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V SEMINARIO NACIONAL DE LA RED DE CENTROS ACADEMICOS PARA
EL ESTUDIO DE GOBIERNOS LOCALES
9 Y 10 de Octubre de 2003
LOS PROGRAMAS SOCIALES DESCENTRALIZADOS
EN LOS MUNICIPIOS DE MENDOZA
Autor: Lic. Silvia Quesada
I-INTRODUCCIÓN
En los últimos años la globalización ha impactado en los Estados nacionales que al competir
por la localización del capital perdieron capacidad de regulación y soberanía; la misma puja se ha
observado entre provincias y municipios, al crecer la valorización de las ciudades. Ahora muchas de
ellas asumen un rol activo en la búsqueda de las oportunidades que genera la globalización, a fin de
mejorar el posicionamiento de su territorio en la desigual distribución del ingreso y de la riqueza que
de la misma derivan. 1
La estabilización económica, los profundos procesos descentralizadores encarados por el gobierno
central y la reforma constitucional, han contribuido a la revitalización de la instancia local como
depositaria de las expectativas de la población y receptora de la protesta ciudadana.
El Estado Nacional y las provincias han impulsado Programas de Capacitación y Asistencia
Técnica a los Municipios, sin embargo, estas acciones se caracterizaron por carecer de diagnósticos
de situación adecuados, por responder a urgencias eleccionarias, por tener una presencia discontinua
y/o por emprenderse desde distintos organismos públicos, sin coordinación y en algunos casos en
franca competencia.
En la Argentina la consolidación del proceso de democratización y la transformación del
Estado determinó un nuevo perfil de relaciones entre el Estado y la sociedad. En esta transformación,
han tenido un papel preponderante la redefinición del concepto de “gobernabilidad”, las políticas de
reforma del Estado, la crisis de representación y la fragmentación social.
1
Iturburu, M.p.11,a.2001 en Municipios Argentinos, Potestades y Restricciones Constitucionales para un Nuevo
Modelo de Gestión Local. Documento de Trabajo.INAP.Argentina).
1
En los últimos años se ha generado un nuevo concepto de gobernabilidad democrática como
respuesta a las demandas sociales y como una forma de canalizar las estrategias elaboradas desde el
Estado destinadas a contener los conflictos sociales sin amenazar la estabilidad del sistema
socioeconómico y político.
Esta perspectiva exige volver la vista hacia el conjunto de los actores sociales y apostar a la
capacidad de organización y de articulación de demandas, como mecanismos para posibilitar la
participación ciudadana más allá del voto y del control de la gestión pública. La preocupación por el
fortalecimiento de la sociedad civil pasa a desempeñar un rol fundamental dentro de este concepto de
gobernabilidad.
Se generalizaron políticas públicas cuyos objetivos tendieron a reducir el rol del Estado en el
manejo de la economía y la producción. Así se produce tanto la modificación del aparato público
(reforma administrativa), como la
transferencia de una parte de las funciones estatales hacia el
mercado (políticas de privatización y concesión), y la delegación de actividades en el nivel municipal y
en la propia sociedad (políticas de descentralización), 2
La descentralización, se ha concretado a través del retiro del Estado Nacional y el traspaso hacia las
provincias y en algunos casos, hacia los Municipios, de gran parte de los Programas de Salud,
Educación, Vivienda y Políticas Sociales.
Sobre el nivel local confluyen las nuevas competencias como producto del retiro del Estado y
la multiplicación de demandas sociales que, frente al fenómeno de la globalización y la complejización,
tienden a procesar sus expectativas en el plano local.
Paralelamente a esta descentralización institucional, se visualiza una creciente absorción de
actividades y funciones por parte de las organizaciones sociales que, en muchos casos, trabajan en el
espacio público no estatal, encargándose de la promoción e implementación de políticas que
tradicionalmente estuvieron en manos del Estado.
La crisis de representación es real. La sociedad delega poder y se distancia de lo público en
un modelo que potencia la auto-resolución de demandas y en donde las acciones colectivas tienden a
circunscribirse a hechos puntuales: defensa, seguridad, reivindicaciones locales, etc.)
A partir de 1980, surgen en el conjunto de la sociedad, formas de organización diferentes a
las tradicionales; ya que no se trata de la gran movilización y demanda del conjunto de los
trabajadores, sino del surgimiento de movimientos que se desarrollan en base a temas específicos y
en donde se prioriza el espacio de lo local, las nuevas demandas, la sobrevivencia económica y la no
vinculación con lo político-partidario.
Se desarrolla un nuevo modelo en la esfera de lo social, por fuera del ámbito público estatal,
piloteado por organizaciones no gubernamentales (ONGs) con equipos de trabajo conformados por
voluntarios, militantes sociales, técnicos y profesionales, cuyos objetivos son de promoción y
desarrollo.
El Estado ha transferido, de hecho y de derecho, una parte de sus funciones a la sociedad sin
que medien, en muchos casos, canales de articulación o fortalecimiento de estas organizaciones. Este
2
Felcman , I., Karpf, L, Otero, A,”Aportes para el Seguimiento del Desarrollo.Organizacional de las ONGS”, FICONG, 1994,
p.19).
2
cambio producido en la relación Estado-sociedad, ha modificado las pautas de funcionamiento de los
actores sociales, potenciando el surgimiento de un conjunto heterogéneo de organizaciones
desarrolladas desde la propia sociedad civil.
II -LOS DESAFÍOS QUE ENFRENTA LA GESTIÓN MUNICIPAL
Existe desafíos de gran envergadura, tanto para el análisis de las condiciones sociopolíticas
en las que se desenvuelve el Municipio (independientemente de la escala en que se encuentre) como
en el orden práctico, referidos a la capacidad de acción concreta de los gobiernos locales que solo
captan tasas y contribuciones y que en promedio destinan más del 70 % de su presupuesto al pago
de salarios de los empleados municipales, 3
Estos desafíos se cruzan a través de dos grandes ejes de problemas a resolver: I) el primero
se vincula con la necesidad de aumentar la capacidad técnica y de gestión de los gobiernos
municipales, en especial en los aspectos referidos a la formulación e implementación de programas
sociales y de desarrollo local que puedan dar respuesta a las demandas de la población más afectada
por estas transformaciones y
II) el segundo se vincula con la creciente “localización” de las demandas de los ciudadanos que cada
vez sienten más lejanos los niveles nacionales y provinciales y se concentran en evaluar críticamente
la gestión del Intendente y de las organizaciones sociales del barrio.
Los distintos actores juegan un rol relevante de acuerdo al estilo de gestión que se lleve adelante en
cada Municipio.
La “localización” de las demandas de los ciudadanos está vinculada
directamente con la capacidad de “llegada” a la población local y, a su vez, la capacidad de coresponsabilizar a la propia sociedad tanto en el control como en la implementación de las políticas. Por
ello parece necesario establecer
nexos tanto con las nuevas formas de organización social – del
llamado tercer sector- como con el sector privado. Ello significa desarrollar modelos participativos que
articulen la relación Estado-sociedad en el plano local. Es necesario establecer nuevos mecanismos de
participación en la implementación concreta de las Políticas Sociales y sus programas respectivos.
La implementación de Programas Sociales a través de organizaciones sociales, potencia la
vinculación público-privado en el plano local y permite una retroalimentación positiva entre el Estado y
las Organizaciones.
3
(Arroyo, D.“ Estado y Sociedad Civil en el proceso de descentralización”1997, p.26/27).
3
III -LA DESCENTRALIZACIÓN DE LOS PROGRAMAS SOCIALES EN LOS MUNICIPIOS
Se tomaron dos períodos de análisis que corresponden a dos gobiernos de distinto cuño
político. La distinción se encuentra en la concepción filosófica de los Programas y también en las
Estrategias Políticas utilizadas en los períodos analizados.
1ra. Etapa (1997-1999)
Las normas más importantes del Proyecto de Descentralización hasta 1999 fueron:
Ø
Ø
El decreto 889/96 de Reforma del Estado,
el 2120/97 de Descentralización de los Servicios Sociales a las Municipalidades para
el año 1998,
Ø
Ø
la ley 6462 de creación del Fondo de Inversión de Desarrollo Social (FIDES)y
el decreto 500/99.
Entre las estrategias de Reforma del Estado, implementadas por el gobierno de la Provincia en
el Marco del Decreto 889/96, la Subsecretaria de Desarrollo Social, inicia un nuevo estilo de Gerencia
Social, con la finalidad de lograr la modernización y el fortalecimiento de la mencionada Subsecretaria,
responsable de desarrollar políticas activas en la lucha contra la pobreza; concertando con la sociedad
civil, estrategias de acción que garanticen el cumplimiento de la misión y las funciones que son de su
competencia.
Esta estrategia en conjunto con otras como la Modernización del Estado y el Fortalecimiento
de la Sociedad Civil, tenían como finalidad mejorar la articulación de las acciones en el nivel local y
aumentar la suma de recursos sociales disponibles para la atención de los servicios.
En este contexto el Gobernador de la Provincia firmó en diciembre de 1996, Convenios con los
18 Intendentes Municipales dando inicio orgánica y sistemáticamente al proceso de Descentralización
de Servicios Sociales a los Municipios para el año 1997.
Los Convenios involucraban cinco áreas o prestaciones a descentralizar. Tres de ellas se
pusieron automáticamente en ejecución a partir del 1º de febrero de 1997. Con el objeto de generar
una amplia participación en la ejecución de los Programas Descentralizados, los Convenios firmados
contemplaron la creación de Consejos Sociales Departamentales que estaban integrados por:
Autoridades Municipales; Concejales; Representantes de las ONGs y Organizaciones Religiosas de los
Departamentos.
Estos Consejos Sociales tenían las siguientes funciones:
-Dar lugar a la Planificación Social y al diálogo entre los Actores Locales;
-Proponer Estrategias de Intervención en lo local;
-Coordinar acciones en el territorio;
-Supervisar la asignación de los Recursos de la Descentralización;
-Avalar las rendiciones de cuenta a la Subsecretaría de Desarrollo Social
4
La finalidad de esta descentralización territorial era encarar la distribución equitativa de los
Recursos asignados en función de las necesidades, articulando energías sociales dispersas y
unificándolas en torno a la búsqueda de respuestas a las mismas.
El Dto. 2120/97 en su Anexo VI estableció el Reconocimiento y Fortalecimiento Institucional
de los Consejos Sociales Departamentales, con definición de pautas claras acerca de sus funciones y
de su representatividad. Las áreas descentralizadas fueron:
Emergencia Social
Apoyo Alimentario a familias en riesgo,
Áreas Descentralizadas
Fondo de Materiales,
Programa de Niñez y Adolescencia
En el período de 1996 –98
se incrementaron las innovaciones en la Gestión, lo que trajo
aparejado una serie de resultados positivos. El gobierno en este proceso de Reforma trabajó sobre
cuatro ejes:
1-Aumento de la Inversión Social
2- Modernización de la Gestión
3-Descentralización de la Gestión
4- Participación de la Sociedad Civil
El resultado de este proceso de descentralización fue una ordenada distribución de recursos
entre los dieciocho (18) Municipios de la Provincia a partir de indicadores sociales preestablecidos. Los
recursos eran girados en forma regular, sin registrarse grandes demoras de tipo burocrático y eran
respaldados previamente por su correspondiente Decreto provincial, asegurando previsibilidad en la
percepción de los mismos;
La descentralización se hizo en forma gradual, incorporando paulatinamente ámbitos y funciones.
Durante 1998 el proceso descentralizador se consolidó y se amplió con mayor rigor. Los
Consejos Sociales fueron legitimados y se requirió una composición con una mayoría de
representantes de las ONGs. Se mejoraron los procesos de modernización y la utilización del Registro
Unico de Beneficiarios de Programas Sociales (APS)
2da Etapa (Período 1999-2002 )
A fines de 1999 asume en la Provincia un Gobierno de extracción partidaria distinta a la que
había gobernado en los últimos 10 (diez) años en Mendoza. El actual gobierno tiene como finalidad la
formación de las Mesas de Concertación Departamentales, integradas por Referentes Municipales,
Provinciales y de la Sociedad Civil. Estas unidades o espacios para el acuerdo son las principales
ejecutoras del llamado Plan de Integración Social.
5
Las Mesas de Concertación tienen como objetivo asentar las bases para Futuros Proyectos de
Desarrollo Local para que cada familia mendocina encuentre en ella sus propias herramientas para el
desarrollo personal y social.
El Dto. 2783/00 propone un amplio acuerdo de las tres fuerzas políticas mendocinas, con la
finalidad de conformar un Polo Social, Político, Técnico y Cultural para el nuevo proyecto
Características del Plan de Integración Social.
Las líneas programáticas afectadas son:
a) Producción y Trabajo;
b) Protección Integral a la Familia, la Infancia y la Adolescencia;
c) Integración Laboral para Discapacitados;
d) Refacción del Hábitat y
e) Pensiones para ancianos indigentes o inválidos.
Gran parte de este Programa está orientado al empleo transitorio. Pero para asegurar ese derecho,
con una perspectiva de mediano y largo plazo, se consideraron tres ejes estratégicos:
1-El Estado subsidia a la producción y al trabajo por lo tanto no se
destinaran estos puestos al quehacer estatal de la provincia o del
municipio;
2- Todos los puestos suponen un trabajo real por lo tanto a los controles
del Estado se le suman los de los empresarios y demás miembros de la
sociedad civil;
3- el objetivo fundamental de estos puestos consiste en la empleabilidad
de los beneficiarios, esto supone un fuerte componente educativo dado
por la capacitación brindada por expertos de cada área.
Organización de la Ejecución del Plan
Los actores intervinientes son: -El gobierno de la Provincia de Mendoza; los gobiernos
Municipales y las Organizaciones de la Sociedad Civil (no se habla de ONGs).
En el nivel de Toma de Decisiones
se conformó un Comité Operativo Provincial, mediante Acta
Constitutiva (junio del 2000) ratificada por el Gobernador de la Provincia.
Las funciones del Comité Operativo Provincial son:
Establecer las pautas generales para garantizar el funcionamiento y operatividad del Plan;
realizar la coordinación y monitoreo, en todo el ámbito de la Provincia, del correcto funcionamiento de
las líneas programáticas.
Mesa de Concertación Departamental: nivel de Gestión Territorial Asociada
Los Municipios son los encargados de conformar la Mesa de Concertación Municipal (mediante
acta), con la obligación de remitir al Comité Operativo Provincial la misma. Está integrada por: -Un
6
representante del Municipio (se sugiere el área departamental de apoyo laboral; -Un representante del
H.Consejo Deliberante del Departamento designado por ese cuerpo; -Un representante de la
Federación Agraria de la Provincia de Mendoza; -Un representante del Consejo Social Departamental u
Organización de Segundo Grado de Familia, Niñez y Adolescencia; -Un representante de la
Subsecretaria de Desarrollo Social
Son funciones de la Mesa de Concertación Departamental:
Recibir la demanda de beneficiarios potenciales; evaluar la registración existente en el
Municipio, en el SIME; Controlar la adecuación con los criterios de elegibilidad; priorizar los
beneficiarios y asignarlos a la línea programática más conveniente; preselecionar y remitir copia de la
Planillas con los beneficiarios potenciales, al Comité Operativo Provincial; colaborar con los Controles
de Gestión que se realicen desde el área de Apoyo Laboral. La Mesa de Concertación Municipal,
contará con la asistencia de un referente informático a cargo y con responsabilidades ante la
Subsecretaría de Desarrollo Social. El Comité Operativo Provincial dará el visto bueno y remitirá la
nómina con los beneficiarios a la Mesa de Concertación Municipal
IV- CONCLUSIÓN
Hemos analizados dos períodos, uno desde 1996 hasta el 1999 y el otro de 1999 hasta fines
del 2001.
Se dividió el mismo de acuerdo a los gobiernos que asumieron, esto es así, porque observamos que
existían diferencias relevantes tanto en la concepción filosófica como en las estrategias políticas.
El Gobierno de la Provincia en los dos momentos analizados coinciden en que es necesario
mejorar la efectividad, equidad y calidad de la Política Social.
En la primera etapa predominó el espíritu de fortalecer y modernizar la Subsecretaria de
Desarrollo iniciando un nuevo estilo en Gerencia Social dando lugar a “políticas activas” en la lucha
contra la pobreza, utilizando como estrategia de acción la concertación con la “Sociedad Civil”, con la
finalidad de garantizar
una mejor articulación de las aciones a nivel local y un aumento de los
recursos sociales disponibles para la atención de los servicios.
El acento se puso en la descentralización de recursos hacia los municipios y en capacitar a los
encargados de poner en marcha los Programas, incorporando a los sectores de la Sociedad Civil en
donde quedaban fielmente reflejadas las Ongs.
A fines de 1999, el gobierno que asume en la provincia, presentó el “Plan de Integración y
Desarrollo Social: Entre Todos”, desde el Ministerio de Desarrollo Social y Salud a través de la
Subsecretaria de Desarrollo Social.
En la fundamentación del documento reconoce que es derecho básico de todos los ciudadanos
mendocinos asumir entre el Estado y sociedad civil el compromiso de reconstruir el fragmentado
tejido social de Mendoza, recalcando que hay que alejarse de un modelo que sólo beneficia a unos
pocos.
Este intento apunta a ampliar las esferas de lo público y a evitar el clientelismo en la
aplicación de Programas Sociales.
7
En la actualidad, la crisis financiera en la que se ve sumido el país ha
llevado a suspender las
Políticas Sociales reemplazándolos por los Programas Nacionales llamados Plan de Trabajo para Jefes
y Jefas de hogar, como una forma de paliar el grave problema de la desocupación pero manteniendo
el espíritu de otorgar .
En síntesis: La descentralización de los recursos financieros a los Municipios es una estrategia
que permite que la Gestión Local pueda instrumentar distintos Programas con mayor agilidad. Se
supone que la Gestión Municipal a través del accionar administrativo y ejecutivo llega más
directamente a los beneficiarios, evitando la superposición de prestaciones y logrando que la inversión
sea más transparente.
Sin embargo no se ha podido garantizar esto en la realidad. La Provincia fijó líneas de Política Social,
dejando librado a los Municipios la implementación, razón por la cual se han notado diferencias muy
marcadas según los departamentos.
No hay un análisis exhaustivo para observar si la inversión municipal ha fortalecido a los mismos o
simplemente ha sido una asignación de recursos. En los cuatro últimos años los recursos financieros
entregados a los municipios para los Programas tuvieron el mismo monto, no se ha producido un
fortalecimiento; los Municipios aparecen débiles en Políticas Sociales, su accionar se limitó a la acción
social no al trabajo en casos de emergencias.
Existe un voluntarismo muy marcado en el accionar Municipal y el cumplimiento efectivo de los
Programas Descentralizados se puede realizar porque el mismo Municipio invierte en recursos
(infraestructura, humanos, equipamiento, materiales, etc.) no previsto
por el nivel provincial o
nacional, es decir, que existe un costo adicional no contabilizado que a la larga resulta deficitario para
la Municipalidad
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