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EL PROGRAMA DE AGRICULTURA URBANA DE CAMILO ALDAO: REDES, AUTOPRODUCCIÓN Y GESTION CONCERTADA INVESTIGADORA: Liliana Rainero EQUIPO DE TRABAJO: Jaschele Burijovich Maite Rodigou Soledad Pérez Año 2002-2003 1 INDICE 1.PRESENTACIÓN DEL CASO 1.1.Introducción 1.2.El municipio de Camilo Aldao 1.3. Diseño metodológico 2. LAS CONDICIONES INICIALES: CRISIS CONSTRUCCIÓN DEL ESPACIO PÚBLICO DE CONFIANZA Y 2.1. El contexto provincial 2.2.La crisis en Camilo Aldao 3. EL ALIVIO A LA POBREZA: LAS ESTRATEGIAS DISEÑADAS Y SUS COMPONENTES 3.1.El estilo de gestión del municipio 3.2. Marco normativo 3.3.La gestión territorial 3.4.Economía social y Economía de proximidad 3.5.Redes para la implementación del Programa 3.6.La articulación Estado municipal - sociedad 3.7.Gestión concertada 3.8.La participación social 4. ANÁLISIS DE LA ESTRATEGIA POR COMPONENTE (Ver Anexo III) 5. LA EVALUACIÓN DE RESULTADOS 5.1 Resultados significativos del Programa y Debilidades 5.2 Resultados obtenidos desde la perspectiva de género 5.3 La evaluación desde la perspectiva de los beneficiarios 6. CONCLUSIONES 7. PROPUESTAS POSIBLES ANEXOS I , II y III 2 EL PROGRAMA DE AGRICULTURA URBANA DE CAMILO ALDAO: REDES, AUTOPRODUCCIÓN Y GESTION CONCERTADA Equipo de trabajo: Liliana Rainero Jaschele Burijovich Maite Rodigou Soledad Pérez 1.PRESENTACIÓN DEL CASO 1.1.Introducción El Programa de Agricultura Urbana de Camilo Aldao 1 , provincia de Córdoba, Argentina se encuadra en las políticas y programas de “inversión social” que se caracterizan porque su objetivo es proporcionar a los sujetos (personas, familias, grupos, organizaciones, localidades) oportunidades y capacidades para la superación y mejoramiento de sus condiciones de vida. Su punto de partida fue considerar la particularidad de las situaciones de pobreza concretas de la zona (ex - peones rurales), producto de la transformación del modelo agropecuario, basado en la producción extensiva de monocultivo (soja), con utilización de tecnología (siembra directa) que sustituyó las tradicionales producciones agrícologanaderas, consolidando un modelo de “agricultura sin agricultores”. Las carencias, condicionantes, iniciativas y potencialidades existentes (conocimiento del trabajo agrícola), de la mano de obra expulsada del área rural constituyen el sustento de la estrategia implementada por el Municipio 2 . El programa de Agricultura Urbana es una estrategia de intervención acordada con el Programa Social Agropecuario Nacional. Este último estuvo dirigido a un sector de la población que anteriormente no había sido asistido, a excepción de algunas iniciativas provinciales y programas regionales, como el caso de la región del noreste argentino, con un fuerte componente de promoción productiva. Ha dejado enseñanzas importantes para el diseño y la puesta en marcha de programas de promoción de grupos en situación de pobreza. La estrategia de erradicación de la pobreza desarrollada por el municipio de Camilo Aldao que incluye al Programa de Agricultura Urbana., incorpora fuertemente políticas de asistencia y de promoción; y las combina con políticas de desarrollo productivo y 1 Experiencia seleccionada por PGU para el Proyecto “Construcción de Capacidades de Gestión del conocimiento urbano en América Latina y El Caribe” 2 Según estimaciones en casi toda la región pampeana, la cantidad de explotaciones se redujo un 31% en el período 1992-97).....”los saberes que los trabajadores rurales expulsados tenían en el campo les serán negados, deteriorando su autoestima y potenciando los conflictos de desarraigo....las personas pasan a depender de los planes asistenciales y el clientelismo político.) Le Monde, febrero 2002 3 local, éstas sin duda con mayor dificultad de efectivización. 3 . A través de las políticas de asistencia resuelven los problemas urgentes de pobreza de la población (ej. entrega de medicamentos). En las políticas de promoción participan otros actores definiendo la política y capacitándose. El Municipio promovió las capacidades de las personas y la organización de vecinos activos a través del Programa de A.U. El gobierno de Camilo Aldao intentó, también, la inclusión de actores del sector privado, dado que el interés estaba puesto no solo en dar respuesta a situaciones coyunturales de pobreza sino en un horizonte de más largo plazo que implicaba el desarrollo productivo de la localidad. La convocatoria a estos sectores tuvo escasos resultados, esta debilidad en la participación del sector privado fue un condicionante importante en los déficits observados en las políticas de desarrollo local. El Programa de Agricultura Urbana impulsado desde el gobierno local comparte con otros municipios donde èste se ha aplicado, una innovación institucional que debió superar una tradición de asistencialismo y discrecionalidad en las políticas sociales locales, eludir las propensiones clientelísticas de ciertos ámbitos institucionales con trayectoria en la temática de los pequeños productores y construir una nueva relación con la población beneficiaria, que combina el aliento productivo con la asunción de responsabilidades conjuntas. Y aquí radica su mérito. Por todo ello, el programa presenta aspectos interesantes para analizar y, en algunos casos, replicar4 . Al mismo tiempo, el Programa presenta limitaciones y que son inherentes a las características y escala del municipio (rural- urbano, 5000 hab.), a la actividad principal (producción agropecuaria extensiva) que constituye la base productiva de la población del contexto geográfico de la región de la que forma parte (una de las más ricas de la pampa húmeda). Ambas condiciones plantean problemáticas que exceden las posibilidades locales para ser fuertemente dependientes de condiciones externas (concentración de la producción, precios de los cereales en el mercado internacional, entre otras) 5 . 3 “Las políticas de asistencia responden a una lógica no participativa pero sí necesaria, que es la de resolver necesidades básicas de la población en extrema pobreza. Se trata de una relación entre alguien que da (gobierno municipal) y alguien que recibe (vecinos pasivos). En las políticas de promoción entran en juego otros actores. El concepto de promoción es un concepto de ida y vuelta en donde alguien da (gobierno municipal) y alguien recibe (familias, grupos de personas, etc) pero también participa en la definición de la política y se capacita. Las políticas de desarrollo productivo incluyen otros actores que provienen del campo privado. Se trata de articular las fortalezas económicas existentes a fin de desarrollar económicamente la región. Por último, las políticas de desarrollo local contienen la mayor articulación entre actores debido a que no sólo participa el gobierno municipal, sino también el segundo sector (lo privado) y el tercer sector (la sociedad civil)”. La clasificación de las políticas le pertenece a Arroyo, Daniel: “Políticas sociales municipales y modelos de planificación en Argentina” en David Burin y Ana Inés Heras (comp.) “Desarrollo local. Una respuesta a escala humana a la globalización”. Ediciones Ciccus, Buenos Aires. 2001. 4 Roberto Martínez Nogueira, Diego Piñeiro, Javier Lindenboim e Inés Balbi “Evaluación Diagnóstica del Programa Social Agropecuario”. SIEMPRO, Ministerio de Desarrollo Social. Argentina 5 Camilo Aldao tiene ingresos per capita superiores a los promedios y entre los más altos del país. El departamento Marcos Juárez es el principal productor provincial de soja y uno de los primeros en maíz y trigo. Los indicadores de desarrollo social muestran al sudeste cordobés como uno de los más ricos de Argentina y de Sudamérica. (extraido del Documento Plan Estratégico de Camilo Aldao, 1998) 4 1.2.El municipio de Camilo Aldao En la Provincia de Córdoba, el régimen jurídico vigente otorga amplia autonomía a las Municipalidades (cualquiera sea su tamaño) asignándoles competencias materiales muy amplias. Dentro de este marco jurídico se han producido múltiples transferencias a los gobiernos locales, como parte del "Programa de Descentralización Provincial", configurándose una situación en la cual las administraciones locales, con limitadas experiencias y recursos, enfrentan nuevos desafíos. Por otra parte, un creciente número de Municipios compite por retener y atraer inversiones que generen empleo e impriman dinamismo a las economías locales, por lo tanto, este contexto torna necesario promover el desarrollo local, formulando o articulando proyectos. Compelidos por cambios sucedidos en el contexto mediato, o por las demandas de las sociedades locales, o por ser receptores de transferencias interjurisdiccionales, o por el orden jurídico que los regula, los Gobiernos Municipales de la Provincia de Córdoba -cualquiera sea la magnitud de sus poblaciones- deben enfrentar nuevos desafíos que les demandan producir innovaciones de gestión6 . Según la tipología elaborada por Arroyo 7 , Camilo Aldao se clasificaría como un municipio chico (de 2000 a 10000 habitantes). Este autor caracteriza a los municipios chicos porque es posible establecer una diferencia entre el casco urbano de la ciudad cabecera y el resto que es la zona rural. La diferencia con los municipios rurales es que comienza observarse en este tipo de municipios una cierta capacidad técnica y recursos humanos capacitados. La sociedad civil tiende a organizarse principalmente a través de organizaciones de base (sociedades de fomento, clubes barriales, grupos comunitarios, etc.). Camilo Aldao es una localidad con una superficie de 402 hectáreas y una población de 4.903 habitantes, distribuidos en 2.384 varones y 2.519 mujeres (Censo Nacional, 2001, INDEC) lo que indica una densidad poblacional de 13 personas por ha. La principal actividad económica y generadora de fuentes de ingresos tradicionalmente la constituyó y lo sigue siendo la actividad agropecuaria, dado que se haya inserta en una región muy fértil de la pampa húmeda como ya se explicitara anteriormente, donde las condiciones climáticas benignas ofrecen buenas posibilidades para el desarrollo de la actividad agrícola - ganadera extensiva. La característica de este tipo de localidades del interior del país, radicadas en la región pampeana de Argentina, es que su economía gira en función de la actividad agropecuaria de carácter extensivo, concentrada únicamente en la zona rural. La alta rentabilidad, que en algún momento tuvo la producción de estos cultivos de “comodities”, hicieron que se abandonara la práctica de actividades más intensivas, como las producciones de animales de granjas y hortalizas. Paradójicamente, se da la 6 Transformaciones del estado a nivel regional y gestión local de políticas de desarrollo económico y políticas sociales: ¿innovativa o tradicional?.López, Silvana. IIFAP, Universidad Nacional de Córdoba, 2001. 7 Arroyo, Daniel: “Políticas sociales municipales y modelos de planificación en la Argentina”. En Desarrollo Local. Una respuesta a escala humana a la globalización . Ediciones CICCUS, La Crujía. Abril 2001. 5 situación que la población de Camilo Aldao, como tantas otras similares vecinas, se abastece mayoritariamente de frutas y verduras de mercados radicados en grandes urbes. La población urbana actual, en un porcentaje importante, posee una cultura agrícola dado su pasado relacionado a la producción agropecuaria. De esta manera el productor migró a las zonas urbanas buscando una aparente mejor calidad de vida. Una de las consecuencias de esta urbanización producida en la década del 70 por las familias rurales, es que pasaron de ser productoras de alimentos para consumo a consumidoras. Los datos aportados por el Municipio: De los cerca de 5000 habitantes del municipio, la población económicame nte activa en Camilo Aldao es el 26%, un valor considerado bajo con respecto a la media nacional de 39%, lo que implica que cada activo deba sostener a 3,8 personas, mientras que a nivel nacional esta cifra es de 2,5. De la población económicamente no activa, el 28 % (1.500 personas). son menores de 14 años y el 46% (2.400) mayores de esa edad. Dentro de esta última cifra, el 50% son jubilados, el resto lo conforman aquellas personas que no buscan trabajo, como amas de casa y estudiantes. Las 1.400 personas activas del pueblo se reparten de la siguiente manera: 640 son empleados asalariados (250 estatales, 80 relacionados directamente a la actividad agropecuaria) y 580 no asalariados entre los que se encuentran los 250 productores agropecuarios. A nivel de microempresas hay muy poco desarrollo. Solamente existen 17 establecimientos que se pueden considerar en este rubro (2 fábricas de pastas, 4 panaderías, 3 de helados, 1 de chacinados, 1 de soda, 2 de implementos agrícolas, 1 matadero, 2 gráficas y 1 textil). Además están las 23 empresas que prestan servicios de cosecha fuera de Camilo. De estos datos se desprende que la actividad económica de Camilo Aldao se apoya en gran medida en la actividad agropecuaria, dada por la cantidad de personas que viven vinculadas a la misma, siendo preocupante los resultados económicos de dicha actividad (estos últimos datos están referidos a la situación previa a enero de 2002). A nivel de empleos también es de destacar, los dependientes del estado, ya sea en estructuras de gobierno o en instituciones educativas públicas, bancos oficiales, policía, etc. Es también significativo el ingreso por rentas, jubilaciones y alquiler de tierras. La tasa de desempleo es del 17% y el nivel de pobreza del 20%. Otro rasgo importante a cons iderar en el análisis, es que el 46% de la población está por encima de los 65 años (cuando la media nacional es del 29%), siendo un indicador de la migración de los jóvenes fuera de la localidad en busca de mejores condiciones laborales. La tasa de crecimiento poblacional en los dos últimos años es negativa (de - 0.75 o/oo) 6 Según surge del documento “Situación de los Medianos y Pequeños Productores Rurales de la Región Pampeana: Diagnóstico y Propuestas” 8 , el 60% de las explotaciones, lo que significa el 19% de la superficie agropecuaria está por debajo del nivel crítico de ingresos. Estas explotaciones agropecuarias equivalen a 7.000.000 de hectáreas (para toda la región pampeana) que están siendo explotadas bajo una situación económica y financiera comprometida. Del análisis realizado en otro documento: Información para Extensión Nº 11 “Evolución y Situación Actual de la Agricultura Pampeana”9 del INTA, surge claramente el proceso de deterioro de la rentabilidad agrícola pampeana que llega a una situación muy crítica, especialmente para las pequeñas explotaciones dedicadas exclusivamente a la agricultura tradicional, basada en una tecnología de insumos, con una gran dependencia en el uso de productos de síntesis química, la especialización en unos pocos cultivos y una gran presión sobre los sistemas de producción que han provocado una importante degradación de los recursos naturales. Uno de los factores que hace más compleja la situación actual son las limitadas posibilidades de ocupación para la familia rural fuera de la empresa, dada la estrategia de expansión y dificultades que experimentan otros sectores de la economía. Todo esto produce el abandono de los campos y la pauperización de dichas zonas. Consecuentemente sobrevienen el empobrecimiento y el éxodo hacia centros urbanos donde escasea la oferta de trabajo y la solidaridad social. Es necesario distinguir la situación de los propietarios de tierra de la de los peones rurales o familias que trabajan la tierra como empleados de los minifundios. 1.3. Diseño metodológico Objetivo General: Evaluar los efectos de la estrategia de erradicación de la pobreza implementada por el municipio de Camilo Aldao. Objetivos Específicos -Caracterizar el estilo de gestión del municipio -Describir los programas sociales desarrollados por el municipio -Identificar los actores sociales que participan en la gestión de los programas sociales -Comprender el/los tipos de articulación que se establecen entre el Estado municipal y las organizaciones sociales -Indagar acerca de los efectos de la estrategia sobre la equidad de género -Relevar los cambios en los indicadores de pobreza y exclusión durante el período en estudio -Sistematizar el marco normativo elaborado por el Municipio - Relevar la forma en que la estrategia implementada se articula con la planificación urbana del territorio. 8 Situación de los Medianos y Pequeños Productores rurales de la Región Pampeana. Diagnóstico y propuestas. INTA (1999) 9 “Evolución y Situación Actual de la Agricultura Pampeana” Informe INTA (1999) 7 Período de análisis: 1995-2002 En el año 1995 se produce en la provincia de Córdoba una fuerte crisis fiscal, como resultado, por un lado, del fenómeno conocido como “efecto tequila” y también por el vaciamiento de la provincia producido por la gestión del Gobernador Angeloz. que llevó a una transmisión anticipada del poder al nuevo gobernador, Ramón Mestre. La gestión del nuevo gobernador estuvo orientada a la reducción del déficit fiscal provincial que cristalizó en una fuerte descentralización compulsiva hacia los municipios de los servicios de salud y educación con fuerte impacto en el bienestar de la población. En diciembre del 2001 colapsa el modelo neoliberal que se venía implementando. Por lo tanto, la periodización que se propone va de 1995 al 2001 (primer período) y el 2002 (segundo período) 2. LAS CONDICIONES INICIALES: CRISIS CONSTRUCCIÓN DEL ESPACIO PÚBLICO DE CONFIANZA Y 2.1. El contexto provincial La descentralización de servicios sociales pasó a formar parte de la agenda reformista del gobierno provincial de Córdoba, a partir del año 1987, con la reforma de la Constitución Provincial. Esta política se materializa inicialmente a través del marco jurídico configurado por el decreto 1174/88 (políticas generales y pautas normativas para los programas de descentralización de la Provincia) y la ley de Reforma Administrativa 7850, ambas producidas durante la gestión de Eduardo Angeloz (19831995), pero que, a partir de la llegada de Ramón Mestre (1995-1999) se profundizan aún más. Sin embargo, y tal como ha sucedido en la mayoría de las experiencias descentralizadoras durante los noventa en América Latina, en Córdoba la descentralización de servicios hacia los municipios se efectiviza a finales de 1995 apurada por una brutal crisis de financiamiento del estado provincial, lo que lleva al gobierno a tomar medidas de ajuste fiscal extremo con el objetivo de mejorar el estado de las cuentas públicas provinciales en muy corto plazo. En este contexto se produce, en aproximadamente seis meses, la transferencia a nivel municipal de alrededor de 450 efectores de salud de diversa complejidad (postas sanitarias, dispensarios, hospitales vecinales, hospitales zonales). El hecho de que en los procesos de descentralización de servicios de salud predomine un criterio fiscalista de corto plazo, es lo que estaría impidiendo que se produzcan los resultados esperados (mejorar eficiencia, mejorar eficacia y calidad, aumentar la participación social). Si bien durante los últimos cuarenta años se ha construido la legitimidad política de este tipo de propuestas a través del discurso de la participación y la eficiencia, los procesos de descentralización que efectivamente se llevaron adelante se han dado dentro del marco de políticas de ajuste. 10 10 Para un exhaustivo análisis de las experiencias descentralizadoras en América Latina en donde no se han obtenido los resultados esperados ver Ugalde, A. y Homedes, N.; Descentralización del sector salud en América Latina. Cuadernos Médico Sociales N° 81, Mayo 2002. 8 2.2.La crisis en Camilo Aldao Para Camilo Aldao, la crisis del año 95 implicó no sólo un quiebre económico sino también una ruptura de sus vínculos sociales. Por tal motivo, el municipio emprende una reconstrucción del espacio público en un intento de integrar y volver a conformar lazos de confianza entre sus habitantes y con las instituciones y asociaciones locales. Existen diversas experiencias de construcción del espacio público: los planes municipales particip ativos, el presupuesto participativo (Porto Alegre), las mesas de concertación (Córdoba), con resultados disímiles. Camilo Aldao tuvo dos estrategias y una oportunidad. Las estrategias fueron la definición de un Plan Estratégico y una política social basada en la autoproducción y organización de los productores. La oportunidad fue el fortalecimiento de la identidad del pueblo a partir de la fiesta por el Centenario. Esta intervención apuntaló el tejido societal. La participación en un espacio público compartido permitió la adquisición de capacidades que se plasman y verifican en instituciones e iniciativas que asumen y afrontan las necesidades del pueblo. Estos encuentros se van acumulando hasta conformar una institucionalización que aún es muy incipiente. La política definida por el Municipio claramente puede caracterizarse desde un enfoque de governance11 , porque fortalece el patrimonio societal, y promueve que los ciudadanos entre ellos, y con las instancias del Estado, asuman la responsabilidad de construir y mantener el espacio, bienes y servicios públicos. Esto significa que su opción no fue sólo la de implementar programas orientados a aliviar la pobreza sino también, la construcción del espacio público. Otro aspecto a destacar fue la posibilidad de rescatar la capacidad que poseían las personas pobres de la zona para hacerle frente a su difícil situación económica. La fluida relación del municipio con la sociedad local le permite conocer con mayor certidumbre la realidad social y política en la que tiene que actuar. 3. EL ALIVIO A LA POBREZA: LAS ESTRATEGIAS DISEÑADAS Y SUS COMPONENTES En la política social en Argentina suele prevalecer una concepción de la pobreza que privilegia una mirada hacia las carencias. La pobreza se diagnostica y caracteriza en función de carencias y la implicancia obvia para esta política es actuar sobre éstas. Los programas proponen entregar equipamiento, capacitación, organización, servicios e insumos agrícolas, convirtiéndose así en el objetivo de aquéllos. Por el contrario, en Camilo Aldao se trató de potenciar experiencias e iniciativas que ya existían de manera embrionaria y movilizar “activos” no aprovechados al 11 La governance se basaría en “un nuevo estilo de gobierno, distinto del modelo de control jerárquico y caracterizado por un mayor grado de cooperación y por la interacción entre el Estado y los actores no estatales al interior de redes decisionales mixtas entre lo público y lo privado” (Mayntz, 2000). 9 alcance de las personas, familias o grupos. Se intentó expandir las posibilidades organizacionales, fortalecer las capacidades para generar soluciones y su ejecución de forma cooperativa. La situación inicial contempla la cultura, la historia y los rasgos socioculturales de las personas a las que se pretende asistir y la búsqueda con ellas de posibilidades de desarrollo. La concepción que se sostiene es que es más efectivo para la superación de la pobreza el camino colaborativo. Ello requiere relaciones de confianza y compromiso recíproco entre los involucrados y liderazgo del grupo. Se promueve que las personas involucradas se conviertan en protagonistas de un mejoramiento gradual en su calidad de vida. 3.1.El estilo de gestión del municipio El Poder Ejecutivo del Gobierno Municipal consta de: -Intendente, Secretaría de Gobierno y Hacienda, Coordinación de Cultura, Dirección de Obras Públicas. 12 El Poder Legislativo se compone del Concejo Deliberante (siete concejales). Por otra parte, el Tribunal de Cuentas consta de tres miembros. Para caracterizar el estilo de gestión del Municipio, consideramos una tipología (al tipo weberiano, ver cuadro respectivo en Diseño de la Investigación, anexo I,)13 construida en forma bipolar: modelo tradicional vs. modelo innovativo-, y analizamos para ello los distintos componentes: a) Origen de las Iniciativas A pesar de su localización geográfica distante de la capital provincial y nacional, el Municipio ha desarrollado una intensa actividad de gestión a fin de encontrar recursos políticos, técnicos y financieros para iniciativas de reducción de la pobreza y desarrollo microregional, logrando convocar distintas instituciones del Estado y privadas para apoyar las mismas. El modelo de gestión implementado presenta aspectos innovativos respecto del modelo tradicional existente en municipios pequeños en Argentina, ya que el Municipio desarrolla iniciativas propias a partir de la situación crítica por la que atraviesa en 199514 , buscando activamente recursos de programas existentes del orden nacional. 15 . Se identifican, a través del proceso del PED (Plan Estratégico de Desarrollo) , actores con recursos en el medio local, y se inicia un proceso de diagnóstico 12 Dos de las tres personas que acompañan a la gestión del Intendente en este Departamento Ejecutivo son mujeres, dato que se enfatizó en las entrevistas con los funcionarios así como en el Taller de Actores. 13 Desarrollado por la Dra. Silvana López en el trabajo “Transformaciones del Estado a nivel regional y Gestión Local de Políticas de Desarrollo Económico y Políticas Sociales ¿Innovativa o tradicional?” 14 El país es afectado por el “efecto tequila” y en la provincia de Córdoba, en la cual se halla la localidad de Camilo Aldao, se produce asimismo la salida anticipada del gobierno provincial, encontrándose el nuevo gobierno con un vaciamiento importante de sus fondos provinciales. En esos años se produce también el proceso de descentralización provincial en materia de salud. En Camilo Aldao, se produce el cierre de dos mutuales y de la Cooperativa Agrícola Ganadera. 15 Debemos señalar asimismo que todos los programas sociales actualmente en vigencia en la provincia de Córdoba son de jurisdicción nacional. 10 participativo, buscando la articulación de estos recursos, fortaleciendo así el tejido social e institucional local. Sin embargo, no se logra interesar a sectores privados de la producción (productores agropecuarios) en este proceso ni en los proyectos posteriores del Municipio, lo cual dificulta pensar en estrategias que involucren el sector económico fundamental de la región. En los distintos proyectos que fueron denominados a posteriori como un Programa de Agricultura Urbana, se reconoce el impulso dado por el Municipio en su surgimiento, buscando asimismo interesar a otros actores en los mismos. Lo explicitado permite definir el carácter local de las iniciativas, ya que los proyectos de Agricultura .Urbana. fueron generados en Camilo Aldao, y a posteriori, se buscó la adecuación de los programas externos nacionales para fortalecer aquellos. b) Carácter de las Iniciativas Todas las iniciativas plasmadas en los proyectos de Agricultura Urbana, iniciadas entre los años 1996 y 1997, se han sostenido (con ciertas fluctuaciones) en el tiempo, más allá de las coyunturas electorales. Sin embargo, la permanencia de la figura del intendente a través de tres períodos consecutivos, abre la incertidumbre acerca de la sostenibilidad de estos proyectos ante un nuevo panorama del gobierno municipal. En los primeros años de los proyectos, se visualiza un período de incremento de participantes en los mismos, disminuyendo este número en la actualidad. Las dificultades presentadas se concentran en los aspectos socio organizativos (organización del trabajo colectivo) y en la rentabilidad de los proyectos con carácter productivo, lo cual ha incidido en esta disminución numérica de los participantes. Por lo tanto, el carácter de estas iniciativas si bien podemos caracterizarlas como de acción efectiva, están fuertemente condicionadas aún al apoyo y seguimiento del ejecutivo, por las dificultades que encuentran todavía para lograr su sustentabilidad tanto económica como social. c) Articulación de los actores Un punto esencial en este componente, es la participación. Si bien en todos los documentos analizados, se visibiliza esta dimensión como muy importante, hay escasa información acerca de los modos en que se ha producido y estimulado. La mención a la participación se denomina en forma generalizada: “la participación de la comunidad”, sin distinguir en la misma, cuáles son los sectores sociales o actores que participan, y de qué modo efectivo lo hacen. Se menciona la participación a través del relevamiento de opiniones en encuestas, lo que implica una mirada a los ciudadanos en su individualidad, y no de la ciudadanía, ya que en general no existen espacios que permitan la expresión de necesidades colectivas y la construcción de proyectos comunes. Asimismo, cuando se plantea el relevamiento de necesidades de la comunidad, aparece la información/opinión de los pobladores, relevada en forma individual. Las instancias colectivas solamente son mencionadas – tanto en las 11 entrevistas como en los documentos- en el período que se desarrolló el PED16 . Por otra parte, la concepción de la participación está centrada fundamentalmente en la etapa de ejecución de los proyectos. 17 Bird, S. 18 señala tres dimensiones de la gobernabilidad local: participación, satisfacción y legitimidad, y ha encontrado en distintas investigaciones empíricas, que las dos últimas dimensiones son más elevadas que la propia participación. En este sentido, en varios documentos se manifiesta que la población de Camilo Aldao se encuentra ampliamente satisfecha con los programas realizados “por la adhesión que manifiestan” 19 , lo cual no incluye necesariamente la participación de la misma. Asimismo, el POA (Presupuesto Operativo Anual), que figura como uno de sus instrumentos democráticos de gobierno en los documentos analizados, es considerado “participativo” porque toma en cuenta las necesidades de la comunidad para fijar prioridades y recursos en el presupuesto del municipio. Estas necesidades son relevadas y sintetizadas por el gobierno municipal, desarrollando y ofreciendo alternativas. Es decir, si bien la comunidad es tomada en cuenta, no necesariamente está participando a través de estas acciones. En 1996, se pone en marcha el diseño de un Plan Estratégico de Desarrollo Sustentable, que buscó la participación de la población en su diseño y ejecución, del cual derivó la propuesta de incluir la Agricultura Urbana -aunque no identificada como tal en ese momento- como eje del desarrollo local. Este modelo participativo de diagnóstico implicó encuestas y talleres centrales y barriales, instrumento éste último más favorable a la participación que los anteriores mecanismos de consulta individuales antes descriptos (PED). Por otra parte, con relación a los proyectos implementados, encontramos al Municipio con un papel importante en la convocatoria de los actores interesados, así como en la articulación de los mismos, desarrollando un rol protagónico respecto de la gestión de los proyectos. Todos los proyectos analizados dependen del Municipio y casi exclusivamente son de su responsabilidad, salvo el Proyecto de Fabricación de Dulces que depende de un Centro Educativo Privado (Ver Anexo II). Se ha descrito en la línea de base de estos proyectos (PED), un elemento cultural y social que aparece como obstáculo de la participación: el individualismo de la población, al cual se ha intentado responder con “la apertura de canales de participación y cooperación” 20 . Estos se han desarrollado activamente con relación a los sectores sociales medios del pueblo y especialmente con las distintas instituciones locales. Sin embargo, en las acciones con los beneficiarios del Programa de Agricultura Urbana, que 16 Este período fue valorado por todos los actores señalando la necesidad de retomar este tipo de acciones. Se describe , por ejemplo, la separación en origen de residuos domiciliarios o el canje de materiales reciclables por compost, como participación de la comunidad en políticas ambientales. Documento Entrevista POA. 18 Bird, Shawn L. (2000). “Institutionalizing Local Democracy: Decentralization, Municipalismo, and Citizen Participation in El Salvador”. University of Florida. Department of Political Science. Ponencia presentada en la reunión de la Latin American Studies Association. 16-18 marzo, Miami. 19 Doxumento Entrevista POA 20 Documento Entrevista POA 17 12 son pobres estructurales en su mayoría, no se ha manifestado una preocupación sistemática y planificada para desarrollar estos canales de participación, y especialmente no fue posible identificar ningún mecanismo de articulación entre los beneficiarios de los distintos proyectos. En síntesis, encontramos que aparece una “participación limitada” de los beneficiarios y de los distintos actores en los proyectos, lo que creemos es una de las debilidades para la sustentabilidad de los mismos. Señalaríamos aquí, que frente a una articulación reticular de los actores que sustentaría el modelo innovativo, encontramos una articulación vertical de los mismos, ya que la participación social está mediada y centralizada por el gobierno local. d) Aprovechamiento de recursos humanos y técnicos locales En los distintos proyectos, el Municipio ha aprovechado para la capacitación técnica los recursos humanos de otras instituciones como el INTA (Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria) o los brindados a través del Programa Social Agropecuario (PSA). Asimismo, ha buscado el asesoramiento de distintos centros educativos de la propia provincia (Córdoba) a la que pertenece administrativamente, como así también ha desarrollado vínculos con el Instituto CETAR de la ciudad de Rosario, provincia de Santa Fé. En relación a los recursos humanos municipales21 , se han realizado capacitaciones en el área administrativa, ubicando esta actividad en el marco de la modernización del Estado Municipal que encaró la Secretaría de Asuntos Municipales del Ministerio del Interior Nacional. El municipio cuenta con una trabajadora social, que no está abocada a los proyectos de Agricultura Urbana, sino que está llevando adelante la implementación del servicio de asistencia social municipal. Es de destacar que una sola persona, que simultáneamente ocupa el cargo de concejal y de Técnica del PSA, es la que está a cargo del Programa de A.U. Con relación a la Fabrica de Dulces vinculada a la escuela especial, se convocó a personal educativo especializado existente en Camilo Aldao, que se capacitó en otra ciudad respecto de este proyecto. En conclusión, entendemos que ha existido un aprovechamiento de los recursos humanos tanto de sus funcionarios y empleados municipales como de la localidad, aunque no es posible determinar si este aprovechamiento es exhaustivo, ya que requeriría de mayor información. e) Fuentes de financiamiento Los recursos del gobierno municipal derivan de: tasas de servicios, co-participación provincial y eventualmente subsidios. El presupuesto actualmente que maneja el Municipio es de 1.883.359, 37 (USD 627786,46) en el año 2002, siendo de 384,12 por persona. En 1996, línea de base del proyecto, el presupuesto fue de 1.678.674,22 21 Su planta de personal consta de cuarenta personas. 13 pesos lo que equivalía a 1.678.674,22 U$ dado la relación 1 a 1 que existía entre el dólar y el peso argentino. Es probable que la búsqueda de fuentes de financiamiento no tradicionales no haya sido una decisión previa del Ejecutivo Municipal, sino que la propia crisis económica del mismo y la probable disminución de sus ingresos corrientes, sumado al proceso de descentralización provincial, implicó la necesidad de recurrir a otras fuentes de financiamiento. Encontramos que el Municipio hizo un trabajo importante para gestionar fondos de programas nacionales y provinciales. También ha desarrollado un trabajo de aval para los distintos créditos bancarios de los productores, si bien es necesario señalar que se trata de montos pequeños. Así, encontramos que el Municipio, además de las fuentes tradicionales, se preocupó por buscar activamente otras fuentes de financiamiento para los proyectos de Agricultura Urbana f) Articulación de Programas sectoriales Podemos mencionar que los programas externos de jurisdicción nacional a los cuales recurrió el Municipio, como el Programa Social Agropecuario (PSA) y el Plan Jefas y Jefes de Hogar, se integraron a la política general y al plan de gobierno. Aquí se destaca nuevamente la gestión del municipio, porque en el caso del PSA, las características de Camilo Aldao no lo hacían prioritario para la aplicación de este Programa. g) Articulación Interjurisdiccional El gobierno municipal de Camilo Aldao buscó activamente información y conocimiento sobre programas sociales de otras jurisdicciones, y los articuló con el Programa Social Agropecuario, coincidiendo que una de las técnicas de este Programa es actualmente concejal de la localidad. A posteriori, el programa de AU se articuló también con otro programa nacional, Programa de Jefas y Jefes de Hogar implementado desde el Ministerio de Trabajo a nivel nación. El Municipio demostró capacidad para negociar las condiciones locales de implementación de programas de otra jurisdicción (en este caso, nacionales). Si bien es necesario aclarar que el PSA es un programa con flexiblidad de criterios de aplicación, por lo cual, no es posible verificar esta capacidad de negociación con otros tipos de Programas. Por otra parte, hay cierta disponibilidad de recursos humanos y técnicos propios para formular y gestionar proyectos, aunque concentrada en dos o tres personas del gobierno del municipio. Se estima que parte del proceso de modernización del Estado está estrechamente vinculado al aumento de capacidades en los/as funcionarios y funcionarias municipales. En este sentido, la capacitación que se ha desarrollado es administrativa – informática. Con relación a personal técnico permanente, encontramos solamente una trabajadora social, recientemente incorporada a la estructura municipal y 14 por lo tanto con escaso conocimiento sobre el Programa de Agricultura Urbana. Asimismo, no se ha incorporado capacitación específica referida a la participación – siendo uno de sus obstáculos más importantes- así como tampoco con relación a la problemática específica de género, aunque la mayoría de las beneficiarias de los proyectos son mujeres. En este punto, podemos decir que el Municipio, aún con su escaso recursos para negociar, logró articular con otras jurisdicciones (especialmente la nacional) para consolidar su programa de A.U., disponiendo de recursos humanos y técnicos propios que le permitió formular y gestionar proyectos ante los mismos, y con capacidad política para preservar su autonomía decisional. En síntesis, con relación al estilo de gestión del municipio, y según lo analizado hasta aquí de acuerdo a los distintos componentes que sirvieron de referencia, podemos definir la gestión del Municipio de Camilo Aldao como una forma transicional que tiende al modelo innovativo, en casi todos los componentes. El componente que aparece con menor transformación respecto al modelo tradicional es la Articulación de Actores, donde todavía el gobierno local centraliza la relación con los actores e instituciones del medio. 3.2. Marco normativo 22 La Constitución de la Provincia de Córdoba en el capítulo bajo la denominación ECOLOGÍA: Medio Ambiente y Calidad de Vida (art. 66) expresa el derecho a gozar de un medio ambiente sano; la armonía del ecosistema como así también del mantenimiento y recuperación de los recursos. La compatibilidad entre la programación que realice la provincia con respecto a la preservación y mejoramiento del medio ambiente. La distribución equilibrada de la urbanización en el territorio y la asignación de medios para elevar la calidad de vida.La Ley Provincial del Ambiente N° 7343/85, modificada por Ley 8300/93 y por Ley 8789/99 establece los Principios Rectores para la Preservación, Conservación, Defensa y Mejoramiento del Ambiente.Ordenanzas de la Municipalidad de Camilo Aldao: • La Ordenanza N° 139/88 sancionada por el Concejo Deliberante de la Municipalidad de Camilo Aldao, la que dice: “Prohíbase la radicación de edificios industriales, galpones y/o instalaciones de tipo rural y silos dentro del radio comprendido...” (Art. 1°).• La Ordenanza N° 214/92 sancionada por el Concejo Deliberante de la Municipalidad de Camilo Aldao la que se refiere a la penalización por la captura de ejemplares de la vida silvestre (Art. 1° y 2°). 22 Extraído del Informe: Estudio de Micro Crédito e Inversión para la Agricultura Urbana: Programa Social Agropecuario Autores: Prof. Marìa A. Sbarbatti (Coordinadora Plan Estratégico de Desarrollo de Camilo Aldao – Córdoba - Argentina). Ing. Agr. Teresa Sunde (Coordinadora de Agricultura Urbana de Camilo Aldao – Córdoba - Argentina). Arq. Myriam Dreyer (Secretaria de Gobierno y Hacienda de la Municipalidad de Camilo Aldao – Córdoba – Argentina) 15 • La Ordenanza N° 221/93 sancionada por el Concejo Deliberante de la Municipalidad de Camilo Aldao la que se refiere sobre la reglamentación acerca de la poda de los árboles que se encuentren en la vía pública.• La Ordenanza N° 276/97 sancionada por el Concejo Deliberante de la Municipalidad de Camilo Aldao establece en su Art. N°1 “Se prohíbe a todos los comercios del ámbito municipal entregar bolsas de nylon con el objetivo de embolsar y/o transportar las mercaderías que ellos expenden”.- Entendemos que esta ordenanza no tiene cumplimiento efectivo. • Decreto Municipal Nª 9/96 del mes de febrero de 1996, Plantea que a los terrenos ociosos y enmalezados se le dará una finalidad útil “destinándolos a huertas comunitarias o sembrarlos con forrajes que sirvan de alimentos a vacunos del microemprendimiento Tambo Comunitario”..o a cualquier otro fin que convierta en productivos a los mencionados baldíos”...(Art.2).• Otras de las acciones desarrolladas para la generación y promoción de empleo se cristalizó en la Ordenanza sancionada en 1996 en la que eximía del pago de la tasa municipal y se les reducía el pago de la tasa de energía, en proporción a la mano de obra ocupada, a la empresa que se radicara en la ciudad.• En el año 1998, se dicta la Ordenanza Nª 290/98 por la cual se sanciona la obligatoriedad de adherir al sistema de Separación en Origen y Recolección Diferenciada de los Residuos Domiciliarios y se regula el funcionamiento del Plan. No existe a nivel provincial y nacional un marco legal específico para regular el manejo de los residuos en áreas urbanas. Son asimiladas por marcos legales de menor jerarquía como en la Resolución Nª 57/85 de la Secretaría de Salud de la Nación donde dispone normas técnicas de disposición final de residuos.En la ley Orgánica de Municipios 2756/85, entre las atribuciones que le fija a las mismas, figura la de velar por la higiene del Municipio y en el capítulo 5 – Art. 45 les establece la propiedad de los residuos urbanos como bienes privados.Las legislaciones provinciales y las municipales no regulan el funcionamiento especifico de la Agricultura Urbana, no obstante la practica de A.U. se desarrolla desde siempre en las ciudades menores de 10.000 habitantes y con mayor intensidad cuando las familias rurales se instalaron en el radio urbano, llevaron su cultura campesina, la de producir hortalizas, frutos, flores y la cría de animales pequeños. Existe en algunos Municipios ordenanzas, contraria a la instalación de la A.U., donde se prohibía la cría de animales menores. Del conjunto de las ordenanzas municipales mencionadas es necesario rescatar como altamente positivo la creación de herramientas como la que posibilita la utilización de la tierra urbana ociosa para la Agricultura urbana, posibilitando acuerdos con los propietarios de las mismas. Asimismo la ordenanza que posibilita efectivizar el Proyecto de Reciclaje de residuos a partir de concienciar y comprometer a la comunidad en la separación de residuos. Estas herramientas conocidas y aplicadas en distintas ciudades del mundo, sin embargo resultan innovativas en municipios pequeños de Argentina. Sin duda que el conjunto de ordenanzas, algunas de ellas con dificultad para efectivizarse, no llegan a constituir un cuerpo normativo integrado a la planificación del 16 territorio que permite racionalizar el uso de la tierra urbana, pero constituyen una iniciativa valorable para profundizar su proceso. 3.3.La gestión territorial La localidad de Camilo Aldao cuenta con aproximadamente 5000 habitantes distribuidos en una superficie urbana de 402 has, lo que implica una densidad poblacional de 13 hab/ha. La baja densidad poblacional evidencia una estructura urbana excesivamente extendida, característica compartida con muchos centros urbanos del país y que se traduce en altos costos de mantenimiento y extensión de redes de infraestructura y servicios. En el caso de centros urbanos pequeños y en decrecimiento como es el caso de Camilo Aldao, sin duda que la problemática es más relevante, ya que la implementación de estrategias de control del crecimiento del área urbanizada - tales como por ejemplo, punir baldíos o tasas de impuestos diferenciados para los mismos- no resultan efectivas dada la brecha entre la oferta de tierra urbana y la posible demanda inmobiliaria. Un análisis del presupuesto del año 2002 del municipio permite constatar que de una erogación aproximada de 600.000 dólares en la que el 46,52% corresponde a sueldos de la planta municipal, el costo estimativo del mantenimiento de la planta urbana supera el 6% para los rubros que fue posible identificar (alumbrado público y su mantenimiento, construcción de cordón cuneta y obras diversas). Habría que sumar a esto, ya que no fue posible desagregar las cifras, la recolección de residuos - gastos en combustibles y sueldos personal- el barrido y riego de calles, mantenimiento de veredas, desagües pluviales y desmalezamiento de baldíos. Con relación a estos últimos, se trata de un número rele vante, - algunos documentos del propio municipio hablan de 55 has. de tierra baldía en el área urbana. El Plan estratégico de Desarrollo (1998) identifica 311 baldíos, representando (no hay datos sobre la superficie de los mismos) el 12 % del total de lotes. El mismo documento hace mención a 123 viviendas desocupadas equivalentes al 5 % del total de lotes. Esta problemática es reconocida en algunos documentos del Municipio donde se expresa que “La baja densidad poblacional nos indica el alto porcentaje de tierras ociosas de que dispone el pueblo. La contracara de esta baja densidad poblacional es el alto costo por habitante que insume el mantenimiento de servicios públicos de una gran superficie entre pocos contribuyentes. Un problema histórico es la dificultad de cobrar las tasas correspondientes en tiempo y forma”. “La adopción de figuras jurídicas como el comodato de terrenos a favor de la municipalidad a cambio de tasas adeudadas, generó la posibilidad de que el gobierno local disponga de muchas tierras ociosas que son reutilizadas con fines productivos a través de los distinto proyectos de Agricultura Urbana. Las principales ventajas tienen que ver con el mantenimiento de los terrenos desmalezados y brindando servicios tanto medioambientales como económicos a la comunidad y a los distintos actores que los usufructúan”. Esta estrategia es sin duda muy positiva como iniciativa, y consideramos constituye una acción importante de ocupación de tierra ociosa articulada con actividades productivas como la de la AU. Sin embargo, es posible hacer algunas 17 observaciones a los fines de aportar al debate sobre la necesidad de articular la agricultura urbana con la planificación del territorio. En primer lugar, respecto al uso y ocupación del suelo urbano, Camilo Aldao posee como dijimos previamente, un conjunto de ordenanzas aisladas careciendo de una planificación integral del territorio que defina compatibilidad de usos y formas de ocupación del suelo.. No hay un catastro actualizado de la estructura urbana, que posibilite evaluar y analizar la tierra libre de edificación, según localización, tamaño de lotes, y provisión de servicios y en consecuencia las potencialidades de cada uno de los vacíos urbanos 23 . Esto permitiría prever el uso del suelo urbano según distintos grados de compatibilidad entre las actividades de la agricultura urbana (ya se trate de aromáticas- horticultura, fruticultura- floricultura; cría de animales) y la residencia existente o posible de materializar a futuro. La actual tierra ociosa destinada a huertas comunitarias constituye un pequeño porcentaje del total existente. Esta cifra se incrementa si consideramos las huertas privadas es decir los lotes con uso mixto – residencia y agricultura urbana-.Esto no fue posible cuantificarlo por carecer de información. Del relevamiento visual durante la visita a la localidad emerge como problema la dificultad de mantener la cantidad de tierra baldía en condiciones de desmalezamiento, aunque parte de ella ha sido destinada a plazas públicas, aún es significativa la tierra sin ocupar y potencialmente apta para el destino que originó el Programa. De los documentos analizados incluido el propio Plan de Desarrollo Estratégico, la planificación física urbana está débilmente considerada, si bien el PED mencio na como uno de los Programas de la Línea Estrategica A (eje económico-productivo) la necesidad del desarrollo urbanístico y rural de la ciudad, planificando a largo plazo los distintos usos del espacio. Este es sin duda un aspecto importante a considerar a futuro. Los aspectos que atañen al ordenamiento territorial urbano son mencionados a título de diagnóstico, siendo identificados algunos problemas tales como: contaminación de napas freáticas por desechos cloacales domiciliarios, contaminación por plantas de almacenaje de cereales, problemas de manejo de aguas residuales de las pequeñas industrias frigoríficas. 3.4.Economía social y Economía de proximidad El Programa de Agricultura Urbana de Camilo Aldao puede incluirse dentro de lo que se conoce como Economía social por tener las siguientes características (Lo Vuolo, 2001): Ø Busca otorgar viabilidad económica y utilidad social al servicio de personas y grupos en dificultades 23 En el Municipio el catastro existente está referido a cada una de las manzanas que componen la estructura urbana, pero no hay un plano completo de la misma integrando esta información. 18 Ø Los actores y beneficiarios vinculados con las clases populares tratan de relacionar sus necesidades de trabajo con la satisfacción de necesidades de base. Ø .Las estructuras y las reglas se orientan hacia la participación y no reparten el poder en función del capital detentado. Ø Un principio de “reciprocidad” que corresponde a aquellas relaciones pactadas con la intención de establecer un lazo social entre las partes involucradas. Los intercambios están personalizados. Es un Programa que hace de la solidaridad su estímulo principal para la acción. Se trata de acciones colectivas locales con un fuerte componente asociacionista que no han evolucionado hacia formas más institucionalizadas ni integradas. La economía social está vinculada con un movimiento que pretende revalorizar el papel del “espacio local” en la conformación de circuitos económicos. En este caso lo local se entiende como el territorio de desarrollo de la economía social. La idea es dar prioridad a la conformación de circuitos económicos lo más cortos posibles, con el objeto de eliminar los intermediarios exteriores. A esta esfera funcional se le suele llamar “economía de la proximidad”. El tipo de actividades que se promueven desde la economía de la proximidad tienden a favorecer la calidad de vida, la realización individual, la cohesión y la productividad social. La mayoría de estas actividades son intensivas en mano de obra por lo cual cumplen un papel clave en el combate a la pobreza y a la exclusión. Se basan en la profundidad del trato personal, en un alto uso del tiempo y la confianza entre las personas que participan todo lo cual hace que sea un campo propicio para formas de organización asociativas. La intención del Programa de A.U es desarrollar los aspectos antes descriptos y en lo que se refiere a los vínculos personales, al desarrollo de la confianza y al uso intensivo de mano de obra hubo logros importantes. Sin embargo, presenta aún debilidades en la comercialización de los productos que atentan contra la posibilidad de sostenimiento y crecimiento del Programa. 3.5.Redes para la implementación del Programa El Municipio de Camilo Aldao se enmarca en la tendencia que, en la gestión de las políticas sociales, crea redes locales que tienen la característica de permitir la interacción de estructuras descentralizadas y la asociación entre entidades estatales y organizaciones sociales de base. Las redes se han visto como la solución adecuada para administrar políticas y proyectos donde los recursos son escasos, los problemas son complejos, hay muchos actores interesados, existe interacción de agentes públicos, privados, centrales y locales y se observa una creciente demanda de beneficios y de participación ciudadana (Fleury, 2002). La gestión mediante redes rompe con la concepción tradicional del Estado, como núcleo prácticamente exclusivo de representación, planificación y conducción de la acción pública. El poder local asume el protagonismo en la unión entre las organizaciones gubernamentales, empresariales y sociales y amplía la red de acción pública. 19 Según la literatura consultada existen diferentes tipos de redes para la gestión de políticas En Camilo Aldao, el aspecto central está puesto en las relaciones y vínculos personales más que en los atributos de los grupos o en los acuerdos de los actores estratégicos. La relativa baja institucionalidad que presentan este tipo de redes constituye su mayor debilidad. 3.6.La articulación Estado municipal - sociedad Se pueden identificar tres tipos de relaciones posibles entre las organizaciones de la sociedad civil (OSC) y el Estado (Araujo Misoczky, 2001): las organizaciones de la sociedad en tanto instrumentos del Estado, en tanto amplificadores de programas estatales o en tanto entes asociados en las estructuras de poder y coordinación. Este tercer tipo apunta hacia una nueva forma de organización política, más amplia que el Estado, de la cual el Estado es el articulador y que integra un conjunto híbrido de flujos, redes y organizaciones, en las que se cambian y se interpenetran elementos estatales y no estatales, nacionales, locales y globales. Actualmente, en Argentina, podríamos identificar un cuarto tipo de experiencias de las OSC, aquellas que deciden un desarrollo autónomo e independiente del Estado. Las OSC en tanto instrumentos del Estado Es frecuente definir la participación como el apoyo voluntario de la población a determinados programas y proyectos de desarrollo social establecidos por las autoridades locales. Está claro que la contribución de la comunidad es fundamental para lograr el éxito de estos programas. Sin embargo, bajo este concepto de participación se mantiene una relación de verticalidad entre el agente público y las personas que son vistas como un instrumento o recurso que facilita la acción del Estado. Las OSC en tanto amplificadores de programas En estos programas se interpreta la participación como la organización de la comunidad en comités o grupos de apoyo a los programas y proyectos de desarrollo social. El objetivo de la organización es, además de la obtención de recursos de la comunidad, transmitir conocimientos y capacitar a la población para que se trasforme en un agente activo de su desarrollo. En general, son los programas promovidos por los organismos multilaterales. Como ejemplo, podemos nombrar los programas que incorporan la planificación local participativa. Las OSC en tanto entes asociados a las estructuras de poder y de coordinación Esta posición reconoce a las personas como ciudadanos ante los cuales el gobierno local debe rendir cuentas de la calidad y oportunidad de los servicios, así como del uso eficiente de los recursos. Surge entonces, la demanda de una mayor responsabilidad del municipio frente a la ciudadanía y la necesidad de implementar distintos mecanismos de participación, ya sea individual o colectivos, que permitan a las personas ejercer control sobre sus derechos. Como ejemplo de este tipo de relación 20 podemos nombrar todas las iniciativas de responsabilización impulsadas por las corrientes de la nueva gerencia pública. Según lo que ya se analizara en el punto sobre estilo de gestión, el Municipio de Camilo Aldao se ubica en el segundo tipo descripto, es decir las Organizaciones de la Sociedad Civil en tanto amplificadores del Programa implementado por el gobierno local. 3.7.Gestión concertada Diversos estudios confirman que los resultados que obtiene un programa dependen centralmente del estilo de trabajo de los agentes que intervienen en la ejecución a nivel local, en particular de aquellos que entran en contacto directo con los destinatarios y participantes del proceso. Es en este punto donde se juega el empalme de los programas con la realidad local, su pertinencia y capacidad para responder a la diversidad de las situaciones de pobreza 24 . Los responsables del Programa de Agricultura Urbana de Camilo Aldao tienen el mérito de haber logrado un proceso de empalme del Programa Social Agropecuario Nacional al territorio local y a sus capacidades locales. Contribuyeron a la superación de la pobreza a partir de potenciar las iniciativas y potencialidades existentes en los sectores pobres. 3.8.La participación social En el análisis de la experiencia de Camilo Aldao (y de otras experiencias) se ha podido constatar que la participación sustentada en la representación a través de organizaciones contiene el riesgo de exclusión de importantes sectores al privilegiar a aquellos que disponen de recursos organizativos. No todos los miembros de una comunidad cuentan con este tipo de recursos. El municipio de Camilo Aldao si bien convocó a la participación de los sectores organizados promovió, en menor medida, la participación de beneficiarios no organizados. En general, todos los factores que facilitan la participación se distribuyen de manera desigual: el tiempo libre disponible, los recursos educativos, la comprensión de las informaciones políticas, el interés y el sentimiento de que uno debe o es capaz de participar. De esta desigual distribución se deriva uno de los problemas más frecuentemente observados: la intensidad de la participación. Esta también va a ser muy desigual, con grupos de personas muy activas frente a la absoluta pasividad de otros 25 . Las posibilidades de participación son limitadas, por lo tanto, cuanto más exigencias se establezcan menos representativos serán los que participan. 24 Dagmar Raczynski “Equidad, inversión social y pobreza. Innovar en como se concibe, diseña y gestiona las políticas y los programas sociales”.. 25 Joan Font, Ismael Blanco, Ricard Goma, Marina Jarque: Mecanismos de participación ciudadana en la toma de decisiones locales: una visión panorámica. Estudios del CLAD www.clad.org.ve. 21 En torno a la representatividad, las experiencias indican que la intención de potenciar la capacidad de representación presenta algunas dificultades a resolver según cuál sea el modelo de participación seleccionado. El diseño de dicho modelo debe dar respuesta a las siguientes cuestiones: ¿se promueve la participación de los actores interesados y dispuestos a participar y se deja de lado a aquellos que no están interesados en participar?, ¿se potencia la participación de los grupos organizados aceptando el supuesto de que las organizaciones son interlocutores válidos y representan las demandas de los ciudadanos? En general, no todas las entidades que forman parte del tejido asociativo de un territorio logran estar representadas en los órganos y los procesos participativos. Un tipo determinado de asociaciones tiende a verse más favorecido que otro en estos espacios participativos. En las políticas de alivio a la pobreza desarrolladas por el municipio de Camilo Aldao, pese a la voluntad de incorporar a toda la población (ej. talleres barriales) hay una “debilidad”en cuanto a generar mecanismos para efectivizar la participación de una sociedad no habituada a hacerlo. Finalmente, se priorizó la participación institucional por sobre la participación de los propios beneficiarios. En esta misma participación institucional, aparecen algunos actores con una participación más continua e intensa que otros, lo cual significa atender preferentemente los intereses e iniciativas de los mismos, invisibilizándose otros. Los beneficiarios de los proyectos viven en condiciones de pobreza estructural contando con escasos recursos para desarrollar su participación en estas iniciativas, tanto de orden informativo - educativo como culturales y subjetivos. Merece asimismo destacarse que la mayoría de los beneficiarios son mujeres, no existiendo un análisis de género respecto de las condiciones de participación (incidencia de responsabilidad y cuidado familiar en las posibilidades de participación, aprendizaje de participación en ámbitos tradicionalmente masculinos como las reuniones de tamberos, etc.) y las formas de superar estos obstáculos. Estas dificultades para la participación de los beneficiarios se presenta como un aspecto vulnerable de la propuesta, lo cual requiere de la Municipalidad de Camilo Aldao atender no sólo los aspectos de capacitación técnica sobre los proyectos, sino fortalecer aún más, los procesos participativos y organizacionales de estas iniciativas. 4. ANÁLISIS DE LA ESTRATEGIA POR COMPONENTE (Ver Anexo III) 5. LA EVALUACIÓN DE RESULTADOS: En primer lugar es necesario señalar que la sistematización de la información, encontró algunas dificultades que explican la imposibilidad de evaluar la totalidad de los componentes previstos en el diseño inicial de la investigación : • las distintas fuentes existentes respecto al grado de cobertura del Programa, no son coincidentes al respecto. 22 • • la insuficiente información respecto a la situación ex ante del grupo y de las familias destinatarias del Programa, dificultan la medición o estimación de los efectos en materia de ingresos o empleo. las características inestables de la producción en términos de asignación de espacios y estacionalidad y la falta de escalas de medición obstaculizan medir el impacto de la A.U. 5.1 Resultados significativos del Programa y Debilidades Los resultados más relevantes atribuibles al Programa son: a) el mejoramiento de la seguridad alimentaria (en proyectos de autocons umo) b) la capitalización de algunos beneficiarios (mediante la incorporación de animales, caso del Tambo Comunitario) c) la producción: sea a través de su incremento, su diversificación, su mayor calidad o por el impulso de otras actividades d) el mejoramiento de los ingresos monetarios provenientes de la producción e) la articulación interinstitucional: los aportes de los actores que participan en la red institucional del municipio, en particular el Programa Social Agropecuario Nacional y el INTA fueron de gran valor. f) con respecto a la organización y participación: En el nivel de los productores, se pudieron reconocer logros en lo que refiere al apoyo a su organización y participación. Si se considera que se venía de experiencias fallidas de tipo comunitario (quiebre de Mutual y cooperativa), es para destacar el restablecimiento de los lazos sociales y solidarios. Las debilidades del Programa: • Si bien el Programa parte de una concepción de expandir las capacidades de las personas, en la práctica y en un contexto económico nacional adverso, realiza acciones más ligadas a suplir carencias. • Se busca promover la participación social, pero ésta en algunos casos se limita a aspectos instrumentales. 5.2 Resultados obtenidos desde la perspectiva de género Uno de los objetivos planteados por este trabajo de investigación es indagar en qué medida la estrategia de erradicación de la pobreza integra la equidad de género, y analizar los efectos sobre ésta. La hipótesis de la cual este estudio partió es que la estrategia diseñada por el municipio considera a las mujeres como actoras y beneficiarias de los programas, pero no integra la problemática de las diferencias de género 26 . 26 Problemática cuyo origen es la construcción social de relaciones entre hombres y mujeres, basadas en la subordinación de éstas últimas, y que se manifiesta en todas las sociedades en condiciones de vida diferenciadas y en el acceso desigual a recursos económicos, educativos, de tiempo y de participación en ámbitos de decisión. 23 Esta hipótesis se inscribe en un contexto más amplio que comparten muchos gobiernos locales de los países de la región, donde una revisión de las acciones en materia de políticas sociales favorables a las mujeres, permite constatar avances pero también limitaciones. Estas últimas se expresan en la tendencia general de reducir las intervenciones a la “asistencia a grupos vulnerables” y a responder a lo que se ha denominado “necesidades prácticas de las mujeres” es decir las urgencias más inmediatas de sobrevivencia de los grupos más pobres. En mucho menor medida se apunta a transformaciones culturales tales como división sexual del trabajo en el ámbito privado, autonomía económica, promoción de la participación en espacios de decisión. Asimismo, la idea que sustenta las políticas que focalizan en las mujeres está fuertemente dirigida a su rol como mediadoras de las necesidades familiares y no a sus derechos como ciudadanas. (Morey –Rainero 1998) Para nuestro análisis tomaremos como referencia, en primer lugar, el propio PSA (Programa Social Agropecuario Nacional) en el que se inscribe el Programa de Agricultura Urbana del municipio de C. Aldao, para contrastar algunos resultados tanto a nivel provincial como local. El P.S.A. incorpora la participación de la mujer en sus actividades crediticias, basada en la experiencia del proyecto “Mujer campesina del N.O.A., ejecutado en el período 1989 -1991 con recursos de UNIFEM y coordinado por la SAGPyA, las Secretarías de Agricultura Provinciales, y la Cooperación Técnica del IICA. Una de las razones que determinan que el P.S.A. incorpore mujeres como titulares de créditos es según lo expresado en distintos documentos porque: “a partir del trabajo con mujeres se accede a las necesidades de las familias, pues ellas tienen una mirada más amplia sobre los problemas y no se limitan sólo al plano productivo. El trabajo con mujeres es una manera de trabajar con la familia donde está implícita la salud, la educación y la vivienda”. En este sentido podemos verificar la responsabilidad de la reproducción familiar que se asigna a las mujeres. Por otra parte el Plan Social a nivel nacional define cinco grupos particulares como “target” de sus intervenciones, a los que considera como “grupos vulnerables” y uno de esos grupos corresponde a: Mujeres jefas de hogar con hijos las que “constituyen un grupo de alta vulnerabilidad por la doble exigencia de proveer el sostenimiento familiar y ser responsables del cuidado de los hijos. Este grupo no cuenta con apoyo institucional que sirva para mejorar su situación laboral y el cuidado de los hijos durante las horas de trabajo. Tienen mayor dificultad para acceder a programas sociales de vivienda, salud y crédito”. La revisión de los documentos permite identificar por parte del Programa un reconocimiento de la problemática de género que merece acciones específicas, y que se expresan por una parte en los objetivos del Programa y por otro en las estrategias para su cumplimiento: a) Lograr la participación de la Mujer Rural en las actividades organizativas sociales, y su reconocimiento como productoras. 24 b) Lograr que en todas las acciones que se realicen en el Programa se incorpore la perspectiva de género y de esta manera que sus beneficios lleguen a las mujeres en condiciones de equidad. Con relación a las estrategias el Programa plantea: la sensibilización, capacitación, promoción de la organización, trabajo en equipo, espacio propio de las mujeres, el diagnóstico y la Participación. Sin embargo, estas estrategias previstas a nivel nacional no fueron incorporadas, en la etapa analizada, en el Programa de Agricultura . Urbana de Camilo Aldao, si bien de las entrevistas realizadas surge que podría ser de utilidad considerar las mismas. Ahora bien, con relación a datos objetivos que posibiliten visualizar diferencias de género, los créditos otorgados por el PSA, permiten argumentar en este sentido. En primer lugar hay un reconocimiento por parte de los técnicos/as del Programa de que “ el porcentaje de créditos entregados a mujeres en el período 1993-2002, asciende a un 30% en el orden nacional. No hay una política diferenciada en determinados créditos para varones y/o mujeres, como los beneficiarios son la familia, el titular lo decide la pareja quién se registra como titular del mismo, a veces creen conveniente que los realice la mujer por el manejo de los registros y/o trámites a realizar Esto permite inferir que se está pensando, fundamentalmente en familias nucleares y no en la posibilidad de mujeres solas únicas responsables económicas de sus hijos. Por otro lado y, no es un tema menor, aun tratándose de parejas, la situación legal constituye otro motivo de vulnerabilidad económica para mujeres con vínculos de hecho. Estos son datos necesarios de considerar desde una perspectiva de género. En segundo lugar, debemos señalar que los créditos otorgados por el PSA son de dos tipos: a) los créditos EPAS (empresariales) el monto máximo de crédito por familia y por año es de pesos: $ 1.200.- (US$ 333,33) y b) los de autoconsumo que ascienden a $200.- (US$ 55,50). En el caso de los empresariales el pago del crédito es en efectivo y para los de autoconsumo en especie a una entidad de bien público, de la localidad del grupo que recibió el microcrédito. La condición para obtener otro crédito es que el beneficiario cancele el crédito ya obtenido. Los cuadros siguientes permiten realizar algunas observaciones:27 Tipo de Proyectos Autoconsumo Cantidad de proyectos 94 Familias beneficiadas 538 Epas. 247 1.380 Total Córdoba 341 1.918 Monto Otorgado $141.391.(u/s40.397) $1.907.430 (u/s 544.980.) $2.048.821.(u/s 585.377) Mujeres Titulares 238 Mujeres Tit. % 44,42 180 13,08 418 21,80 27 los datos para la construcción de los cuadros fueron extraidos del documento: Estudio de Micro Credito e Inversión para la Agricultura Urbana-PSA. Autores: Sbarbatti/Sunde/Dreyer, 2002 25 Escala NACIÓN (total:21 provincias) CÓRDOBA CAMILO ALDAO Total de EPAs 6.107 340 05 N° de Monto otorgado N° de Familias en Pesos y Dól. Personas Beneficiadas Beneficia das $31.728.151.45.079 8.813.375,20 203.183 Dólares 1918 $2.052.821.7997 570.228.- Dólares 48 $ 52.800.160 14.666,66 Dólares Mujeres % Mujeres Tit. Tit. de sobre total Crédito flias. 12.338 27,37 409 21,30 4 8,33 Si bien se trata de pequeños montos de dinero, las cifras muestran que tan solo el 13,08% de las mujeres han sido adjudicatarias de los créditos empresariales. Del total de hombres que han recibido créditos solo el 20% accedió a los de autoconsumo, mientras que la mayoría de ellos, el 80%, a los empresariales. Por el contrario, del total de mujeres adjudicatarias el 57% accedió a los de autoconsumo. En el caso de Camilo Aldao del total de los créditos EPAS (empresariales) otorgados, correspondieron a mujeres el 8.33 %. De las entrevistas realizadas individuales y colectivas con actores y beneficiarios/as en Camilo Aldao, no emerge como un tema necesario o prioritario la situación diferenciada de las mujeres con relación a posibles demandas específicas. La concepción que subyace en hombres y mujeres entrevistados es la “naturalización” de los roles diferentes que unos y otras asumen. Es decir que las causas de la participación de las mujeres en ámbitos públicos o no tradicionales, se adjudicaba más a la iniciativa individual de las personas (en este caso de las propias mujeres) no reconociendo - por lo menos en los discursos- las condiciones sociales objetivas y subjetivas que construyen y reproducen las diferencias, (desde lo socio cultural: “el deber ser”, hasta condiciones materiales concretas como la sobrecarga de trabajo para las mujeres que suman a las responsabilidades del ámbito doméstico las del trabajo remunerado, y/o trabajo social “voluntario”, con su impacto en el “recurso tiempo”) La responsabilidad del cuidado de niños pequeños como una condicionante de las posibilidades de las mujeres para cumplir con sus compromisos laborales y/ o completar estudios (a través del Plan de la Nación para jefes/jefas desocupados), o posibles situaciones de violencia doméstica, solo fueron mencionados a partir de preguntas explícitas sobre el tema pero sin la suficiente información para emitir juicios.. No obstante la inexistencia de organizaciones sociales de mujeres en la localidad, es importante señalar que en el gobierno local, la Secretaría de Gobierno y Hacienda, , la Secretaría de Cultura, la Presidencia del Consejo Deliberante, están ocupadas por mujeres. Asimismo la Coordinadora del Plan Estratégico de Desarrollo es una mujer. La presencia de mujeres en el ámbito de gobierno constituye en principio una oportunidad para colocar a futuro la perspectiva de género en la agenda pública. 26 5.3 La evaluación desde la perspectiva de los beneficiarios El programa fue visualizado como muy positivo por los beneficiarios. Hubo un acuerdo unánime en que no sólo debía continuar sino que debía extenderse a un mayor número de productores. Ø Desarrollo de la capacidad de planificación, gestión y monitoreo de los propios proyectos por parte de los beneficiarios: Se reconoce el papel protagónico desarrollado por la Técnica del Programa Social Agropecuario y actual concejal del Municipio, salvo en el caso de la Planta de Residuos donde este rol lo ocupa el propio Secretario de Obras Públicas y un empleado del Municipio a cargo de la Planta. Se constatan déficits en los modelos de organización del trabajo colectivo; los diversos grupos involucrados en los proyectos sostienen reuniones solamente ante algunas dificultades puntuales y las mismas son convocadas por la Ingeniera Agrónoma. El caso del Tambo Comunitario es el que aparece con mayor autonomía del Municipio ( es el proyecto más antiguo) y es valorado por los beneficiarios como una estrategia que les permitió superar el individualismo. En algunos casos, como en el proyecto de Huertas, las beneficiarias de la Huerta Comunitaria no tienen vínculos con las beneficiarias de las Huertas Familiares. Ø Desarrollo y adquisición de conocimientos y habilidades: Los beneficiarios de los distintos proyectos han recibido capacitación técnica para desarrollar sus tareas en los mismos. Esta capacitación, con la excepción del encargado de la Planta de Residuos, fue brindada en la misma localidad por los encargados técnicos de los proyectos (y en su mayoría por la misma persona). En el caso de la Planta de Residuos, el encargado participó en diversos cursos y talleres en otras localidades que implementan este tipo de emprendimientos, y ha capacitado a posteriori en el mismo proceso de trabajo a las mujeres que se incorporaron a trabajar a la planta. Existe sin embargo cierta dificultad para reconocer entre los beneficiarios las potencialidades a futuro que la capacitación recibida implica, con algunas excepciones como el encargado de la Planta de Residuos quien ha tenido una capacitación diferenciada y que es valorada por el mismo a partir de la responsabilidad que desarrolla en su puesto de trabajo. Asimismo los jóvenes de CEICA (Fábrica Artesanal de Dulces), manifiestan una expectativa respecto a su futuro laboral en dicha institución. Ø Articulación entre proyectos y con otros programas: Se observa articulación con otros proyectos y programas. En el año 2002, los integrantes de los proyectos, en su mayoría, están compuestos por personas que son beneficiarios del Plan Jefas y Jefes de Hogar, de orden nacional, salvo en el caso del Tambo Comunitario que ofrece mayor autonomía como proyecto. En este sentido, es de señalar que estos beneficiarios han sido asignados a los distintos proyectos por la Municipalidad, sin una necesaria implicación de los mismos en la elección del trabajo. Esto ha debilitado el involucramiento de los beneficiarios con los respectivos proyectos. 27 Ø Participación: Los aspectos participativos del programa (diseño, ejecuc ión, evaluación) no son visualizados en el discurso de los beneficiarios/as entrevistados. La mayoría de las involucradas en los proyectos son mujeres y esto es reconocido por los beneficiarios/as; sin embargo no se visualizan necesidades diferenciadas u obstáculos especiales para la participación de varones y mujeres en los distintos proyectos. En el proyecto de Tambo Comunitario, si bien las familias son las beneficiarias, los créditos y las reuniones organizativas son asumidas por los varones de las respectivas familias. Por otra parte, los distintos grupos de beneficiarios, agrupados en los proyectos, no han desarrollado herramientas para sostener la organización y ampliar su participación cualitativamente. Ø Liderazgos Los beneficiarios no expresaron cambios significativos con relación al surgimiento de aspectos de liderazgos a partir de su involucramiento en el Programa. Es de mencionar, que tanto los tamberos como el encargado de la Planta de Residuos, tal vez por la iniciativa de trabajo que desarrollan, son los que manifestaron mayor capacidad de contextualizar la problemática de pobreza y desempleo a nivel nacional y en una trayectoria histórica. Ø Cambios más importantes que destacan los beneficiarios a partir de los proyectos implementados: La mayoría de ellos, expresan la importancia del apoyo económico para la sobrevivencia que implicó el Programa. En el caso del Tambo Comunitario, significó la posibilidad de continuar la mayoría de ellos con su trabajo tradicional y poder capitalizarse. Asimismo los beneficiarios señalaron la importancia de la actividad colectiva, de contar con un grupo, con “amigos”, como posibilidad de apoyo y crecimiento. 6. CONCLUSIONES Ø La estrategia de erradicación de la pobreza desarrollada por el municipio combina diferentes líneas de acción (asistencia, promoción, producción). La concepción de la estrategia del municipio se basa fundamentalmente en la motivación, las potencialidades de los sujetos y la autoproducción. Sin embargo, la dificultad en sostener económicamente el Programa implicó incorporar al mismo los subsidios del Plan Nacional para jefes y jefas de hogar desocupados., el cual justamente responde a una concepción de subsidio a la carencia. Esta incompatibilidad ha llevado a debilitar el Programa de AU, la disminución del compromiso de los beneficiarios con la producción y los proyectos. Ø La estrategia diseñada por el municipio aborda algunos de los problemas claves de la ciudad (tierra urbana sin ocupar, ambientales, producción y consumo) y en este sentido su intención es altamente positiva. Sin embargo, un punto vulnerable a considerar es el insuficiente desarrollo de la etapa de comercialización de lo producido que atenta contra la sostenibilidad del Programa, en especial de las huertas. 28 Ø Las políticas implementadas por el municipio según los indicadores utilizados para definir las mismas en esta investigación, se desarrollan en un marco de “participación limitada”, tanto en la forma en que han sido planificadas e implementadas como por los actores y sujetos que participan. Ø Los resultados positivos obtenidos a través de la implementación de los proyectos se relacionan con tres aspectos: a) fuertes acuerdos de colaboración entre los líderes (intendente y técnica del P.S.A.). b) fuerte protagonismo del municip io en la conformación de una red institucional aún muy incipiente. c) una red fuerte basada en la confianza y en los vínculos personales. Ø La implementación del Programa no incorpora las especificidades de la problemática de género en la Agricultura Urbana. El no reconocimiento de diferencias entre los involucrados/as en la A.U, impidió hacer una conceptualización diferenciada de las necesidades, intereses y experiencias de las personas. Asimismo, la idea de los beneficiarios como “familias”, oculta la mirada hacia la situación de los integrantes de cada hogar y en especial de las mujeres al interior de éstos. Es decir, la diversidad de familias existentes (en particular, la situación de las mujeres únicas responsables económicas y a cargo de hijos) En la mayoría de los proyectos, las mujeres están involucradas en forma mayoritaria, pero no como un efecto buscado por la estrategia del programa. Ø Con el desarrollo de la experiencia, la mayoría de los actores sostienen posiciones ideológicas que privilegian la gestión pública para impulsar y liderar las políticas de combate a la pobreza. Ø La estrategia diseñada por el municipio ha logrado: el desarrollo incipiente de algunas organizaciones, la institucionalización y acuerdos de colaboración y trabajo conjunto entre otras. Sin emabargo resulta necesario profundizar estos procesos para lograr el fortalecimiento de las organizaciones y grupos que excedan los propios proyectos. Ø Se ha mejorado la gestión del ambiente urbano a través del reciclaje de los deshechos sólidos orgánicos, el incremento de áreas verdes y la educación ambiental adquirida por la comunidad. Ø Los responsables del Programa de Agricultura Urbana de Camilo Aldao tienen el mérito de haber logrado un proceso de empalme del Programa Social Agropecuario Nacional al territorio local y a sus capacidades locales. Contribuyeron a la superación de la pobreza de la población objeto de su acción a partir de potenciar las iniciativas y potencialidades existentes en los sectores más pobres Ø El Municipio de Camilo Aldao ha aprovechado los recursos locales inmovilizados o insuficientemente utilizados y que constituyen una fuente potencial de desarrollo comunitario. Asimismo los jóvenes de los 29 establecimientos educativos locales son los sostenedores del Proyecto de reciclaje de residuos. principales impulsores y 7. ALGUNAS POSIBLES PROPUESTAS Ø Una mayor precisión en la identificación del perfil de los beneficiarios tanto por su capital económico, social y según género permitiría aumentar la eficacia y eficiencia de las acciones y por lo tanto racionalizar recursos existentes. Por ejemplo, aplicar estrategias diferenciadas: proyecto de autoconsumo para los beneficiarios más pobres, emprendimientos productivos para aquellos con mayores posibilidades de viabilidad económico productiva, subsidios para mujeres solas a cargo de sus hogares y/o apoyo para cuidado de niños en horarios laborales, etc. Ø Aprovechar la experiencia y los antecedentes de entes intercomunales ya desarrollados con relación a iniciativas ambientales y de comunicación, promoviendo y fortaleciendo una estrategia de desarrollo regional más activa que potencie el desarrollo productivo de la localidad en conjunto con otros centros urbanos. Ø Profundizar los procesos de publicización28 iniciados en el Municip io. Es decir fortalecer, organizar y ampliar el espacio de lo público en la gestión de los servicios. Ø Integrar la Agricultura Urbana en la planificación urbano territorial que permita evaluar las ventajas de la AU en sus aspectos ambientales y productivos en centros urbanos de escala pequeña como el analizado. Algunos interrogantes necesarios que debieran guiar dicha planificación son: a) Cuáles son las actividades de agricultura urbana, con mayor rentabilidad de acuerdo al mercado local (de demanda limitada dada la escala del municipio) y al mercado regional b) cuales las área urbanas o periurbanas más aptas para desarrollar las mismas? c) Cuál es el costo- beneficio de ocupar lotes baldíos provistos con infraestructura para actividades de AU? d) Cómo reducir los conflictos ambientales o incompatibilidades de usos del suelo, producidos por las actividades de AU, tales como cría de animales y otros usos? 28 Se entiende por proceso de publicización la transferencia de los servicios no exclusivos del Estado hacia el sector público no estatal o tercer sector, mediante la transformación de entidades estatales en organizaciones públicas no estatales, denominadas organizaciones sociales. Son considerados servicios no exclusivos del Estado aquellos que deben ser apoyados por el Estado en razón de ser fundamentales para la sociedad. Bresser Pereira, Luiz Carlos y Cunnill Grau, Nuria: “Lo público no estatal en la Reforma del Estado” CLAD PAIDOS, Argentina 1998. 30 Ø BIBLIOGRAFÍA -Arroyo, Daniel: “Políticas sociales municipales y modelos de planificación en Argentina” en David Burin y Ana Inés Heras (comp.) “Desarrollo local. Una respuesta a escala humana a la globalización”. Ediciones Ciccus, Buenos Aires. 2001. -Roberto Martínez Nogueira, Diego Piñeiro, Javier Lindenboim e Inés Balbi “Evaluación Diagnóstica del Programa Social Agropecuario”. SIEMPRO, Ministerio de Desarrollo Social. Argentina -López, Silvana: Transformaciones del estado a nivel regional y gestión local de políticas de desarrollo económico y políticas sociales: ¿innovativa o tradicional?. 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Innovar en como se concibe, diseña y gestiona las políticas y los programas sociales”.. -Joan Font, Ismael Blanco, Ricard Goma, Marina Jarque: Mecanismos de participación ciudadana en la toma de decisiones locales: una visión panorámica. Estudios del CLAD www.clad.org.ve -Bresser Pereira, Luiz Carlos y Cunnill Grau, Nuria: “Lo público no estatal en la Reforma del Estado” CLAD PAIDOS, Argentina 1998 -Morey, P. Rainero, L. “Paradigmas de Genero. Un panorama de las polémicas actuales”. Ed. CISCSA. Córdoba, Argentina 1998. -Sonia Fleury: “El desafío de la gestión de las redes de políticas”. Investigadora del Area de Políticas Públic as de la Fundación Getulio Vargas -Ase, Iván: REFORMA POLITICA Y POLITICAS SOCIALES: Recuperando la política para la producción del bienestar. Trabajo presentado en el Curso de Formación Ciudadana II: “Ante la Reforma Política”, organizado por la Facultad de Ciencias Humanas de la UNRC y el Consejo de Partidos Políticos de la Municipalidad de Río Cuarto, Noviembre de 2002. - Lo Vuolo, R.M.: “Alternativas. La economía como cuestión social”. Grupo Editor Altamira. Buenos Aires, 2001. PROYECTO 31 CONSTRUCCIÓN DE CAPACIDADES DE GESTIÓN DEL CONOCIMIENTO URBANO EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE CAMILO ALDAO Diseño de la investigación (Plan preliminar) Equipo de trabajo: Liliana Rainero Jaschele Burijovich Maite Rodigou Soledad Pérez INTRODUCCIÓN El presente diseño de investigación se enmarca dentro del Proyecto: Construcción de capacidades de gestión del conocimiento urbano en América Latina y el Caribe y toma como marco, tanto teórico como metodológico, la contribución presentada en el primer taller preparatorio del proyecto. Tiene por objetivo formular el plan particular de investigación para el caso del Municipio Camilo Aldao. Se desarrolla en este documento: 1. las características y transformaciones de las políticas sociales en Argentina en el período a estudiar (1995-2002) Se hace eje, fundamentalmente, en el Programa Social Agropecuario por ser el programa que más impacto tuvo sobre el municipio estudiado También se describe de manera breve el rol de los municipios en la erradicación de pobreza. 2. Descripción del Municipio Camilo Aldao 3. Planteamiento del problema de la investigación y sus objetivos 4. Presentación del Marco teórico que incluye las hipótesis y el esquema conceptual 5. El diseño metodológico donde se proponen etapas, actividades y técnicas. 1. CONTEXTO POLÍTICO-INSTITUCIONAL 1.1 Las políticas sociales en Argentina En la década de los 90 el Gobierno argentino 29 realiza una profunda transformación de las reglas de juego de la economía nacional; siendo la implantación del Plan de Convertibilidad un mojón central de este proceso. Así también, en el campo del gasto social, el gobierno nacional intenta moverse en sintonía con los cambios que se producen en la economía. De esta forma, se propone 29 Corresponde al segundo período de gobierno menemista. 32 avanzar en dos objetivos: a) la protección del presupuesto destinado a gastos sociales y b) la introducción de medidas para mejorar su calidad y eficiencia. Esto se hace doblemente necesario cuando, a partir del año 95, como consecuencia del denominado “efecto tequila”, se produce una grave crisis de financiamiento del estado nacional que, finalmente, desemboca en una reducción del gasto social consolidado de alrededor de 4 puntos porcentuales. A lo que se agrega que, en paralelo a lo anterior, se comienzan a hacer visibles los aspectos más dramáticos del proceso de reconversión económica desarrollado a través de la década: aumento de la desocupación y la pobreza en magnitudes de extrema relevancia. En síntesis, se ingresa en una etapa en que se estancan o disminuyen los recursos disponibles, y aumentan de manera exponencial las necesidades de los grupos que van quedando al margen del proceso de reconversión productiva. Por todo lo anterior es que, en el año 95, el gobierno nacional lanza el Plan Social como estrategia política que pretende dar cuenta de algunos de estos problemas. El Plan Social parte de la premisa que, más allá de las dificultades presupuestarias coyunturales, los programas sociales, tanto universales como focalizados, presentan problemas vinculados con la forma como se entregan estos servicios a los beneficiarios. De la lectura de diversos documentos oficiales, se desprende que el Plan Social toma como propio tanto el diagnóstico, con lo cual el Plan Social surge con el objetivo de “mejorar la administración del gasto, mejorar la focalización y cobertura de los grupos más necesitados, y promover la participación social”. Pero, además, el mismo parte de “un concepto de pobreza más amplio (vulnerabilidad) que sobrepasa el tema de las carencias materiales, y resalta la capacidad de los pobres para acceder a los servicios sociales. Desde esta perspectiva, el monto gastado deja de ser el único criterio de éxito del gasto social, y los programas asistencialistas que sólo cubren urgencias y no generan capacidades se consideran ineficientes. La formación de capital humano y el desarrollo de la organización social (capital social), se postulan como herramientas fundamentales de un plan estructurado para combatir la pobreza”. (Marco de Referencia, PAGV- Plan de asistencia a grupos vulnerables). El aspecto central del Plan es su pretensión de impulsar un nuevo modelo de gestión social que se caracteriza, en consonancia con el diagnóstico previo, por los siguientes principios: a- Planificación integrada en el ámbito local. Se trata de promover acciones multiplicadoras y compatibles entre sí, que respondan con acciones coordinadas a las necesidades de los grupos más prioritarios en su comunidad. b- Participación comunitaria en la ejecución de las intervenciones. El modelo de gestión intenta atender la situación de pobreza y riesgo social mediante un enfoque que garantice la participación de la comunidad en la identificación, diseño, ejecución, monitoreo y evaluación de las intervenciones. Bajo esta premisa, se tendrá como estrategia combinar intervenciones de prevención y asistencia directa con acciones que promuevan procesos de participación, organización y planificación concertada. c- Seguimiento y control con base a metas claramente establecidas. Es importante que los organismos públicos y privados evalúen las poblaciones 33 beneficiarias así como las intervenciones que se piensan aplicar. Esta fijación de metas y el control posterior son elementos necesarios para favorecer la transparencia con que deben administrarse los recursos públicos, y son básicos para el fortalecimiento del proceso de descentralización. d- Sostenibilidad. El modelo de gestión promueve intervenciones que demuestren su continuidad en el mediano plazo. Sobre la base de este principio, se buscará generar capacidades institucionales y financieras que aseguren un proceso continuo y efectivo de desarrollo y compromiso social en el ámbito de municipios y barrios. e- Fortalecimiento institucional y articulación entre el gobierno y las OSC. Uno de los principales aportes del modelo de gestión es el de generar o apoyar la consolidación del marco institucional promoviendo la formación de redes que garanticen la participación efectiva de los diferentes actores sociales en el ámbito local y los mecanismos de concertación y articulación necesarios para hacer más efectivas las políticas sociales. (Marco de Referencia, PAGV). La implantación del Plan Social tiene dos aspectos dignos de señalar. El primero es la conformación de una Red de Solidaridad Social que agrupe los programas existentes de acuerdo a objetivos sectoriales, eliminando la duplicación de actividades de los programas focalizados, reduciendo su número. El otro aspecto clave, es la puesta en marcha del Sistema de Información, Evaluación y Monitoreo de Proyectos Sociales (SIEMPRO); el cual tendrá como actividades principales: a) el establecimiento de una base de información social, b) la identificación de indicadores de seguimiento y monitoreo de los diferentes programas sociales focalizados, y c) la capacitación en gestión social a los gobiernos provinciales. Un aspecto a resaltar es la definición que hace el Plan Social de la gravedad del cuadro social en el que surge. Plantea que las privatizaciones de las empresas públicas, el ajuste de la capacidad productiva nacional, el aumento del precio relativo capital/trabajo y la reforma de la legislación laboral han generado un importante aumento de la desocupación y la aparición de una masa creciente de “nuevos pobres”. Así, “el déficit de capital social que presentan estos grupos se debe a dos factores: primero, la fragilidad y el menguado poder (político, técnico y de gestión) de las instituciones de la sociedad civil a través de las cuales canalizan sus intereses y demandas; y, segundo, la debilidad de las redes sociales de solidaridad que podrían contenerlos y apoyarlos”. (Marco de Referencia, PAGV). En función de lo expuesto y del menor desarrollo de la política social orientada a su atención, el Plan Social define a cinco grupos particulares como “target” de sus intervenciones, y a los que considera como “grupos vulnerables”. Estos grupos son: - Mujeres jefas de hogar con hijos. Estas, se afirma, constituyen un grupo de alta vulnerabilidad por la doble exigencia de proveer el sostenimiento familiar y ser responsables del cuidado de los hijos. Este grupo no cuenta con apoyo institucional que sirva para mejorar su situación laboral y el cuidado de los hijos durante las horas de trabajo. Tienen mayor dificultad para acceder a programas sociales de vivienda, salud y crédito. 34 - Los jóvenes pobres entre 15 y 24 años. Estos representan un grupo vulnerable debido a que los bajos niveles educativos y la deserción escolar reducen sus posibilidades de inserción laboral produciendo un alto grado de exclusión y desintegración social. Esta exclusión afecta negativamente el desarrollo de un proyecto de vida, exponiéndoles a situaciones de violencia y delincuencia; conductas adictivas; y maternidad precoz; condiciones que los sumen en un circuito de pobreza. - Los adultos mayores. Representan un grupo creciente expuesto a riesgos biológicos, limitaciones físicas y también al riesgo social, por tener pocas posibilidades de mejorar sus condiciones de vida por sus propios medios. A esto, se suman los efectos de la soledad, el abandono social, y la falta de valoración de su papel social. - Los discapacitados. Estos sufren como consecuencia de sus limitaciones físicas y las de orden económico y social resultantes. Dada la actitud discriminatoria de la población con respecto a ellos existen dificultades para que puedan insertarse plenamente en la vida social y productiva de la comunidad. - La población indígena. Es el grupo de vulnerabilidad más extrema. Si bien comparten las dificultades y riesgos que caracterizan a la población en general, son portadores de una identidad cultural, social y organizativa que los excluye y margina del resto de la comunidad. En síntesis, “la entrega de programas universales y focalizados se caracteriza por su ineficiencia, ineficacia y baja productividad debido a objetivos y criterios de focalización poco transparentes. Esta problemática se complica debido a la falta de información que permita evaluar los efectos de las políticas sociales. La entrega vertical de los servicios sociales ha limitado la participación de los beneficiarios y la capacidad de respuesta de las agencias públicas y de la sociedad civil”. (Marco de Referencia, PAGV). El Plan Social no sería más que la estrategia política diseñada a nivel nacional para dar respuestas a algunos de estos problemas. Lo importante de resaltar aquí es la coherencia de esta estrategia común a los distintos gobiernos de la región. En los años 90 el cuestionamiento al modelo por parte de la sociedad origina un nuevo discurso desde los gobiernos como respuesta a la crisis de legitimidad del patrón de acumulación. Por un lado el modelo económico implementado del cual Argentina es el ejemplo mas acabado, exige políticas de ajuste con las consecuentes restricciones a las politicas sociales y los derechos de ciudadanía. Al mismo tiempo la manera de controlar la crisis social lleva a los gobiernos a implementar politicas destinadas a los grupos más vulnerables. (EL Plan Social arriba descrito es un ejemplo de ello). Asimismo, como su alcance es limitado los gobiernos involucran a las ongs y a la sociedad civil en su lucha contra la exc lusión social. Hay un cambio en los discursos de los gobiernos que incorporan como objetivos de sus proyectos: la inclusión social, el desarrollo local y la participación ciudadana. En este contexto las preocupaciones que orientan esta investigación giran alrededor de los alcances de estas políticas de combate a la pobreza. En qué medida revierten la 35 exclusión social, aportan al desarrollo local, generan condiciones para socializar el poder? 30 Prog ra ma Soc ial Ag ro pe cua ri o Dentro del marco del Plan Social el gobierno nacional diseña un programa de atención a la población rural. El Programa Social Agropecuario se crea en 1993 en el ámbito de la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación y tiene como objetivo la promoción productiva de los productores minifundistas ubicados en todo el país, entendiéndose como tales a aquellos cuya principal fuente de ingresos proviene del trabajo directo en la explotación agropecuaria, disponen de escaso capital, poca superficie o tierras muy marginales, no contratan trabajo asalariado o lo hacen en momentos pico del ciclo productivo, y cuyos ingresos no superan el equivalente a dos salarios mensuales de un peón agropecuario. El programa dispone en la actualidad de instrumentos de focalización individual (encu estas). La implementación del Programa Social Agropecuario fue prevista por medio de tres SubProgramas, el de Emprendimientos Productivos Asociativos. el de Fortalecimiento del Autoconsumo y el de Capacitación. Los Emprendimientos Productivos Asociativos apoyan la creación o el fortalecimiento de actividades productivas mediante formas asociativas de pequeños productores. Los instrumentos principales que sustentan su implementación son el crédito, la asistencia técnica, la capacitación y la organización para la gestión. El SubPrograma de Fortalecimiento del Autoconsumo, consiste en una línea de apoyo para el desarrollo de proyectos tendientes a fortalecer la segur idad alimentaria, que se devuelven en producto a instituciones comunitarias elegidas por los beneficiarios. El diseño del PSA no cuenta con antecedentes de programas semejantes en el país – que pudieran ser utilizados como modelos o referentes inequívocos para el diseño de mecanismos y modos de acción -, a excepción de algunos relativamente recientes. Esta carencia de antecedentes explica que el PSA haya nacido sin un diseño acabado. Su institucionalización fue progresiva, a partir de la intención de poner en marcha una línea de acción que superara los enfoques asistencialistas y que contribuyer a a la promoción productiva (a través del créd ito y la asistencia técnica) y la organización de los pequeños productores. 1.2.La política social en Argentina después del 19 y 20 de diciembre de 2001: El Plan Jefes y Jefas de hogar La profunda crisis política, económica y social que sufre la Argentina desde diciembre de 2001, como consecuencia de la implosión sufrida por el “modelo” instrumentado en los noventa, y que se caracteriza por el abandono de la convertibilidad, el “default”, la deslegitimación del sistema político, la instalación de un fuerte discurso “antipolítica” y, de manera especial, la profunda degradación de las condiciones de existencia de millones de personas, hace ingresar al proceso de reformas de los sectores sociales, en particular, el vinculado a las políticas sociales, en un período de suma complejidad e incertidumbre con relación al curso que tomará el mismo en este nuevo contexto. (VER NOTA 1, en anexo) El Plan Jefes y Jefas de Hogar significó la inscripción en otro modelo de política social al descripto cuyo rasgo básico es asumir un contexto de desocupación masiva y recesión 30 Para ampliación de estos conceptos, ver Silvio Caccia Bava “A Producao da Agenda Social Mundial. Uma discussao sobre contextos e conceitos”. En Documentos Seminario regional: Mitos y realidades sobre Inclusión Social, Participación ciudadana y Desarrollo Local.. NOVIB-SEHAS-DESCO-POLIS Cordoba, noviembre 2002. Programa Urbano NOVIB, ALOP, PGU-UN 36 y una política de transferencia directa de ingresos. Para este rediseño, la nueva gestión parte de un diagnóstico del mercado de trabajo donde se constata los niveles de desempleo crecientes. Las políticas sociales que estaban financiadas vía salario, ya no pueden sostenerse. La cuestión social más importante es la atención de los excluidos que quedan fuera del mercado de trabajo, que no perciben ingresos y que no tienen ningún sistema de seguridad social. (ver Nota 2) Los programas que contemplan la transferencia monetaria son más efectivos y oportunos y tienen menores costos de administración, sin embargo no aseguran el destino de los recursos y pueden generar dependencia del Estado. Los programas de transferencia directa de ingresos con una contraprestación por parte de los beneficiarios forman parte de estas nuevas políticas sociales que intentan dar cuenta de la situación creada en la sociedad por los cambios en el mercado de trabajo que han generado aumento del desempleo y exclusión. Estas políticas consideran que el Estado debe ocupar un lugar central en el tratamiento de la cuestión de la pobreza, la defensa de la calidad de vida y de la ciudadanía. Se enmarcan dentro de lo que se conceptualiza actualmente como asistencialismo responsable, es decir, políticas públicas asistenciales con un compromiso por parte de los beneficiarios que los hace responsables de la superación de sus carencias. (ver Nota 3) Esto se retomará en el análisis específico de la estrategia de combate a la pobreza implementada por el municipio de Camilo Aldao. 1.3 Los munici pios y la e rra dicació n de la po bre za Los procesos de descentralización en argentina han producido un traspaso de funciones desde el ámbito nacional a los ámbitos provincial y municipal. Esto ha producido una ampliación de las demandas de los vecinos sobre los niveles locales de gobierno. Por otro lado, es posible constatar el crecimiento de los niveles de pobreza y de los índices de desempleo. A este proceso algunos autores lo han denominado municipalización de la crisis (Arroyo, 1997). Para hacer frente a este nuevo escenario, en general, los municipios han respondido con políticas asistencialistas y de atención individual. Se dirige la acción hacia las situaciones puntuales de extrema pobreza . Sin embargo, ni aún dentro de esta política residual de acción social con objetivos limitados se ha podido cubrir las necesidades de amplios grupos poblacionales. Las políticas locales de erradicación de la pobreza se enfrentan con problemas cada vez más complejos y, al mismo tiempo, ven reducidos sus recursos. Gran parte de los programas nacionales relacionados con las políticas sociales compensatorias y de asistencia directa tienden a estar cada vez más vinculados con los niveles locales, los municipios cuentan con escaso presupuesto por lo cual estos programas terminan siendo las políticas sociales de los municipios. No obstante esta realidad sin duda es necesario considerar la apertura de oportunidades para posibilitar el desarrollo endógeno de los municipios. 37 2. EL MUNICIPIO DE CAMILO ALDAO (ver Anexo Notas N0. 4) 3. PROBLEMA DE LA INVESTIGACIÓN: ¿En qué medida la estrategia de erradicación de la pobreza ligada a la Agricultura Urbana, formulada e implementada por el municipio de Camilo Aldao produce efectos positivos sobre la disminución de la pobreza y la exclusión social? (Periodo gestión 95 – 2002) ¿En qué medida la estrategia plantea promover nuevas formas de participación ciudadana con relación a las decisiones políticas y gestión de los recursos municipales?. 4. OBJETIVOS 4.1 General: Evaluar los efectos que produce la estrategia de erradicación de la pobreza sobre la pobreza y la exclusión 4.2 Es pe cíficos 1) Caracterizar el estilo de gestión del municipio 2) Analizar los programas sociales desarrollados por el municipio 3) Identificar los actores sociales que participan en la gestión de los programas sociales 4) Comprender el/los tipos de articulación que se establecen entre el Estado municipal y las organizaciones sociales 5) Indagar en qué medida la estrategia de erradicación de la pobreza integra la equidad de género, y analizar los efectos sobre ésta. 6) Relevar los cambios en los indicadores de pobreza y exclusión durante el período en estudio 7) Analizar las formas de institucionalización de la Estrategia implementada 8) Identificar los cambios en las formas de participación de la comunidad en las decisiones sobre políticas públicas y manejo de los recursos. 9) Analizar la articulación de la estrategia con la planificación urbana del territorio 4 . MARCO TEÓRICO 4.1 HIPÓTESIS: 4.1.1 Hi póte s is ce nt ral La estrategia de erradicación de la pobreza ligada a proyectos de Agricultura Urbana formulada e implementada por el municipio de Camilo Aldao produce efectos positivos sobre la pobreza y la exclusión. 38 4.1.2 ) Hi póte s is de riva das Ø La estrategia de erradicación de la pobreza desarrollada por el municipio tiene como eje políticas sociales basadas en la autoproducción y no en el asistencialismo. Ø La estrategia diseñada por el municipio aborda los problemas claves de la ciudad (tierra urbana sin ocupar, ambientales, empleo, producción y consumo) en forma integral. Ø Las políticas implementadas por el municipio se desarrollan en un marco de participación limitada. Ø Los resultados positivos obtenidos a través de la implementación de los proyectos se relacionan con dos aspectos: a) fuertes acuerdos de colaboración entre los líderes (intendente y técnica del Programa Social Agropecuario); b) fortalecimiento de una red institucional con lazos de mutua colaboración. Ø La estrategia diseñada por el municipio considera a las mujeres como actoras y beneficiarias de los programas, pero no integra la problemática de la subordinación de género en las relaciones entre hombres y mujeres con su correlato de acceso desigual a los recursos y ámbitos de decisión. Ø La gestión del municipio puede caracterizarse con el concepto definido por Evans de “autonomía arraigada” 31 Ø Las políticas sociales diseñadas han permitido el fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil 4.2 Es que ma co nce pt ual Previo a la descripción de las dimensiones a estudiar es necesario señalar que consideramos la equidad de género como condición excluyente de al gobernabilidad urbana, por lo tanto utilizaremos la “transversalización” o “gender mainstreaming” definida como incorporación de la perspectiva de género en todo el proceso de diseño, implementación y evaluación de todas las políticas de un país. Dentro de esta perspectiva es que se propone la selección de un conjunto de indicadores que permita incluir una mirada desde el enfoque de género en todos los componentes de la estrategia. En relación al municipio se propone, en primer lugar, describir las acciones municipales hacia las mujeres y cuantificar la presencia de mujeres en los organismos municipales de decisión. 31 “La capacidad para implementar políticas públicas estratégicas requiere algo más que buenas burocracias. De este modo, es apropiado identificar la capacidad de gestión pública con lo que Evans denomina autonomía arraigada en tanto expresión de coherencia interna y conectividad externa”. Repetto, Fabián: “Es posible reformar el Estado sin transformar la sociedad? Capacidad de gestión pública y política social en perspectiva latinoamericana”. 39 4.2.1 Gobernabilidad democrática local. Mecanismos de política y gestión: A la gobernabilidad democrática es posible interpretarla dentro de un rango de posibilidades: una definición mínima implicaría consensos a nivel de la cultura política y el régimen político, una definición más amplia incluye tales acuerdos pero incorpora los consensos a nivel de las principales políticas públicas. Mientras en el primer caso es suficiente acuerdo de las elites, en el segundo se requiere de algún tipo de participación efectiva de los grupos subalternos, sea en forma directa o a través de intermediarios con capacidad para expresar sus demandas y necesidades. El cuadro siguiente sistematiza las características de dos modelos ideales (en el sentido weberiano) de gestión local. 32 32 El mismo fue elaborado por la Dra. Silvana López y forma parte del trabajo: “Transformaciones del Estado A Nivel Regional y Gestion Local de Politicas de Desarrollo Economico y Politicas Sociales: ¿Innovativa o Tradicional? " 40 MODELO TRADICIONAL MODELO INNOVATIVO Iniciativ as lo calizadas Iniciativas locales • Simple fijación al territorio de programas diseñados en otras jurisdicciones estatales • Importan una innovación, por tratarse de proyectos de elaboración propia o por adecuar • No contribuyen a fortalecer o generar el tejido debidamente los programas externos a las social e institucional local características del medio. • Articulan actores locales, fortaleciendo el tejido social e institucional local Iniciativas simbólicas Iniciativas de acción efectiva • Acciones de mera visibilidad política • Se orientan a la construcción de legitimidades coyunturales, con objetivos electorales Articulación vertical de actores • Producen cambios efectivos y que se sostienen en el tiempo Articulación reticular de actores No existe participación social o si la hay el • Gob.Local centraliza la relación con actores e instituciones del medio, sin generar espacios públicos de deliberación, decisión y ejecución de las políticas y programas. El Gob. Local fortalece las redes de actores existentes y genera espacios públicos de deliberación, decisión y ejecución de políticas y programas Desaprovechamiento de recursos humanos y Aprovechamiento de recursos humanos y técnicos locales técnicos locales • Los RRHH de la Municipalidad con mejor calificación para los programas son asignados a • Los RRHH de la Municipalidad con mejor los mismos calificación para los programas son asignados a • Se aprovechan los RRHH de la sociedad otras funciones local, externos a la Administración. • Los RRHH de la sociedad local, externos a la Administración no son aprovechados Fuentes de financiamiento no tradicionales Fuentes de financiamiento tradicionales • Ingresos corrientes del Municipios Articulación de programas sectoriales Programas sectoriale s desarticulados Los Programas de origen externo no se integran a un plan gral. de acción Centralizada interjurisdiccional Fondos especiales provinciales o nacionales. • Aportes de empresas, fundaciones, etc. Emisión de bonos u obligaciones (recaudación propia o por transferencias) Articulación • débil • Los programas externos se integran a las políticas generales y al plan de gobierno. o Articulación interjurisdiccional que preserva la autonomía decisional • Información y conocimiento sobre programas alternativos de otras jurisdicciones 41 • Información incompleta y/o insuficiente sobre • Programas de otras jurisdicciones Escasa capacidad de negociación con otras • jurisdicciones Dependencia de niveles centrales o de consultores privados para formular proyectos Débil capacidad propia para gestionar los programas • • • Capacidad para negociar con otras jurisdicciones las condiciones locales de implementación Disponibilidad de recursos humanos y técnicos propios para formular y gestionar proyectos Este cuadro será el referente para caracterizar el estilo de gestión del municipio (objetivo 1 y 4) Proceso de implementación de la estrategia (objetivo 2 y 4 ) : El Programa Agricultura Urbana y los cinco proyectos que lo componen (Tambo comunitario, Huerta orgánica, Utilizacion productiva de residuos, Cría de pollos,.Fábrica de dulces) serán analizados según: Las condiciones iniciales: consenso en torno al objetivo de la política y en torno a los recursos e instrumentos. Para avanzar en un proceso centrado en el mejor desempeño del aparato burocrático social del Estado democrático y en el fortalecimiento de los grupos más necesitados, particularmente en cuanto a su participación en la toma de decisiones, se requiere de la sinergia entre cuatro factores: a) institucionalidad que favorezca el aprendizaje colectivo: un conjunto de reglas de juego formales e informales que faciliten el aprendizaje b) liderazgo político-social que priorice el largo plazo: c) ambiente ideológico pro-público; y d) emergencia de una “ventana de oportunidad”. 33 La matriz política 34 : alude al conjunto de variables y restricciones que fijan los límites y probabilidades diferenciale s para la realización de los intereses o metas de los diversos grupos que interactúan en un entorno social. Multiplicidad de actores: agentes son determinados grupos compuestos por individuos que tienen un interés común. En la medida en que tales agentes son organizados colectivamente, esos agentes empiezan a constituir un actor. Puntos y claros de decisión: todo proceso de implementación tiene varios "puntos de decisión" (conlleva determinadas decisiones de acción colectiva) y cada decisión a tomar tiene varios "claros" (conlleva la aprobación de varios actores que tienen la capacidad de vetar la forma, el contenido o el tiempo de la decisión cooperativa). El juego de la implementación: es una representación conceptual descriptiva que procura enumerar y ordenar las características de los jugadores, lo que está en juego, las apuestas, las estrategias y tácticas, los recursos necesarios para poder entrar al juego, las reglas de juego, la naturaleza de las comunicaciones permitidas entre los jugadores, el grado de incertidumbre respecto del resultado del juego, también los que no tienen interés en participar del juego. Por "juego" hay que entender, entonces, la interacción estratégica por medio de las cuales entran en relación recíproca actores independientes, poseedores de diversos recursos que el programa o la política contempla como componentes necesarios para la producción del evento deseado. En este punto las principales relaciones que interesa analizar en esta investigación son las planteadas entre políticos y burócratas y entre gobierno (burócratas y políticos) y ciudadanos. 33 Repetto, Fabián: Es posible transformar el Estado sin transformar la sociedad? 34 Abal Medina, Juan Manuel e Iglesias, Claudio Aníbal: Acción estratégica y comportamiento colectivo. Una revisión. Revista Argentina de Ciencia Política. Noviembre de 1997. 42 Análisis de los efectos adversos del juego de implementación: son de cuatro tipo 1-el desvío de recursos, 2- la distorsión de los objetivos de la política, estipulados en el mandato original, 3- la resistencia a los esfuerzos que de manera explícita se llevan a cabo con el fin de lograr un control administrativo de las conductas y 4-la disipación de energías personales y políticas en jugar juegos que hubiera sido mejor canalizar hacia acciones constructivas del programa. Posición de los "burócratas a nivel de calle": analizar el papel que en la puesta en práctica de las políticas tienen los niveles operativos, sus decisiones, evaluaciones, rutinas y procedimientos. 4.2.2 Analisis del pr ograma Agricultura Urbana y los subprogramas derivados . (la tabla abajo detallada constituye un referente que se ajustará según datos posibles de conseguir) Evaluación de los procesos y resultados de los programas Cumplimiento de la Meta de cobertura Programación presupuestaria Programación actividades esenciales Tiempo real Meta física Costo Eficacia Eficiencia Oportunidad de la prestación Calidad -Cantidad de beneficiarios directos -Cantidad de beneficiarios indirectos Monto rendido/monto presupuestado Actividades ejecutadas/actividades programadas Tiempo real empleado /tiempo programado N° de prestaciones realizadas / n°de prestaciones programadas Costo real de la prestación / costo programado Meta física/tiempo real Meta física/ tiempo real x costo real -Entrega de la prestación en relación con las necesidades y los tiempos de los beneficiarios -Tipo de prestación ofrecida en relación con los requerimientos de la prestación definida por el programa -Tipo de prestación ofrecida en relación con los requerimientos de la demanda Alcances de -Resultados obtenidos en relación con los objetivos específicos los proyectados resultados Costo por -costo total del resultado por objetivo específico resultado Resultados -otros resultados obtenidos positivos y negativos no no planificados en los objetivos específicos esperados 43 4.2.3 Análisis de los actores (líderes, organizaciones -partidos, movimientos sociales) y sus roles, las alianzas, oposiciones, resolución de controversias y conflictos en el proceso. (responde a objetivo 3 y 5 de nuestra investigación) Organización comunitaria -cantidad de Organizaciones de la sociedad civil (en adelante OSC) de base que participan de los programas -cantidad de OSC de perfil técnico -Tipo de OSC en función de los objetivos que persiguen (recreación, deportes, capacitación, asistencia social, mejoramiento barrial, religiosos, asistencia técnica) Organizaciones de mujeres -Número y tipo de organizaciones sociales de mujeres en el municipio con presupuesto propio -Relaciones con el Estado municipal y con otras ONGs -Demandas formuladas -Número y tipo de ONGs con acción hacia la mujer -Número y tipo de redes y coordinaciones de mujeres -Capacidad de colocar temas de interés de las mujeres en consideración pública -Influencia en el espacio municipal: formulación, aprobación o modificación de políticas a fin de cambiar las reglas de juego en beneficio de las mujeres Estructura de la OSC -estatutos aprobados -personería jurídica -comisión directiva Estilo de gestión de -experiencia en la realización de trabajos comunitarios/proyectos las OSC -experiencia en trabajos conjuntos con otras OSC y/o programas (articulación) -modalidad de toma de decisiones de la OSC -frecuencia de renovación de autoridades -cantidad de miembros que participan de las decisiones sobre el total de miembros de la OSC -Forma de comunicación de las decisiones -predisposición para la movilización de la comunidad (medida en función del número de convocatorias en un período dado) Desarrollo de -Experiencia anterior en formulación de proyectos sociales capacidades -Capacidad de diagnóstico: dificultad en la identificación y definición de aplicadas a la problemas formulación de proyectos Vínculo entre los -Identificación de liderazgos actores (dinámica -Logro de acuerdos para la realización de proyectos en forma compartida de la organización) entre actores -Número de acuerdos referidos a la articulación de recursos entre las OSC para la formulación de los proyectos -Deserción de OSC por conflictos de intereses: en la identificación de problemas, en la formulación de proyectos, en el aporte de recursos 44 4.2.4 Participación ciudadana. Participación de los partidos políticos y de organizaciones de la sociedad civil. Formas y mecanismos. (responde a objetivo 8 y 5) La gestión participativa como proceso Involucramiento de los actores desagregado por sexo Representatividad de los actores -inicio de la idea -continuidad de la participación -participación en las distintas etapas -cumplimiento de los compromisos -cumplimiento con las acciones -aportes al proyecto -otras acciones no planificadas -selección de los miembros de las OSC que participaron del programa o proyecto, atendiendo específicamente a la desagregación por sexos de la representatividad. Capacidad técnica desagregada por sexo Técnicas comunicacionales y motivacionales -conocimientos específicos sobre los aspectos técnicos de los proyectos -técnicas comunicacionales y motivacionales utilizadas para promover la participación - técnicas específicas para promover la participación y explicitación de las demandas por parte de las mujeres 4.2.5 Sistematizar el marco normativo elaborado por el Municipio (ordenanzas, decretos) ( Responde a objetivo 7) 4.2 .6 Políticas y programas de desarrollo territorial y ambiental (responde a objetivo 9) Se analizará las medidas implementadas respecto al uso de los vacíos urbanos y su impacto ambiental. La reutilización de la tierra urbana de propiedad privada para usos productivos comunitarios (legislación que la posibilita, etc.) 4.2.7 EFECTOS Se tomarán indicadores objetivos (Ej. nivel de pobreza, ingresos, etc; nivel de escolaridad, tasa de mortalidad, acceso a la salud, cobertura social) y indicadores subjetivos a partir de grupos de indagación focalizada con los beneficiarios. Se prestará especial atención a los datos que ilustren sobre posibles cambios demográficos (el problema explicitado por el municipio es el crecimiento cero y envejecimiento de la población, dado en parte por la emigración de jóvenes por falta de oportunidades) 45 Evaluación desde la perspectiva de los beneficiarios de los programas Capacidad de -incorporación de nuevos modelos de organización del trabajo planificación, comunitario gestión y monitoreo -grado de autonomía para la ejecución de los proyectos -Percepción y valoración de los cambios generados a partir de la implementación del proyecto -Capacidad para la generación y gestión de nuevos recursos: -elaboración de la propuesta de sustentabilidad, Desarrollo y -incorporación de nuevos conocimientos, habilidades y destrezas adquisición de -grado de utilidad de los conocimientos y/o habilidades incorporados conocimientos y -oportunidades de aplicación de los nuevos conocimientos incorporados habilidades -acceso a mejores condiciones de empleabilidad laboral (autopercepción de -valoración de la capacitación recibida los beneficiarios) -cambios en la valoración personal a partir de la capacitación Articulación entre -cantidad de acuerdos de articulación de recursos (humanos, económicos, proyectos y con organización, etc.) otros programas -tipos de programas / servicios/iniciativas con las que se logran acuerdos de articulación: según dependencia: nacionales, provinciales, municipales por tipo de prestación: alimentarios, recreativos, capacitación, empleo -grado de cumplimiento de los acuerdos de articulación Para medir los cambios en las desigualdades sociales entre mujeres y varones algunos de los indicadores propuestos son: INDICADOR Brecha de género en la propiedad de la tierra agrícola Brecha en la cobertura por sexo de productores agropecuarios pequeños receptores de asistencia técnica Pobreza diferencial según sexo del jefe de hogar Cobertura de la seguridad social Diferenciación de género al interior del sector no estructurado Desigualdad de género en los ingresos percibidos como trabajador por cuenta propia Acceso al crédito Acceso diferencial a la capacitación DESCRIPCIÓN Porcentaje de mujeres propietarias de explotaciones agropecuarias Porcentaje de productoras agropecuarias pequeñas que recibieron asistencia técnica Número de hogares pobres o indigentes encabezados por mujeres Numero de mujeres con seguridad social Porcentaje de mujeres ocupadas en sectores de baja productividad Porcentaje de mujeres que recibe ingresos iguales o inferiores al 50% de la remuneración promedio Crédito total otorgado a mujeres propietarias de pequeñas empresas Número de mujeres capacitadas por los programas 46 5. ASPECTOS METODOLÓGICOS 5.1 Unidad de análisis: Municipio Según la tipología elaborada por Arroyo 35 , Camilo Aldao se clasificaría como un municipio chico (de 2000 a 10000 habitantes). Este autor caracteriza a los municipios chicos porque es posible establecer una diferencia entre el casco urbano de la ciudad cabecera y el resto que es la zona rural. La diferencia con los municipios rurales es que comienza a observarse en este tipo de municipios una cierta capacidad técnica y recursos humanos capacitados. La sociedad civil tiende a organizarse principalmente a través de organizaciones de base (sociedades de fomento, clubes barriales, grupos comunitarios, etc.) 5.2 Actores: el municipio, el Centro de Acción solidaria (CAS), el Programa Social Agropecuario, la Cooperativa Agrícola, Cooperativa de Rosario (CEPA), Organización de Padres autoconvocados, entre otros. 5.3 Pe río do de aná lis is : 1995-2002 En el año 1995 se produce en la provincia de Córdoba una fuerte crisis fiscal, como resultado del fenómeno conocido como “efecto tequila” que llevó a una transmisión anticipada del poder al nuevo gobernador, Ramón Mestre. La gestión de Mestre estuvo orientada a la reducción del déficit fiscal provincial que cristalizó en una fuerte descentralización compulsiva hacia los municipios de los servicios de salud y educación con fuerte impacto en el bienestar de la población. En diciembre del 2001, como ya se describiera más arriba, colapsa el modelo neoliberal que se venía implementando. Por lo tanto, la periodización que se propone es: 1) 1995 al 2001 (primer período) 2) 2002 (segundo período) 5.4 Esquema operativo de la investigación La investigación será realizada a través de la triangulación de métodos y técnicas de investigación con el objetivo de obtener información cuantitativa y cualitativa que permita describir, comprender, realizar una reflexión crítica y proponer alternativas para la superación de los problemas identificados. Se propone un estudio en tres etapas: 1.Etapa descriptiva 2.Etapa interpretativa-comprensiva 3.Etapa propositiva 35 Arroyo, Daniel: “Políticas sociales municipales y modelos de planificación en la Argentina”. En Desarrollo Local. Una respuesta a escala humana a la globalización . Ediciones CICCUS, La Crujia. Abril 2001. 47 1.Etapa descriptiva: en esta etapa se realizará el relevamiento de los aspectos descriptivos de las dimensiones en estudio: a. Actividades: - Caracterizar los programas formulados e implementados en los diferentes períodos y sus transformaciones -Identificar los actores sociales -Identificar el repertorio de acción colectiva con que cuentan los actores sociales -Describir los estilos de gestión del Estado y de las organizaciones sociales -Reconstruir el proceso de articulación Estado-sociedad que tiene lugar b. Técnicas: -Revisión de documentos oficiales -Relevamiento de indicadores a través de datos secundarios c. Producto: -Documento sobre los datos recabados en esta etapa. Revisión de hipótesis y conceptualización elaborada. 2. Etapa interpretativa-comprensiva: el objetivo de esta etapa es la interpretación y comprensión de la perspectiva y el sentido de las acciones de los actores involucrados en el sector. Verificación de hipótesis. a. Actividades: -Planificación e implementación del trabajo de campo -Recorrido por los proyectos b. Técnicas: -Realización de entrevistas a informantes claves -Grupos de indagación focalizada con beneficiarios c. Producto -Construcción de un documento con el análisis de las entrevistas y grupos focalizados. 3. Etapa propositiva: en esta etapa se pretende hacer una evaluación del período en estudio de los logros y problemas encontrados, así como proponer algunos lineamientos de acción que permitan avanzar en la superación de las brechas entre los resultados esperados por los actores y los efectivamente logrados. a. Actividades: -Se identificarán las alternativas más adecuadas para la resolución de los problemas relevados b. Técnicas: -Taller de devolución y análisis con los participantes. c. Producto - Construcción del Informe Final de la investigación. 48 CRONOGRAMA Actividades Ene Feb Mar Etapa Descriptiva Conformación del Equipo X Diseño de la investigación incorporando la lectura de documentos y planificación del trabajo Lectura de documentos teóricos (acompaña proceso de investigación) Revisión de documentos oficiales X X X X X X X X X X X X X X Relevamiento de Indicadores a través de datos secundarios X X X X X X X Etapa interpretativa-comprensiva X Entrevistas a informantes claves X X Grupos de Indagación focalizada con beneficiarios X X Planificación e implementación del trabajo de campo X Etapa Propositiva Taller de devolución y análisis con los participantes identificando las alternativas más adecuadas para la resolución de los problemas relevados Construcción del Informe Final X ANEXO I: Participación de Actores en los Proyectos de Agricultura Urbana 36 PROYECTO: TAMBO COMUNITARIO SOCIOS APORTE Municipio Apoyo en gestión y recursos PSA - Programa Social Agropecuario INTA - Instituto Agropecuaria Nacional SENASA - Servicio Agroalimentaria Apoyo técnico y financiero de Nacional Tecnología Apoyo técnico y financiero indirecto a través de donaciones de sembradora y semillas de alfalfa de Sanidad Apoyo técnico Beneficiarios Mano de obra Escuela Agrotécnica Siembra pasturas para la producción de fardos COTAR Comercialización PROYECTO: HUERTAS SOCIOS APORTE Proyecto integrado INTA – Prohuerta Técnico – insumos Programa Social Agropecuario Financiero – técnico – insumos Municipalidad Político – Administrativo- herramientas - Labores Beneficiarios Terrenos – herramientas – mano de obra PROYECTO: CRÍA DE POLLOS PARA AUTOCONSUMO. SOCIO APORTE Municipio Apoyo en gestión y asistencia social PSA Apoyo técnico y financiero Beneficiarios Mano de obra – Terrenos – Mejoras y algunos insumos Comunidad Reciben lo producido: Comedor escolar, hospital, C.E.I.C.A. (escuela especial) y el IPEM (escuela secundaria) PRO YECT O: PL A N D E UTILI ZA CIÓ N PR OD U CTIVA DOMICILI ARIOS (Integra actualmente una sub-área, dentro del área de Obras Públicas). DE R ESID UOS S ÓLIDOS SOCIO APORTE Ecoclubes Organización de jóvenes de 10 a 16 años, que participan en las campañas de sensibilización a la población, monitoreo y en la comercialización Escuelas Participan en la fase educativa (Educación Formal y No Formal). Brindan apoyo al Ecoclub y utilizan el plan para aplicar los contenidos vertidos en el aula Amas de casa Es el destinatario de toda la acción educativa y su rol es separar los residuos orgánicos de los inorgánicos en su casa. Centro de Estudio y Acción Ambiental Ha aportado el asesoramiento técnico y en la organización de la red social local. 36 Información extraída del Documento 50 Convenio Córdoba Intermunicipal de la Provincia de Participa en la fijación de políticas y estrategias a nivel regional. A su vez se integra a una red nacional de municipios (Intermunicipal Nacional). Ecocoop: es la Cooperativa de Municipios creada Participa en la comercialización con el fin de comercializar los productos resultantes del Plan Municipio Brinda la infraestructura, los recursos y el personal encargado de llevar adelante la recolección y el tratamiento de los residuos. Además diseña en conjunto con los otros actores, las estrategias a desarrollar PRO YECT O: F ÁB RIC A A RT ES AN AL D E DUL C ES SOCIO APORTE C.E.I.C.A. – Escuela Especial Ejecución del proyecto. Recursos humanos Fundación ARCOR Soporte financiero y técnico Plan Social Educativo de la Nación Apoyo financiero Municipalidad de Camilo Aldao Apoyo institucional D.I.P.E. Apoyo institucional Asociación Cooperadora Apoyo a sus hijos, participan voluntariamente Comunidad Aporte en campañas. Como consumidores Jóvenes Discapacitados Fuerza laboral 51 Proyecto de Tambo Comunitario Cumplimiento de la Meta de cobertura Programación presupuestaria -Cantidad de beneficiarios directos 1996 - Se inicia con 7 personas. -Cantidad de beneficiarios indirectos: Otras familias que pudieran sumarse al proyecto. Monto rendido/monto presupuestado $ 69.250 / no hay datos Programación actividades Actividades ejecutadas /actividades programadas esenciales § Compra de la enfriadora comunitaria por § Compra de la enfriadora comunitaria. medio de un crédito de la Coop. Eléctrica.. § Ordeñe individual, luego se suma la producción en la § Abandonar la práctica de la venta directa de enfriadora i leche fluida en la localidad § Registro de entrega de leche de cada miembro del T.C. y supervisan las entregas . Se liquida a cada uno de § Limpieza en cada uno de los tambos acuerdo al volumen entregado, con descuento de un § Registros de pariciones, litros de leche recogidos, etc. porcentaje para gastos. § Compra de animales Tiempo real Tiempo real empleado /tiempo programado Do s a ño s, pa ra la com p ra d e la enfria do ra. Por crédit o No hay datos en los documentos. del PSA, más de 3 años Meta física N° de prestaciones realizadas / n°de prestaciones programadas No hay datos en los documentos. Costo Costo real de la prestación / costo programado No hay datos en los documentos. Eficacia Meta física/tiempo real No hay datos en los documentos. Eficiencia Meta física/ tiempo real x costo real No hay datos en los documentos Oportunidad de la Los integrantes del tambo comunitario reconocen lo beneficioso del programa, de acuerdo a sus necesidades, ya que la venta de la leche en forma conjunta les reditúa mayor porcentaje, dando seguridad económica. También referencian al grupo, “como una gran prestación. familia”, donde se comparten las cosas, marcando los vínculos afectivos que se han reforzado en el proceso del - Entrega de la prestación proyecto.(Entrevistas 2003) en relación con las necesidades y los tiempos de los beneficiarios Calidad -Tipo de prestación ofrecida en relación con los requerimientos de la prestación definida por el programa -Tipo de prestación ofrecida en A nivel de políticas implementadas, no fue necesario realizar grandes cambios al diseño de las mismas. relación con los requerimientos Los ajustes estuvieron acotados fundamentalmente en la metodología de instrumentación. de la demanda Estos ajustes se pudieron resolver a través de reuniones grupales entre los integrantes del T.C. y de éstos con los coordinadores técnico Alcances de los resultados - Resultados obtenidos en relación con los objetivos específicos proyectados Costo por resultado -costo total del resultado por objetivo específico Resultados no esperados -otros resultados obtenidos positivos y negativos no planificados en los objetivos específicos § El TC se convirtió en la actividad principal del jefe de familia. Se obtiene un ingreso extra de la venta de animales ,importante en épocas de precios deprimidos de la leche. § Para los que estaban en la actividad, el T. C. les permitió mantenerse y crecer en el sistema. § Impacto ambiental positivo, los terrenos afectados se encuentran desmalezados § Impacto social: el T.C. aportó a superar la situación de crisis de los beneficiarios, permitiendo un ingreso estable. § Importantes lazos de solidaridad generados en una comunidad que venía de experiencias comunitarias fallidas Municipalidad: Construcción de infraestructura para la enfriadora. $ 10.000 (17,34%) / Terreno y gestión del proyecto $ 2.000 Cooperativa eléctrica: Enfriadora, medidor eléctrico y de agua $ 6.250 (9,2%) Programa Social Agropecuario (P.S.A): Vacas $ 26.400 (38,12%) Familias involucradas: Animales (vacas y toro) $ 24.600 (35,52%) Centro de Apoyo Solidario(CAS): Apoyo, seguimiento y logística, Recursos Humanos. § De los siete tamberos iniciales, se llegó al año, a 22. § El crédito del P. S. A. permitió la compra de 30 animales que benefició a 6 familias. § El 85% de los tamberos pudo adquirir una ordeñadora portátil de dos bajadas. § La identidad propia alcanzada por el Tambo Comunitario. El reconocimiento alcanzado en el mismo pueblo y fuera de él. § Proyecto de Huertas Comunitarias Cumplimiento de la Meta de -Cantidad de beneficiarios directos 1996 - Se inicia con 5 familias. cobertura -Cantidad de beneficiarios indirectos: Las familias de los beneficiarios Programación presupuestaria Monto rendido/monto presupuestado No hay datos/ no hay datos 52 Programación actividades esenciales Actividades ejecutadas Desde el Municipio : Las otras actividades fueron ejecutadas. No se avanza en relación al procesamiento de verduras excedentes para conserva. Desde el Pro Huerta y el PSA: La metodología del Pro Huerta es capacitar en grupo y luego cada uno produce en su terreno, en cambio en el P.S.A. se establece una relación mas personalizada. La provisión de semillas el Pro Huerta la canaliza a través del Municipio y el P.S.A. designa a un jefe de familia para distribuirla a los otros beneficiarios. /actividades programadas Desde el Municipio: Asesoramiento técnico: gestión de terrenos aptos para la práctica. Promoción del proyecto en la población / Estimulación de la venta como excedentes en forma directa, como forma de sumar un ingreso extra. § Procesamiento de las verduras excedentes como conservas § Desde el PSA y el INTA: Capacitar en torno a la técnica de producción orgánica /Asistencia periódica a las familias y capacitación / El INTA, entrega las semillas a los beneficiarios. Tiempo real Tiempo real empleado /tiempo programado No hay datos en los documentos. Hasta fines del 2002 estuvieron capacitando Meta física N° de prestaciones realizadas / n°de prestaciones programadas No hay datos en los documentos. Costo Costo real de la prestación / costo programado No hay datos en los documentos. Eficacia Meta física/tiempo real No hay datos en los documentos. Eficiencia Meta física/ tiempo real x costo real No hay datos en los documentos Oportunidad de la Los integrantes del proyecto de Huertas Comunitarias no fueron consultados en la planificación del mismo ,sin embargo, las necesidades a las que apunta cubrir el programa, son reconocidas por los beneficiarios como satisfechas, permitiendo un aprendizaje, prestación pero sobre todo un aporte a su alimentación y “una ayuda”(no así seguridad) económica con las ventas de las hortalizas.(entrevistas -Entrega de la prestación 2003) en relación con las necesidades y los tiempos de los beneficiarios Calidad § Las familias seleccionadas por el Municipio en función de su carestía, son capacitadas por técnicos de los -Tipo de prestación ofrecida en relación con programas nacionales del Pro Huerta y P.S.A. Los insumos le son provistos por éstos en forma directa o por medio del Municipio. La producción es llevada adelante en forma individual. Si bien la meta es el autoconsumo, se los requerimientos de la estimula la venta directa de los excedentes a los vecinos del pueblo y la provisión a comedores asistenciales. prestación definida por el programa § La metodología es bien aceptada, aunque se reclama de parte de los beneficiarios una asistencia más -Tipo de prestación personalizada para dar solución a problemas de manejo cotidiano. En la implementación práctica de las ofrecida en relación con los requerimientos de la políticas, se observan dificultades para llegar a los sectores más indigentes, acostumbrado a ser beneficiarios de un asistencialismo directo por el cual se les provee de alimentos demanda § Impacto Social: Cuarenta familias NBI producen sus propios alimentos, aumentando en cantidad y calidad la dieta. Alcances de los Calificación de mano de obra de los miembros de las familias beneficiarias por la capacitación. Se ha logrado, aunque resultados incipiente, una organización base de las familias beneficiarias. Provisión parcial con verdura orgánica a los comedores - Resultados obtenidos en del Hospital y el comunitario. Acción terapéutica y de autoproducción de alimentos en el hogar de ancianos. La relación con los objetivos autoestima de la familia al incorporarla a una actividad de reconocimiento social y de valor productivo específicos proyectados. § Impacto de Género:El 62 % de las responsables de las respectivas huertas son mujeres, sin embargo no ha sido posible conocer si las acciones de combate a la pobreza han significado modificaciones en las prácticas tales como: división sexual del trabajo, mayor autonomía, participación en ámbitos de decisión. Los programas no contemplan aciones específicas que consideren las diferencias de género. § Impacto Económico: El 10 % de la producción se comercializa, generando un ingreso extra. § Impacto técnico: El uso de tecnologías de producción de tipo ecológica, es base para difundir este tipo de prácticas a otros sistemas de producción, además del impacto que significa la capacitación técnica de todos los agentes que trabajan en los mismos, logrando rendimientos iguales o mejores con respecto a la producción convencional. Impacto Ambiental: Cambio de paisaje de terrenos baldíos limpios, libre de malezas. Ausencia de contaminación de la práctica agrícola en área urbana. La capacitación de las familias beneficiarias en el uso eficiente y sostenible de los recursos naturales y el compromiso asumido con el medio ambiente. Dada la gran cantidad de superficies disponibles en terrenos baldíos, solamente se han ocupado el 20 % de los existentes. Costo por resultado Proyecto integrado INTA - ProHuerta: técnico – insumos (65%) - Costo total del resultado Programa Social Agropecuario : Financiero - técnico – insumos (25%) por objetivo específico Municipalidad: Político - Administrativo- herramientas Labores de suelo (10%) § El aumento del conocimiento y las relaciones entre familias de escasos recursos. Resultados no esperados § El aumento de la autoestima que significó para personas discapacitadas trabajar en la huerta. Otros resultados § La reinserción laboral de personas mayores. obtenidos positivos y § El incremento de familias dentro del proyecto por las relaciones inter-familiares negativos no planificados en los objetivos § El aumento del Nª de beneficiarios. Se llega a 40 familias el número de las beneficiadas. específicos Cumplimiento de la Meta de cobertura Programación presupuestaria Proyecto de Criaderos de Pollos . -Cantidad de beneficiarios directos: 45 Familias. -Cantidad de beneficiarios indirectos: Comedor Escolar, CEICA (Escuela Especial) e IPEM (escuela técnica, secundaria). Monto rendido/monto presupuestado No hay datos/ no hay datos 53 Programación actividades esenciales /actividades programadas § El municipio realiza la Identificación de las familias para ser beneficiadas y la gestión de terrenos. § Articulación técnica del PSA y instituciones de bien público que son destinatarias del porcentaje de la producción definida para éstas § Las políticas y actividades implementadas, fueron diseñadas por el PSA en consulta con el Municipio: § Organización de los grupos de familias. Se otorga un crédito que le permite la compra de bienes y de insumos para completar el ciclo. § Los grupos no poseen bienes en común. Reciben capacitación, asistencia técnica y social. § El 20 % del monto del crédito otorgado debe ser devuelto a la comunidad, mediante la entrega en producto a una institución de bien público. Tiempo real Tiempo real empleado /tiempo programado No hay datos en los documentos. No hay da tos en l os document os . Meta física N° de prestaciones realizadas / n°de prestaciones programadas No hay datos en los documentos. Costo Costo real de la prestación / costo programado No hay datos en los documentos. Eficacia Meta física/tiempo real No hay datos en los documentos. Eficiencia Meta física/ tiempo real x costo real No hay datos en los documentos Oportunidad de la Los integrantes del proyecto Criaderos de Pollos, no fu eron consultados en la planificación del mismo, sin embargo, las necesidades a las que apunta cubrir el programa, son reconocidas por los beneficiarios como satisfechas, sobre todo las económicas, de allí que la prestación suspensión del crédito del PSA para la compra de los pollos y de los instrumentos para el desarrollo del programa produzca -Entrega de la prestación en relación con las necesidades y inestabilidad en sus ingresos y una fuerte preocupación sobre sus futuros. los tiempos de los beneficiarios Calidad -Tipo de prestación ofrecida en relación con los requerimientos de la prestación definida por el programa -Tipo de prestación ofrecida en relación con los requerimientos de la demanda Alcances de los resultado -Resultados obtenidos en relación con los objetivos específicos proyectados Costo por resultado - Costo total del resultado por objetivo específico Actividades ejecutadas Compra en conjunto de los pollitos bebés y la alimentación: 1ª etapa alimento para bb 2ª etapa concentrado y maíz. § Distribución a cada integrante por la encargada del grupo y en colaboración con el técnico § Capacitación § Cría de pollos, con la asistencia técnica sobre manejo y sanidad, en las visitas periódicas del asesor técnico. § Entrega a la comunidad en reuniones con las autoridades del Hospital y Comedor Escolar § Venta de por lo menos el 50 % . § Se inicia con un número pequeño de familias para probar la metodología desarrollada. El cambio que se introdujo fue el de dividir la suma otorgada en crédito en 5 entregas al año, donde se le renovaba automáticamente al finalizar una cría de pollos parrilleros de 60 días. La suma que se entrega a cada uno es de $ 200, recurso máximo que brinda el programa, para cumplir el ciclo de un año. De parte de los beneficiarios y de la técnica responsable se señala incorporar en cada familia otras actividades: como ponedoras, cría de conejos, frutales y hortalizas para la elaboración de conservas, con el fin de complementar la actividad desarrollada y generar varias posibilidades de ingresos para mayor estabilidad económica Impacto Social: 45 familias con N.B.I. han accedido a la autoproducción de alimento. La organización social de las familias en 5 grupos de 9 familias cada uno. Las familias han logrado un reconocimiento de la comunidad y una mayor participación en actividades sociales. El abastecimiento a comedores de instituciones de bien público con el 20 % de la producción de pollos parrilleros § Impacto de Género: El 60 % de las responsables de familias a cargo de la actividad son mujeres. Idem anterior programa § Impacto Económico: Constituyen un sector de la comunidad que ha podido acceder a un crédito y movilizar recursos en la localidad por la compra de bienes e insumos.Las familias generan ingresos por venta directa o por sistema de trueque, movilizando el comercio local. § Impacto político: Por la implementación de estos proyectos se ha cambiado la forma de hacer política social, del asistencialismo a las de autoproducción de alimentos. § Impacto Técnico: Técnicas de cría de aves de tipo orgánica, con impacto positivo en la salud de los consumidores. § Impacto Institucional: Red institucional creada, en la cual se han establecidos lazos de mutua colaboración, que brinda un soporte importante para la implementación de otros proyectos similares. Esta experiencia permitió al Municipio mejorar la capacidad de diseñar proyectos micro productivos con posibilidades de acceder a créditos.. § La actividad ha demostrado índices de rentabilidad importante para los sectores a que está dirigido, siendo el índice de costo / animal vivo, de $ 0,90. § Los actores señalan que existieron situaciones como la toma de conciencia de las ventajas del trabajo Resultados no esperado comunitario, la reinserción al trabajo productivo por parte de personas mayores y el sentirse reconocido y útil en -otros resultados obtenidos la función social que a su vez las familias prestan a las instituciones y que si bien éstas, no fueron planificadas, positivos y negativos no constituyeron un aprendizaje colectivo importante. planificados en los objetivos específicos Proyecto de Reciclaje Productivo de Residuos Cumplimiento de la Meta de cobertura -Cantidad de beneficiarios directos El total de la población. -Cantidad de beneficiarios indirectos: 54 Programación presupuestaria Programación actividades esenciales Tiempo real Meta física Costo Eficacia Eficiencia Monto rendido/monto presupuestado 1997/98/99 $28.227/ No hay datos en los documentos Actividades ejecutadas /actividades programadas § 1997 Sensibilización e información de la El Plan se basa en la ejecución de tres etapas: población a través de las actividades realizadas a) Sensibilización a la población, en la cual se por el Ecoclub en las escuelas, en los medios de organiza a los integrantes de la comunidad (red difusión y en los domicilios, puerta a puerta. institucional, formación de Ecoclubes), para que Actividades de contacto directo con el vecino, realicen la etapa visitas personalizadas, charlas públicas, entregas b) Selección diferenciada en origen de los residuos, gratuitas de compost por el residuo recibido. separando las fracciones orgánicas de las § Construcción y puesta en funcionamiento de inorgánicas la Planta de Tratamiento. c) Comercialización de las distintas fracciones § 1998 Ampliación de la Planta, se construyó 2 producto de la separación y en el caso de los nuevas plataformas de compostaje, orgánicos, de su transformación en compost § Se asigna personal municipal tareas del Plan. previo a la comercialización.. Tiempo real empleado /tiempo programado No hay datos en los documentos. No hay da tos en l os document os N° de prestaciones realizadas / n°de prestaciones programadas No hay datos en los documentos. Costo real de la prestación / costo programado No hay datos en los documentos. Meta física/tiempo real No hay datos en los documentos. Meta física/ tiempo real x costo real No hay datos en los documentos 55 Según el Documento analizado, la población ha podido apropiarse de los objetivos del proyecto y colabora, casi en su totalidad, en la separación de la basura para el reciclaje de la misma. Oportunidad de la prestación - Entrega de la prestación en relación con las necesidades y los tiempos de los beneficiarios Calidad -Tipo de prestación ofrecida en relación con los requerimientos de la prestación definida por el programa -Tipo de prestación ofrecida en relación con los requerimientos de la demanda El tipo de política desarrollada por el Municipio con respecto a este Plan ha sido la de: Legalización y regulación de la actividad, participación activa en la producción, transformación y comercialización del producto (compost). Promoción y transferencia de la experiencia a otros municipios. El sistema de AU involucrado, es el uso de desechos sólidos y su comercialización. El nivel de intervención de tipo Municipal, urbano y peri urbano. Impacto social: La participación del 85 % de la población como adherente del Plan.La jerarquización por parte de la comunidad, de la tarea desarrollada por los empleados municipales dedicados a la recolección y procesamiento de los residuos, por lo general desvalorizada. La capacitación adquirida por los empleados municipales que han mejorado su condición de trabajo. La organización juvenil del Ecoclub, ha logrado un alto grado de empoderamiento, en la toma de decisiones de políticas a desarrollar. Por la valorización lograda se constituye en un grupo de acción y de articulación con la comunidad.. § Impacto técnico: Se ha probado la eficiencia de un sistema de tratamiento de residuos sostenible, que no genera efectos secundarios de contaminación y que a su vez es de bajo costo. § Impacto Ambiental: Se ha logrado reducir en gran proporción los efectos contaminantes de los residuos urbanos en Camilo Aldao. En el basural a cielo abierto se ha reducido en alto grado el impacto ambiental negativo al reducirse en volumen y al vertirse casi exclusivamente la fracción inorgánica. Existe una mayor sensibilidad por los problemas ambientales. La Planta de Tratamiento, se constituyó en un lugar de visita de la gente que puede ver lo que se hace con sus residuos, por las escuelas donde pueden enseñar sobre el proceso, por otras comunidades para tomarla como modelo. § Impacto Institucional y legal: Se ha instrumentado una forma de organización y de articulación entre Municipio y organizaciones que han aumentado su capacidad institucional y de coordinación de trabajo. La incorporación del Municipio a la Cooperativa de Municipios que comercializa los residuos resultantes del Plan en las distintas localidades. La partici pación en el Convenio Intermunicipal aumentando la capacidad de negociación con gobiernos provinciales y nacionales y otros organismos. La sanción de la Ordenanza que regula el manejo de los residuos en la localidad, ha sido una de las primeras en la región y ha sido modelo para otros Municipios. § Impacto político: A partir de este emprendimiento cambió totalmente la política desarrollada con respecto al manejo de los residuos, produciendo un cambio de sistema. Se ha logrado el reconocimiento de la legislatura de la Provincia de Córdoba que ha declarado el Plan con este sistema, de "Interés Provincial". 1997 La construcción y puesta en funcionamiento de la Planta de Tratamiento, $ 15.027 Costo por resultado 1998 Ampliación de la Planta, que sumado a los gastos propios del funcionamiento de la Planta, alcanzó un total de $ 8200. - Costo total del resultado por 1998 Compra de una trituradora de ramas por la suma de $ 5.000. En el caso de la zaranda mecánica, como una muestra de objetivo específico aprovechamiento de los recursos disponibles, fue fabricada en el Corralón Municipal y resultó de reformar una vieja chamiquera. También se ha asignado personal municipal.. § La predisposición para este tipo de trabajo de todo el personal involucrado en el mismo, ya que se sienten Resultados no esperados reconocidos por una tarea que los posiciona de otra manera frente a la sociedad. No son los “basureros” sino - Otros resultados obtenidos que tienen la categoría de “recolectores”, tienen asignada una responsabilidad, como es la de controlar a los positivos y negativos no vecinos en los errores incurridos en la separación de los residuos. Con los trabajadores de la Planta sucede algo planificados en los objetivos similar, sintiéndose reconocidos por la tarea docente que cumplen en las permanentes visitas que reciben de específicos escuelas, instituciones y particulares, donde deben explicar su tarea y el proceso Alcances de los resultados - Resultados obtenidos en relación con los objetivos específicos proyectados § Proyecto de Fabrica Artesanal de Dulces Cumplimiento de la Meta de cobertura Programación presupuestaria Programación actividades esenciales -Cantidad de beneficiarios directos 16 jóvenes. -Cantidad de beneficiarios indirectos: Las familias de los estudiantes de Ceica, y Camilo Aldao si la Fabrica se transforma en productiva Monto rendido/monto presupuestado $29.381(Lo presentado a ARCOR en 1997) Actividades ejecutadas /actividades programadas § Capacitación de los docentes y luego de los Listado de Actividades (presentadas en el proyecto de Arcor): alumnos. § Adquisición del Equipamiento § El procedimiento, de tipo artesanal (para § Acondicionar la cocina del edificio escolar lograr una diferenciación del producto en el § Interiorización del proyecto mercado). § Asesoramiento § Se han dividido las tareas para eficientizar el § Capacitación trabajo según afinidades. § Producción, Acopio y Venta § A nivel de políticas, se ha buscado la § Evaluación Periódica del Proyecto integración y la participación. § Incorporación de nuevos Beneficiados (Familias desocupadas de los jóvenes que asisten a la escuela; 56 desocupadas de los jóvenes que asisten a la escuela; En lo metodológico se ha privilegiado el Jóvenes adultos que no pertenecen a la escuela) trabajo interdisciplinario. Tiempo real Tiempo real empleado /tiempo programado No hay datos en los documentos. No hay da tos en l os document os Meta física N° de prestaciones realizadas / n°de prestaciones programadas No hay datos en los documentos. Costo Costo real de la prestación / costo programado Fundación ARCOR - Empresa de alimentos: Subsidio: $ 3.000. (5%) Plan Social Educativo de la Nación - Proyecto 8: Subsidio: $ 6.000 (10%) Municipalidad de Camilo Aldao: Aportes en edificio, y personal de maestranza. (%50 considerando el inicio, pago de sueldos) Dirección de Institutos Privados de la Enseñanza : Sueldos docentes (15%) Asociación Cooperadora C.E.I.C.A.: Aportes para limpieza, elementos didácticos, etc. (10%) C.E.I.C.A. Centro Educativo Integral de Camilo Aldao: Mano de obra (10%) Comunidad: Aportes para la construcción del edificio (5%) Eficacia Meta física/tiempo real No hay datos en los documentos. Eficiencia Meta física/ tiempo real x costo real No hay datos en los documentos Oportunidad de la Los jóvenes, principalesl beneficiarios de este proyecto, pueden cubrir su motivación de insertarse en el mercado laboral con una retribución que legitime su tarea. Sin embargo, el proyecto al no estar enmarcado en lo productivo, sino en la línea eduacional, prestación. desaparece como espacio laboral una vez que completan el ciclo. (Entrevistas 2003) - Entrega de la prestación en relación con las necesidades y los tiempos de los beneficiarios § Calidad -Tipo de prestación ofrecida en relación con los requerimientos de la prestación definida por el programa -Tipo de prestación ofrecida en relación con los requerimientos de la demanda Alcances de los resultados - Resultados obtenidos en relación con los objetivos específicos proyectados Costo por resultado -costo total del resultado por objetivo específico Resultados no esperados -otros resultados obtenidos positivos y negativos no planificados en los objetivos específicos El tipo de políticas implementada por el Municipio puede ser categorizada como de apoyo a terceros, promoción, participación activa en la gestión y financiamiento de los capacitadores para el emprendimiento. El sistema de AU involucrado es la Agroindustria, procesamiento de frutas, siendo el nivel de intervención de tipo comunitario, municipal y urbano. Municipio: respuesta a un problema social, de contención a un sector de la población con problemas de salud y una forma de integrarlos a la sociedad. Los jóvenes discapacitados, reclaman para tener una completa motivación a trabajar, que se legitime la forma de percibir una retribución. Impacto social: La oferta educativa y productiva lograda al abrir este instituto en la localidad, para este sector de la población, marginado de los sistemas formales de educación. La integración social de 28 jóvenes discapacitados en la comunidad en la que viven. La capacitación e incorporación laboral de 16 personas marginadas del mercado formal del trabajo. La autoestima lograda en personas discapacitadas, al sentir que pueden realizar una actividad productiva y la posibilidad de obtener una retribución por la misma. La aceptación social por parte de la comunidad de la propuesta. La solidaridad puesta de manifiesto por la misma, en cada actividad realizada. § Impacto de género: El proyecto ha sido elaborado y es dirigido por un grupo de nueve mujeres profesionales que ejercen la dirección de la escuela, la tarea docente y la asesoría técnica de la fábrica de dulces. De los beneficiarios directos, siete son mujeres. § Impacto institucional: Se trata de un proyecto impulsado por una institución educativa que asume un nuevo rol, como es el de desarrollar un emprendimiento productivo generador de mano de obra, que beneficia a un sector con dificultad de acceder a fuentes laborales. Los indicadores cuantitativos de resultados fueron recabados de las entrevistas realizadas a las responsables del proyecto (directora y docentes). Los datos cualitativos surgen de los datos y opiniones relevados a los responsables del proyecto y a distintos actores de la comunidad (Intendente, asistente social, Asociación cooperadora) § La incorporación de un comunicador social para trabajar en las cuestiones de marketing del producto y mejora de la presentación del mismo. La realización de pasantías de chicos de otras escuelas en la fábrica. § 57