Download democracia_representativa

El fortalecimiento de la Democracia Participativa como
condición para una efectiva Descentralización
Julio Chávez Achong
Red Perú- Centro IDEAS1
Nuestro tema
Estimados participantes en el VI Encuentro Nacional de la Red Perú de Iniciativas de
Concertación para el Desarrollo Local y II Encuentro de la Red de Municipalidades Rurales
de Perú. En esta breve estación de nuestra reunión queremos resaltar que una de las tareas
más urgentes de realizar en nuestra condición de autoridades, líderes o ciudadanos, consiste
en construir el lenguaje y los objetivos comunes acerca de la gobernabilidad democrática en
el Perú.
Todos nosotros, en las diferentes funciones que nos toca desempeñar, somos actores de un
proceso de transición democrática que aún no termina de consolidarse pero que, como
responsabilidad intergeneracional, tenemos que lograr. En la Red Perú, en la REMURPE,
en las alianzas que construimos para favorecer la concertación y la participación ciudadana,
estamos formando una comunidad interesada en la gestión pública como parte de la
gobernabilidad democrática. Para ello dialogamos, coordinamos acciones, aprendemos
mutuamente de nuestras experiencias, debatimos y conversamos cara a cara con las
autoridades nacionales, intermediamos intereses de diversas instituciones, grupos sociales y
personas y trabajamos juntos por intereses comunes. Al impulsar los procesos de
concertación para el desarrollo local nos incorporamos al sistema político peruano, tratando
de propiciar y ejercer una ciudadanía activa y propositiva. Sumando capacidades,
expectativas, demandas, sueños y proyectos estamos contribuyendo a definir la agenda de
la democracia del Siglo 21 en el Perú.
Desde nuestra perspectiva, los procesos de concertación locales, que tienen más de una
década propiciando la participación ciudadana, están ampliando el contenido y los alcances
de la democracia en el Perú. Surgieron en años de grandes privaciones económicas y
sociales y coyunturas de emergencia, disputando espacios de control al régimen autoritario
de Fujimori. Autoridades municipales, líderes y dirigentes de organizaciones sociales de
base, funcionarios de instituciones públicas y privadas, representantes de organismos
descentralizados del Estado, en ocasiones algunas empresarios, fueron dando ejemplo de
como hacer gestión local mediante la lógica del diálogo y del acuerdo, juntando recursos
locales y los de la cooperación internacional, evitando caer en los viejos clientelismos y
manipulaciones. Los espacios de concertación local fueron una pequeña pero firme cadena
virtuosa en la que se preservó la dignidad de la gente y se respetó la autonomía de las
organizaciones, se afianzaron lazos cooperativos y solidarios entre personas e instituciones
El presente documento ha sido elaborado tomando como base una reflexión conjunta en el marco de la Red
Perú, con la participación de Julio Díaz Palacios, Luis Zarauz, Walter Varillas, Jorge Huapaya y Julio Chávez,
y los aportes de Rosa Agama, Carlos Rivera y Alejandro Chirinos.
1
1
que anteriormente no coordinaban entre sí, se solucionaron algunas necesidades básicas de
sobrevivencia, se elaboraron planes que contribuyeron a definir consensualmente la
vocación estratégica de poblaciones y territorios, tratando de aprovechar inteligentemente
fortalezas y oportunidades. En ese marco han surgido nuevos liderazgos, se ha incluido a
más personas e instituciones en las decisiones públicas, se ha formado capacidades de
gestión local, se ha canalizado las diferencias de opinión y ha disminuido la superposición
de recursos en función de atender problemas concretos. Con la participación y negociación
entre diversos actores se han dado mejores condiciones para la equidad en los beneficios de
las acciones para el desarrollo.
Cuando la transición democrática se hizo viable en el nivel nacional, a partir del derrumbe
del fujimorismo el año 2000, las experiencias de concertación local fueron una fuente de
inspiración para el diseño de políticas públicas como la lucha contra la pobreza. Las
experiencias de concertación, y sobre todo los esfuerzos de las redes sociales
comprometidas en impulsarla, han influido en la elaboración de leyes y normas relativas a
la modernización del Estado, la descentralización, en el proyecto de reforma constitucional.
Y en este período, en el que nuevas autoridades asumen la gestión del desarrollo regional y
local, los espacios de concertación como los que participan en la Red Perú y la REMURPE,
que hemos suscrito acuerdos de gobernabilidad o de buen gobierno, estamos
comprometidos en apoyar una exitosa gestión descentralizada y participativa.
Gobernabilidad democrática y democracia representativa
Tenemos nuevas leyes y procesos que pueden conducir a la gobernabilidad democrática,
pero también un conjunto de trabas institucionales y culturales que dificultan y amenazan el
éxito de una transición que nos interesa a todos los peruanos. Preocupa que, a pesar de las
experiencias que hemos vivido en el pasado, volvamos a cometer los mismos errores y nos
entrampemos en interminables contradicciones. Por ello en esta oportunidad queremos
insistir en una idea central: la democracia participativa debe ser un componente vital de la
gobernabilidad que queremos. La democracia participativa, y su expresión más avanzada la
concertación institucionalizada, debe ser recogida plenamente en los procesos
constitucionales e institucionales en curso, pero también debe interiorizarse como parte de
una cultura política diferente en el Perú. El cambio institucional y el cambio cultural son
dos dimensiones inseparables.
La democracia es un régimen político que asume una idea fundamental: el pueblo y no las
élites es el soberano de su destino. En sus orígenes, en las pequeñas ciudades donde surgió,
y tomando en cuenta a la población con derechos, la antigua democracia se construyó como
un sistema político de democracia directa donde todos los ciudadanos participaban sin
intermediación en las funciones públicas, siendo las grandes asambleas de la ciudad los
mecanismos de decisión y control. Posteriormente, la moderna democracia, tomando como
unidad a las naciones y no sólo las ciudades, y debiendo dirigirse a un universo más amplio
de personas con derechos, se ha guiado por un conjunto de planteamientos aprendidos en
experiencias históricas concretas, llegando a formularse como democracia representativa.
2
La democracia representativa se define como un sistema político en el que todas las
personas adultas son consideradas ciudadanas, con igualdad de derechos y
responsabilidades ante la ley, con posibilidad de elegir y ser elegidas, con libertad para
expresar sus ideas y reunirse, un sistema que se basa en la separación y equilibrio de
poderes. La democracia representativa acepta y promueve la representación de intereses de
grupos sociales y delega las responsabilidades de unos ciudadanos en otros ciudadanos,
sean hombres y mujeres. El control ciudadano sobre el sistema político se ejerce mediante
el voto universal y secreto. En el transcurso de los años el régimen democrático ha ido
legislando sobre derechos civiles, sociales y políticos, en nuestros días se habla también de
derechos económicos, ambientales, derechos específicos de mujeres, niños, etc.
En el Perú republicano, como muchos estudios han destacado, hemos tenido durante
décadas una democracia formal, existente en los libros del derecho, pero no una democracia
real. Y ello se ha debido principalmente a que se excluía del ejercicio de los derechos de
ciudadanía a la mayoría de la población.. Desde hace medio siglo estamos cambiando esta
realidad, incorporando cada vez más y más personas a las decisiones públicas. Pero este
esfuerzo no lograr culminar : persisten brechas económicas tan grandes que aunque muchas
personas tienen derechos no pueden realmente ejercerlos. En ocasiones los regímenes
autoritarios o dictatoriales ha negado derechos a sus detractores. En otro momento de
nuestra historia vivimos la paradoja de que se reconocieran importantes derechos sociales
pero dentro en un régimen dictatorial militar. De otro lado, la escasa formación democrática
de los ciudadanos ha generado una conciencia de derechos pero no de responsabilidades, y
hemos visto o hemos participado en experiencias de sobre exigencias al Estado sin
comprender que la gobernabilidad democrática no es un asunto que le compete
exclusivamente al gobierno sino también a la sociedad civil.
Ha sido tan errática la vida democrática y tan ineficiente y poco transparente la manera de
ejercer la política que muchas personas perdieron la esperanza en ellas, y entonces
experimentamos una dolorosa guerra interna cuyas razones y consecuencias aún tenemos
que asimilar. Algunas personas sencillamente nunca han tenido una educación y vivencia
democrática y por ello no creen absolutamente en la importancia de las leyes y las
instituciones, tienen sus propias reglas de comportamiento sin respeto alguno por los
demás.
Diversos factores adicionales nos hacen ver los límites de la democracia representativa en
el Perú: las personas desconfían de las instituciones, el Estado no ha logrado legitimidad o
reconocimiento entre los y las ciudadanas, los partidos políticos no están representando
adecuadamente los diferentes intereses sociales y periódicamente, por sus enfrentamientos,
tienden a resquebrajar los precarios equilibrios de nuestra democracia. Persisten viejos
vicios del sistema socio político como el clientelismo y el caudillismo, habiendo alcanzado
simpatía algunos líderes que se definen a sí mismos como “antipolíticos”. Un sector
importante de la ciudadanía todavía está a la espera pasiva del líder mágico que solucione
todo, y, lo que es sumamente grave, la cultura política peruana ha alcanzado niveles muy
altos de intolerancia donde lo competidores son vistos como enemigos que deben ser
liquidados. Se ha generalizado como estilo de vida la actitud de burlar la ley y finfir
acatarla. Los medios masivos de comunicación tienden a convertir las viejas taras políticas
en un espectáculo para el consumo. Los arreglos sociales en el marco de la democracia
3
representativa peruana son de dudosa eficacia, es difícil pensar que sean sostenibles.
Incluso muchos acuerdos firmados en aparente consenso se chocan con la cultura de la
ventaja cortoplacista que considera normal la sujeción del interés general al cálculo de
grupo.
La gobernabilidad democrática tiene que encontrar nuevas fuentes de construcción. No
puede regresar o limitarse a las experiencias y mecanismos de la democracia directa sin
sufrir el riesgo de caer en el asambleismo reivindicacionista que termina desbordando
cualquier intento de autoridad mayor al de una sóla comunidad. Pero tampoco puede
agotarse en las instituciones representativas clásicas de cuyos límites somos testigos mas de
una generación de peruanos.
La democracia participativa
La democracia participativa se constituye en una perspectiva (un modo de ver la realidad) y
en un conjunto de experiencias vitales que pueden contribuir a ampliar nuestros criterios y
mecanismos democráticos. La democracia participativa no la entendemos como una nueva
utopía y tampoco creemos que se trate de un sistema político alternativo al representativo.
Es más, pensamos que las ideas que resultan de tal perspectiva se complementan con los
aportes de la democracia representativa y enriquecen el conjunto. Pero tenemos que valorar
su significado. Con el propósito de provocar una reflexión conjunta sobre su valor
queremos destacar lo siguiente:
Las experiencias locales de concertación, vigilancia y en general de participación ciudadana
en la gestión del desarrollo, nos hacen ver que en ellas los ciudadanos ejercen derechos y
responsabilidades todo el tiempo y no sólo en los breves momentos de comicios electorales;
que la implicación de las personas es más intensa pues la democracia participativa incluye
las decisiones vinculadas a la vida cotidiana, la dimensión individual y familiar, el
reconocimiento de necesidades y derechos específicos, valora el ámbito local, fomenta
vinculaciones entre distintas localidades y por lo tanto ayuda a dar un nuevo valor al
territorio; las experiencias participativas parecen ser más fieles al principio de que el pueblo
es el soberano debido a que se puede ejercer el control ciudadano sobre la gestión pública,
y entonces más personas pueden asumir tareas y compromisos con dicha gestión; las
experiencias participativas permiten que más personas estén realmente informadas,
conozcan y aprendan sobre sus derechos, lo que las transforma de pobladoras en
ciudadanas; mediante la participación y la concertación la esperanza de las personas se
convierte en actitudes impregnadas de optimismo y se desarrollan capacidades propositivas
que expresan adecuadamente los distintos grupos de interés; en las experiencias
participativas tiende a disminuir la excesiva jerarquización entre gobernantes y gobernados
y las distancias de estatus; las experiencias participativas han permitido crear lazos de
confianza y formas organizativas que al sostenerse en el tiempo permiten la acumulación de
capital social, que es uno de los mayores recursos con los que cuenta la democracia en el
Perú.
Por ello pensamos que la democracia participativa educa y requiere de ciudadanos de
mayor calidad, amplía el espacio público al establecer lazos más intensos entre sociedad
4
civil, Estado y mercado, contrarresta mediante la concertación la vieja actitud de fácil
confrontación y eterna división, permite una mejor respuesta del sistema político a las
demandas e intereses de los ciudadanos y ciudadanas, contribuye a la legitimación del
Estado y la legislación. Todo ello es sin duda una contribución a la gobernabilidad
democrática.
Con frecuencia escuchamos que el país requiere grandes reformas institucionales. Estamos
convencidos de que ello es cierto. Pero quisiéramos que dichas reformas tomen en cuenta
aquello que desde los más profundo del Perú se viene haciendo, de modo que las nuevas
instituciones consoliden procesos participativos reales y no vuelva a pensarse en
instituciones formales o creaciones que resulten de simples negociaciones de cúpulas
ilustradas pero impregnadas de la antigua cultura contraria a la concertación, la
participación, la vigilancia, la co-responsabilidad entre el Estado y la sociedad civil,
desvalorizante de las iniciativas locales y poco abierta a reconocer derechos específicos.
La democracia participativa tiene también limitaciones. En ocasiones se ha confundido con
la simple fiscalización desde fuera de los procesos, impidiendo la co-responsabilidad en la
gestión, produciéndose enfrentamientos innecesarios con la autoridad local. Por otro lado,
al no estar suficientemente institucionalizada ha sido impactada por los cambios en la
voluntad de los gobernantes, fortaleciéndose allí donde la autoridad era concertadora y
debilitándose o restringiendo sus efectos allí donde la autoridad no tenía tal vocación o
carecía de experiencia en la negociación de intereses sociales, por lo que a la primera
diferencia paralizaba los procesos.. Algunas personas confunden la democracia
participativa con democracia directa, dificultando la adecuada delegación de autoridad y
descuidando la necesaria formación y continuidad de los funcionarios públicos, cayendo en
lo que se conoce como asambleismo basista, que es muy poco eficaz. En la experiencia
concreta se ha visto que dificultades para llegar a un equilibrio adecuado entre las funciones
y competencias de la autoridad municipal y las de autoridades comunales, por lo que la
democracia participativa en ocasiones olvida la presencia de organizaciones comunales o
de organizaciones a nivel de microcuencas, o no logra procesar las necesidades e intereses
de la población no organizada.
Democracia participativa y descentralización
La modernización de la gestión del Estado y la descentralización propician un marco legal e
institucional favorable al ejercicio de la democracia participativa. Pero si bien tenemos
conceptos, objetivos y nuevos mecanismos reconocidas en las leyes, se sabe de la voluntad
participativa de algunos gobernantes y líderes, y contamos con un importante marco para
ello, como es el Acuerdo Nacional de Gobernabilidad, sin embargo subsiste una cultura
política y relaciones sociales contrarias a la participación. Debido a ello observamos leyes
y normas de menor nivel que dejan de incorporar disposiciones expresas de otras de mayor
nivel que sí favorecen la participación y la concertación, seguimos observando conductas
contrarias a la consulta ciudadana a cargo de autoridades “mandonas”, escuchando a líderes
que se refieren sólo a los niveles nacional y regional del gobierno y se olvidan o minimizan
el nivel local, seguimos viendo instituciones que aún se muestran renuentes a aceptar la
vigilancia ciudadana o funcionarios y profesionales para quienes basta la viabilidad técnica
5
de los proyectos y se interesan muy poco por el acuerdo y la priorización realizada con
participación de las organizaciones sociales, o tienen dificultades para considerar derechos
específicos como los de las mujeres o los niños. También seguimos conservando actitudes
de oposición por oposición, murmuración sin sustento que generan desconfianza,
incrementan el pesimismo, fomentan conductas poco solidarias y por lo tanto desestabilizan
la transición democrática.
La descentralización requiere de la democracia participativa para cumplir la finalidad de
desarrollo integral, armónico y sostenible del país. Y requiere tomar en cuenta las
experiencias concretas de cómo se lleva a cabo la participación y la concertación para hacer
el diseño institucional y llevar a cabo el mandato de construir un sistema nacional de
participación ciudadana. Es tal la importancia de la democracia participativa en los
procesos de descentralización, que podemos afirmar categóricamente que la
descentralización, por buenas que sean las intenciones de sus promotores, quedará trunca, a
medio camino, si no se valora adecuadamente la participación ciudadana.
Quienes promovemos las experiencias de gobierno participativo favoreciendo la
concertación y vigilancia ciudadana tenemos responsabilidades locales, pero también
somos responsables en conjunto por la creación de una nueva institucionalidad y cultura
democrática, que involucran las dimensiones regionales y nacionales. Siempre será
recomendable considerar que nuestra ciudadanía debe expresarse en esas tres escalas:
nacional, regional y local.
Al concluir nuestra intervención sobre el fortalecimiento de la democracia participativa
como condición para la gobernabilidad democrática y la descentralización, queremos
convocar el compromiso de quienes participan en este evento para asumir las siguientes
responsabilidades de manera conjunta:
1. Difundir y educar a las autoridades, líderes, ciudadanos y ciudadanos en una
nueva cultura democrática participativa.
2.
Realizar una gestión local impecable en términos de participación,
concertación, transparencia y disposición favorable a la vigilancia ciudadana.
3. Sumar esfuerzos para que a nivel nacional, regional y local exista un sistema de
participación ciudadana que se institucionalice.
4. Seguir desarrollando acciones de incidencia para que la legislación y
normatividad sobre descentralización, modernización del Estado y otras leyes
que norman el ejercicio gubernamental tengan claros dispositivos que aseguren
la participación, la concertación y la vigilancia ciudadana en todos los niveles de
gobierno.
5. Hacer propuestas que lleven a mejorar sustantivamente el funcionamiento y
estructura de las instituciones representativas del sistema político nacional
(partidos, congreso, etc).
6
6. Hacer propuestas para una adecuada regulación del uso de los medios de
comunicación masivos, sin afectar la libertada de prensa, con el objetivo de
lograr la difusión de las experiencias y las enseñanzas de la democracia
participativa.
7. Establecer mecanismos para la comunicación en red de todas las autoridades,
líderes, funcionarios y ciudadanos y ciudadanas que promueven la democracia
participativa, haciendo uso de modernos medios (internet).
Lima, 22 de Abril de 2003
7