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Estrategias de desarrollo territorial en América Latina:
entre la imitación y la innovación social*
Omar de León Naveiro
Universidad Complutense de Madrid
La llegada a América Latina de nuevos conceptos e instrumentos para el desarrollo
territorial ha reabierto el debate, tan necesario como olvidado, sobre la problemática,
más general, del desarrollo económico. Después de muchos años de adjudicar a las
fuerzas del mercado la supuesta capacidad de generar crecimiento y desarrollo, se abre
un nuevo espacio para la política, la estrategia y el proyecto. En este artículo esbozamos
algunas ideas sobre las características del nuevo paradigma, surgido de las
transformaciones recientes del sistema capitalista. También proponemos el análisis de
algunos elementos del mismo que han estado presentes en la mayoría de las iniciativas
europeas, que configuran la empiria sobre la que se construye el modelo vigente de
desarrollo territorial. A continuación realizamos un recorrido de esos mismos elementos
a partir de las características de las economías regionales y locales latinoamericanas,
para destacar similitudes y diferencias. Finalmente y con el propósito de contribuir al
debate sobre las mejores estrategias, realizamos una reflexión sobre la pertinencia y las
condiciones en que el nuevo enfoque representa una oportunidad para el desarrollo
territorial en nuestras economías.
1. El paradigma de desarrollo territorial
En los últimos diez años se ha consolidado lo que podríamos llamar un cambio de
paradigma en las concepciones dominantes sobre el desarrollo. La transformación del
capitalismo después de la crisis de los años setenta tomó su tiempo y las tendencias
productivas que registraron en su momento autores pioneros como Piore y Sabel (1990)
o Coriat (1991) cristalizaron en nuevas realidades. Consecuentemente, la forma de
abordar la evolución de los procesos económicos se fue transformando para dar
*
Artículo publicado en Vergara, P. y Alburquerque, F. (coord): Desarrollo económico territorial.
Respuesta sistémica a los desafíos del empleo, DETE-ALC/SEBRAE, Fortaleza (Br.), 2006, pp. 23-38.
1
explicación a lo que acontecía, tanto a nivel del sistema en su conjunto (globalización)
como de los actores emergentes de esta fase del capitalismo (empresas, conglomerados,
regiones).
Experiencias y teoría, como no podría ser de otra forma, se han retroalimentado para dar
lugar a una nueva perspectiva que constituye un enriquecimiento de los viejos enfoques
sobre el desarrollo, pero que presenta el peligro, propio de esos momentos en que las
teorías se convierten en dominantes, cuando no dogmáticas, de universalizar categorías,
conceptos y, como derivación, estrategias y políticas.
La teoría del desarrollo surgió en un contexto keynesiano, en medio de un singular
proceso de transnacionalización del capital bajo la forma de empresas transnacionales.
La localización de tales inversiones fue la fuerza motriz que alimentó los procesos que
los economistas de la época trataban de analizar para descubrir sus leyes y controlar su
evolución. América Latina fue entonces un campo propicio para esa dialéctica
experiencia-teoría, porque constituía la primera macro región del mundo donde el paso
de la sociedad tradicional a la industrial se estaba registrando de forma deliberada y en
tiempo real con el debate intelectual sobre el crecimiento económico y el desarrollo.1
De aquellas épocas son algunos descubrimientos importantes sobre la dinámica del
desarrollo económico, especialmente teniendo en cuenta las características económicas
y sociológicamente peculiares de las regiones estudiadas. El problema de los niveles
iniciales de renta, de los desequilibrios económicos inherentes a las fases iniciales del
proceso o de las dinámicas de concentración y segregación que se estaban
experimentando fueron motivo de notables aportaciones de autores como Nurkse,
Hirschman, Lewis o Myrdal. Sin embargo, la crisis del modelo de industrialización
latinoamericano primero y la crisis general del sistema que desembocó en un cambio de
paradigma productivo, más tarde, dejaron aquellas aportaciones en un segundo plano.
Como ha ocurrido muchas veces en la historia de la ciencia (y de la Economía en
1
. Debate en el que no se puede dejar de mencionar la demostración de Prebish de la ligazón
inquebrantable entre desarrollo y tecnología. La teoría Centro-periferia no sólo fue el soporte intelectual
del proceso de industrialización, sino la refutación de la pertinencia de la teoría ricardiana de las ventajas
comparativas en términos de desarrollo. Mirando con perspectiva se advierte con claridad que ésta había
sido notablemente funcional a la estructura de la economía mundial en tiempos de imperio británico,
mientras la primera estaba ya en sintonía con la nueva etapa de transnacionalización del capital liderada
por los Estados Unidos.
2
particular) conceptos, categorías analíticas y aún leyes vigentes fueron arrojadas al
desván, juntamente con otras que ya no eran pertinentes ante los nuevos hechos.
El ajuste productivo post crisis tuvo como característica destacada la descentralización
de la producción, en parte como adaptación a la segmentación de los mercados, que hizo
posible una revalorización del capital sin apelar, en principio, a la expansión territorial
hacia nuevas zonas del mundo. Sin embargo, desde finales de la década de 1980 el
crecimiento de las economías asiáticas, la deriva protocapitalista de China, la
recuperación para el mercado de las economías del Este europeo y el desenlace de la
crisis de América Latina, permitieron la expansión planetaria del nuevo modelo
productivo, creando condiciones de demanda que liberaban a los productores de las
limitaciones de los mercados nacionales.2 En su esfuerzo por aprehender los nuevos
fenómenos, la Economía descubre dos elementos que hasta ese momento ocupaban
planos marginales en los modelos de análisis: las pequeñas y medianas empresas y el
territorio. Las primeras jugaban ahora un papel esencial en las redes de subcontratación
y, más tarde se comprobó, como agentes centrales en las experiencias más dinámicas de
desarrollo regional. El territorio, principal ausente en los modelos abstractos de los años
cincuenta, aparecía como el seno de los procesos de desarrollo y por tanto, parte
indisoluble de los mismos. Territorio es recursos, historia, sociedad, valores,
conocimiento. Sin considerar los dogmatismos y las inercias aludidas, es difícil entender
cómo y por qué la Economía (y la Economía del Desarrollo en particular) despreció la
perspectiva territorial al abordar estas cuestiones.3 Tardamos décadas en comprender
que el desarrollo, como dice Boisier (2001), es necesariamente
local, es decir,
territorial.
La evolución del cambio productivo en las economías desarrolladas dio lugar a
situaciones diversas. En unas experiencias se apreciaba la expansión de un modelo
basado en la presencia de las grandes empresas y sus redes de subcontratación, con la
2
. La teoría keynesiana se desplegó pensando en las economías desarrolladas y sobre el supuesto de un
sistema cerrado, como crítica de la Ley de Say. En este escenario, donde los productores constituyen una
parte muy importante de la demanda efectiva, las condiciones de regulación son esenciales para evitar la
crisis. La segmentación de los mercados primero y la mundialización de la economía luego, al ampliar el
marco de los intercambios incorporando territorios y sociedades hasta entonces fuera de los flujos más
dinámicos, liberaron al sistema de estas restricciones.
3
. Encontramos una notable excepción en la obra de François Perroux, un pionero de la consideración de
los aspectos espaciales en el análisis económico.
3
consiguiente acumulación de poder en aquellas, de cuyas decisiones dependería el
desarrollo de comarcas enteras (en un escenario a lo Myrdal). En otras, en cambio, la
segmentación de los mercados y de la producción permitió nuevas formas de asociación
en las que el protagonismo de las pequeñas empresas (y acaso del actor público) daba
mayor autonomía a los procesos. El cambio de enfoque en la problemática del
desarrollo fue el resultado del intento de comprender las situaciones concretas (en las
que ambas formas se suelen combinar) y analizar los elementos estructurales que las
componen. Comienza a gestarse un nuevo racimo de conceptos y categorías, algunos
nuevos, otros recuperados de aportaciones teóricas en desuso: desarrollo territorial,
desarrollo local, desarrollo endógeno, distritos industriales, economía difusa, clusters,
redes productivas, redes institucionales, innovación, etc.
Esta realidad se teorizó desde distintos ángulos. Algunos autores avanzaron en la
comprensión de la transformación que se estaba llevando a cabo a escala mundial o
sistémica, como Aglietta, Arrighi, Piore, Sabel, Coriat, etc. Otros se abocaron al estudio
de los distritos industriales y los sistemas productivos locales: Bagnasco, Becattini,
Garofoli, Alburquerque, Vázquez Barquero, Zurla, etc. Desde la Geografía Económica
se analizaron los nuevos espacios emergentes: Méndez, Benko, Lipietz, Storper,
Dicken, etc. Los medios innovadores y las redes de innovación fueron abordados por
sociólogos como Aydalot, Camagni, Castells, Gershuny, entre otros. La teoría de la
innovación fue otro flanco de estudio que trascendió las ya clásicas obras de
Schumpeter, generando trabajos como los de Freeman, Soete, Barceló, Vence, Molero,
etc. Desde la perspectiva empresarial se realizaron interesantes trabajos como los de
Chandler, Drucker, Nonaka, Carballo, etc. En definitiva, diversas líneas que configuran
la emergencia de un nuevo paradigma sobre el desarrollo, acorde con las
transformaciones recientes del capitalismo.
2. Elementos invariantes del desarrollo territorial en la experiencia europea
Una de las fuentes más importantes de conocimiento empírico sobre la que se erige el
nuevo enfoque son las múltiples experiencias europeas, que abarcan desde regiones con
un alto nivel de desarrollo previo, hasta las de indicadores más modestos en el sur del
continente (Mas y Cubel, 1997). A pesar de las diferencias entre los casos, existen
4
elementos invariantes que determinan una estructura sobre la que se teje la organización
del desarrollo. Para abordarla desplegaremos siete elementos estructurales, tangibles e
intangibles, de juegan un papel esencial en todos los casos conocidos. A continuación
describimos esos elementos subrayando las características comunes que han prevalecido
en las experiencias europeas de desarrollo territorial.
1. Nivel de acumulación. La disponibilidad de capital es un factor esencial en los
procesos de desarrollo. Las regiones que cuentan con estructuras productivas complejas
preexistentes y con infraestructuras disponibles están en mejores condiciones para
encarar políticas y estrategias de desarrollo territorial. Todas las políticas recientes que
definieron y aplicaron instrumentos para el desarrollo territorial en Europa, lo hicieron
sobre estructuras económicas relativamente densas en capital.
2. Acervo tecnológico. Una manifestación especialmente importante de la acumulación
es el acervo tecnológico. La tecnología es un factor clave en la productividad y la
competitividad de las regiones, por lo que la inversión en investigación y desarrollo
(I+D) y en innovación es un requisito esencial a la hora de diseñar sistemas territoriales
viables. Todas las regiones europeas que destacaron en su organización territorial del
desarrollo en los años ochenta y noventa, contaban con algún precedente de centros
tecnológicos operativos o bien enlaces eficientes entre universidad y empresa.
3. Financiación. La financiación del desarrollo territorial se ve limitada por el nivel de
renta de las sociedades. A mayor nivel de renta, mayor capacidad de ahorro (bajo el
supuesto de la elasticidad ahorro/renta) y mayor dimensión absoluta y relativa de
recursos destinados a la inversión. El recurso al ahorro externo también es más accesible
a las sociedades con mayores niveles de renta. En el caso de las menos dotadas, las
transferencias (condicionadas) de los fondos territoriales y sociales de la Unión
Europea, suplieron en buena medida las necesidades externas de financiación. Además,
dichas regiones se beneficiaron en algunos casos de una distribución progresiva de la
renta en sus propios estados.
4. Acervo de conocimientos. Los conocimientos acumulados por la sociedad en un
territorio determinado constituyen un activo fundamental para su desarrollo. En muchas
de las regiones europeas las actuales estrategias de desarrollo se instrumentan sobre
5
actividades que cuentan con una larga tradición y forman parte de una cultura
productiva larga y densa. Este es acaso, el factor más difícil de sustituir o cristalizar en
las regiones con una historia productiva corta.
5. Inserción externa del sistema territorial. La incorporación de la región a los flujos
económicos más dinámicos es otro factor importante. Es decir, la disponibilidad de una
demanda externa fuerte y sostenida permite dar continuidad al proceso de desarrollo. En
una economía como la actual, en la que los mercados son tan dinámicos y sus
requerimientos cambian con rapidez, la continuidad de los vínculos externos dependerá
fuertemente del nivel tecnológico de los productos que se exportan y de la capacidad de
adaptación de los agentes productivos locales a los nuevos requerimientos de
competitividad (entre ellos la flexibilidad de la oferta). Una combinación de ambos
factores se puede encontrar en las distintas regiones europeas que experimentaron
procesos exitosos de desarrollo territorial. Regiones como Emilia Romagna, en Italia y
la Comunidad Valenciana, en España, presentaron tasas de cobertura positivas desde el
inicio de proyectos regionales.
6. Capacidad en la toma de decisiones. En las últimas décadas, acompañando y
reforzando el nuevo modelo productivo, se ha experimentado un amplio proceso de
descentralización política y administrativa. Los ámbitos regionales (departamentos,
comunidades, regiones, landers, etc.) y locales (municipios) han incrementado tanto sus
competencias en la administración de los recursos destinados al desarrollo, como los
fondos con que cuentan para organizarlo. En los países más centralizados la influencia
de los gobiernos regionales para derivar recursos nacionales también ha aumentado, en
consonancia con las directivas de la UE, que reconocen en los representantes
territoriales a los agentes del desarrollo, depositando en ellos recursos y capacidad de
decisión. Europa es cada vez más un espacio definido por las regiones.
7. Elementos identitarios. Junto con los factores económicos y políticos, se suelen
reconocer otros, de carácter intangible, en relación con los valores que dan cohesión a la
sociedad y van desde aquellos que afectan directamente las relaciones y actividades
económicas (cultura productiva, relaciones personales y de grupos dentro de la
comunidad) hasta los más abstractos (sentimiento de pertenencia, identificación con
hechos y símbolos significativos de la región, adhesión política a partidos localistas,
6
etc.). Estos elementos juegan un papel esencial en el entorno territorial (lo que Aydalot
denomina milieu) facilitando el surgimiento de innovaciones y, en un plano más
abstracto, enmarcando las acciones económicas en un proyecto colectivo.
No todos estos aspectos están presentes de manera homogénea en las distintas
experiencias. Sin embargo, el conjunto configura una estructura y una patrón de
organización en la que cada elemento influye directamente sobre el conjunto y, en
definitiva, sobre la viabilidad del proceso. El desarrollo reciente de las regiones
europeas, que siguieron trayectorias diferentes de acuerdo con sus circunstancias
concretas, es el resultado más o menos exitoso de la aplicación de políticas y planes
estratégicos sobre estos elementos estructurales.
3. Difusión del modelo de desarrollo territorial. Una mirada desde América Latina
En la última década, muchas de estas teorías llegaron a América Latina de la mano de
expertos, profesores universitarios y consultores. Asimismo el nuevo paradigma fue
auspiciado, a través de la poderosa influencia que ejercen las líneas condicionadas de
crédito, por el Banco Interamericano de Desarrollo. El resultado fue que sus principios
comenzaron a aplicarse de manera creciente. Proliferaron los cursos de desarrollo local
y los planes estratégicos llegaron a los municipios más recónditos de la geografía
latinoamericana. Esta movilización en torno a la problemática del desarrollo ha creado
enormes expectativas en regiones y localidades que habían permanecido secularmente
alejadas de las políticas nacionales de desarrollo, cumpliendo así con una de las
premisas esenciales de estos procesos: la movilización de la población en torno al
proyecto.
Indudablemente las fortalezas del nuevo paradigma abrieron nuevos horizontes para
pensar el desarrollo de las regiones en América Latina. Partir de los recursos endógenos,
conocerlos, organizarlos y ponerlos en marcha en un proyecto de largo plazo sin
depender exclusivamente de las fuerzas del mercado ni de las decisiones de las grandes
empresas, que definen y redefinen localizaciones en función de intereses externos, es un
procedimiento tan lógico y natural que en sí mismo representa un gran avance respecto
de concepciones anteriores (fundamentadas en la movilidad de los factores). Además
7
supone una saludable vuelta a las concepciones sistémicas del desarrollo económico, en
las que se lo considera como resultado de la interacción de elementos estructurales:
recursos, instituciones y valores. Se da lugar así a la estrategia y a la política, si bien
mediante cauces renovados.4 Hitos importantes en este recorrido han sido la
constatación de la importancia de no limitar la estrategia a la dimensión interna y pensar
la unidad económica (país, región, etc.) desde su estructura, pero como un sistema
abierto (Sunkel, 1991) y la percepción de la competitividad como el resultado de un
sistema que se resuelve en cuatro niveles: metaeconómico, microeconómico,
macroeconómico y mesoeconómico (Esser et al., 1996).
Sin embargo, no siempre los resultados de las acciones de desarrollo territorial y/o los
planes estratégicos de desarrollo puestos en marcha fueron los esperados. Ante estas
experiencias puede pensarse que los principios, la metodología de organización de los
recursos locales o las políticas aplicadas no se ajustaron a las prescripciones, que estas
no se adecuaban a las situaciones específicas en que se aplicaban, o bien una
combinación de ambas circunstancias. En cualquier caso, éxitos y fracasos constituyen
valiosas oportunidades de aprender y construir un conocimiento de los procesos de
desarrollo territorial más ajustado a las circunstancias específicas de las sociedades de
América Latina.
A continuación realizaremos un análisis de los factores invariantes propuestos como
esenciales en las experiencias europeas, teniendo en cuenta algunas características de las
economías latinoamericanas que pueden poner en cuestión la pertinencia de políticas y
estrategias de desarrollo aplicadas a partir de premisas muy generales.
1. Nivel de acumulación. En América Latina existe una enorme diversidad de
situaciones económicas. Encontramos, por un lado, regiones con niveles de renta
relativamente altos y con grados de acumulación considerables junto con otras en la que
prevalece la agricultura tradicional, pasando por un amplio abanico de situaciones
4
. Merece un capítulo aparte en la evolución reciente de la ideología dominante y de la teoría económica
que se construye en su órbita, la desaparición de la planificación, las políticas y las estrategias públicas.
Mientras en la esfera de la empresa la planificación, el proyecto y la política se aplican cada vez más
generalizadamente y a los detalles más ínfimos, la sociedad, un espacio mucho más complejo y donde se
resuelven dilemas que van más allá del plano económico, fue sustraída de tales ejercicios de racionalidad.
Por supuesto, el sofisma de la no-política económica fue aceptado en diferentes grados por las distintas
sociedades. En América Latina, unas veces impuesto por dictaduras y otras por la influencia de loobies y
organismos internacionales, tuvo una aplicación amplia.
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intermedias. Aún en las más desarrolladas se comprueba que la crisis del proceso de
industrialización ha tenido diferentes impactos y las políticas desindustrializadoras de
los años ochenta distintas consecuencias. Por ejemplo, en América del Sur, el eje Minas
Giráis - Valparaíso (al que algunos llaman nuevo Eldorado) presenta una renta que es
más del doble de la del resto de Sudamérica y aún dentro del eje, las diferencias son
notables. El capital productivo se concentra en diversos conglomerados urbanos e
interurbanos que dan lugar a distintas situaciones en cada región (de León, 2005). Lo
mismo ocurre con otros centros dinámicos, como el que se extiende al sur de la frontera
mexicana del Río Grande. Por tanto, el nivel de capitalización disponible para comenzar
un proceso de desarrollo endógeno será igualmente diferente, afectando directamente a
su dinamismo.
2. Acervo tecnológico. Un aspecto relacionado con el anterior es la disponibilidad de
tecnología, la existencia de centros tecnológicos y universidades que puedan responder
con rapidez a las demandas de las empresas que deben ajustarse permanentemente a
criterios de competitividad que les vienen impuestos desde los mercados. Un sistema
tecnológico, aunque puede idearse con celeridad, no puede improvisarse en su
realización. Depende de factores tales como los recursos destinados a importar
tecnología incorporada y desincorporada, los recursos presentes y pasados dedicados a
I+D, la existencia de equipos científicos y técnicos orientados tanto a la investigación
como a la aplicación de sus resultados, así como de la organización de los mismos de
manera tal que sus trabajos redunden efectivamente en procesos de innovación y mejora
competitiva. En estos ámbitos las disparidades entre regiones también son enormes y no
están relacionadas sólo con las diferencias de renta y acumulación de capital, sino con
las trayectorias tecnológicas de los países y regiones. Algunos de ellos construyeron
sistemas tecnológicos eficientes durante el proceso de sustitución de importaciones,
pero fueron prácticamente desmantelados junto con los sectores industriales que
desaparecieron a lo largo de las últimas décadas. En cualquier caso, su situación de
partida no es la de las regiones preindustriales. Éstas deben comenzar por establecer
redes institucionales y dotar los recursos para construir un sistema tecnológico adecuado
a sus necesidades, eficiente y viable.
3. Financiación. Una de las bondades del nuevo paradigma del desarrollo territorial es
que se puede pensar para cualquier territorio independientemente del nivel de desarrollo
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inicial. Al fin y al cabo, en esencia, constituye un modo de organización de los recursos.
Sin embargo, los obstáculos que se pueden encontrar dependiendo del nivel de
desarrollo inicial dan lugar a diferencias que llegan a ser más que cuantitativas,
cualitativas. La vieja teoría del crecimiento (Harrod) ponía de manifiesto una relación
directa entre ahorro y crecimiento económico. Admitiendo que el ahorro es elástico
respecto de la renta, concluimos, con los viejos teóricos, que los países/regiones con
bajos niveles de renta presentan dificultades para encintrar recursos para la inversión.
Aún si renunciáramos al valor reconocido de la equidad, sabemos que la desigualdad en
la distribución social de la renta contribuye magramente a resolver el problema. Por
tanto, los países/regiones con bajos niveles de renta y ahorro dependen fuertemente del
ahorro externo para financiar su crecimiento y desarrollo. Si añadimos a esto el
escenario desfavorable para el endeudamiento externo en prácticamente todos los países
de la región, resulta que las políticas de desarrollo territorial que se emprendieran
contarían con exiguos recursos, estarían supeditadas a la penuria financiera de la región
y a los avatares del ciclo económico (especialmente sensible por la vulnerabilidad
externa de las economías). Por tanto, resulta prácticamente imposible asegurar a los
proyectos de desarrollo la continuidad que requieren, como procesos necesariamente de
largo plazo. Sería útil pensar en la organización de núcleos críticos de organización, que
tendrían costes reducidos (por consistir básicamente en elementos relacionales y
comunicación entre actores) y garantizarían su continuidad a largo plazo como soporte
del proceso de innovación social y desarrollo.
También a la hora de comparar con los casos europeos hay que tener en cuenta que en la
región no existen, en general, mecanismos de compensación interterritorial nacionales o
internacionales que amortigüen los impactos de las fluctuaciones económicas y las
carencias de financiación ante el desvío de recursos para el cumplimiento de
compromisos externos. Además, por la naturaleza de los proyectos, los aportes externos
deben canalizarse por vías institucionales (regionales, nacionales o internacionales), ya
que su desarrollo se plantea sin contar necesariamente con la localización de grandes
empresas.
4. Acervo de conocimientos. La acumulación de conocimientos también presenta una
distribución heterogénea en América Latina, sobre una base general relativamente débil,
si la comparamos con las regiones europeas. En algunas regiones, una cultura
10
productiva consolidada durante décadas y aún siglos, puede ser la base idónea para
poner en marcha procesos renovados, introduciendo la nueva racionalidad del territorio
y el desarrollo endógeno. No solamente deben contar, en este sentido, las regiones y
actividades que pasaron por la experiencia enriquecedora del desarrollo industrial, sino
también otras profundamente enraizadas en la cultura popular de zonas rurales y
urbanas, en torno a las cuales pueden desplegarse las nuevas estrategias de desarrollo.5
Otras regiones presentan un panorama mucho peor. Olvidadas por los planes de
desarrollo o desarticuladas por décadas (incluso siglos) de producción para mercados
lejanos, despobladas por la migración hacia los polos más dinámicos o incomunicadas
por las políticas neoliberales recientes, que abandonaron infraestructuras, cerraron
ferrocarriles, escuelas, hospitales y aún oficinas de correos; parten de situaciones muy
desfavorables a la hora de diseñar un plan estratégico.
5. Inserción externa y flujos económicos. La inserción externa siempre ha sido uno de
los factores generadores de vulnerabilidad para las economías latinoamericanas. Basada
en transables de bajo contenido tecnológico y baja elasticidad demanda/renta, depende
del control de las empresas comercializadoras que fijan precios, de la evolución los
mercados en los que aparecen con frecuencia nuevos oferentes o, en el caso de los
bienes industriales y sin recurrir a la manipulación del tipo de cambio, compiten por
precio, descargando en los costes (especialmente en los costes laborales) el
mantenimiento de la competitividad. Bajo este marco general, las regiones presentan un
panorama diverso. Si descontamos aquellas en la que se disfruta de regalías por la
explotación de algún recurso natural y las que producen intensivamente productos
agrícolas para el mercado mundial, comprobamos que la producción de bienes de mayor
valor añadido se realiza en áreas urbanas y suburbanas fuertemente integradas a los
mercados regionales (polos dinámicos de MERCOSUR, México y Chile). En los
últimos años se ha incrementado considerablemente el comercio intrarregional, en el
que este tipo de bienes tiene una participación destacada. También, en la búsqueda de
diversificación, han surgido clusters de distinta índole (textil, automotor, agroindustria,
piscifactorías, etc.) que ampliaron y diversificaron la inserción externa de las regiones
5
. Podemos citar como ejemplo algunas experiencias de producción artesanal, diseminadas a lo largo de la
cordillera andina peruana, como las de Cusco, Pisac o Cajamarca, y no pocos casos de actividades
urbanas informales en las grandes ciudades. En algunos de estos casos hemos comprobado cómo los
valores de las culturas nativas eran altamente funcionales con los que identificamos en la producción
orientada al mercado capitalista de nuestros días (León, 1996).
11
respectivas. Sin embargo, todavía estos casos representan islas, incluso dentro de las
áreas más dinámica del continente.
6. Competencias políticas y administrativas. Ya es un lugar común afirmar que las
decisiones se toman con mayor eficacia cuando se está cerca del ciudadano y de sus
circunstancias. Por eso, es difícil pensar en un proceso que se despliega al nivel regional
o municipal sin competencias para quienes lo están protagonizando. Desarrollo
territorial y descentralización son dos procesos que van juntos y se retroalimentan.
Como quedó dicho, en Europa, la descentralización o el aumento de la influencia
política de los ámbitos administrativos territoriales, fue alimentado desde la propia UE.
En América Latina, en el marco de los procesos de democratización de los ochenta, la
descentralización administrativa tuvo una marcha lenta, cuando no se produjo por las
fuertes demandas que, desde los ámbitos regionales y locales, realizaban los agentes
sociales. Es decir que las iniciativas regionales y locales de desarrollo florecieron en un
contexto pobre en competencias, aprovechando los espacios institucionales disponibles
e incluso creando una nueva institucionalidad cuando era necesario. Un repaso del
surgimiento de las experiencias de desarrollo territorial emprendidas en los últimos años
nos muestra que son principalmente una respuesta adaptativa ante las exigencias de la
crisis económica y la reestructuración profunda que sufrió la sociedad latinoamericana
(desindustrialización, ajuste, apertura unilateral, privatizaciones, etc). Respuesta desde
la participación, de abajo hacia arriba, articulada en un contexto desfavorable que,
lógicamente, aprovechó todos los instrumentos de organización, antiguos y nuevos,
puestos al alcance de sus protagonistas, entre ellos, los que conforman el paradigma del
desarrollo territorial (Alburquerque, 2004: 160).
En nuestros países, al hablar de descentralización, el debate debe matizarse
convenientemente. El término no sólo se refiere al traspaso competencias políticas y
administrativas, sino también de los recursos económicos con los que aquellas se hacen
efectivas. En el primer aspecto, asumiendo lo dicho en el párrafo anterior, no debemos
olvidar los avatares por los que atraviesan los sistemas de representación de la mayoría
de los países. Coexisten regiones, estados y provincias con una acendrada tradición
democrática y participativa, con otros donde perviven redes clientelares de origen
remoto, focos de corrupción, grupos de presión todopoderosos, y otras formas de
asociación que sustraen la soberanía de los ciudadanos y respecto de quienes resulta
12
difícil pensar que ejerzan un liderazgo eficaz en un proceso de desarrollo dinámico e
incluyente. Aquí la asignatura de la profundización democrática parece previa al
otorgamiento de competencias que desembocarían en el ejercicio de un poder mayor
aún. Por todo ello, en estos casos, el condicionamiento en el uso de las transferencias de
fondos parece un mal menor.
En lo referente a la descentralización económica, es decir la capacidad de las regiones
de autofinanciar su gasto a partir de la recaudación de impuestos de ámbito regional y/o
local, son permanentes las presiones de las regiones de mayores recursos, que asimilan
la descentralización a una especie de “sálvese quien pueda”. En países con una larga
tradición de abandono de regiones y poblaciones enteras, sin antecedentes de
progresividad (territorial ni social) en sus sistemas fiscales, habría que cuidarse mucho
del peligro de sancionar por ley, de manera definitiva, esta situación.
Por tanto, una buena parte del problema de la descentralización puede enfocarse como
la resolución de los dilemas, condicionamiento / autonomía y proporcionalidad /
progresividad, el primero en el ámbito de las competencias y el segundo en el de los
recursos. En un interesante trabajo reciente (Finot, 2005) se hace un notable esfuerzo
por sistematizar las estrategias de descentralización, teniendo en cuenta la matriz
descrita y la situación de seis países de la región. Ahí se aboga por un sistema dual de
redistribución: uno de transferencias territoriales de libre disponibilidad, proporcionales
a los esfuerzos fiscales relativos, destinadas a infraestructuras (es decir soporte del
proceso de desarrollo), y otro de transferencias condicionadas tendente a garantizar un
nivel mínimo de servicios sociales. Aunque en el trabajo no se define con claridad el
esfuerzo fiscal, el autor se muestra proclive a potenciar el cuadrante de autonomía y
proporcionalidad.
Sin embargo, parece importante arbitrar mecanismos que aseguren, por un lado, la
utilización correcta (en un destino socialmente provechoso) de los recursos provenientes
de la sociedad y por otro, cierto mecanismo de compensación interterritorial favorable a
las regiones de menor nivel de desarrollo. En la UE, por ejemplo, los fondos
estructurales destinados al desarrollo regional se liquidan directamente en los ámbitos
territoriales, pero condicionados a un menú de finalidades. La perdida de autonomía en
la decisión de destino de los fondos se ve más que compensada por su adecuación a
13
fines consensuados. Asimismo, se orientan principalmente a las regiones de menor nivel
de renta. Estas cuentan así con un plus de recursos, que se añaden a los que
proporcionan los sistemas fiscales de sus respectivos países (donde se contemplan
mecanismos diversos de progresividad).
El principio básico de la hacienda pública debería seguir siendo: Se recauda de acuerdo
con las capacidades; se distribuye de acuerdo con las necesidades. Una buena parte de la
explicación de la pobreza en los países de América Latina se encuentra en la ausencia
de sistemas fiscales progresivos.6 Sin estas cautelas, la descentralización puede
desembocar en un proceso centrípeto de competencia entre regiones, en el que las más
atrasadas (las de siempre) resulten perjudicadas.7
7. Identidad regional/local. La identidad local, la conciencia de los valores y
experiencias históricas que comparten y definen a una comunidad, es un activo de
enorme importancia cuando se emprende un proyecto común. Se trata de una
construcción colectiva y abierta generadora de un sentimiento de pertenencia y una
fuerza de cohesión que facilitan la definición y desarrollo de cualquier proyecto
colectivo. La vemos como un atributo evidente en las comunidades que acumulan siglos
de historia en el continente y ahora viven como una fortaleza esa distinción cultural que
durante mucho tiempo fue considerada signo de atraso. Pero también está presente en
grupos y distritos más jóvenes que han conseguido acuñar, en su más corta historia,
códigos comunes y símbolos que los representan. Lo que nos interesa especialmente en
este apartado son los elementos identitarios orientados al proyecto económico, el
asociacionismo o la capacidad para establecer consensos.
6
. Lo que debemos entender como una característica de la manifestación del poder en nuestras sociedades.
La potenciación de los impuestos directos, vinculados a la progresividad del sistema tributario, no se
encuentra ni en las agendas de las opciones políticas más progresistas.
7
. Esta parece una tendencia general. Una de las características del paradigma productivo vigente es la
revalorización de las regiones. Además de las oportunidades que esto proporciona (de lo que nos
ocupamos en este trabajo), la tendencia encubre amenazas inquietantes. El debilitamiento de los Estados
supone la desaparición de un agente con capacidad (política y económica) de actuar con una racionalidad
distinta de la del mercado y los intereses de las grandes empresas transnacionales. Se favorece así la
dialéctica global/local. Las regiones, atomizadas por el planeta, tienen que jugar de una forma mucho más
pasiva con las reglas impuestas de manera abstracta por el mercado, pero que se expanden favoreciendo
de manera muy concreta a los agentes que deciden localizaciones y movimientos de capital,
complementados por las instituciones que deciden políticas a aplicar de manera planetaria. La
atomización de las superestructuras políticas crea una nueva competencia entre regiones por ofrecer
condiciones de competitividad que acerca su situación a las condiciones de un mercado con muchos
oferentes y pocos demandantes, exacerbando la lucha por tener un lugar en la globalización.
14
La diversidad y riqueza de culturas que encontramos en América Latina presenta un
panorama promisorio y a esta situación responde la mayoría de iniciativas de desarrollo
local emprendidas. En algunas experiencias, sin embargo, la dificultad para el
establecimiento de consensos impide dar continuidad a proyectos de desarrollo que sólo
presentan resultados a largo plazo, creando discontinuidades, incertidumbre, cuando no
experiencias de frustración colectiva.
4. Ajustando la teoría a la realidad
Comencemos por lo evidente. El desarrollo es un fenómeno territorial, endógeno y
estructural (sistémico si se prefiere). En una economía globalizada y dominada por las
grandes empresas transnacionales hay espacio para la producción a pequeña escala y
para el desarrollo local. Además de las razones sociológicas, tecnoeconómicas y
culturales que esboza Boisier en un magnífico artículo reciente (Boisier, 2005), las
sociedades menos desarrolladas presentan intersticios en los que articular experiencias
propias. Cuanto menor sea el nivel de desarrollo, más complejo y largo será el proceso,
pero presentará más opciones de incidir en la calidad de los alcances.
La recepción de las nuevas ideas e instrumentos han tenido un fuerte impacto en nuestra
región, ávida de propuestas después de veinte años de restricciones, estancamiento y
proyectos más o menos fallidos. Cuando las nuevas estrategias y los nuevos
instrumentos aportados desde el exterior se enredaban en la maraña burocrática de las
administraciones o eran manipuladas con intereses políticos, en la mejor tradición
participativa de nuestras sociedades se organizaron experiencias desde los propios
actores sociales. En esta pléyade de iniciativas, que ponen en evidencia las verdaderas
capacidades endógenas de nuestras sociedades, consiste la mejor aportación del nuevo
modelo de desarrollo.
En el amplio abanico de casos, encontramos regiones con situaciones muy diferentes
que requerirán combinaciones distintas de instrumentos y acaso la creación de otros
nuevos, que surjan de la especificidad del proyecto. Un buen intento de sistematización
de estas situaciones se encuentra en el reciente trabajo de Silva Lira (2005), en el que
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clasifica las regiones de acuerdo con su nivel de renta y dinámica de crecimiento,
agrupándolas en cuatro categorías y reflexionando sobre las herramientas de desarrollo
local más convenientes en cada caso. El trabajo es encomiable porque se encuentra en la
línea de lo que puede aportar el análisis económico a la construcción de procesos que
deben ajustarse a las características de cada caso. Ampliando el nivel de abstracción, se
pueden apuntar líneas generales y si hablamos del conjunto de los países, nos quedan
sólo (aunque sean muy importantes) principios, lineamientos y orientaciones teóricas y
metodológicas. Por tanto, queda mucho camino por recorrer en el campo de los matices.
La clasificación de regiones a partir de niveles y dinámicas de renta no deja de ser una
aproximación muy general. Parece indispensable acercarse a las características
estructurales de estas economías regionales (las propuestas al comienzo de este artículo
u otras) para perfilar políticas y estrategias que se ajusten a cada tipo.
Diferentes territorios, con diferentes niveles de desarrollo deben recorrer distintos
caminos. Para algunos, los más desarrollados, las referencias externas (competitividad,
inserción, cambio tecnológico) son similares a las que podemos encontrar en las
regiones del mundo desarrollado, con las que, al fin y al cabo compiten. Sin embargo,
en otros casos existen referentes económicos y tecnológicos más cercanos y pueden
recorrer buena parte del proceso orientándose a mercados locales, regionales y
nacionales, utilizando tecnologías que los aproximen a la frontera tecnológica sobre las
que aplicar innovación, sin aspirar, en principio, a disponer de alta tecnología. Hay una
larga trayectoria que recorrer en la que las mejoras competitivas se consiguen dentro de
la frontera tecnológica y orientándose a mercados cercanos y viables (Vázquez
Barquero, 1993).
Sintetizando, se pueden encontrar dos tipos de situación. La de aquellas regiones en las
que se implantaron políticas desde arriba, de manera más o menos coordinada por
instituciones promotoras del desarrollo. Estas acciones de ordenación del territorio,
apoyo a pequeñas empresas, inversión en infraestructuras, etc., responden a la apuesta
asumida por las autoridades políticas por una estrategia de desarrollo territorial,
contando en diverso grado con actores sociales involucrados. Así ocurre, con distintos
enfoques y acciones, en Chile, Brasil y alguna provincia de Argentina. El otro caso es el
de las regiones donde proliferan las iniciativas desde abajo que muestran diversos
grados de articulación y participación económica o política. Estos emprendimientos son
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el magma sobre el que se construye el desarrollo territorial. Sus experiencias
constituyen la empiria sobre la cual construir el conocimiento de la forma (o patrón de
organización) que está tomando el proceso de desarrollo en América Latina. Su
conocimiento, sistematización y evaluación parecen esenciales para conseguir la
adecuación de los instrumentos de desarrollo a la realidad de las regiones. Estas
iniciativas tienen distinta importancia en función de su complejidad, articulación con el
tejido productivo, tamaño económico, capacidad de acumulación, etc. Sin embargo, su
proliferación, estimulada a veces por agentes que provienen de las más diversas
instituciones (nacionales, regionales, asociaciones, ONG, etc.), contribuye a resolver
graves problemas sociales y económicos para sus protagonistas y a acelerar los tiempos
de la cultura productiva de la comunidad, aminorando una carencia de las sociedades
latinoamericanas, respecto de las industrializadas, cuyo proceso de desarrollo comenzó
hace siglos. De forma añadida, se ejercitan los valores de un desarrollo económico más
racional y centrado en las personas.
A partir de la teorización de las experiencias (y no de la aplicación de las teorías) es
posible avanzar no sólo en el conocimiento de los procesos de desarrollo tal como se
dan en nuestras regiones, sino en la demanda de mayores esfuerzos políticos y
económicos para la implantación de estrategias territoriales y en el enriquecimiento de
los resultados obtenidos (participación, sustentabilidad, equidad, etc.).
Debido a esa falta de conocimiento sistematizado de la realidad, la orientación básica de
las políticas de desarrollo territorial se inspira en los criterios generales, que adoptan las
instituciones que, en cada país, asumen competencias al respecto. Aun desde estos
ámbitos el menú de acciones es amplio y el camino por recorrer, largo. Por ejemplo,
dotación de recursos (financieros, infraestructuras, etc.), equilibrando las desigualdades
territoriales, facilitando la formación y la comunicación de los actores sociales y dando
sentido al proyecto (Carballo, 2004).
Es decir que las instituciones deberían ser
facilitadoras de un proceso que debe surgir de la propia comunidad territorial (local o
regional). Esta es, al contrario de lo que pudiera parecer, una tarea compleja para la que
debe crear y desarrollar los instrumentos adecuados. Por ejemplo, en la elaboración de
información económica, social y política sobre el territorio, articulación de espacios
entre instituciones y entre instituciones y grupos sociales. Asumir las iniciativas que
parten desde la sociedad (a veces creando una nueva institucionalidad donde no la
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había) y facilitar el ámbito de su desarrollo integrando y manteniendo la cohesión
social. En definitiva creando espacios para la innovación social (que trasciende a la
meramente tecnológica) y respondiendo ágilmente a sus resultados (de León, 2001).
Esta es una contribución esencial del actor público al desarrollo territorial.
Por tanto, acción y conocimiento, políticas e investigación, son instancias que se
retroalimentan. Una buena articulación de ambos planos redundará en mejoras
económicas y sociales más rápidas, más acordes con las expectativas de sus
protagonistas y de mayor calidad.
5. Reflexiones finales
Las sociedades latinoamericanas (y todas aquellas que aspiran a mejorar su situación en
los términos que consensuadamente definidos como desarrollo) no sólo importan desde
los países desarrollados productos tecnológicos y bienes de consumo. También
incorporan horizontes que llegan desde un mundo que consideramos deseable. Así,
compramos un modelo en términos del cual perfilamos nuestros estilos de vida y
nuestros deseos, y compramos un método que nos lleva a su consecución. Dejaremos la
discusión sobre el modelo para otro momento, ya que dada la situación de la mayor
parte de la población latinoamericana, todavía hay un margen amplio para crecer
económicamente y resolver problemas esenciales, sin encontrarnos con los límites del
modo de vida occidental. Además, en cierta medida, el método hace el modelo y si
conseguimos definir una forma de desarrollarnos sin descuidar la consolidación de la
ciudadanía, las formas democráticas, el uso responsable de los recursos naturales y del
medio ambiente, la inclusión de todos los segmentos de la sociedad y otras dimensiones
que consideramos valores deseables, acaso el aspecto y el pulso de las sociedades que
vayamos construyendo sean menos lúgubre y neurótico que las del centro del sistema.
Así como las primeras iniciativas de desarrollo territorial que nos ocupan, por ejemplo
las de Emilia Romagna, surgieron espontáneamente, como una construcción singular en
la que cooperaban innovadora y eficazmente el ámbito público y el privado, cada
experiencia territorial tiene algo de única. Las teorías sirven como orientación general e
interpretación y los instrumentos contrastados, como caja de herramientas. Son las
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propias comunidades territoriales las que deberían consensuar y poner en marcha sus
procesos. El actor público, los especialistas y académicos deben aplicarse a la creación
de los espacios adecuados para que se desplieguen los proyectos colectivos. Este puede
ser un proceso lento, pero en el desarrollo las sociedades necesitan un tiempo y
cualquier atajo tendrá seguramente resultados más efímeros. La cuestión no está tanto
en comprar máquinas, como creímos hace unas décadas ni en crear empresas, como se
suponía hace unos años (y aún ahora), sino en crear espacios de autodesarrollo.8 El
desarrollo, además de territorial y endógeno, es autodesarrollo. Es decir, debe partir
desde los propios actores.
Las sociedades de América Latina, regiones y municipios, deberían colocarse en
condiciones de aprovechar los elementos disponibles del nuevo paradigma, desde sus
necesidades, en provecho propio, reelaborando los esquemas madurados para otras
realidades para convertirlos en proyectos originales, mirando al mundo en el que
necesariamente se insertan, pero desde un entorno que preserve y enriquezca lo mejor
de sus rasgos identitarios.
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- Coriat, B. (1992): El taller y el robot, Siglo XXI, Madrid. (1ª ed. fr. 1979).
8
. Agradezco a Roberto Carballo y a los participantes en las sucesivas ediciones del Magíster en
Innovación y Gestión del Conocimiento de la Universidad Complutense de Madrid las aportaciones
realizadas y tantas veces verificadas en torno al concepto y dinámica del autodesarrollo de grupos. En ese
contexto utilizamos el término con un significado más restringido; sin embargo, el fenómeno del
desarrollo mantiene muchos de sus rasgos cuando nos referimos a realidades sociales.
19
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la política”, Revista de la CEPAL, Nº 59, agosto, pp. 39-52.
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