME) en empresas del
Estado pero que coordinadas bajo un organismo en común
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3. La integración de las dos administración (FANU y FME), conformando así una
solo administración.
El decreto ley 2771 de 1958 obedeció a la primera de las salidas ya que se
tomaba como justificación la libre competencia a la que es objeto el mercado del
transporte marítimo, una segunda razón fue la imposibilidad del Ministro de Transporte
,sean quien sea, de abarcar y comprender problemas tan diversos del transporte que
estaban entendidos bajo la ENT. Por último se sugirió que existían grandes diferencias
dada la naturaleza de ambas empresas mercantes y las condiciones en que ellas se
habían desarrollado hasta el momento.
Cuadro N°1 Participación de la marina mercante argentina de ultrmar en comparación a
el Mundo.
1939
1947
1952
1953
1954
Países
TRB (en miles) Países
TRB (en miles) Países
TRB (en miles) Países
TRB (en miles) Países
TRB (en miles)
Imperio Británico
18608 EEUU
33213 EEUU
25627 EEUU
25749 EEUU
25977
EEUU
8722 Imperio Británico
18611 Imperio Británico
19695 Imperio Britanico
19829 Imperio Britanico
20279
Japón
5427 Noruega
3721 Noruega
5765 Noruega
5962 Noruega
6308
Norueaga
4686 Panamá
2458 Panama
3816 Panama
3942 Panama
3980
Alemania
4185 Holanda
2284 Francia
3371 Francia
3512 Italia
3705
Italia
3322 Francia
1948 Italia
3229 Italia
3333 Francia
3559
Holanda
2792 Suecia
1729 Holanda
3053 Holanda
3091 Japón
3350
Francia
2748 Italia
1508 Japón
2751 Japón
2969 Holanda
3103
Grecia
1763 Japón
1200 Suecia
2257 Suecia
2384 Suecia
2500
Suecia
1442 Grecia
1132 Dinamarca
1322 Alemania
1670 Alemania
2045
Unión Soviética
1154 Unión Soviética
991 Union Soviética
1232 Dinamarca
1406 Union Soviética
1704
Dinamarca
1093 Dinamarca
972 Grecia
1223 Union Soviética
1392 Dinamarca
1469
España
932 España
954 Alemania
1203 Grecia
1182 Grecia
1257
Panama
722 Argentina
618 España
1015 España
1039 España
1073
Finlandia
553 Brasil
618 Argentina
973 Argentina
974 Argentina
968
Brasil
446 Finlandia
385 Brasil
781 Brasil
807 Brasil
813
Bélgica
386 Bélgica
343 China
570 China
586 Finlandia
667
Argentina
246 Portugal
294 Finlandia
566 Finlandia
583 China
569
Portugal
213 Alemania
200 Portugal
451 Bélgica
453 Bélgica
473
Bélgica
460 Portugal
450 Portugal
463
Otros Países
1986 Otros Países
2112 Otros Paises
3980 Otros Paises
4705 Otros Paises
6662
Total
61426 Total
75291 Total
83340 Total
86018 Total
90924
Participación
0,40% Participación
0,82% Participación
1,16% Participación
1,32% Participación
1,06%
Cuadro elaborado a partir de datos extraídos de La Revista Marina y Del instituto de Economía de los Transportes.
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TRB: El Tonelaje de registro Bruto (gross tonnage) es decir medida de capacidad o volumen
Por participación nos referimos a el porcentaje que representa la marina mercante nacional con respecto al tonelaje total mundial.
La idea del cuadro 1 es sintetizar el impacto de la guerra y la respuesta del
gobierno de Castillo y Perón en la marina mercante argentina. Luego con el peronismo
el TRB aumenta debido a la política de fomento del gobierno como vimos.
Lamentablemente no encontré aun datos para el periodo 1949 a 1951. Sin embardo de
618 TRB se pasaron a 973 TRB, lo que muestra un crecimiento considerable. Con la
entrada en crisis del gobierno tanto económica como política. La política naviera queda
desentendida, y se dejan de incorporar nuevos buques. Ya en 1954 se ve una perdida de
TRB.
El frondizismo y la marina mercante argentina.
En 1958 Frondizi asume el gobierno del país, sus medidas abrirían una nueva
expansión del Estado empresario. En años anteriores Frondizi había denunciado el
peligro del imperialismo y los inconvenientes de asociarse con el capital extranjero. Sin
embargo una vez en la presidencia sus políticas económicas dan un giro de 180°
respecto de su postura política anterior. Abandona el programa electoral de fuertes
contenidos nacionalistas y estatistas. Expone el contenido del programa desarrollista.
Según el desarrollismo frondizista: “El crónico desequilibrio de la balanza de pagos y el
deterioro de la capacidad financiera del Estado le impedían ocupar un lugar central
como impulsor del desarrollo económico.”(Belini y Rougier,2008, p32) Para superar
dicho impasse se deberían impulsar una serie de medidas tendientes atraer el capital
extranjero.
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El gobierno firma un acuerdo con el FMI al mismo tiempo que iniciaba un
programa de estabilización económica. Rogerio Frigerio es reemplazado primero por
Alvaro Alzogaray y luego por Roberto Alemann. Ambos de orientación liberal. Para
ellos el Estado se había extendido en funciones y era una enorme carga para el sector
privado al mismo tiempo que desalentaba las inversiones. Sostenían que la inflación era
producto de los desembolsos realizado por el Tesoro para sortear el déficit de las
Empresas públicas.
La primer medida para achicar al Estado fue privatizar una serie de empresas
publicas1. Las empresas consideradas estratégicas o que por razones políticas no eran
posible privatizar ya que desencadenarían en protestas sociales, sufrieron una intensa
labor de racionalización de características similares a la que se aplicó en la
administración pública central, buscando reducir el personal. Entre 1959 y 1963 , “la
cantidad de personal ocupado en empresas públicas se redujo en un 30%, 441000 a
303000” (Belini y Rougier, 2008, p 33). Sin embargo esto no implicó un retiro del
Estado en todas las áreas. Para los desarrollista el Estado era una pieza clave y debía
tener una participación activa. Se puso un gran énfasis en industrias consideradas clave
como las industrias básicas, la explotación petrolífera y el complejo automotor. Se
hicieron acuerdos entre los proveedores de combustible e YPF, de esta manera se llego
al autoavesticimiento, por otro lado se permitió una mayor participación del capital
privado en SOMISA.
Esta nueva fase del Estado empresario también tuvo su efecto en la marina
mercante argentina. Desde 1951 tanto la FME y FANU habían dejado de recibir nuevas
unidades como habíamos mencionado. Las antiguas flotas mercantes (Alemania, Italia,
Fracia, Japón, etc) que habían visto reducido su tonelaje a raíz de la guerra, recuperaron
1
Entre 1959 y 1962 se privatizaron las siguientes empresas Corporación de transporte de Buenos Aires
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terreno perdido . Al mismo tiempo que las nuevas embarcaciones se habían
modernizado considerablemente, aumentando en capacidad de carga y velocidad. Las
Flotas del Estado no solo operaban con embarcaciones cada vez más obsoletas sino que
algunas eran dadas de baja por su antigüedad.
En 1959 el ministro Alsogaray dispuso que una serie de empresas publicas en el
presupuesto 1959 y 1960 no podrían tomar prestamos del tesoro público entre ellas se
encontraba la Flota mercante del Estado y la Flota de Navegación de Ultramar
Argentina, otras de las empresas afectadas por la medida eran AFNE, DINIE y DINFIA
(Belini y Roufier, 2010, p 121). Al menos en el caso de la FME y FANU, según la
revista Marina, las empresas funcionaban con recursos propios y generaban ganancias.
Con excepción de 1952 y 1958, siempre había tenido balances positivos. Al mismo
tiempo que eran un mecanismo de ahorrar divisas. Por lo tanto la medida de Alsogaray
no tiene sentido al menos en el caso de estas dos empresas. Parece responder más a una
cuestión de agenda política liberal que a una cuestión racional. Algo bastante paradójico
considerando que en esta etapa trataban de racionalizar la actividad estatal en la
economía.
El 30 de septiembre finalmente se sancionaría la ley que fusionaría a las dos
flotas del Estado y daría vida a la empresa ELMA ley 15761, quedando bajo la orbita
del Poder Ejecutivo quien actuaría por intermedio de la Secretaria de Transportes. La
empresa
estaría constituida por un directorio siendo el presidente de la misma
designado por el Ejecutivo con acuerdo del Senado. Habíamos visto que tras la
disolución de la ENT en 1958, se había optado por que las empresas sigan funcionado
de manera independiente una de la otra. Lo que nos lleva a preguntarnos ¿por qué ahora
no? No hay una respuesta clara de porque antes no y ahora si. Sin embargo
considerando lo planteado en párrafos anteriores, sobre el deterioro de las flotas
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estatales, la falta de una política naviera y la necesidad de coordinar esfuerzos entre
ambas empresas en una etapa crítica para ambas parecería ser las respuesta.
Una sola empresa resultaría más fácil de administrar, al mismo tiempo se
sometería a ELMA también a un proceso de racionalización. La misma por otra parte
debería buscar asociarse de alguna forma al capital extranjero para modernizar su elenco
de barcos. Tras 100 días de su creación, hubo una reducción del 16% del personal un
total de 475 empleados administrativos fueron despedidos , según datos de la Revista
marina de septiembre de 1961. Al mismo tiempo a la fecha ELMA contaba con 60
unidades con 505.000 TRB.
El interés que pone el frondizismo en ELMA, parece responder más bien a una
necesidad generada por el contexto. No es que ahora el gobierno esta planificando tener
una empresa naviera poderosa y competitiva. Sino que a raíz de la falta de divisas
debido al negativo contexto económico, el gobierno sabe que con algunas unidades
modernas que adquiera ELMA puede fácilmente no solo ahorrar divisas sino que
obtener ganancias. Se traza un plan de renovación del elenco, en 1961 y 1962, ELMA
recibe dos nuevas unidades el Lago Nahuel Huapi y el Lago Lacar, dos barcos
cargueros. Se prevé que para 1964 se termine de incorporar 7 nuevas embarcaciones.
En términos generales se incorporaron 22 nuevas embarcaciones en 1961, si bien
como en este trabajo solo analizamos el caso ELMA, es necesario mencionar este dato
ya que el desarrollismo también fomentó a la Flota Fluvial del Estado Argentino y a la
flota de Yacimientos Petrolíferos Fiscales. Por lo tanto la Marina Mercante en General
contando ELMA, EFEDEA e YPF alcanzó los 1 200 000 TRB (Marina, Septiembre
1962) al finalizar el periodo del gobierno frondizista.
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Conclusión
A primera vista tenemos tres empresas creadas en tres gobiernos diferentes que
atraviesan coyunturas políticas diferentes, aunque problemas económicos similares. El
gobierno conservador de Castillo vimos que fue el primero en crear una empresa de
transporte de ultramar, proyectos en el senado antes habían existido, pero se los había
desestimado. La guerra trajo un problema y por lo tanto el Estado tuvo que salir a
responder con una solución a la crisis de bodegas. Al mismo tiempo que el juego de la
política interna por sanjar alianzas políticas jugó a favor.
La llegada de Perón al gobierno también trajo una nueva empresa mercante. A
diferencia del gobierno anterior, para la Doctrina de Defensa Nacional tener empresas
claves que aseguren una mayor autarquía e independencia económica era la política de
Estado. Más allá del amiguismo entre Dodero y Perón, el Estado en esta etapa tuvo una
política destinada a aumentar la presencia naval del país en el transporte de mercancías.
Por ultimo el gobierno de Frondizi termina creando ELMA para paliar la crisis de
divisas que atravesaba el país. Los ejes de su política no pasaban por tener una flota
mercante poderosa para asegurar la autarquía, sino por “la batalla del petróleo” y las
industrias consideradas básicas. Entonces ELMA era una herramienta que permitiría
lograr aquel fin.
Sostengo que los problemas económicos eran similares, porque los tres
gobiernos - si bien se encontraron con coyunturas económicas diferentes – tenían en sus
manos un país capitalista de industrialización tardía. El Estado como empresario
entonces es una respuesta en el caso argentino a este tipo de país. Es decir no alcanza
como en los países centrales con cierta asistencia social para paliar las fallas de
mercado, es necesario que el Estado actúe como empresario porque precisamente el
mercado nacional no los puedo proveer. Este es la cuestión de fondo que se encuentra
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en la creación de las tres empresas. La diferencia está: que actores diferentes con
diferentes ideologías puestos en el control del Estado asumen la tarea de diferente forma
con resultados distintos. La ideología de los gobiernos y de los hombres que ocupan
determinados puestos en la burocracia estatal adquiere gran importancia a la hora de
motorizar determinadas políticas.
Fuentes:
Revistas
Revista Marina de tirada mensual, periodo 1958 a 1962
Revista de la Facultad de Ciencias Económicas
Decretos y leyes:
Decreto N° 86031/41
Decreto N° 103316/41
Decreto N° 145734/43
Decreto N° 14009/49
Decreto N° 22592/49
Decreto N° 12014/49
Decreto N° 4218/52
Decreto Ley 20343/56
Debate Parlamentarios:
Congreso Nacional, Debate Senadores Septiembre 21 de 1961
Congreso Nacional, mensaje presidencia, Mayo 20 de 1941
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