Download El estado empresario y sus motivaciones

SEGUNDO CONGRESO LATINOAMERICANO DE HISTORIA ECONÓMICA
CUARTO CONGRESO INTERNACIONAL DE LA ASOCIACIÓN MEJICANA DE
HISTORIA ECONÓMICA (CLADHE-II/ AMHE- IV)
EL ESTADO EMPRESARIO Y SUS MOTIVACIONES
Cintia Russo 1
En principio, se pueden considerar dos situaciones que están en el origen de la
experiencia de las empresas públicas (Galambos, L. Baumol, W. en Toninelli ed. 2000:
304): la primera es el insatisfactorio desempeño del sector privado de la economía
concepto que si bien se asemeja al de las fallas de mercado es más abarcador. En esta
perspectiva se incluyen la preocupación por la protección del consumidor frente al poder
del mercado y de los monopolios. Las empresas públicas (tanto las de infraestructura como
las que producen bienes), se caracterizan por economías de escala que en ciertos casos
implican monopolios naturales capaces de establecer precios por debajo de los niveles
competitivos. Por otra parte, la segunda situación se vincula con la decisión del estado de
introducir medidas económicas que atiendan a la seguridad nacional, la equidad y la
seguridad social incluyendo y la salud pública aspectos que no parecen estar cubiertos por
la lógica del mercado.
La empresa pública como instrumento de política económica y las razones históricas
que justifican su creación así como las nacionalizaciones de empresas privadas atienden a
argumentos tales como favorecer a la economía nacional, proteger la industria nacional,
alcanzar la autosuficiencia en sectores críticos, conservar los recursos naturales, sostener
industrias en decadencia, aumentar la productividad de la economía,
reasegurar la
independencia nacional frente a las empresas extranjeras, aumentar la potencia económica
militar de un país en un contexto de conflicto bélico. Las EP fomentan el crecimiento, la
1
Universidad Nacional de Quilmes, Facultad de Filosofía y Letras.
1
equidad y la seguridad, razones que parecen haber prevalecido en Europa y en el mundo
sobre todo en el periodo de entreguerras y a partir de la segunda posguerra2.
Las empresas públicas son el resultado de contextos políticos, económicos y
financieros y determinadas condiciones externas que pueden trascender en muchas
ocasiones las justificaciones estrictamente económicas. Surgen entonces otros factores que
pueden influir decisivamente en su origen (políticos ideológicos, administrativos,
tecnológicos, sociales, estratégicos o de defensa). Más allá de estas motivaciones los que
estudian la trayectoria de la empresas públicas acuerdan que en su origen muchas veces
sólo se pueden identificar necesidades prácticas y una vez en funcionamiento esas empresas
pueden permanecer como tales con regímenes políticos incompatibles (democracias y
dictaduras) (Díaz fuentes, 2004)
A modo de síntesis, enumeramos los siguientes motivaciones y factores históricos
de creación de EP (Díaz Fuentes, D. 2004): razones estratégicas y de defensa; monopolios
fiscales y minería pública como recursos de la hacienda; bancos públicos para
financiamiento del estado; monopolios naturales, infraestructura y los servicios públicos de
redes de transporte comunicaciones; establecimiento de empresas para sustituir la iniciativa
privada; causas ideológicas (nacionalismo para reducir la dominación extranjera);
demandas sociales y presiones pública (de grupos empresariales). En la expansión del
sector público empresarial se destaca en ocasiones el papel de directivos, personajes
carismáticos (empresarios, políticos o militares) con capacidad técnica y de gestión que
generan las condiciones de posibilidad del futuro desarrollo de una burocracia técnica de
los organismos que fundan3.
2
Estos conjuntos de motivaciones podríamos asociarlos a los planteos de Karl Polanyi en La Gran
Transformación, él considera que la intervención del Estado se justifica para defender a la sociedad de los
mecanismos perversos del mercado autorregulado: “En último término, lo que forzó la intervención política fue
la comprometida situación de la autorregulación del mercado. Cuando el ciclo de los negocios dejó de funcionar
y el empleo descendió, cuando las importaciones estaban descompensadas en relación a las exportaciones,
cuando la reglamentación de las reservas bancarias amenazaba con provocar el pánico en los negocios y los deudores extranjeros se negaron a pagar, entonces los gobiernos tuvieron que responder a esta tensión. La vía de la intervención sirvió para consolidar la unidad de la sociedad en aquellas graves circunstancias.
¿Hasta qué punto el Estado fue el responsable de la intervención? Eso dependió de cómo estaba constituida la
esfera política y del grado de miseria económica.” (Polanyi, K. La Gran Transformación, La piqueta,, 1989: 329)
3
Es caso de Enrico Mattei en Agip (Azienda Generale italiana petróleo) la empresa nacional italiana de
petróleo y en el ENI (Ente Nazionale Idrocarburi) en 1953.
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El objetivo de la presente ponencia es el de analizar las razones que llevan al estado
argentino a intervenir en la economía a través de las empresas públicas (EP) como un
instrumento de la política económica. En el marco de un debate más amplio examinamos
las justificaciones que originaron las empresas públicas vinculadas a la defensa, para un
periodo histórico acotado desde los años 20 hasta la segunda posguerra. El propósito es el
de profundizar en la lógica de intervención del estado en la economía, e identificar las
motivaciones que la sustentaron tanto en su determinación ideológica como en la formación
de capacidades técnicas. Tomaremos los ejemplos de la Dirección General de Fabricaciones
Militares (DGFM) bajo la dirección de Manuel Savio y los orígenes de los astilleros
estatales, los Astilleros y Fábricas Navales del Estado (AFNE).
1. El estado empresario argentino, una periodización posible. La creación de las
empresas de defensa
La primera fase (1880-1920) es el inicio de la gestión estatal de los servicios en
que el estado actuó como promotor fijando algunas regulaciones e invirtiendo para
fomentar las actividades económicas y la conexión de regiones y sectores donde no
llegaban los capitales privados. Se instituyen servicios financieros: Banco Nacional (1872),
Banco Hipotecario Nacional (1885), Banco de la Nación Argentina (1891) (crédito y
emisión), Caja Nacional de Ahorro y Seguros (1914); servicios públicos: el Ferrocarril
Central del Oeste que perteneció a la provincia de Buenos Aires fundado en 1857, la
Administración General de los Ferrocarriles del Estado (AGFE, 1909), Obras Sanitarias de
la Nación (OSN) en 1912 (Ugalde 1983, Regalsky y Salerno 2006).
En una segunda fase (1920-1945) el estado argentino interviene en la economía a
través de organismos que tienen cierta autonomía y prestan servicios o actividades
productivas que generan recursos administrados por sí mismos y no van a la Tesorería,
aunque sin acuerdo pleno respecto a su manejo y el grado de autonomía y autarquía. Se
establecen desde los años 1920 las primeras empresas militares a las que se suman otras en
los treinta y principios de los 1940. En 1922 se crea la Dirección Nacional de Yacimientos
Petrolíferos Fiscales y en 1927 la Fábrica Militar de Aviones en Córdoba. Entre 1930 y
1943 se evidencia una participación más intensa del estado en la regulación de algunas
3
actividades fundamentales. La intervención del estado en economía se justifica entonces
como una necesidad de autoabastecimiento por razones de defensa nacional y la sustitución
total o parcial de organizaciones extranjeras que controlan la oferta de bienes y servicios
esenciales (petróleo, electricidad, transporte, ferrocarriles, siderurgia). En 1941 como
ejemplo de participación directa del estado en la producción y comercialización se fundan
la Dirección General de Fabricaciones Militares (DGFM) para producir los bienes
necesarios para el abastecimiento militar y la Flota Mercante del Estado para suplir la falta
de bodegas. En 1944 se funda el Banco de Crédito Industrial, primer banco público creado
explícitamente como instrumento de fomento a la industrialización del país. En la
estructura del Banco industrial se reconoce explícitamente los intereses especiales de los
militares pues concede a los ministerios de Guerra y de Marina asientos permanentes en su
directorio.
La tercera fase (1945-1955) abarca los dos gobiernos peronistas en un contexto de
redefinición del rol del estado en la economía como estado regulador, empresario y
redistribuidor. La expansión del estado empresario más allá de las motivaciones, fue
haciendo incompatibles las normas generales de la administración pública con las
necesidades de aquellos entes autárquicos.
“Los instrumentos de política económica
forjados con innegable rigor técnico por los liberales dirigistas fueron perfeccionados y en
algunos casos ampliados en sus poderes y en sus efectos (por el gobierno peronista)”
(Cafiero A., citado por Campione, D., 2003:98)
Según los objetivos económicos del primer Plan Quinquenal (1947-1951) el
esfuerzo de industrialización parece vincularse con las necesidades de la defensa y con las
preocupaciones de los militares que ponen su potencial técnico a disposición de la
economía nacional. Los objetivos del Segundo Plan Quinquenal (1952-1957) se plantea la
necesidad de
proveer a las fuerzas armadas de equipos auténticamente argentinos y
fortalecer el poder militar para respaldar la “ decisión de constituir una nación justa, libre y
soberana.”
El esfuerzo que en el orden financiero demandan la modernización de nuestras
fuerzas armadas para ponernos a tono con la situación mundial actual ….no será carga para
la economía nacional por el contrario se ha previsto que nuestras fabricas militares seguirán
siendo orientadas con un criterio económico positivo. Ellas continuaran las tareas de
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búsqueda y extracción de materias primas que sean imprescindibles para el progreso de la
industria de la nación en general y de la defensa nacional en particular “ (Segundo Plan
Quinquenal de la Nación Argentina Citado por Rouquier, 1981: 80 )
En 1946 se dicta el Decreto-Ley 15.349 que establece el régimen legal para la
constitución y funcionamiento de Sociedades Mixtas formadas con aportes del Estado y
capitales privados, se trata de una de las primeras normas que regulan la presencia del
Estado en la economía. En este decreto se aclara que “el desarrollo de las entidades
formadas con intervención y aportes del Estado hacen necesario fijar un régimen legal que
regule la constitución y el funcionamiento de estos organismos mixtos, cuya importancia
económica merece especial consideración en ausencia de una legislación y disposiciones
especiales para este tipo societario.” (Bol. of. 25/6/1946). Este decreto será un antecedente
de la Ley 13.653 promulgada en 1949 que establece el marco jurídico para las empresas
totalmente públicas, a las que desde entonces se denominan "Empresas del Estado", es
decir, entidades descentralizadas de la administración nacional que cumplen funciones de
índole comercial, industrial o de prestación de servicios públicos de carácter similar. (Bol.
of. 31/10/1949). Este régimen otorga autonomía a la administración de las empresas y se
reserva su orientación al Poder Ejecutivo.
En la década del 40 cambia y se amplía el radio de acción del estado y de la
empresa pública, concentrándose en actividades productivas. En esta fase se establecen
nuevas empresas en finanzas (Instituto Mixto Argentino de Reaseguros, Instituto Nacional
de Reaseguros, INDER); transporte aéreo (Aerolíneas Argentinas, Líneas aéreas del
Estado); energía (Comisión Nacional de Energía Atómica, CNEA; Yacimiento
Carboníferos Fiscales, Agua y Energía, Gas del estado); industria (Industrias Aeronáuticas
y Mecánicas del Estado, IAME, Sociedad Mixta Siderurgia Argentina SOMISA,
ATANOR, AFNE). Durante este periodo el estado se hace propietario de empresas privadas
con un carácter transitorio. La Dirección Nacional de Industrias del Estado (DINIE, 1947),
agrupa a las empresas de "propiedad enemiga" intervenidas en 1945, a las firmas británicas
nacionalizadas en 1948 y otras fundadas por Perón para la sustitución de importaciones
(Belini 2006)4.
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Los temas y casos que trataremos en estas páginas se enmarcan en los dos últimos periodos.
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La cuarta fase (1955-1976) es la etapa de apogeo de las empresas públicas, el
punto más alto que alcanza el entramado del estado empresario argentino. En el inventario
oficial del Banco Central de 1982 se relevaron un total de 297 empresas públicas (260 no
financieras y 37 no financieras), (Ugalde 1983: 5).
En la quinta fase (1976-1990) avanzan los cuestionamientos al estado empresario
en el marco de una crisis del paradigma keynesiano. Entre 1976 y 1982 suren empresas
públicas de carácter estratégico. A partir de la CNEA se gron: en 1976 la empresa de
tecnología Investigación Aplicada, INVAP Sociedad del Estado, en 1977 la empresa
Nuclear Mendoza Sociedad del Estado, en 1980 se establece la Empresa Nuclear Argentina
de Centrales Eléctricas, con participación de la CNEA (ENACE), en 1981 Combustibles
Nucleares Argentinos CONUAR SA (empresa mixta entre CNEA y Pecom Nuclear).
Finalmente, a partir de los 80 y sobre todo de los 90 se inicia una etapa de
decadencia y privatización de las EP…
2. Un debate de entreguerras: defensa e industrialización
“ El país necesita recurrir decididamente a su industria
… Ello no significa que toda industria debe ser fomentada…
La vida económica del país gira alrededor de una gran
rueda maestra que es el comercio exportador.
Nosotros no estamos en condiciones de reemplazar
esa rueda maestra por otra, pero estamos en condiciones
de crear al lado de ese mecanismo algunas
ruedas menores que permitan cierta circulación de la riqueza”
Federico Pinedo, presentación del
Plan de Reactivación Económica
Ministerio de Hacienda, 1940
“Allí, en el mismo escritorio me propuse
juramentándome a mí mismo, cooperar
con todos los medios legales para
romper con los trusts”
Gral. Enrique Mosconi, 1922
“La presencia del Estado en la ejecución
del plan que hemos estructurado además
de no ser arbitraria es imprescindible.
Como política general no la preconizamos
pero en estos momentos no es insólito
que el Estado dirija la economía, cuando
todo el mundo lo hace…
en los más recónditos lugares.”
Manuel Savio,
Producción metalúrgica argentina 1942.
6
Los años 30 están signados por las frágiles condiciones de paz surgidas de la
primera guerra y la crisis que cambian las reglas de juego y la estabilidad económica y
política mundial. En ese contexto historico se suceden diferentes conflictos bélicos (la
guerra del Chaco, 1932-1935, en la frontera argentina, la ocupación de Manchuria por
Japón, 1931, la guerra civil española, 1936-1939 y la guerra chino-japonesa, 1937-1945)
que despiertan inquietudes por el advenimiento de una nueva conflagración mundial y
hacen pensar a los militares argentinos sobre los planes de movilización industrial
vinculados a la defensa nacional.
Las ideas vigentes en el mundo y las medidas de política asociadas a estados
intervencionistas alimentan una atmósfera de época en la que florece una nueva concepción
de la función del estado. En Argentina estas concepciones forman parte de un debate
mayor sobre la industrialización del país.
En noviembre de 1940, el Ministro de Hacienda, Federico Pinedo, presenta un Plan
de Reactivación Económica en el que se proponen tres objetivos: insistir en la compra de
las cosechas por parte del Estado, para sostener su precio; estimular la construcción pública
y privada, por su efecto multiplicador sobre la economía; e incentivar la producción
industrial. Para Pinedo la economía argentina se mueve “en torno a una gran rueda
maestra” que es el comercio exportador y si bien no es posible reemplazar ese motor
económico se deben generar “algunas ruedas menores” que ayuden a reactivar la economía.
Se refiere a estimular un cierto tipo de industria, las llamadas naturales que elaboran
materias primas locales y pueden exportase a mercados tales como los países vecinos y
Estados Unidos. Se trata de industrias para las cuales la Argentina cuenta con ventajas
comparativas naturales por oposición a aquellas ‘artifíciales’ que necesitan protección
aduanera y por lo tanto resultan antieconómicas en períodos de paz.
Los reclamos de proteccionismo industrial surgen con los primeros síntomas de
desaceleración del crecimiento agroexportador argentino que se observan desde mediados
de los 20, pero que adquieren mayor fuerza en los 30. Entre 1928 y 1940, se implementan
entonces mecanismos de regulación tales como las juntas y comisiones5. Con el comienzo
5
El los 30 el gobierno crea juntas reguladoras para controlar la producción y equilibrar la oferta y demanda de productos.
Entre 1928 y 1940 se crean los siguientes organismos, juntas y comisiones reguladoras y asesoras: Comisión Nacional de
Azúcar 11-5-28 ; Comisión Nacional de Fibras Textiles 14-1-31, Comisión Nacional de Fomento Industrial 15-1-31,
7
de la segunda guerra surgen nuevos organismos para enfrentar la coyuntura mientras que
los existentes adquieren un mayor grado de autonomía. Resulta así un estado modernizado,
complejo y susceptible de ser reorganizado para cumplir funciones más amplias en caso de
haber decisiones políticas en esa dirección. Se consolida la presencia de aparatos
intervencionistas en las relaciones económicas y sociales (Sidicaro, 1995: 47 citado por
Campione, 2003:98). Durante este periodo se intensifican en Argentina la creación de EP
para la defensa como piezas clave de un modelo de industrialización que aseguraría la
independencia y la autonomía política económica. El imperativo de la seguridad se impone
en esta etapa por sobre las razones económicas. La función militar de defensa frente al
exterior justifica el control por parte del estado de determinados sectores y empresas
relacionados con las industrias militares, con los medios de transporte, la comunicación y
los productos estratégicos. En esas industrias de defensa se destacan los arsenales públicos,
el control estatal de astilleros para construir buques de guerra y las fábricas de armamento
y municiones.
Desde el inicio del siglo XX, en el contexto de la primera conflagración mundial
está presente la preocupación del ejército argentino por la independencia en los sectores
estratégicos. En principio sólo se considera la industria de guerra como paliativo transitorio
para periodos de escasez. Ahora bien, en los 30 el problema no se limita a la coyuntura, el
ejército está preocupado por lo que sucederá con la Argentina cuando termine la guerra. En
ese sentido, su reclamo no es sólo de mayor presupuesto sino el de asumir una estrategia de
movilización integral para tiempos de guerra y de paz. Los sectores militares que tienen
este reclamo son los más ligados a los servicios técnicos del ejército que fomentan las
industrias de guerra para garantizar un mayor grado de autonomía a la defensa nacional
frente a las dependencias críticas de importación de material. Pero existe otro grupo de
Comisión Nacional de Patatas 8-7-31, Comisión Nacional de Extracto de Quebracho 15-7-33, Dirección Nacional de
Elevadores de Granos 7-10-33 , Junta Nacional de Carnes 7-10-33 , Junta Nacional de Yerba Mate 8-11-33, Junta
Reguladora de Granos 28-11-33 , Junta Reguladora de la Industria Lechera 12-4-34 , Comisión Nacional del Aceite 5-634 , Comisión de Productos Alimenticios Nacionales 30-6-34 , Junta para Promover Exportaciones de Carne 27-7-34,
Comisión Nacional de la Industria Vitivinícola 11-8-34 , Junta Nacional para Combatir la Desocupación 21-8.34 , Junta
Reguladora de Vinos 24-12-34, Comisión de Harinas 13-4-35 , Comisión Nacional de Algodón 27-4-35 , Comisión
Nacional de Granos y Elevadores 5-10-35 , Comisión de Fruticultura 12-12-35 , Comisión de Préstamos de Semillas 22-236, Comisión de Petróleo y demás Hidrocarburos 8-5-36 , Comisión Consultiva Nacional de Bosques 3-6-36 , Comisión
Nacional de Coordinación de Transportes 5-1-37 , Comisión Nacional del Carbón Vegetal 12-6-37 , Junta Consultiva de
la Industria Molinera 14-5-38 , Comité Asesor de Lanas 24-5-38, Comisión de Control de Abastecimiento 8-9-39 ,
Consejo Agrario Nacional 21-8-40 (Alejandro Bunge, Una Nueva Argentina, Ed. G. Kraft Ltda., Buenas Aires. 1940, pp.
271-273)
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oficiales que plantean, siguiendo las concepciones de Federico Pinedo, que si bien el
contexto de la guerra exigen acciones excepcionales el destino de la Argentina reside
únicamente en la agricultura y el pastoreo. Estos militares comprenden la difícil situación
de la guerra, pero consideran que la explotación de productos básicos no es responsabilidad
del Ejército. Por el contrario, los sectores castrenses que proponen el camino de la
industrialización alientan a los bienes básicos con intervención del Estado a través no sólo
de barreras aduaneras eficaces sino de la creación de empresas estatales o mixtas. Ejemplo
de esta corriente de pensamiento militar-industrialista son los generales Enrique Mosconi
(1877-1940) y Manuel Savio (1892-1948), identificados con un incipiente nacionalismo
económico.
Como primer director de YPF entre 1922 y 1930 Mosconi procura desarrollar los
recursos petrolíferos de argentina bajo control estatal resistiendo la participación de
empresas extranjeros (Potash, 1984: 46) 6. Férreo opositor de los trusts petrolíferos ingleses
y norteamericanos, Mosconi y los ingenieros que lo acompañan en su labor, elaboran
planes de sustitución de importaciones que el poder ejecutivo parece acoger. Inaugura la
Destilería de La Plata –en diciembre de 1925- y en 1926 YPF entra en el mercado de
combustibles con sus propios productos. Entre 1922 y 1929, consigue que la empresa
multiplique dos veces y media su capacidad productiva7. El 6 de septiembre de 1930 se
produce el levantamiento contra el gobierno yrigoyenista. El Gral. Mosconi es detenido por
un breve lapso y se lo aparta definitivamente de su puesto en YPF.
3. El Gral. Savio y la razón de existencia de la industria: defensa e independencia
económica
Manuel Savio forma parte del movimiento golpista que derroca al presidente
Yrigoyen. Instalado el nuevo gobierno de Uriburu, Savio solicita la creación de la Escuela
Superior Técnica (EST), que funciona como contraparte de la Escuela Superior de Guerra.
En la EST se educan los ingenieros militares y se originan los esfuerzos para el desarrollo
de la industria de armamentos, incluida la producción de aviones. La EST aparece como el
6
Enrique Mosconi era ingeniero civil con formación como ingeniero militar (en Prusia), fue subdirector
general de Arsenales de Guerra desde 1914 a 1918 y en 1920 fue director del Arsenal Esteban de Luca .
7
La producción pasa de 348.888 metros cúbicos de petróleo en 1922 a 872.171 metros cúbicos en 1929
(Galano, 2006: 189).
9
primer paso de un proyecto de largo aliento: preparar y disponer de recursos humanos
necesarios para un programa de industrialización. Savio se encarga de convertirla en el
centro de estudios de los problemas técnicos relacionados con el desarrollo de la industria
pesada y en promotora de doctrinas nacionalistas en el seno del Ejército. (Potash, 1971:
118). Savio desarrolla una conciencia industrialista que de alguna manera se adelanta a las
preocupaciones y concepciones económicas de los dirigentes políticos de la época. Ellos tal
vez no pueden advertir con claridad las transformaciones que la crisis implica a nivel de la
división internacional del trabajo y sus consecuencias para la Argentina de los ganados y
las mieses.
El propósito de Savio es propiciar la participación del ejército en la modificación de
la estructura económica y social del país a través de la exploración y explotación de los
recursos básicos y del desarrollo de las industrias pesadas. Para Savio la “movilización
nacional” de carácter militar y técnico combina las posibilidades de la industria con la
defensa. Desde esta concepción no existe la seguridad ni defensa nacional desvinculadas de
las industrias básicas pero el “error en su esencia radica en haber estructurado a priori
nuestra economía posponiendo arbitrariamente a los metales con respecto a los cereales”
(Savio, 1942: 10). La preparación de la movilización industrial exige un amplio
conocimiento del potencial del país y la “organización científica de las fuerzas vivas”: la
industria es un instrumento indispensable en la paz y un apremio en épocas de guerra.
Es fundamental entonces en este contexto defender la autonomía económica del
país “… este cataclismo económico y social planteará serios problemas…(debemos)
asegurar el trabajo defender, organizar y controlar todo lo posible y por nosotros mismos
nuestra economía.” (Savio, 1942: 12).
La movilización industrial no se refiere sólo al estímulo de las industrias básicas
sino también a la función del estado como regulador del proceso. En un discurso realizado
en la Unión Industrial Argentina, en el mes de junio de 1942, Savio definió los
lineamientos de la planificación de la nueva industria, destacando que la acción del estado
“debe diferenciarse de la del comerciante o empresario, su función es el fomento… Me
siento en el deber de expresar, sin eufemismos, que sin una franca protección del Estado,
todo este plan y cualquier otro, correrá igual suerte” (Savio, 1942: 28-29). Con esta tesis
Savio insiste en el papel del estado como impulsor de la industria básica, una industria
10
‘artificial’ que necesita protección. Esta concepción de alguna manera se opone al planteo
propiciado por Pinedo sobre las industrias naturales. Ahora bien, aunque Savio considera
beneficiosa e imprescindible la participación del Estado en la industria de materias primas
no estimula el reemplazo de la industria privada manufacturera por la acción del estatal que
debe desarrollarse sin la intervención del estado, “la industria manufacturera argentina no
necesita el Estado como socio.”
En su libro Movilización industrial (1942) Savio plantea que la industria básica es la
madre de las industrias y debe conformarse una estructura empresaria que permite
desarrollar o fomentar la industria en un sistema de regulación del mercado. Demuestra la
necesidad y factibilidad de la producción nacional de armamentos y materiales de guerra,
centralizando en la DGFM como la responsable de la Movilización Industrial. Propone
establecer industrias del Ejército en un organismo autárquico y centralizador, que dirija no
sólo las fábricas estatales, sino también las privadas.
Savio asume en 1936 la dirección de fábricas militares, de la que dependen algunos
talleres y laboratorios de preparación de explosivos. En 1938, Savio eleva al Poder
Ejecutivo un proyecto de ley de creación de la DGFM. En 1941 se promulga la Ley 12.709.
que confía a las fuerzas armadas y a su complejo industrial gran parte de las
responsabilidades en lo que hace a la infraestructura industrial (química pesada, siderurgia)
y a las actividades de tecnología avanzada (construcciones mecánicas). En este proyecto el
sentido de la planificación militar esta íntimamente ligado a la intervención estatal en el
proceso económico político.
3.1 La creación de la DGFM: la ley 12709
LA DGFM queda bajo la jurisdicción del ministerio de Guerra y se reconoce al
Estado y al ejército el derecho de sustituir a la iniciativa privada. La dirección se crea como
una entidad autárquica, “con capacidad para actuar pública y privadamente”. En la ley se
plantea la misión esencial del organismo relativa a la manufactura de materiales de guerra,
a la organización de la defensa en cuanto al aprovechamiento técnico económico de la
industria, y a la elaboración en las fábricas militares de bienes de consumo general,
“cuando …no sean producidos por la industria privada” (Bol of. Ley 12709, Artículo 5).
La ley define en el artículo 3, las facultades y funciones de la DGFM , a saber:
11
realizar los estudios, investigaciones y estadísticas conducentes al conocimiento de las
posibilidades industriales del país, relacionadas con la producción de materiales y
elementos de guerra y con la preparación de la movilización industrial correspondiente;
elaborar materiales y elementos de guerra; realizar, de acuerdo con las disposiciones del
Código de Minería, exploraciones y explotaciones tendientes a la obtención de: cobre,
hierro, manganeso, wolframio, aluminio, berilio y demás materias necesarias para la
fabricación de materiales de guerra; construir las obras necesarias a los fines de esta ley;
fomentar las industrias afines que interesen al cumplimiento de esta ley. Por otra parte, la
DGFM puede realizar con la industria privada convenios de carácter industrial y comercial
e integrar sociedades mixtas (Bol of. Ley 12709 articulo 6).
Aunque el Gral. Savio no simpatiza con Perón (Potash: 1994: 360) obtiene un
importante aumento de fondos para el organismo a través del presupuesto del Ministerio de
Guerra con el fin crear una serie de empresas mixtas destinadas a la producción de metales
y sustancias químicas necesarias en la fabricaron de armas. Savio organiza una
subdirección de Producción, encargada de las producciones bélicas y otra de Desarrollo de
la industria pesada nacional y el aprovechamiento de las materias primas básicas. A partir
de allí se sientan las bases para actuar en la siderurgia, la petroquímica y la energía nuclear.
En la conformación de la DGFM participan catorce fábricas propias –o “núcleos de
paz”, como las denomina Savio-, en ocho sociedades mixtas y nueve sociedades anónimas
con mayoría estatal. Entre 1935 y 1947 se crean los siguientes establecimientos productivos
para abastecer a las fuerzas armadas: 1935 Fabricaciones militares (FM) (Aceros Lingotes
y Laminados); 1936 FM, Armas Portátiles “Domingo Matheu”, (Armas varias); 1936, FM
Río Tercero (Acido nítrico, acido sulfúrico, oleum, etc. Fundición, forja mediana y pesada,
tornería pesada y de precisión); 1937, FM (Pólvoras y Explosivos Villa MaríaExplosivos de
uso civil y sismográfico. Nitrocelulosa, gelinita, dinamita, éter, pólvora); 1942, FM
Cartuchos San Francisco (Cartuchos Discos para agricultura, etc.); 1943, Altos Hornos
Zapla (Arrabio); 1944, FM Vainas y Conductores Eléctricos (Productos no ferrosos
conductores eléctricos); 1945, FM Derivados del plomo (Polvo verde, litargirio, etc.);
1945,FM Tolueno Sintético (Tolueno , benceno, productos aromáticos, etc.); 1945, FM
Materiales Pirotécnicos (Accesorios de explosivos etc.); (Panaia et alt. 1973, pp. 107/108).
Las fábricas creadas entre 1946 y 1955 en el marco de la DGFM satisfacen en gran medida
12
las necesidades civiles: 1947, FM de amoníaco y ácidos Río Tercero; 1947, FM Materiales
de Comunicaciones y equipos (Equipos de comunicaciones y electr5icos y material y
equipo de dotación para la tropa.); 1949, FM de Pólvora y Explosivos José de la Quintana;
1950, Establecimiento Azufrero Salta (ex industrias Químicas Nacionales Sociedad Mixta);
1952, FM de Ácido Sulfúrico Berisso; 1955, FM Fray Luis Beltrán (municiones de
artillería y armas portátiles). Para 1955 la DGFM empelan 20000 obreros.
3.2 La conciencia metalúrgica
“Está en la conciencia nacional que la actual conflagración ha destacado
nuevamente la necesidad de armonizar mejor el aprovechamiento de todas nuestras fuentes
de riqueza y de equilibrar la economía general con un desarrollo efectivo de las actividades
industriales, con una utilización más intensa de materias primas del país.” (Savio, 1942: 9).
Esta es la concepción de la política metalúrgica que propone Savio para la Argentina. Se
apoya para la producción de materias primas nacionales con la participación del capital
privado en la constitución de empresas destinadas a la obtención de productos metálicos,
limitando la importación y la exportación de minerales. La DGFM es el órgano regulador
de las industrias de materias primas y su misión es la de explorar las riquezas minerales de
la Argentina resultados que no tardan en aparecer8. Mientras Chile, Brasil y México para
sus emprendimientos siderúrgicos cuentan con la colaboración norteamericana, Savio –
condicionado por la política exterior argentina, que se mantiene neutral durante la Segunda
Guerra- construye la planta piloto de Palpalá apelando a piezas en desuso. Con el
descubrimiento de los yacimientos de hierro en Zapla, la DGFM inicia Altos Hornos Zapla
y la planta experimental de Palpalá que marcan el nacimiento de la siderurgia argentina.
En el discurso pronunciado en el almuerzo de camaradería con que se recuerda el
cuarto aniversario de la creación de la DGFM, Savio expresa: “Hoy comenzará a correr un
chorro de hierro argentino le ha correspondido al ejército jalonar nuestro progreso, como
8
Entre los más importantes: el hierro de Zapla; las arcillas y caolines bonaerenses, el uranio de
Comechingones y de la mina “Soberanía”, de Mendoza; el cobre de Los Aparejos, en Tinogasta, Catamarca;
el mineral del Paramillo, de Uspallata, Mendoza; la mina de hematita La Santa, Pastos Grandes, Salta; y el
cobre y la rodocrosita de Capillitas, entre otras. Con el fin de la guerra Savio intensifica la búsqueda de uranio
en todo el territorio argentino. Dos décadas después, Argentina generaban energía nuclear.
13
antes se adentro en el desierto para delimitar ciudades y trazar caminos hoy abre la puerta a
la industrialización” (Savio, 1945)
La industria del acero, era concebida por el Gral. Savio, como la primera de las
industrias. En 1946 Savio presenta el proyecto Plan Siderúrgico con el propósito esencial
de crear una real capacidad para la producción nacional de acero, y asegurar el
desenvolvimiento económico de la siderurgia argentina. En 1947 el Poder Ejecutivo
promulga la Ley 12.987, y Savio es nombrando Presidente de la Sociedad Mixta
Siderúrgica Argentina (Somisa). Muere en 1948 y el Plan Siderúrgico se aplaza por casi
una década, recién el 20 de abril de 1960 se produce, el primer deshornado de coque apto
para fines metalúrgicos.
4. La construcción estatal de barcos
Para fines de los 30 sólo una cuarta parte del tonelaje bruto disponible puede ser
utilizado para los tráficos de ultramar, lo cual genera un estrangulamiento en el intercambio
comercial (Coscia, 1981). Durante la segunda guerra los barcos extranjeros dejan de
atender el abastecimiento regular y se plantea entonces la necesidad de crear una marina
mercante. Con el objetivo de ganar mayor autonomía frente al conflicto mundial, en 1941
se envían al congreso una ley de modernización de la flota y un proyecto de compra de
armamentos navales y de construcción de fortificaciones costeras. El mismo año se
sanciona la ley 12736 de creación de la Flota Mercante del Estado (FME) bajo el control
del Ministerio de Marina. En principio la flota queda conformada por los barcos extranjeros
inmovilizados por la guerra en puertos argentinos y para 1943 es la primera y más
importante empresa armadora de carácter estatal seguida por el grupo Dodero y la flota de
YPF (González Climent, 1973: 144).
La decisión de la marina de guerra de independizarse de las importaciones de barcos
se plantea desde los años 20: en 1923 se crea la Base Naval Río Santiago a partir del
Apostadero y el Arsenal Naval del Río de la Plata, en 1953 el AFNE9. A principios de la
década se crean el astillero de capital privado Hansen y Puccini y los talleres de la Base
9
http://www.ara.mil.ar/hist_efemerides.asp
14
Naval de Río Santiago10, antecedentes de los primeros y
más importantes astilleros
nacionales de construcción naval pesada11. Se trata de proyectos más acotados que los que
lleva adelante el ejército que forman parte del mismo complejo militar industrial.
La historia de la construcción estatal de buques para la defensa no está tan ligada
como en el caso del petróleo o de fabricaciones militares a una figura carismática, aunque
se pueden identificar algunos personajes que influyeron con decisión en la creación y
consolidación de la industria naval pesada. Por inspiración del Ministro de Marina durante
el gobierno de A. P. Justo, el contralmirante Eleazar Videla se plantea en la década del 30
el propósito de alcanzar para fines de siglo XX una cierta independencia del exterior en la
provisión de unidades navales. Eleazar Videla, y el ingeniero naval contralmirante
Edmundo Manera, director de los Talleres Generales de la Base Naval de Río Santiago,
forman parte de la jerarquía de la marina que impulsa en los 30 la industria naval pesada.
Fomentan las construcciones navales y promueven un plan de mejoras en Puerto Belgrano,
en el Tigre, en San Fernando y en Río Santiago. Uno de los puntos de inflexión para la
industria naval militar en el país es la decisión del Ministerio de Marina de encarar en 1937
la construcción de una serie de rastreadores-minadores tipo “Parker” para la Armada (ARS,
2003: 7) 12.
La construcción de los rastreadores y patrulleros tipo “Parker” implica la
movilización de esfuerzos productivos de los astilleros participantes y estimula la decisión
de hacer un astillero de gran tamaño, en principio, para embarcaciones militares que
independice al país de las importaciones de barcos (ARS, 2003: 7). Los Talleres Generales
de la Base Naval Río Santiago disponen de mano de obra calificada, (unos 400 operarios
con
diversas especialidades), de diversos talleres para la reparaciones navales
con
capacidad técnica para fabricar piezas mecánicas, fundición de acero, bronce y latón,
cuentan además con un varadero cubierto, para naves pequeñas y dos diques flotantes para
10
En el año 1927 se fundó la Sociedad Colectiva Hansen y Pucchini, astillero dedicado solo a la construcción
y reparaciones de embarcaciones fluviales, este fue el antecesor de Astilleros Argentinos Río de la Plata S.A.
conocido como “ASTARSA”. Los primeros astilleros estatales estuvieron, desde sus orígenes, ligados a la
Armada. Las bases navales de Puerto Belgrano y Río Santiago y los talleres de la Armada en Dársena Norte
(luego Tandanor) constituyeron los emplazamientos de los grandes astilleros nacionales.
11
La primera construcción naval nacional, realizada en 1937, fue el “Presidente Figueroa Alcorta”, buque
mercante construido por el astillero Hansen y Puccini (luego ASTARSA).
12
Los primeros fueron construidos y botados en los Talleres Generales de la Base Naval Río Santiago; los
últimos botados por AFNE entre 1953 y 1954.
15
destructores y submarinos. En los Talleres de la Base Naval se coordinan todo el plan de
construcción de la mayor parte de los patrulleros, el resto se construyen en otros astilleros
locales (Hansen y Puccini y Astilleros Sánchez).
Por Orden General N° 279 del Ministerio de Marina dispone el 23 de noviembre de
1938 la formación de la Comisión de Construcciones para las Obras del nuevo Astillero. El
contralmirante Manera, a cargo del proyecto considera que se debe modificar el
emplazamiento del astillero por los inconvenientes en las comunicaciones que provoca la
situación insular de los Talleres Generales de Río Santiago. Se decide que el lugar más
conveniente, es a orillas del río Santiago por la proximidad de la Base Naval, por tener un
amplio espejo de agua tranquila para las botaduras. El director de los Talleres Generales
considera que el nuevo astillero debe tener la capacidad de producir embarcaciones de la
envergadura que necesita la Armada Argentina. En 1939 Manera presenta el “Anteproyecto
y Memoria descriptiva para la construcción del Astillero Río Santiago” con el apoyo del
entonces ministro de Marina, almirante León Scasso, y el contralmirante Sabá Sueyro jefe
de la Base Naval y luego vicepresidente de Pablo Ramírez.
El fomento de la construcción naval implica la formación de profesionales y
técnicos para la industria. Durante la década del veinte y del treinta, la Marina envió
oficiales a universidades del exterior para estudiar ingeniería naval. En 1943 el Cuerpo de
Ingenieros Navales está integrado sólo por 18 ingenieros13. En los Talleres Generales de la
Base Naval de Río Santiago, se plantea la necesidad de formar “técnicos navales” y recién
1941 se crea en las escuelas industriales el curso de “constructores navales”. Con la
segunda guerra mundial, se decide intensificar la formación local de técnicos e ingenieros
navales y para 1942 se inicia en la Facultad de Ingeniería de la Universidad de Buenos
Aires un curso de postgraduación de dos años en ingeniería naval. Esta iniciativa se revela
insuficiente y el contralmirante Edmundo Manera en representación de la Marina de
Guerra, solicita a la Universidad de Buenos Aires la creación de la carrera de Ingeniería
Naval y Mecánica, de 6 años de duración como el resto de las ingenierías. Manera deja la
dirección de los Talleres Generales y continua su labor en la industria naval como director
del nuevo Departamento Naval.
13
14 en actividad, y 4 que ya se habían retirado. De ellos, 6 eran graduados de Estados Unidos, 1 en Gran
Bretaña y 11 en Italia (González Climent, 1973: 144)
16
4.1 La creación del astillero estatal: el decreto 10627
“Un astillero con la capacidad de gradas,
dotado de los últimos adelantos de la industria naval,
como el que se construye en Río Santiago,
es una necesidad vital para el país.
La construcción, alistamiento y
reparación de unidades de la marina de guerra
justifican de por sí solas esta obra.
Más el alcance de sus beneficios
se extenderá a la marina mercante…
El astillero sirve así a dos fines fundamentales:
la defensa y la economía nacional”.
Memoria del Ministerio de Marina del año 1950
Si bien en el Primer Plan Quinquenal se incluye expresamente la promoción de la
construcción naval para afianzar el proceso de industrialización nacional recién en el
Segundo Plan se especifican objetivos de políticas de promoción del sector: “propender al
autoabastecimiento de materiales y equipos” de modo que “la producción en astilleros y
talleres navales será auspiciada e incrementada por el estado”. Concretamente se describen
proyectos de renovación y expansión del armamento de ultramar y cabotaje, así como la
finalización de las obras de astilleros nacionales.
El astillero Rio Santiago debe contar con la posibilidad de producir además de
unidades militares, motores de propulsión y equipos electromecánicos para los servicios
auxiliares de las naves, se trata de una avanzada en el desarrollo de la industria naval, sobre
todo en el sector militar que debe lograr la independencia de las importaciones (González
Climent, 1973: 140). Es decir, debe ser un astillero integrado entonces
único en
Latinoamérica (ARS, 2003:7).
El 5 de octubre de 1940, se sanciona la ley 12.653, donde se “…dispone la
expropiación por utilidad pública de los “bañados de Ensenada”. Durante la década del
cuarenta comienzan a construirse caminos, ramales ferroviarios para uso interno, playas y
obradores para materiales, la usina de provisión de electricidad y vapor, el muro perimetral
y se instalan grúas en gradas y muelles, las redes de servicios de combustible, incendio,
17
agua de consumo y desagüe pluvial. La decisión de iniciar las obras del astillero coincide
con la segunda guerra mundial, por lo que se presentan problemas para el
aprovisionamiento de materiales. Aún así, para 1950 ya se habían terminado los talleres de
calderería y herrería, el de carpintería de blanco, velería, cabuyería, pinturería y almacenes
(ARS, 2003:5).
“En lo sucesivo, los barcos no sólo deberán
ser argentinos por la bandera que los proteja,
sino también por la nacionalidad de sus astilleros.”
J. D. Perón, mensaje al Congreso, 1º de Mayo de 1951
“ARS: Voluntad nacional construyendo para el mar”
“de Argentina para los mares del mundo”.
“lemas” de la publicidad de la empresa en los años 70
En junio de 1953 se crea Astilleros y Fábricas Navales del Estado –A.F.N.E.- por
decreto del Poder Ejecutivo Nacional 10.627, dependiente del Ministerio de Marina. AFNE
está compuesto por la unión de dos establecimientos ya existentes: el Astillero Río Santiago
y el Arsenal de Munición de Guerra de la Armada, que se denominará Fábrica Naval de
Explosivos Azul -FANAZUL-(ARS, 2003:9).
El astillero estatal articulado con un proyecto de estímulo de la industria pesada y al
complejo militar industrial debe ejercer la dirección, coordinación y control de las
actividades industriales y comerciales relativas a la industria naval, para las necesidades de
la Marina de Guerra y de la Marina Mercante, además de la fabricación de los elementos
indispensables para ambas (Decreto N° 10.627/1953, en Boletín Oficial, N° 17.423, 23 de
junio de 1953).
AFNE “intervendrá en las tareas que desarrolla la Marina de Guerra, relativas a la
investigación, estudio, proyecto y construcción de buques de guerra y mercantes y
eventualmente, modificaciones y reparaciones especiales de unidades” (Decreto 10874,
articulo 2). En tal sentido, se establece que AFNE se desempeñara dentro del marco
previsto por la Ley 13.653/1949, incluyéndola por lo tanto en la categoría de Empresa del
Estado.
18
A modo de cierre: el estado empresario y la producción para la defensa
¿Cómo se justifica que se sustente la tesis de impulsar en plena emergencia
industrias que en la ‘normalidad’ no han podido desarrollarse? El fundamento capital de la
existencia de las industrias de elaboración de materias primas en el país… “no se funda en
que ofrezcan un producto más barato que en el exterior…la razón de su existencia es que
nos proporcionan la producción que necesitamos en épocas difíciles.” (Savio, 1942: 13).
La coyuntura económica y social por la que atraviesa el país en el periodo de entreguerras y
segunda guerra mundial exige del Estado acciones resueltas y eficaces pero esta gestión
estatal se concibe, en última instancia, como una intervención al mismo tiempo necesaria y
transitoria. La participación del estado en la economía no es sólo la respuesta a posturas
políticas e ideológicas pro-estatistas sino que se intensifica en un determinado contexto
histórico. Se puede identificar entonces una combinación de factores históricos,
coyunturales, estratégicos de defensa,
socioeconómicos, políticos e ideológicos en el
origen de una mayor intervención del Estado en la economía y en la creación de EP.
En Argentina y América Latina en general las burocracias militares y técnicas están
asociadas a la intervención del estado en la economía, en la infraestructura (energía,
transporte, comunicaciones) y en sectores básicos (Angueria y Tonini 1986). La segunda
guerra y posguerra generan determinadas preocupaciones entre los militares argentinos y en
esta coyuntura la motivación de defensa y seguridad nacional tiene consecuencias directas
en la industrialización. Para el Gral. Manuel Savio el camino que debe seguir la Argentina
es el de la movilización industrial de acuerdo a un plan para la industrialización del país. Si
bien los destinos de Savio y Mosconi se cruzan por caminos distintos en la década del 30,
Savio es de alguna manera un continuador de las tesis esgrimidas y materializadas en YPF
por Enrique Mosconi para transformar una economía agro-pastoril exportadora en otra que
tuviera a las industrias de base como motor del crecimiento.
Las formas de vínculo entre el estado, la burocracia y el empresariado privado están
moldeadas por las concepciones e intereses de los actores sociales y políticos. En el caso de
19
la DGFM la presencia y dirección del Gral. Savio se proyecta a nivel nacional a través de
su concepción de movilización industrial donde la producción para la defensa se concibe
como una política de estado, y la industria bélica como una industria nacional mixta, con
empresas civiles y de producción estatal, coordinadas por la DGFM. El proyecto AFNE,
traduce la determinación política e ideológica del gobierno y de los miembros de la marina
de crear un astillero estatal y fomentar capacidades técnicas locales como parte del
complejo militar industrial. Las dos empresas, DGFM y AFNE, llevan una impronta tecnonacionalista y expresan el propósito explícito de política económica de consolidar los
instrumentos económicos para la defensa y la industria nacional.
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