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Capítulo 6
DESARROLLO DE UNA ECONOMÍA ABIERTA
LA TRANSFORMACIÓN DE NORUEGA, 1845-1975
Helge Hveem
1. Introducción
En el transcurso de casi cien años, Noruega pasó a constituirse en un Estado
de bienestar industrializado despuésde haber sido prácticamente una atrasada
sociedad agraria. Este desarrollo abarca períodos de reestructuración industrial, grandes fluctuaciones en los mercados externos y fases de crecimiento
económico impulsadas o interrumpidas por shocks externos.
Debido a las muchas y variadas influencias que han actuado sobre el
desarrollo noruego, la evolución económica del país debe ser abordada con
un enfoque simultáneamente ecléctico y dinámico. Bosquejaremos el desarrollo de Noruega concentrándonos en cuatro amplios grupos de factores
relativos a las instituciones, las políticas y la organización del sector externo.
En primer lugar examinaremos la evolución de la estructura social y las
instituciones políticas tratando de entender cómo ellas contribuyeron a que
el país evolucionara, desde ser una sociedad de comunidades agrarias relativamente independiente y orientada hacia el autoconsumo (con débiles y
escasos vínculos con el sector urbano), hasta ser una sociedad altamente
organizada y de complejos nexos entre las instituciones estatales y privadas.
En segundo lugar se discutirán la rapidez y la extensión de la adaptación
(o resistencia) al cambio tecnológico, las reacciones innovativas a la competencia extsrna, el papel de los empresarios y la introducción (o la carencia)
de políticas mdustriales.
En tercer lugar se estudiará en qué forma y hasta qué punto el país ha
logrado adaptarse a los cambios en los mercados externos; esto es, cómo ha
desplegado su capacidad de organizar y reorganizar el sector de comercio
exterior para defender la estabilidad interna contra los shocks externos.
Finalmente se examinará el grado en que los ingresos por exportaciones
y los flujos de entrada de capital extranjero se han vinculado al desarrollo
intersectorial e interregional, al incremento gradual de los niveles de procesamiento industrial y al desarrollo del mercado interno’.
I
Varias otras cuestiones, como los etectos de IU @eopolitica.
por ejemplo, han tenido imporbmcia,
pero no se discutirán aquí en detalle.
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“EL GE HVEEM
La elección de la perspectiva teórica se puede reducir a una opción entre
dos “escuelas”. Por una parte esta la hipótesis de desarrollo inducido desde
el exterior, o impulsado por las exportaciones (Norman, 1984; Bergh et al.,
1980). Por la otra, la escuela de las instituciones y políticas nacionales
subraya el papel de la organización socioeconómica e industrial interna y de
la política industrial (Katzenstein, 1985). Una rama particular de esta segunda
escuela acentúa la importancia de las comunidades locales y del poder político
en los sectores primarios (Brox, 1966). Hay, todavía, algunos que adoptan
una posición intermedia al valorar el papel de las exportaciones y de las
políticas internas, subrayando los modos de interaccion de los factores destacados por ambas escuelas (Liebermann, 1970; Senghaas, 1982; Maddison,
1982).
Como ya lo han revelado estos comentarios introductorios, mi argumentación enfatira el hecho de que épocas históricas distintas se explican por
diferentes combinaciones dc factores causales, mientras la organización político-económica del país (esto es, la forma en que se combinan las políticas
internas y externas y las instituciones que se crean para apoyar una estrategia)
ofrece toda una nueva perspectiva interesante. Se trata de un enfoque que
parece particularmente apropiado para una economía comparativamente muy
abierta (Gourevitch, 1978 y 1986).
2.Visión de largo plazo. El período de formación
hasta la década de 1890
Por su carácter de economía pequeña y relativamente abierta desde hace ya
mucho tiempo, Noruega ha mostrado ser sensible a las fuerzas externas, a
las que parece haber sido capaz de adaptarse. Sin embargo, en ciertas épocas
su vulnerabilidad ante ellas fue dominante, y condujo al estancamiento temporal 0 a la recesión2.
Aparentemente fue hacia 1520 cuando el comercio y cl desarrollo preindustrial sumaron fuerzas por primera vez en forma decisiva: por entonces,
la introducción de la sierra de funcionamiento hidráulico creó la base para
el crecimiento de las exportaciones de madera. A lo largo de casi 300 años
esa base fue vital para el desarrollo de una economía mercantil precapitalista,
activa en su comercio exterior.
Hasta bien entrado el siglo XIX, Noruega poseía las características de una
economía colonial. Los extranjeros (hanseáticos, holandeses, etc.) dominaban la comercialización de las exportaciones. La producción no llegaba a
desarrollarse y estaba fuertemente concentrada en manos del colonizador: el
Rey y el Estado de Dinamarca.
“ESARROLLO
DE “NA ECONOMíA ABIERIA
LA IKANbtWWlACION
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A fines del siglo XVIII comenzó a desarrollarse una economía exportadora
de base más propiamente nacional. A medida que prosperaron sus propios
negocios, el capital comercial noruego reclamó, de los daneses, una flexibilización de los privilegios y monopolios mercantilistas. Pero el rey danés
le dio su apoyo a Napoleón, y la geopolítica pasó a ser dominante. Para
Noruega esto significó la pérdida de los mercados de Inglaterra. Por entonces
se polemizó acerca de la vulnerabilidad inherente a la división del trabajo
típicamente colonial entre Dinamarca y Noruega.
En 1814 las grandes potencias que habían derrotado a Napoleón determinaron que Noruega sería una colonia de Suecia. Como consecuencia,
Noruega perdió mercados de importancia en Europa Continental. Durante la
mayor parte de los primeros dos tercios del siglo XIX, la economía noruega
permaneció relativamente estancada. Cálculos para 1820 indican que el PGB
per cápita del país era uno de los más bajos de Europa Occidental: sólo
llegaba a cerca de un 66% del PGB per cápita de su antigua metrópoli
colonial, Dinamarca’. Noruega era un claro ejemplo de una economía monoproductora. Esta se basaba en las materias primas, con una fuerza de
trabajo en su mayor parte no calificada.
Fuc sólo hacia mediados del siglo XIX cuando la actividad económica
empezó a expandirse y a diversificarse más rápidamente. Una combinación
favorable de cambios externos e internos, algunos graduales y otros que
sobrevinieron súbitamente, terminó por integrar a la economía noruega en
la corriente principal del capitalismo industrial europeo. Hacia 1870, Noruega
todavía estaba a la zaga de la mayor parte de las economias de Europa del
Norte; sin embargo, cn varios aspectos ya había iniciado un proceso de
cambio fundamental. Hay que admitir que se trataba todavía de un desarrollo
desigual, pero con todo, el proceso significaba el comienzo del fin de la
sociedad asentada en la agricultura. Esta es la razón por la que esta época
puede designarse como “el período de formación”.
Los factores que tuvieron efectos importantes sobre este proceso en el
siglo XIX fueron varios. En primer lugar, se produjo una explosión demográfica: alrededor de la década de 1840 “los ninos de la era post- 1814”
ingresaron en gran número al mercado laboral, deprimiendo los salarios y
proporcionando a sus padres más dinero para gastar en el mercado. Cuando
llegó el golpe de la crisis económica internacional, en la década de 1870,
una intensa migración a los Estados Unidos “resolvió” la crisis política y
social que ya no podía seguir siendo controlada por una economía en crecimiento. Durante el período comprendido entre 1865 y 1910, casi cl 66% del
“exceso” de población asociado a la explosión demográfica abandonó el
país4.
’
a
Maddison (1982. p. 161). sobre la base de ertimaciones de Ba~roch. (1976b)
Llcbcrmann ( 1970). la ufra SCobt~cnc calculando cl purccnla~c dc CXCCKIde Ius nacimiento> aobre
las defunaone? IA tav de mlgrau«n íel número de m~grante\ por afro por cada I .OOOhabltantcs)
durante 1X95-1910 fue 6,44. comparado con 4 21 para Suecia y 2.55 para Dinamarca Entre los
pabesde Eurupa Occidental, iúlo Irlanda e Italia moaxw~ filsils de migrxidn más altas durante
e\e período (Haroch. IY7hh. p. 250).
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Otros dos factores que contribuyeron al crecimiento de la economía noruega fueron el cambio de la política económica, desde una política monetaria
y crediticia contractiva, y casi de laissezfuire, a otra de carácter expansivo
que presidía el surgimiento de un capitalismo industrial empresarial. Aunque
en sus comienzos los nuevos empresarios no consiguieron un crecimiento
industrial en gran escala, que pudiera absorber el rápido aumento de la
población (especialmente en el sector agrícola5), el capitalismo industrial
creó nuevas reservas de importancia en el potencial manufacturero, incluyendo la competencia y las “industrias de eslabonamiento”. Las industrias
textiles y, más tarde las mecánicas, crecieron en oleadas, copiando a la
nación líder, Inglaterra.
Como nación “retrasada” o de la “segunda ola”6 Noruega podía aprovechar
la experiencia británica. Después de que el Parlamento inglés liberalizara las
exportaciones tecnológicas en 1842, se inició una importación deliberada y
en gran escala de habilidades y tecnologías. Con frecuencia las importaciones
tomaban la forma de “paquetes” o transferencias “llave en mano”7. Para
producir esta temprana industrialización no se requirieron importaciones de
capital financiero, excepción hecha de la construcción de los primeros ferrocarriles*. Noruega completó la construcción de su primera vía férrea en
18.55,antes que su vecina más avanzada, Suecia. Este hecho puede explicarse
en gran medida por la presencia de un cuarto factor: acceso y términos de
intercambio favorables respecto a los mercados internacionales. La industria
maderera necesitaba de sistemas de transporte más rápidos para sacar la
producción a puerto, sobre todo luego que la disminución de los aranceles
ingleses a las importaciones de madera, en 185 19, acrecentó la demanda
extranjera. Los armadores noruegos, por su parte, estaban preparados para
explotar las condiciones abiertas por la abolición del Acta de Navegación
en la década de 1840.
Muchos analistas sostienen que durante este período la agricultura noruega
no creó muchos eslabonamientos con la industria, como lo “prescriben” las
teorías del crecimiento equilibrado. Pero la economía cimentada en una clase
(
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9
Lxbermann
(1970, p 47) esti entonces en lo ceno al señalar que Noruega no nmltú los patroneo de
expansión industrial de algunas décadas anta y, por lo tanto. no ha confirmado la hipótesis de los
historiadores económicos de la corriente conve”cional en el sentido de que IB aceleración de la tasa
de crecmnento de la poblacló” es generalmente concom~rante co” una rápida expawón
del sector
mdustrlal (ct Cipolla, 1962, por .EJe”lph,)
Gerrchenkro”
(1962). pare la pnmerü exprwú”.
Sejersted (19851, pan Iii segunda.
Lo último SC refiere a la forma cómo los cmproarios “orucpo\ buscaru” C” Inglaterra firmas tcxtlles
o firmas especialnadas en tecnolo&s
relacionadas. adqumendo no sólo el equpo de producción.
s!“o tamblé” técmcas de producaó”
hasta el último detalle. llegando en ocasmnes aun a “comprar”
capatace,. mgen,erm y otros trahajadorei callflcado\ dc “acionalldad
inglcza. Ver Bruland C19Xx),
para una defcnra del punto dc virta de que la explicación de IB Indu~trialiració”
“orue&u dcbc
encontrarse al nivel de las firmas y de su componamiento
De hecho, Noruega exportó capital a partir de 1865, la época en que se empezaron a llevar cuentas
“actonales rc@xcs
y contlablcs.
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DESARROLLO DE UNA KONOMiA
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LA TRANSFORMACIÓN
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de campesinos propietarios de su tierna llegó a cuadruplicar la producción
de alimentos entre 1809 y 1855. La agricultura experimentó además una
racionalización importante, fundamentalmente como consecuencia de los
avances técnicos, especialmente en las zonas cercanas a las ciudades (Valen-Sendstad, 1962).
La sociedad agraria contribuyó también en forma considerable a la gestación del quinto factor de relevancia en la evolución económica noruega:
la institucionalización política. En comparación con sus similares nórdicos,
los agricultores noruegos eran económica y políticamente independientes a
mediados del siglo XIX. Los elementos feudales eran pocos, o inexistentes.
debido a que en 1814 se abolieron los privilegios de la nobleza. El poder
campesino, en conjunto con la movilización cultural y política contra el rey
extranjero, jugaron un papel importante en la estabilización de la sociedad’“.
Estos factores estabilizantes revistieron particular importancia durante la
llamada “Larga Depresión” de las décadas de 1870 y 1880. Aparentemente
la crisis golpeó a Noruega más tarde, pero, en muchos aspectos, más duramente que a la mayoría de los otros paíseseuropeos. La movilización política
resultó en la creación del sistema de partidos, la inauguración del régimen
parlamentario (1884) y el cambio de gobierno (del Partido Conservador a
una coalición liberal-campesina). En conjunto con una migración masiva.
estos cambios neutralizaron gran parte de los efectos de la declinación económica, que fue particularmente intensa durante el período 1879-1883.
Sin duda la declinación fue precipitada en una medida importante por el
deterioro de la demanda extranjera para los productos tradicionales de exportación. No se desarrollaron nuevas industrias exportadoras que pudieran
reemplazar las disminuidas ventas de materias primas y suplir la falta de
expansión del mercado interno (Bjerke, 1966).
La crisis de 1875-1895 fue en muchos aspectos una típica crisis “a la
Schumpeter”. Los armadores tuvieron que enfrentar caídas dramáticas de su
participación en el mercado, dado que sus competidores extranjeros se
desplazaron más rápidamente desde los veleros a los barcos a vapor. Pero
en el transcurso de sólo un par de décadas los noruegos recuperaron el
terreno: en 1905 el tonelaje transportado a vapor sobrepasó al tonelaje de
los veleros. Se restableció así la posición de Noruega como la tercera nación
naviera más grande del mundo. Desde entonces los ingresos por transporte
marítimo han representado cerca del 40% de los ingresos totales por exportaciones de Noruega. Con todo, el transporte marítimo nunca llegó a ser el
motor principal de la industrialización. El ímpetu para el cambio hacia fines
del siglo XIX vino más bien de la introducción de un nuevo paradigma
técnico-económico’ t asociado a una fuerte convicción general favorable al
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progreso. representado por innovaciones como la máquina a vapor y la
electricidad.
Los empresarios noruegos parecen haber sido fieles casi absolutos del
“evangelio de la comunicación”: sostenían que de la construcción de ferrocarriles, caminos y otras obras de infraestructura seguirían automáticamente
la industrialización y el crecimiento económico (Collett y With Andersen,
1989). Durante las décadas de 1880 y 1890 se produjo una avalancha de
nuevas inversiones en infraestructura e instalaciones productivas. Gran parte
de esas inversiones apareció asociada a las importaciones de tecnología
extranjera que caracterizaron “la primera ola” de la industrialización, en las
décadas de 1840 y 1850. Pero esta vez se dieron también invenciones e
innovaciones noruegas: ingenieros noruegos graduados en el exterior retornaron al país trayendo técnicas que se aplicaron a la innovaciónt2. Algunos
empresarios dispuestos a asumir riesgos encabezaron este desarrollo.
El Estado había establecido un Ministerio del Interior (184.5) con el objeto
de apoyar a la industria, especialmente con caminos y ferrocarriles, pero
esta institución no jugó ningún papel en el auge del sector naviero, simplemente porque los armadores no lo quisieron así. Fue sólo después del comienzo del nuevo siglo cuando se estableció un organismo público; cuando
el nivel de seguridad de control de los barcos noruegos se había deteriorado
dramáticamente y gran número de marineros habían perdido sus vidas (Collett
y With Andersen, 1989).
Noruega no era una economía de Inissrz,fuir~, pero seguía el modelo del
Recht.sstaat descrito por Habermas (1962). Por esa época el Estado noruego
era probablemente aun menos activo en asuntos económicos que en la mayor
parte de los otros países europeos, incluyendo a Suecia y Dinamarca. El
hecho de que, siguiendo a Inglaterra, Noruega se haya volcado a una política
proteccionista más tardíamente que otras naciones europeas puede también
haber retardado su transformación.
3. Del despegue industrial a la formación de
la economía de negociación
El desarrollo de Noruega en el siglo XX puede dividirse a grandes rasgos
en cuatro períodos, cada uno con sus respectivas características. En síntesis,
los períodos son los siguientes:
(i) Despegue industrial encabezado por los empresarios (1890 a 1920).
El espíritu empresarial noruego generó importantes innovaciones, hubo importantes importaciones de capital y se produjo una rápida industrialización
enlazada con un crecimiento exponencial de la capacidad hidroeléctrica.