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Red Nacional de Centros Académicos dedicados al
Estudio de la Gestión en Gobiernos Locales.
Segundo Seminario Nacional, Bernal 11 y 12 de mayo de 2000.
Una metodología para la sistematización
de proyectos innovadores de gestión local.
Alejandro Villar y Sergio Raúl Ilari
Introducción
Las últimas décadas han sido ricas en experiencias innovadoras de la gestión
tradicional municipal. Producto de la reforma del Estado, en Argentina los
gobiernos locales han afrontado, explícita o implícitamente, la responsabilidad de
gestionar nuevas funciones en marcos organizacionales generalmente poco
acostumbrados y capacitados para la gestión del cambio y la inclusión de nuevas
actividades de acción.
Sin embargo, la innovación local no debe ser acotada a la mera inclusión de
nuevas funciones, sino que también van desarrollándose, aunque a veces muy
lentamente y de ninguna manera mayoritaria, nuevas formas de administrar la
ciudad, lo que generaría nuevos modelos de gestión, a veces considerado como
“empresarial” (OSBORNE,D, 1997), otras “gerencial” o “de desarrollo humano”
(GARCÍA DELGADO, D.,1997; ARGENTINA, Informe de Desarrollo Humano, 1997.)
Limitando nuestro universo de análisis a las experiencias recientes de los
municipios de la provincia de Buenos Aires, presentamos en esta ponencia una
propuesta metodológica para la clasificación de las heterogéneas prácticas
innovadoras existentes que vinculan al gobierno local con actores externos en
función de objetivos sociales, económicos, de mejora urbana o de desarrollo
institucional.
Cabe aclarar que este trabajo constituye uno de los subproductos de la
investigación que desarrollamos actualmente en la Universidad Nacional de
Quilmes, junto a Marcela Fernández y Daniel Cravacuore, denominada “Las
nuevas técnicas de gestión local. Fundamentos teóricos y análisis de
experiencias”.
2. Nuevas funciones y nuevas formas de administrar la ciudad: de la
administración tradicional de los recursos a la perspectiva del desarrollo.
El municipio ha tenido tradicionalmente las funciones de regular y controlar la
construcción de la ciudad y las actividades económicas que allí se realizan;
asimismo ha tenido la responsabilidad de ocuparse de los pobres. A esto es
necesario sumarle la función administrativa del municipio, que si bien es la de
menor efecto sobre la sociedad, para la lógica institucional suele ser tan o más
importante que las anteriores. Estas funciones fueron generando áreas de trabajo
que, a su vez han demandado la creación de organismos particulares para atender
cada problemática en particular, generando áreas de trabajo y, finalmente, las
reparticiones1 que forman el organigrama municipal.
Ahora bien, en los últimos años han surgido nuevas demandas a los municipios lo
que ha generado, entonces, nuevas funciones que éste debe atender. En efecto,
las nuevas demandas sociales, sumadas a presiones externas de otros niveles de
gobierno materializadas fundamentalmente a través de los procesos de
descentralización, están reclamando encarar nuevas funciones, entre las que
sobresalen las del desarrollo económico local, el empleo, la ecología y la
promoción social.
Pero simultáneamente a la adquisición de nuevas funciones, aparecen
experiencias puntuales novedosas en el modo de gestión caracterizadas, a veces
por constituir una perspectiva empresarial (por ejemplo, al terciarizar funciones o
al priorizar la eficiencia como criterio de evaluación de los resultados), como así
también por el desarrollo de mecanismos de participación ciudadana en la gestión
o por tener como base la planificación y la proyección de la acción al mediano y
largo plazo (modos de acción no necesariamente presentes en el modelo de
gestión empresarial).
Estas nuevas formas de gestión se van desarrollando generalmente en forma
esporádica dentro de las administraciones locales, limitándose a determinados
sectores e incluso superponiéndose con las formas tradicionales de gestión.
Además, es de destacar que estas nuevas formas de gestión aparecen tanto en
las áreas generadas para la gestión de las nuevas funciones asumidas formal e
informalmente por estas instancias de gobierno, como en las tradicionales áreas
de gobierno, tal como Obras Públicas o Acción Social.
En este marco, se consolidaría una perspectiva participativa del desarrollo por
sobre la de la administración operativa, “de apagar incendios” o de corto plazo.
1
Debido a la enorme heterogeneidad que existe entre la organización de los municipios
denominaremos reparticiones tanto a las Secretarías, Subsecretarías, Direcciones o Departamentos
que componen el organigrama municipal.
Consideramos que pueden desagregarse los objetivos de gobierno vinculados a
las nuevas modalidades de gestión de la siguiente manera: el desarrollo
económico; el de carácter social; el urbano y el institucional.
Podemos entender el Desarrollo Económico Local como el proceso de
transformación de la economía y la sociedad que apunta a lograr la generación de
capacidades del sector productivo con el fin de dotar a la economía local de las
condiciones de competitividad necesarias en el marco de la creciente globalización
de los procesos económicos. Tradicionalmente los gobiernos se vinculaban a esta
cuestión a través del control formal de las actividades económicas desarrolladas
en la ciudad. En las últimas décadas el gobierno local pasa además a constituirse
en un activo promotor de la radicación de emprendimientos productivos y la
generación de puestos de trabajo.
Por otra parte, entendemos el Desarrollo Social como el proceso general de
transformación que procura la integración de los distintos sectores sociales, la
mejora de la calidad de vida y el crecimiento de las oportunidades de la población.
Cabe aclarar que diferenciamos el desarrollo social del asistencialismo por sus
objetivos y metodología. El primero se plantea una solución más integral al
problema de la pobreza buscando la inserción de los sectores excluidos
potenciando sus propias capacidades y, a su vez, la metodología de trabajo
alienta la participación de los beneficiarios en los programas. Por su parte, el
asistencialismo procura dar una solución temporal a un problema particular
conservando la relación vertical entre el que otorga los recursos y el que recibe.
El Desarrollo Urbano hace referencia al proceso de planificación y optimización de
la gestión del hábitat en medios urbanos. En este sentido, en las últimas décadas
asistimos a una revalorización de la planeación urbana y de la importancia de
generar propuestas sustentables. En este marco se insertan los planes
estratégicos locales y regionales y a nivel puntual las experiencias de utilización
productiva de los residuos urbanos; la revalorización de los espacios de
esparcimiento; la preservación del medio ambiente, etc. Es de destacar en este
sentido, la aparición de nuevas técnicas de procesamiento y sistematización de la
información que mejoran y simplifican el diagnóstico y la planificación urbana, tal
como los sistemas de información geográficos (GIS).
El abordaje desde el Desarrollo Institucional tiene varios años de presencia en el
ámbito empresario, pero creemos que sigue siendo novedoso en nuestro campo
de análisis y, a su vez, ha sido poco transformado académicamente en los últimos
años. Lo entendemos “como una respuesta al cambio, una estrategia compleja
que tiene por objeto modificar las creencias, actitudes, valores y estructuras de las
organizaciones, de modo que puedan adaptarse mejor a nuevas tecnologías,
mercados y estímulos y a la rapidez vertiginosa del cambio mismo” (BENNIS, W.
en DESSLER, pág. 286).
Desde nuestro punto de vista el desarrollo institucional implica tanto el desarrollo
de articulaciones con organismos externos (por ejemplo, a través de la generación
de planes estratégicos o presupuestos de participación indirecta), como la
transformación de la manera tradicional de gestión interna (por ejemplo, a través
de programas de calidad total; transparencia; coordinación interinstitucional o
programas de participación del personal en la toma de decisiones.
3. De la gestión tradicional a la cogestión
Desde los 80 van acrecentándose las experiencias de articulaciones
interinstitucionales. Estas iniciativas fundamentalmente se originan en el campo de
la administración de empresas, materializado en la generación de alianzas
estratégicas interempresarias con el fin de alcanzar algunos objetivos planificados.
Al respecto, en The Economist se planteaba a principio de los 90, que las alianzas
llegaron a ser “al menos tan importantes para las estrategias de las grandes
compañias como las adquisiciones” (19/9/1992, en LEWIS, J., pág. 13). También
estas experiencias se han desarrollado exitosamente en la gestión interestatal, como
la alcanzada por los países europeos y en el campo de las organizaciones no
gubernamentales, materializando proyectos comunes tal como los de cooperación
norte - sur en los 80.
Los gobiernos locales en América Latina tradicionalmente han tenido un estilo de
gestión poco proclive a la cooperación o coordinación interganizacional. Por el
contrario, la gestión local tradicionalmente es considerada un espacio cerrado y
estructurado en forma de reinos independientes. Pero como es reconocido a nivel
regional, en las últimas décadas, algunos gobiernos locales fueron
progresivamente aceptando la necesidad de compartir la gestión, ganando
espacios de consenso y articulación de políticas.
Ahora bien, hasta qué punto son beneficiosas estas alianzas? En principio, se
espera que al coordinar esfuerzos se logren resultados superiores a los conseguidos
de manera independientemente. Jordan Lewis plantea que las empresas lograrán
reducir riesgos y costos de producción; proporcionar mayor valor a los productos;
ofrecer una más amplia línea de servicios o incluso realzar la imagen (pág. 57 a 67)2.
Siguiendo a Richard Hall (1996), fuera de los beneficios que genera, cabe tener
también en cuenta que el establecer relaciones interorganizacionales coordinadas
constituye, en primer término, un gasto de recursos adicionales (para generar,
mantener y desarrollar la relación). Teneindo en cuenta este aspecto, no toda
articulación sería beneficiosa para el gobierno local, sino sólo aquellas en las que los
resultados generados serán superiores a los recursos invertidos en la relación.
Dejando de lado los costos ocasionados, también cabría analizar, antes de generar
una relación, hasta qué punto los actores involucrados tienen objetivos, intereses y
valores en común, o por lo menos no excluyentes entre sí. A modo de ejemplo,
2
En las organizaciones públicas esto implica ampliar los márgenes de credibilidad, o en otros
términos, su grado de legitimidad.
podríamos considerar poco conveniente que el gobierno local articule con Cáritas, la
ejecución de un proyecto social de planificación familiar.
Ahora bien, qué tipos de articulaciones posibles pueden desarrollar los gobiernos
locales? Consideramos la existencia tres tipos de articulaciones, según el tipo de
actor involucrado en la relación con el gobierno local: la sociedad civil (participando
directa o indirectamente a través de sus organizaciones), las empresas privadas y
otros actores estatales (nacionales, provinciales o municipales). Si combinamos
estos tipos de articulaciones descriptos con los objetivos de desarrollo planteados
en el apartado anterior podemos presentar el siguiente cuadro:
OBJETIVOS
DESARROLLO DESARROLLO DESARROLLO DESARROLLO
URBANO
ECONÓMICO SOCIAL
INSTITUCIONAL
Tipo
de
articulaciones
Con la ciudadanía:
directa o a través
de O.N.Gs.
Con las empresas
y
fundaciones
privadas.
Con
otras
jurisdicciones
estatales.
4. Experiencias en la provincia de Buenos Aires
En general es usual que se generen articulaciones del gobierno local con las
organizaciones de la sociedad civil, fundamentalmente vinculadas al objetivo del
desarrollo social. Fundamentalmente en los 80 es destacable el rol que fueron
asumiendo las comúnmente denominadas O.N.G.s, en lo que hace a la gestión de
proyectos puntuales de promoción social. También, en los 90, la Iglesia Católica
pasa a ocupar espacios de gestión, impensables en el marco de las gerencias
tradicionales. Por ejemplo, en Florencio Varela durante dos años, la Municipalidad
acordó con el Obispado de Quilmes dejar en manos de ella el área de acción
social. A su vez, en el Municipio de Quilmes, también a través de convenios se
estableció que algunos programas estuvieran a cargo de la Iglesia, tal como el
programa provincial denominado Plan Vida.
Las Asociaciones de Fomento también son otras de las instituciones convocadas
para la cogestión, aunque generalmente para ejecutar los programas ya
implementados por el gobierno local, con menor poder de modificar las decisiones
del gobierno local del que disponía la Iglesia en los casos anteriormente
señalados. En una de las investigaciones que realizamos con anterioridad, pudo
observarse que en el Programa de Descentralización de la actividad cultural en el
municipio de Quilmes, las asociaciones civiles participantes, sólo tenían
posibilidad de tomar decisiones marginales al desarrollo de los cursos y talleres
(CRAVACUORE, D., FERNÁNDEZ, M., ILARI, S. Y VILLAR, A., 1999).
Otra experiencia de este tipo se desarrolla en el municipio de Chacabuco desde
1996, donde estas organizaciones participan en un programa de distribución de
bolsas de alimentos denominado Aporte Nutricional, cumpliendo el rol de controlar
las acciones, codistribuir los alimentos y supervisar la transparencia del programa
en lo que respecta al grupo de beneficiarios.
En la actualidad, cabe destacar la experiencia del Plan de Salud desarrollado en el
Municipio de Punta Indio, acordado inicialmente entre el gobierno local y la
ciudadanía que en forma directa participó en los Consejos consultivos.
Las articulaciones desarrolladas con las empresas, fundamentalmente están
ligadas al desarrollo económico local. Una de estas experiencias, el Centro de
Desarrollo Regional del Trabajo (CEDERT) estaba conformado en sus inicios por
cuatro municipios, la CGT Regional, dos Uniones de Industriales, dos
universidades y Cámaras de Comercio de la zona, con el objetivo de “atender las
necesidades reales y concretas de empleo y formación profesional de la región”
(BULCOURF, P. – ILARI, S., 1999).
Otra de las experiencias innovadoras, pero también ya desestructuradas, fueron a
través de los Encuentros de Vinculación Tecnológica en el Municipio de Ituzaingó,
con una conformación similar en lo que respecta a actores involucrados, pero con
productos
con mayor nivel de heterogeneidad que en el caso anterior
(capacitación, promoción de microemprendimientos, emprendimientos conjunto
para un parque industrial, etc.). Es de destacar que en estas acciones no siempre
participó el gobierno local (BULCOURF, P. – ILARI, S., 1999).
Referido a este tipo de articulación, recientemente, en el Partido de Campana, se
constituyó la primer experiencia en donde se generó el Plan Estratégico Local a
partir de la conjunción inicial entre una Empresa (Siderca) y organizaciones de la
sociedad civil (entre ellas, el Centro de Estudios Proyecto Campana). Sin
embargo, excluyendo los casos de planes estratégicos y de las experiencias
puntuales de donaciones de Fundaciones privadas, sigue siendo poco habitual en
al provincia de Buenos Aires, el surgimiento de experiencias en donde se vinculen
empresas privadas con el gobierno local con el objetivo del desarrollo social. Una
excepción es el de la empresa Siderca en el marco de los Partidos de Campana y
Zárate, acción formalizada incluso en propio organigrama empresario, al crear
desde hace cuatro años una Secretaría de Desarrollo Social.
Finalmente también se han desarrollado interesantes relaciones del municipio con
otras instituciones estatales. Por ejemplo, en Florencio Varela el Programa contra
la Mortalidad Infantil articula la acción de control y seguimiento de los niños
nacidos en el Partido con mayor riesgo, entre la Secretaría de Salud del gobierno
local y las trabajadoras voluntarias del Plan Vida (programa provincial).
También se han desarrollado experiencias de articulación con universidades
nacionales. En este sentido cabe volver a remitirnos a los casos anteriormente
descriptos, CEDERT y Encuentros de Vinculación Tecnológica.
En lo que respecta al desarrollo urbano, desde hace ocho años se realizan foros
metropolitanos de urbanismo, integrados por los equipos técnicos de los
municipios que conforman el área (Capital federal y partidos del Gran Buenos
Aires). Sin embargo estas relaciones todavía no han llegado a formalizarse por
parte de los gobiernos locales.
Existen experiencias recientes de asociación horizontal intermunicipal con o sin
participación del gobierno provincial, como los diecisiete Corredores Productivos
existentes en la actualidad. También es de destacar la experiencia que llevan a
cabo un grupo de municipios del noroeste de la provincia al coordinar compras de
insumos en conjunto, con el objeto de reducir los costos (entre ellos el de Junín).
Es de destacar que estas articulaciones intermunicipales fundamentalmente se
han desarrollado con el objetivo del desarrollo local y regional, no siendo habitual
las interrelaciones con objetivos sociales.
En el siguiente cuadro pueden observarse ejemplos de las variantes posibles del
esquema anteriormente presentado.
Tipo
de DESARROLL DESARROLLO
articulaciones O
ECONÓMICO
URBANO
Con
la Plan
Plan
ciudadanía:
Estratégico
Estratégico
directa
o
a
través
de
O.N.Gs.
BAHÍA
CAMPANA
BLANCA
Con
las Remodelación Incubadora de
empresas
y Urbana
Empresas
fundaciones
Integral
privadas.
OLAVARRÍA
TIGRE
Con
otras CONINDELTA Consorcio
jurisdiciones
productivo del
estatales
Sudoeste.
SAN ISIDRO
G. LAMADRID
DESARROLL DESARROLLO
O SOCIAL
INSTITUCIONAL
Programa
Indio Sano.
Concejos para la
Comunidad.
PUNTA INDIO LOMAS
ZAMORA
DE
Erradicación
Terciarización de
del
Trabajo funciones
Infantil
administrativas.
BALCARCE.
CHACABUCO
Programa
Compras
Contra
la Conjuntas
Mortalidad
Infantil.
F. VARELA
JUNÍN
Por una parte cabe aclarar que algunos de estos ejemplos pueden traspasar el
lugar asignado en la clasificación. Por ejemplo, el programa contra la Mortalidad
Infantil de Florencio Varela (clasificado como experiencia de desarrollo social y de
articulación con otros organismos estatales dada la coordinación del gobierno
provincial con el Plan Vida), también constituye un ejemplo de coordinación entre
las áreas sociales del gobierno local, por lo que constituye también una
experiencia de desarrollo institucional, (tema desarrollado en el apartado
siguiente).
Una mención especial merece darse al desarrollo de los presupuestos
participativos o los planes estratégicos participativos. En la provincia de Buenos
Aires no existen experiencias de participación directa del tipo de los presupuestos
participativos originales, pero son varios los municipios que han desarrollado
planes estratégicos participativos. Es de destacar que estos constituyen un
mecanismo integral de acción, donde se posibilita la inusual situación en que las
organizaciones sociales puedan a su vez participar en las decisiones vinculadas al
desarrollo económico, mientras que las empresas lo puede hacer en el campo del
desarrollo social. Además, dado su carácter integral, los planes estratégicos,
pueden ser clasificados en la mayor parte de las opciones presentadas en el
cuadro. Para poder determinar precisamente su alcance, en realidad se debería
considerar cada caso en particular.
5. Referencias bibliográficas
ARGENTINA, Informe sobre el Desarrollo Humano, Bs. As., 1997
BULCOURF, P – ILARI, S. “El caso del Centro de Desarrollo Regional de Trabajo
(CEDERT) CAMPANA”, en www.alianzas.org.
BULCOURF, P – ILARI, S. “El caso del Encuentro de Vinculación Tecnológica en
Ituzaingó” en www.alianzas.org.
CABRERA MENDOZA, E. (comp.), La nueva gestión municipal en México. Análisis
de experiencias innovadoras en gobiernos locales, ed. CIDE, México, 1996.
CRAVACUORE, D., FERNÁNDEZ, M., ILARI, S. Y VILLAR, A., Políticas sociales
en el ámbito municipal. Estudio de casos, inédito, Bernal, 1999.
DESSLER, G. Organización y administración. Enfoque situacional, Prentice Hall,
México D. F., 1979.
GARCÍA DELGADO, D. (comp.) Hacia un nuevo modelo de gestión local. Municipio y
Sociedad Civil en Argentina, FLACSO - C.B.C. (UBA) – U.C.C., Buenos Aires, 1997.
HALL, Richard, Organizaciones, Estructuras, Procesos y Resultados, Ed. PrenticeHall, México, 1996.
LEWIS, J., Alianzas estratégicas. Cómo crearlas, desarrollarlas y administrarlas para
beneficio mutuo, Vergara, Bs. As., 1990.
OSBORNE, D. - GAEBLER, T., La reinvención del gobierno. La influencia del
espíritu empresarial en el sector público, Paidós, Bs. As., 1997.