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Beneficios sociales y pobreza en la Argentina: reexaminando el
programa de Pensiones No Contributivas ∗
Carlos O. Grushka♣
Fabio M. Bertranou♦
Palabras-clave: pensiones, beneficios sociales, vejez, Argentina
Resumen
Existe una creciente preocupación por la necesidad de extender la cobertura de la
seguridad social a la población adulta mayor excluida de los programas contributivos. Los
programas de pensiones no contributivas (PNC) constituyen una alternativa relevante que
requiere ser evaluada y con este objetivo se describe y analizan distintos aspectos del caso
argentino.
El programa de PNC evolucionó, al igual que otros programas de la protección social, en
forma desorganizada y otorgando distintos tipos de pensiones: asistenciales de vejez,
invalidez y para madres de 7 o más hijos; graciables otorgadas por los legisladores
nacionales; para ex-combatientes de Malvinas; para familiares de desaparecidos durante
el gobierno militar; otras otorgadas por leyes especiales. Este programa se desarrolla en
un contexto de la política social que presenta una importante fragmentación tanto entre
niveles de gobierno (nación, provincias y municipios), como entre instituciones del
gobierno nacional.
Los montos del programa de PNC representan el 3% del gasto previsional consolidado o
el 0,2% del PIB. El número de beneficiarios es de 340 mil personas, pero si se incluye la
cobertura de salud provista para el grupo familiar, la cobertura alcanza a 460 mil
personas. El beneficio promedio alcanza a $198, es decir menos del 50% que en el
sistema contributivo.
En cuanto a la efectividad para reducir la pobreza y la indigencia, para las familias con
individuos receptores de PNC la incidencia se reducía en 20 puntos porcentuales. Los
efectos podrían ser mayores si se redujeran las filtraciones y se reformara (o eliminara) el
régimen de pensiones otorgadas por los legisladores. Además, el programa debe adaptarse
a diversas propuestas para modificar el sistema previsional, evaluando la conveniencia de
unificar las pensiones asistenciales con los esquemas propuestos de beneficio universal.
∗ Trabajo presentado en el I Congreso de la Asociación Latinoamericana de Población, ALAP, realizado en
Caxambú –MG- Brasil, del 18 al 20 de septiembre de 2004.
♣
Superintendencia de AFJP.
♦
Oficina Internacional del Trabajo.
1
Beneficios sociales y pobreza en la Argentina: reexaminando el
programa de Pensiones No Contributivas ∗
Carlos O. Grushka♣
Fabio M. Bertranou♦
1. Introducción
Existe una creciente preocupación por la necesidad de extender la cobertura de la seguridad
social a la población adulta mayor excluida de los programas contributivos. Tradicionalmente, la
protección social de los pobres y más vulnerables es provista a través de diversos mecanismos
(prestaciones monetarias o en especie) y financiada principalmente a través de impuestos y, en
menor medida, con contribuciones.
Uno de los beneficios generalmente provistos por los sistemas de protección social son las
pensiones no contributivas (PNC). Estas pensiones pueden ser otorgadas, entre otros casos, por
vejez, invalidez o a madres de familias numerosas. Debido a las complejidades surgidas del
desarrollo de los sistemas de protección social a través de numerosos y diferentes programas, es
a menudo difícil distinguir las características propias de cada uno de ellos, su efectividad y
posible complementariedad con otros dirigidos a la misma población objetivo.
Debido a que uno de los principales objetivos de política social consiste en mejorar la cobertura
de la protección social, este estudio pretende describir y evaluar el programa de PNC
administrado por el gobierno nacional en Argentina, considerando el contexto en el que se
desempeña y la estructura de los programas de protección social. En particular interesa conocer
en qué medida el programa PNC reduce la pobreza y, por lo tanto, la vulnerabilidad
socioeconómica.
Una versión anterior de este trabajo (Bertranou y Grushka 2002) fue realizada previa a la
importante crisis socioeconómica que se generó en Argentina a partir de fines de 2001. El
impacto de la crisis en el mercado laboral y los ingresos de los hogares, conjuntamente con los
cambios requeridos en la organización de la protección social, ponen de manifiesto la necesidad
de reexaminar estos programas de prestaciones que buscan aliviar la pobreza a través de
mecanismos desvinculados de la historia laboral de los trabajadores.
El artículo se organiza básicamente en tres partes además de esta introducción. En la segunda
sección se describen las características del gasto público social en la Argentina y el papel de la
política social en la reducción de la pobreza. También se destacan aspectos de la organización de
la protección social en programas de naturaleza contributiva y no contributiva, y las limitaciones
que genera la vinculación entre mercado laboral y seguridad social. En la tercera sección se
analizan las características generales del programa PNC y sus elementos constitutivos en cuanto
a beneficios, cobertura, financiamiento y administración. En la cuarta sección se caracteriza
∗ Trabajo presentado en el I Congreso de la Asociación Latinoamericana de Población, ALAP, realizado en
Caxambú –MG- Brasil, del 18 al 20 de septiembre de 2004.
♣
Superintendencia de AFJP.
♦
Oficina Internacional del Trabajo.
2
sociodemográficamente a los beneficiarios de pensiones no contributivas y se evalúa la eficacia
del programa en términos del objetivo de aliviar la pobreza. Finalmente, en la última sección se
resumen las conclusiones y se discuten recomendaciones de política.
2. Gasto público social, políticas sociales y pobreza en Argentina
Hasta la crisis socioeconómica de 2001, Argentina era considerada un país de ingresos medios,
con un alto desarrollo social para los estándares de América Latina, sin embargo, también era
una sociedad con un nivel relativamente alto de pobreza (Banco Mundial, 2000). A partir de la
crisis, los indicadores de pobreza y exclusión se agravaron, y probablemente se requieran
numerosos años de estabilidad y crecimiento para recuperar los niveles de bienestar alcanzados
en la década pasada.
El gasto público social representa cerca del 20% del Producto Interno Bruto (PIB), aunque no
todos los programas están especialmente diseñados para reducir la pobreza1. Los programas
sociales generalizados (o no focalizados), principalmente en educación y salud, benefician a
todos lo grupos socioeconómicos, por lo que las familias de estratos de ingresos menores no se
benefician particularmente con estos programas. Por otro lado, los programas del gobierno cuyos
destinatarios específicos son los pobres, en general están adecuadamente orientados, aunque
existen algunas filtraciones.
1
En el cuadro 1 se resume la evolución y composición del gasto público total y el gasto público social para los años
1993-2002. Para el gasto público social también se presenta la desagregación para los tres niveles de gobierno, y
para las dos modalidades de organización del gasto: sectores y seguros.
3
Cuadro 1
Gasto Público Total (GPT) y Gasto Público Social (GPS) en Argentina, 1993-2002
(en porcentajes del PIB) a/
1993
1994
1995 1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
GPT consolidado por finalidad
Funcionamiento del Estado
Gasto Público Social
Servicios Económicos
Servicios de la Deuda Pública
Total
6,2
20,3
3,4
1,8
31,7
6,3
21,0
2,8
1,8
31,8
6,2
21,2
2,8
2,2
32,5
5,9
20,1
2,4
2,2
30,6
5,7
19,8
2,2
2,7
30,4
6,0
20,0
2,4
2,7
31,0
6,9
21,6
2,1
3,6
34,2
6,5
21,2
1,9
4,3
33,8
6,6
22,0
1,9
5,3
35,8
5,8
19,4
1,4
2,5
29,2
GPS consolidado por función
Educación, Cultura, Ciencia y Técnica
Salud
Promoción y Asistencia Social
Previsión Social
Trabajo
Otros b/
Total
4,1
4,6
1,1
7,9
0,8
1,7
20,3
4,1
4,9
1,2
8,2
0,9
1,7
21,0
4,3
5,0
1,0
8,4
1,0
1,5
21,2
4,2
4,6
0,9
8,0
0,9
1,5
20,1
4,3
4,5
1,1
7,5
0,9
1,5
19,8
4,4
4,5
1,2
7,4
0,9
1,5
20,0
4,9
5,1
1,3
7,9
1,0
1,5
21,6
5,0
4,9
1,2
7,9
1,0
1,3
21,2
5,2
5,1
1,2
8,2
1,0
1,3
22,0
4,4
4,4
1,2
7,0
1,5
1,0
19,4
GPS consolidado por nivel de gobierno
Nación
Provincias y Ciudad de Bs.As.
Municipios
Total
10,2
8,5
1,6
20,3
11,1
8,4
1,5
21,0
11,4
8,4
1,4
21,2
11,1
7,6
1,3
20,1
10,6
7,7
1,4
19,8
10,5
8,0
1,4
20,0
11,1
8,9
1,6
21,6
10,9
8,9
1,4
21,2
11,0
9,5
1,5
22,0
10,2
8,0
1,2
19,4
GPS por modalidad de financiamiento
GPS en Sectores Sociales
GPS en Seguros Sociales
Total
8,7
11,5
20,3
8,9
12,1
21,0
8,8
12,4
21,2
8,4
11,7
20,1
8,8
10,9
19,8
9,1
10,8
20,0
10,0
11,7
21,6
9,6
11,6
21,2
10,2
11,8
22,0
9,2
10,3
19,4
PIB en miles de millones de pesos de 2000
251
267
254
263
282
291
283
280
269
206
a/ Año 2002: datos provisorios.
b/ Otros incluye: agua potable y alcantarillado, vivienda y urbanismo, y otros servicios urbanos
Fuente: MECON (2004)
El problema más general, que era señalado en el informe de la pobreza del Banco Mundial, se
refería a la cobertura, dado que solamente alrededor del 25% de las familias pobres recibían
alguna forma de asistencia pública directa en forma de dinero en efectivo o en especie. Las
transferencias públicas y privadas en conjunto reducían la pobreza general en alrededor de 4
puntos porcentuales (Banco Mundial, 2000). En particular, estas transferencias resultaban
especialmente importantes para reducir la pobreza de los ancianos. Para el año 1998, en los
aglomerados urbanos la proporción pobre era del 29% y aquellos con un nivel de pobreza
extrema o indigencia llegaban al 7%. Estas cifras comenzaron a experimentar un deterioro
importante a partir de 1999 y alcanzaron un nivel extremadamente alto como producto de la
crisis económica de 2001. En octubre de 2002, la pobreza en el Gran Buenos Aires alcanzó a
42% de los hogares y a 54% de personas.
La organización institucional para la provisión de protección social en Argentina es compleja
debido a que su forma de gobierno es de tipo federal coexistiendo tres niveles de gobierno
4
(nacional, provincial y municipal) con diversas atribuciones en materia de responsabilidad fiscal
de gasto y recolección de impuestos.
Esto ha llevado históricamente a una enorme fragmentación de las políticas y los programas
sociales que, a su vez, ha repercutido en su desempeño en términos de eficacia y eficiencia. La
compleja organización fiscal ha llevado a que se presenten importantes desvíos al concepto de
correspondencia entre recursos recaudados y erogaciones gubernamentales. Lógicamente estos
desequilibrios obedecen en gran parte a razones de eficiencia y equidad, elementos cuyo estudio
va más allá del objeto de este artículo.
El gasto público social consolidado en Argentina se distribuyó en el año 2002 de la siguiente
forma: Nación 53%; Provincias (incluyendo la Ciudad de Buenos Aires) 41%, y Municipios 6%.
El gasto social representó el 67% del gasto total consolidado y se distribuye en dos componentes
básicos: seguros sociales 10% del PIB (53% del gasto público social), y programas de los
sectores sociales 9% del PIB (47% del gasto público social). El gasto en sectores sociales puede,
a su vez, clasificarse en universal (de disposición general para el público) y focalizado
(específicamente destinados a los pobres), representando 8% y 1% del PIB respectivamente.
El gasto público social total en 1996 se distribuía en forma relativamente uniforme entre los
quintiles de población según ingreso (Cuadro 2). Sin embargo, el gasto en sectores sociales
beneficiaba mayoritariamente a los quintiles más pobres, mientras que ocurre lo contrario con los
seguros sociales, que en su mayoría son de naturaleza contributiva. En el Cuadro 2 también se
muestra la distribución de la carga impositiva junto a la participación del ingreso de cada quintil,
indicando que la estructura impositiva parecía tener un sesgo levemente regresivo.
Cuadro 2
Distribución del Gasto Público Social e Impuestos por Quintiles (1996)
Concepto
Gasto Público en Sectores Sociales
Gasto Público en Seguros Sociales
Quintiles (en %)
I
II
III
IV
V
Total
29,8
18,8
21,7
16,8
13,0
100,0
9,9
20,6
19,5
23,6
26,5
100,0
21,8
19,5
20,8
19,5
18,4
100,0
Impuestos
7,1
10,7
14,9
20,1
47,2
100,0
Participación en el ingreso
4,0
8,4
13,2
21,2
53,2
100,0
Gasto Público Social Total
Fuente: Banco Mundial (2000).
En materia previsional la mayor responsabilidad fiscal se localiza en el gobierno nacional que
administra: (i) el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP) creado a partir de 1994;
(ii) los sistemas previsionales para las fuerzas armadas y de seguridad; (iii) el programa de
Pensiones No Contributivas. El gobierno nacional administra también un programa de subsidios
complementarios para la combatir la pobreza destinado a aquellos beneficiarios de la previsión
social que se encuentren en una situación de extrema necesidad. Además, existen subsidios a las
tarifas de electricidad, gas y agua para los jubilados y pensionados más pobres. Estos subsidios
se originaron a partir de la privatización de las empresas de servicios públicos que previamente
exoneraban del pago de dichos servicios a los jubilados y pensionados de menores ingresos.
5
Algunas provincias tienen cierta responsabilidad relevante en materia previsional, en particular
aquellas donde el empleo público representa una proporción significativa del empleo total. Esta
responsabilidad se debe a que estas jurisdicciones administran los regímenes para empleados
públicos provinciales.2 Adicionalmente, las provincias tienen programas de pensiones de carácter
no contributivo, pero con una envergadura limitada, tanto en montos como en casos,
complementaria al régimen nacional.3
Tras la crisis de 2001 se produjo un importante cambio en la composición del gasto social debido
a que se incrementaron sustancialmente los programas de naturaleza asistencial. En particular
cabe mencionar el “Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados” consistente en el otorgamiento de
un subsidio mensual de $150 a responsables de hogar en estado de cesantía y que cuentan con
menores de 18 años a cargo, hijos discapacitados sin límite de edad o se hallan en estado de
gravidez. En enero de 2003, había 1,9 millones de beneficiarios. También, en esta línea se
implementó un programa similar de subsidio asistencial, pero dirigido a adultos mayores. El
denominado “Plan Mayores” es de responsabilidad institucional de dos ministerios (Trabajo,
Empleo y Seguridad Social y Desarrollo Social) y del Consejo Nacional de Coordinación de
Políticas Sociales, y está destinado a garantizar la contención integral de mujeres y varones de la
tercera edad, mayores de 70 años, sin ingresos fijos o suficientes para su sustento. No ha sido
posible obtener cifras de la cantidad de beneficiarios de dicho programa dado que se muestran en
forma consolidada con el total de beneficiarios del Plan Jefes y Jefas. (MTEySS, 2004)
3. El programa de pensiones no contributivas: características generales
Al reformarse el sistema previsional en 1994, las pensiones no contributivas (PNC) fueron
separadas de los programas contributivos, los que continuaron en el ámbito del Ministerio de
Trabajo reorganizados en el SIJP. A partir de enero de 1996, el programa de PNC pasó a ser
administrado por la Secretaría de Desarrollo Social, que hasta 1999 dependió de la Presidencia
de la Nación y, desde entonces, del Ministerio de Desarrollo Social.
El programa de PNC otorga 7 tipos de beneficios: (i) por vejez; (ii) por invalidez, (iii) a madres
de siete o más hijos, (iv) a familiares de desaparecidos, (v) a ex-combatientes de la guerra de
Malvinas, (vi) otorgados por leyes especiales; (vii) “graciables” otorgados por el Congreso de la
Nación. Los tres primeros programas son también denominados como "pensiones asistenciales".
En cuanto a la importancia de los beneficios otorgados, las pensiones graciables del Congreso, y
las asistenciales constituyen los programas más relevantes en términos de cantidad de beneficios
como de recursos (Cuadro 3).
2
Desde 1993, la Ciudad de Buenos Aires y 11 de las 23 jurisdicciones provinciales transfirieron al SIJP sus sistemas
previsionales para empleados públicos provinciales y municipales.
3
No existe un registro o sistema nacional que consolide información sobre beneficiarios de los programas de
pensiones no contributivas provinciales.
6
Cuadro 3
Beneficiarios de Pensiones No Contributivas según tipo de beneficio y legislación, marzo 2004
Miles de
pensionados
Tipo de pensión
Graciables del Congreso
Asistenciales
141
%
Legislación inicial
42
Ley 13337/48
Invalidez
80
24
Decreto 432/97
Madres de 7 hijos
59
17
Ley 23746/89
Vejez
Ley 13478/48
42
12
Ex-combatientes de Malvinas
15
4
Ley 23848/90
Familiares de desaparecidos
1
0,4
Ley 23466/86
1
0,2
Ley 14125/52
338
100,0
Otras leyes especiales
Total
Fuente: elaboración propia con datos ANSES.
Las condiciones de adquisición para los beneficios asistenciales contemplan algunos de los
siguientes factores (dependiendo del tipo de pensión): falta de cobertura previsional alternativa,
ausencia de subsidios de cualquier tipo, falta de ingresos laborales, riesgo médico-social, vejez,
soledad, ausencia del progenitor o desempleo de éste para las madres de familia numerosa,
desempleo, presencia y cantidad de hijos menores, incapacidad permanente y desamparo
institucional (Cuadro 4). Estas prioridades en la definición de las condiciones para adquirir el
beneficio han influido para que la población cubierta tenga en su mayoría necesidades básicas
insatisfechas (NBI). Estos aspectos se analizan más adelante.
Cuadro 4
Características y condiciones de adquisición de los beneficios asistenciales
Tipo de
pensión
asistencial
Invalidez
Características
generales
Condiciones comunes
de adquisición
Se otorga al incapacitado
en forma total (76% o más) No estar amparado por
y permanente para el
ningún tipo de beneficio
desempleo de funciones
previsional o de retiro.
laborales.
Se otorga a las madres de
Madres de
No tener bienes, ingresos
7 o más hijos nacidos
7 hijos
vivos, propios o adoptados. ni recursos de cualquier
tipo que permitan la
subsistencia del
solicitante y de su grupo
Pensión asistencial de
Vejez
familiar.
vejez.
Condiciones específicas de adquisición
No contar con familiares obligados a la
prestación de alimentos en condiciones de
proporcionarlos. Extranjeros deben acreditar 20
años de residencia continuada en el país.
Extranjeras deben acreditar 15 años de
residencia continuada en el país.
Mayores de 70 años. No contar con familiares
obligados a la prestación de alimentos en
condiciones de proporcionarlos. Extranjeros
deben acreditar 20 años de residencia
continuada en el país.
Un aspecto que caracteriza este programa, al igual que otros subsistemas de la protección social
en Argentina, es que se construye a partir de un marco legal que evoluciona en el tiempo en
forma fragmentada y sin coordinación. En el Cuadro 3 se hizo referencia a las leyes iniciales
para cada tipo de pensión; por ejemplo, las pensiones graciables del Congreso y las asistenciales
7
de vejez datan del año 1948, mientas que las asistenciales para madres de 7 hijos o más
corresponden a una ley del año 1989. De esta manera, en un momento del tiempo, se consolidan
los distintos beneficios legislados en un marco general, en este caso el programa PNC. Esta
evolución, junto al escaso margen del gobierno nacional para cerrar programas o tender a una
homogeneización o estandarización de los mismos, ha llevado a que coexistan distintos tipos de
beneficios con distinto alcance y condiciones de adquisición.
3.1. Beneficios
Los niveles de las prestaciones están mayoritariamente vinculados legalmente a la jubilación
mínima. Ésta se ha mantenido prácticamente constante entre 1991 y 2002 debido a las
restricciones fiscales y a adopción por parte del gobierno de un esquema cambiario de paridad
fija con el dólar eliminando los mecanismos de indexación para precios y salarios. Tras la fuerte
devaluación a inicios de 2002, con una inflación anual del 43% y un aumento de la canasta
básica alimentaria del 77%, recién en agosto de 2003 se aumentó la jubilación mínima de $150 a
$220 (incorporando el complemento de $50 dispuesto a partir de septiembre de 2002), pasando a
$240 desde enero de 2004. Posteriormente se dispuso elevar el haber mínimo a $260 a partir de
junio y a $280 desde septiembre de 2004. En el Cuadro 5 se presentan los haberes promedio de
los distintos tipos de pensión no contributiva junto a los del sistema contributivo y al salario
promedio.
Cuadro 5
Haberes mensuales de los beneficios previsionales. Marzo 2004
Tipo de pensión
Vejez
Madres de 7 ó más hijos
Invalidez
Pensiones
Ex combatientes de Malvinas
No
Graciables del H. Congreso
Contributivas
Otras leyes especiales
Familiares de desaparecidos
Promedio total
Beneficio promedio sistema contributivo
Salario promedio de los asalariados formales
contribuyentes al SIJP
Haber
Observaciones
mensual
$ 170
Monto fijo
$ 240
Monto fijo
$ 170 (*)
Monto fijo, más asignaciones familiares
$ 437
Monto fijo
$ 179 (*)
Monto variable
$ 956 (*)
Monto variable según la ley
$ 240
Monto fijo
$ 198
$ 399
(Jubilación: $455; Pensión: $322)
$ 1.042
(*) Promedio del universo de beneficiarios correspondiente. Los pensionados por invalidez son los únicos que
además pueden percibir asignaciones familiares, aunque sólo lo hacen en menos del 10% de los casos, elevando el
haber promedio en $10.
Las pensiones graciables otorgadas por los miembros del Congreso Nacional merecen un
comentario especial. En teoría, estos beneficios tienen que seguir los objetivos planteados
respecto a dar cobertura a los grupos vulnerables, pero cada legislador nacional es el que
selecciona y gestiona el beneficio, no habiendo participación en el proceso del organismo
administrador del programa PNC. Por otra parte, el monto promedio de estas pensiones supera al
de las asistenciales (invalidez y vejez). Otra ventaja exclusiva de los beneficios graciables es su
retroactividad al mes de enero del año de otorgamiento. Sin embargo las mismas vencen al cabo
8
de 10 años de ser otorgadas y no son renovables si el total de ingresos supera 2 haberes mínimos
jubilatorios.
3.2. Cobertura
En marzo de 2004 (último dato disponible) el número de pensionados del programa PNC era 338
mil; sin embargo el número de beneficiarios supera dicha cifra ya que, en algunos casos los
familiares reciben cobertura médica, ya sea a través del de Programa de Atención Médica
Integral (PAMI) o del Programa Federal de Salud (PRO-FE). El PAMI es el programa médico
que reciben los jubilados y pensionados del sistema previsional contributivo, y es administrado
por el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (INSSJP), mientras
que el PRO-FE es un programa financiado con recursos de la Comisión Nacional de Pensiones
Asistenciales (CNPA) y que a través de convenios con los Ministerios de Salud provinciales
otorga un plan de prestaciones médicas a los beneficiarios.
El número de beneficiarios al PRO-FE incluye aproximadamente a 240 mil afiliados titulares y a
120 mil familiares, con un total que asciende aproximadamente a 360 mil. En consecuencia, el
programa de PNC extiende su alcance de los 340 mil beneficiarios directos, con prestaciones
dinerarias, a 460 mil beneficiarios, al incluir al grupo familiar beneficiado con la cobertura de
salud. En la sección 3.3 se discuten aspectos del financiamiento y se brindan detalles del costo de
la provisión de cobertura médica.
El programa de PNC ha crecido sostenidamente en la última década. Entre 1993 y 2003 el
número de beneficios aumentó 41% (de 208 mil a 334 mil). Las series de beneficios otorgados
por el programa de PNC (Cuadro 6) muestran que dos tipos de beneficios concentran la mayoría
de las prestaciones: los de vejez e invalidez, y las pensiones graciables del Congreso. Es
importante señalar que en la última década, el mayor crecimiento correspondió a los beneficios a
madres de 7 o más hijos (más que se triplicaron, pasando de 14 mil a 57 mil) , mientras que los
de vejez e invalidez aumentaron el 19% y los otorgados por el Congreso, el 29%.
9
Cuadro 6
Evolución del número de beneficios del Programa de Pensiones No Contributivas
Año
Vejez e
Invalidez
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
80.556
82.884
83.767
93.152
99.277
112.785
115.571
116.964
118.357
116.300
120.004
114.041
115.835
114.382
117.715
Madres de
7 o más
hijos
769
4.718
13.879
24.535
32.081
35.853
39.626
39.000
41.702
51.004
52.579
53.808
57.452
Familiares
desaparecidos
3.426
3.479
3.483
3.332
3.165
2.919
2.346
2.059
1.772
1.750
1.700
1.370
1.351
1.332
1.312
Ex-combatientes
Congreso
7.728
9.039
9.621
9.871
10.512
10.832
11.152
11.150
11.283
13.868
14.080
14.291
14.503
51.767
65.867
62.329
98.026
110.617
122.099
130.270
134.355
138.440
146.128
152.065
165.016
152.416
139.319
142.150
Leyes
Especiales
Total
964
970
897
795
745
694
644
135.749
152.230
158.076
208.267
236.659
272.209
290.778
300.063
310.311
315.298
327.651
346.094
337.005
323.825
333.775
Fuentes: 1989 a 2000, Bertranou y Grushka (2002); 2001 a 2003 elaboración propia con datos de ANSES (2004).
Cabe destacar que a partir de 1994 el número de beneficiarios de PNC por vejez e invalidez se
encuentra prácticamente congelado, dado que para otorgar un nuevo beneficio debe generarse
una baja en el padrón de beneficiarios a los efectos de liberar recursos para el pago de la nueva
prestación.
De las bases de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) se obtuvo la
apertura de beneficios de PNC por edad y sexo, a marzo de 2004 (Gráfico 1). Respecto a la
distribución por sexo se observa que la mayor parte de las pensiones fueron otorgadas a mujeres
(66%), aunque la proporción oscila alrededor del 50% para los menores de 30 y para el grupo de
40 a 45 años (donde aparecen los beneficios otorgados a los ex combatientes de Malvinas). En
cuanto a la distribución por edad, el 40% de los beneficiarios eran mayores de 65 años.
10
Gráfico 1
Estructura demográfica de los beneficiarios de PNC
95
90
85
80
75
70
65
60
Edad
55
50
45
40
35
30
25
20
15
Hombres
Mujeres
10
5
0
25
20
15
10
5
5
10
15
20
25
Miles de casos
El análisis de cada tipo de beneficio muestra una desigual distribución por edad y sexo. Las
pensiones otorgadas por el Congreso corresponden en un 69% a mujeres y en un 44% a mayores
de 65 años. Estas proporciones alcanzan, respectivamente, a 55% y 53% en el caso de las
pensiones asistenciales (invalidez y vejez) y a 81% y 10% para las otorgadas por leyes
especiales. Las pirámides por tipo de PNC se presentan en los gráficos 2 a 4.
Gráfico 2
Distribución de los beneficiarios de PNC del Congreso, por sexo y grupos de edad
90
Mujeres
Hombres
80
70
60
50
40
30
20
10
0
20%
16%
12%
8%
4%
0%
11
4%
8%
12%
16%
20%
Gráfico 3
Distribución de los beneficiarios de PNC asistenciales, por sexo y grupos de edad
90
Mujeres
Hombres
80
70
60
50
40
30
20
10
0
20%
16%
12%
8%
4%
0%
4%
8%
12%
16%
20%
Gráfico 4
Distribución de los beneficiarios de PNC de leyes especiales, por sexo y grupos de edad
90
Mujeres
Hombres
80
70
60
50
40
30
20
10
0
20%
16%
12%
8%
4%
0%
4%
8%
12%
16%
20%
3.3. Financiamiento
Las erogaciones totales solamente en prestaciones del programa de PNC también registran una
tendencia ascendente, alcanzando un promedio de aproximadamente $574 millones para el
período 1994-2001. Esto equivale al 3% del gasto total previsional a cargo del gobierno nacional,
y al 0,2% del PIB (Cuadro 7).
12
Cuadro 7
Erogaciones del programa de Pensiones No Contributivas (PNC) nacional (a)
PNC
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
En millones de pesos
de 2001
441
512
503
577
569
563
673
En % del Gasto
Previsional Nacional (b)
2,6
3,0
2,8
3,2
3,1
3,0
3,6 n/d
En % del PIB
Promedio
1994-2001
756
0,17 0,20 0,18 0,20 0,19 0,20 0,24 0,28
574
3,0
0,21
(a) Los estados provinciales también otorgan PNC a través de las cajas de jubilaciones y pensiones provinciales o
en forma de programas de protección social, pero su monto consolidado se desconoce.
(b) Incluye el total de prestaciones (SIJP y fuerzas armadas y de seguridad), subsidios y gastos administrativos.
Fuente: MECON (2001 y 2003).
El presupuesto total anual de la CNPA ascendió en 19994 a $835 millones, de los cuales más del
77% ($643 millones) correspondían al pago de pensiones, aunque sólo se ejecutó el 85%. El
resto del presupuesto se asigna un 0.4% para administración, un 1.7% para asistencia social, y un
20.8% para asistencia médica (Cuadro 8). La asistencia médica se desagrega en el gasto que se
realiza en formas de cápita con el PAMI y el PROFE, y en el gasto no capitado que incluye
recursos destinados a cubrir prestaciones por discapacidad, hemodiálisis, geriatría, psiquiatría y
otros.
Cuadro 8
Presupuesto anual de la Comisión Nacional de Pensiones Asistenciales. Año 1999
Millones
de $
643,2
Pensiones no contributivas
%
77.1
Administración
3,4
0.4
Atención social
14,5
1.7
90,7
10.9
Capitado
Atención médica
No capitado
Discapacidad
40,8
4.9
Hemodiálisis
23,1
2.8
Geriatría
11,2
1.3
0,8
0.1
3,2
834,6
0.4
Psiquiatría
Otros
Total
100.0
Fuente: CNPA.
4
Ultimo año para el cual se obtuvieron datos desagregados para el gasto de la CNPA. Notar que el dato
presupuestado para 1999 es mayor que el reportado por el Ministerio de Economía para el dato de ejecución, aunque
este último es provisorio. Las cifras para años más recientes están en proceso de revisión.
13
3.4. Administración
Luego de la reforma previsional del año 1994, a través del Decreto 292/95 se procedió a
transferir las funciones de tramitación, otorgamiento, liquidación y pago de las pensiones no
contributivas, hasta entonces a cargo del ANSES, a la Secretaría de Desarrollo Social a partir
enero de 1996. Además de las funciones mencionadas, se transfirió la cobertura médico-sanitaria
de los beneficiarios de estas pensiones, efectuada hasta ese momento a través del PAMI. En lo
que se refiere a la cobertura médica, fueron exceptuadas inicialmente las pensiones de ex
combatientes de Malvinas y posteriormente las pensiones otorgadas por invalidez, de las que el
PAMI continúa siendo el gestor para la atención médica. Para ello, el PAMI recibe un pago
capitado que excluye las prestaciones de hemodiálisis, discapacidad, geriatría y psiquiatría.
A efectos de organizar y dar cumplimiento al Decreto 292/95 se crea por el Decreto 1455/96 la
CNPA que funciona como organismo autárquico. Este decreto establece que la CNPA tiene una
estructura orgánica con dos Direcciones Nacionales, la Dirección Nacional de Pensiones No
Contributivas organizada en tres áreas (iniciación y tramitación, servicios a beneficiarios, y
determinación de derechos); y la Dirección Nacional de Prestaciones Médicas también
organizada en tres áreas (prestaciones y servicios, control y liquidación, y auditoría médica). La
dotación de recursos humanos de la CNPA a diciembre de 1999 era de 423 agentes. El
presupuesto para los gastos de funcionamiento del programa alcanzó ese año a 3,4 millones de
pesos representando un 0.4% del presupuesto total.
De esta forma, la CNPA tiene las siguientes responsabilidades:
•
En forma integral, la recepción, tramitación y evaluación de las solicitudes de pensiones
asistenciales (vejez, invalidez y madres de siete ó más hijos), ex combatientes de Malvinas,
familiares de desaparecidos y otras pensiones por leyes especiales, con intervención de los
gobiernos provinciales y municipales en la gestión de todo el proceso.
•
En forma parcial, tramitar las pensiones graciables ya acordadas por el Congreso (la gestión
de iniciación del trámite hasta el otorgamiento corresponde a los legisladores).
•
En forma integral, liquidar los beneficios (haberes pensionales).
Debido a una creciente demanda por los beneficios otorgados por este programa y a las
restricciones fiscales enfrentadas por el gobierno a fines de los años noventa, la CNPA fortaleció
las acciones de focalización privilegiando aquellas personas más necesitadas. En tal sentido, la
CNPA implementó un sistema de evaluación de las solicitudes basada en una rigurosa encuesta
socioeconómica (Bertranou y Grushka, 2002: Anexo 2). Asimismo se intensificaron algunas
acciones de coordinación y cruce de información con otros programas de protección social para
evitar los errores de inclusión en el programa de PNC. Estas acciones consistieron en identificar
posibles beneficiarios de programas similares en las provincias o potenciales beneficiarios de las
prestaciones médicas que pertenecen a hogares en donde alguno de los miembros cuenta con
cobertura del seguro social de salud provisto por alguna Obra Social. También se realizaron
cruces de información con el Sistema de Identificación Nacional Tributaria y Social (SINTYS)
que busca consolidar la información de todos los subsistemas de información tributaria y de
beneficiarios de programas y seguros sociales. Estas tareas tienden a mejorar la focalización pero
cabría todavía un amplio margen para mejorar dicha acción.
14
4. Evaluación de la eficacia del programa PNC para reducir la pobreza
Para caracterizar socioeconómicamente a los beneficiarios del programa de PNC idealmente
sería necesario contar con la base de datos de los beneficiarios. Debido a la imposibilidad de
acceso a dicha base se procedió en primer lugar a analizar la distribución de los beneficiarios por
jurisdicción y luego a caracterizar la población a partir de los datos contenidos en la encuesta de
condiciones de vida ECV 2001. Una ventaja de esta última fuente es que permite además realizar
comparaciones en relación con la población excluía del programa y evaluar el efecto del
programa PNC en aliviar la pobreza y la indigencia (o pobreza extrema).
4.1. Distribución geográfica de receptores de PNC
Los beneficiarios de PNC se distribuyen por jurisdicción de manera bastante similar a la
población total del país. Las respectivas participaciones tienen un coeficiente de correlación (de
Pearson) muy significativo (r=0,97). Sin embargo, esta asociación está fuertemente afectada por
el punto extremo (provincia de Buenos Aires) ya que, si se lo excluye, el valor del coeficiente
disminuye a 0,83.
Gráfico 5
Distribución por jurisdicción de la población total y de los beneficiarios de PNC, 2004
24%
21%
Participación en las PNC
18%
15%
y = 0,5332x + 0,0194
12%
2
R = 0,9371
9%
6%
3%
0%
0%
4%
8%
12%
16%
20%
24%
28%
32%
36%
40%
Participación en la población total
Fuente: Anexo 1.
Dado el carácter y el objetivo del programa de PNC, es de esperar que el alcance en aquellas
jurisdicciones más necesitadas sea superior al del resto. Como indicador se escogió la proporción
de población en hogares con necesidades básicas insatisfechas (NBI)5, según surge del Censo
Nacional de 2001 (INDEC, 2004).
5
Los hogares con NBI son aquellos que presentan al menos uno de los siguientes indicadores de privación:
- Hacinamiento: más de 3 personas por cuarto.
- Vivienda: pieza de inquilinato, vivienda precaria u otro tipo inconveniente.
- Condiciones sanitarias: ningún tipo de retrete.
15
A efectos de este análisis se comparó dicha proporción con la de población que recibe PNC.
Como se muestra en el Gráfico 6, la asociación es prácticamente nula. Se destaca especialmente
la provincia de La Pampa (seguida por La Rioja) con alta proporción de PNC y valores bajos (o
intermedios) para la proporción con NBI.
Gráfico 6
Proporción de población con PNC (2004) y NBI (2001), por provincia
5,0
LPa
4,5
Población con PNC (%)
4,0
y = 0,0077x + 1,3303
3,5
2
R = 0,0048
3,0
LRi
2,5
For
2,0
1,5
Cha
1,0
CBA
0,5
0,0
7
10
13
16
19
22
25
28
31
34
Población en hogares con Necesidades Básicas Insatisfechas (%NBI)
Fuente: Anexo 1.
Al analizar por separado los tipos de PNC es posible descubrir que la baja correlación observada
(r=0,07) se debe a la distribución de las pensiones graciables del Congreso (Gráfico 7) que
presenta una asociación negativa (r=-0,29) aunque no significativa.
- Asistencia escolar: algún niño en edad escolar que no asista a la escuela.
- Capacidad de subsistencia: 4 ó más personas por miembro ocupado y, además, jefe con baja educación.
16
Gráfico 7
Proporción de población con PNC graciables y NBI, por provincia
4,5
LPa
Población con PNC del Congreso (%)
4,0
3,5
3,0
2,5
y = -0,0299x + 1,3281
2,0
2
R = 0,082
1,5
LRi
1,0
For
0,5
CBA
Cha
0,0
7
10
13
16
19
22
25
28
31
34
Población en hogares con Necesidades Básicas Insatisfechas (%NBI)
Fuente: Anexo 1.
En cambio, las PNC asistenciales por invalidez y vejez (Gráfico 8) sí presentan la esperada
asociación positiva (r=0,67). En este caso se destacan San Juan y La Rioja, con altas
proporciones de receptores y niveles intermedios de NBI y, por otra parte, Santa Fe y Corrientes
presentan relativamente baja proporción de perceptores para sus niveles de NBI.
Gráfico 8
Proporción de población con PNC asistenciales y NBI, por provincia
0,9
Cha
SJu
Población con PNC asistencial (%)
0,8
LRi
0,7
For
0,6
0,5
0,4
Cor
CBA
0,3
y = 0,0199x + 0,0813
0,2
2
R = 0,4527
0,1
SFe
0,0
7
10
13
16
19
22
25
28
31
34
Población en hogares con Necesidades Básicas Insatisfechas (%NBI)
Fuente: Anexo 1.
En el caso de las PNC por leyes especiales (con predominio de las madres de familia numerosa)
la asociación es aún más fuerte (r=0,84) aunque aquí no se muestra por razones de espacio.
17
4.2. Caracterización socio-demográfica de receptores de PNC
Una forma inicial de evaluar el grado de focalización del programa PNC es caracterizar sociodemográficamente a los beneficiarios y sus hogares. Para considerar una subpoblación más
homogénea, el análisis subsiguiente se concentra en los mayores de 65 años, según el tipo de
beneficio previsional al que tienen acceso.
Es interesante notar que el 4% de los receptores de PNC reportaron contar con seguro privado de
salud. De esta manera se evidencia cierta disposición a pagar por medicina privada indicando
que puede haber fallas en la focalización del programa. Lamentablemente la ECV no permite
distinguir a los perceptores de PNC asistenciales de aquellas graciables otorgadas por el
Congreso. Estas últimas no cuentan con una evaluación clara de necesidad económica,
permitiendo de esta manera algunas filtraciones hacia estratos de mayor ingreso.
Los receptores de PNC se distinguen (Cuadro 9) por sus mayores valores para edad promedio
(75 años), proporción femenina (68%) e inactividad (90%) y cantidad de miembros del hogar
(3,2), mientras que presentan los menores promedios de años de escolaridad (4) e ingreso per
cápita del hogar ($167).
Cuadro 9
Características socio-demográficas de la población mayor de 65 años, según percepción de
beneficios previsionales. Encuesta de Condiciones de Vida, 2001
Pensión
no
contributiva
(1)
6,0
Distribución (%)
74,7
Edad promedio (años)
68%
Proporción femenina
57%
Proporción jefe de familia
4%
Con seguro de salud privado
90%
Proporción inactiva
3,2
N° de miembros del hogar
4,1
Escolaridad (años)
167,5
Ingreso per cápita del hogar ($)
Concepto
Jubilación
y/o pensión
contributiva
(2)
65,9
74,4
54%
73%
6%
91%
2,7
6,6
332,1
Sin
beneficio
previsional
(3)
29,4
71,2
66%
44%
8%
72%
3,1
5,5
201,2
Total
(4)
100,0
73,1
59%
64%
7%
85%
2,8
6,1
284,5
Fuente: elaboración propia sobre la base de ECV 2001.
4.3. Efecto del programa PNC sobre la pobreza
El objetivo primordial del programa de pensiones no contributivas es brindar protección social a
aquellos grupos poblacionales que no cuentan con los medios para acceder al sistema de
seguridad social basado en esquemas contributivos. Una de las razones de esa imposibilidad de
acceso se debe a la situación de pobreza o indigencia en que se encuentran los hogares, lo que
lleva a un círculo familiar de escaso acceso a la educación y a la salud impidiendo la formación
de capital humano y restringiendo la posibilidad de entrar al mercado laboral formal y moderno
que a su vez provee una red de protección social.
18
A los efectos de evaluar como el programa de PNC reduce la pobreza e indigencia de los hogares
receptores se obtuvo información de la Encuesta de Desarrollo Social de 19976 para identificar
los hogares, sus ingresos totales y los provenientes de PNC. A partir de los datos demográficos
del hogar se calculó el ingreso per cápita por adulto equivalente y se comparó la situación de
ingresos antes y luego de la transferencia originada por la pensión no contributiva. De esta
manera, y considerando las líneas de pobreza e indigencia elaboradas por el INDEC (para más
detalles ver Bertranou y Grushka, 2002), se estimó la proporción de hogares por debajo de cada
una de estas medidas. Para una evaluación más detallada se consideraron tres tipos de hogares:
(i) con algún miembro receptor de PNC; (ii) con algún miembro receptor de PNC mayor de 65
años; (iii) total (Cuadro 10).
Cuadro 10
Efectos de las PNC en la reducción de pobreza e indigencia, 1997
Porcentaje pobre
Hogares
Con receptores de
PNC
Con receptores
mayores de 65 años
Total de hogares
Participación
Sin transferencias
Reducción
de la inciCon transdencia
ferencias
Porcentaje indigente
Reducción
de la inciSin trans- Con transdencia
ferencias
ferencias
3,4
56,5
39,1
17,4
30,4
10
20,4
1,6
20,6
19,6
1,0
8,2
6,9
1,3
100,0
37,0
36,8
0,2
12,3
12,1
0,2
Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de la EDS 1997.
El programa PNC reducía la incidencia de la pobreza y la indigencia (o pobreza extrema) en los
hogares receptores en alrededor de 20 puntos porcentuales. Tomando el subconjunto de los
hogares con algún receptor de 65 años y más, el efecto es mucho menor dado que pobreza e
indigencia sólo se reducen 1 punto porcentual (aunque sigue siendo relevante en términos
relativos)7. Esto quiere decir que el impacto mayor se produce en los hogares con población más
joven, posiblemente debido a los beneficios de mayor cuantía disponibles. Por el contrario, si se
amplía el universo de los hogares evaluados, y se considera al total de los mismos, el efecto de la
reducción de pobreza e indigencia se diluye llegando a sólo 0,2 puntos porcentuales. Esta última
cifra da una idea del limitado impacto global del programa de PNC en la reducción de la
pobreza.
Debido a las características socio-demográficas de los beneficiarios detectadas en la sección
anterior, pareciera que hay margen para mejorar su impacto asegurando una mayor focalización
en los hogares más necesitados.
6
Los datos correspondientes a la ECV de 2001 están en proceso de revisión.
Cabe señalar que el monto de la PNC por vejez era (y es) el menor de todas las PNC, apenas suficiente para sacar
de la indigencia a hogares con sólo dos adultos mayores (cuando el promedio de miembros es superior a 3).
7
19
5. Conclusiones
Las PNC administradas por el gobierno nacional en Argentina constituyen un programa de
relevancia tanto por la cantidad de beneficiarios alcanzados como por el volumen de recursos
que demanda. En general, el programa es de naturaleza asistencial con el objeto de aliviar la
pobreza, sin embargo algunas de sus prestaciones no tienen plenamente dicho objetivo. Un
aspecto destacable del programa constituye las pensiones otorgadas por los legisladores. Si bien
estas prestaciones están presentes en otros países, nunca alcanzan cifras tan significativas como
en Argentina, ni en cantidad ni en montos. A pesar de ello, el programa pareciera contar con un
nivel de focalización que permite tener un impacto positivo en la reducción de la pobreza de los
hogares con perceptores. Este impacto podría incrementarse con modificaciones en la estructura
y mejoras en la focalización de las PNC graciables.
A continuación se realizan comentarios adicionales y algunas recomendaciones que podrían
mejorar el diseño del programa como también su rol en el sistema de protección social:
•
Mejoras en la focalización
A partir de las características socio-demográficas de los beneficiarios del programa puede
asegurarse que hay margen para mejorar la focalización de los beneficios y de esta manera
maximizar el impacto en la reducción de la pobreza. Para ello sería necesario estudiar
detenidamente la racionalidad y equidad en los requisitos de otorgamiento de las pensiones
asistenciales por parte de la CNPA. Sin embargo, el mayor desafío se centra en los beneficios
otorgados por los legisladores nacionales dado que la CNPA (que sí cuenta con un mecanismo de
evaluación socioeconómica de los solicitantes) no interviene en la definición de los beneficiarios.
Una herramienta para seguir profundizando y perfeccionando por parte de la CNPA consiste en
el cruce de información con otras bases de datos de beneficiarios de programas sociales
nacionales, provinciales y municipales.
•
Costos fiscales del programa
Desde el punto de vista fiscal, y dadas las restricciones en el financiamiento del Estado, sería
necesario evaluar actuarialmente las proyecciones financieras y presupuestarias que implican los
beneficios ya otorgados. También sería relevante realizar proyecciones de distintos escenarios
futuros contemplando una mayor demanda por estos beneficios debido a la caída esperada en la
cobertura por parte del sistema previsional contributivo (SIJP)8. También habría que evaluar la
consistencia de este programa con el Plan Mayores.
•
Eliminación de las pensiones graciables. Definición de la autoridad responsable de la
política previsional
La racionalidad del otorgamiento de pensiones graciables por parte de los legisladores es
escasamente sustentable. El mecanismo actual genera clientelismo, poca transparencia y, por lo
tanto, margen para inequidades. Idealmente, el programa de pensiones graciables debería ser
eliminado o, en su defecto, deberían incorporarse requisitos mínimos como edad, discapacidad
y/o insuficiencia de ingresos. Estos requisitos deberían ser evaluados y verificados por la CNPA.
Esta transformación permitiría adecuar el papel de cada poder en el Estado dado que el poder
8
Para más detalles ver Grushka (2002).
20
legislativo no tendría el mandato o las atribuciones constitucionales para ejecutar la política
previsional.
•
Mejoras en la transparencia
El actual funcionamiento del programa no garantiza una total transparencia de los
procedimientos para determinar el orden de otorgamiento de los beneficios que determina la
CNPA. Usualmente se dan prioridad por: 1) orden de llegada, 2) urgencias por salud, 3) pedidos
especiales realizados por autoridades (Defensor del Pueblo, oficios judiciales, etc.). Los mayores
problemas de transparencia se producen en las pensiones graciables otorgadas por los
legisladores.
•
Reducción de la fragmentación y cambios propuestos en el sistema previsional
En los últimos años han surgido numerosas propuestas para reformar el sistema previsional,
incluyendo la modificación de los beneficios otorgados por el sistema contributivo y la
introducción de un beneficio universal para todos aquellos adultos mayores de cierta edad (entre
65 y 75 años). Las propuestas van desde beneficios verdaderamente universales al
establecimiento de ciertas restricciones, como no contar con ningún ingreso previsional o laboral
propio o del cónyuge, ni con activos que permitan una fácil subsistencia.
En numerosos casos, las propuestas de reforma previsional no hacen referencia al programa de
PNC siendo que este debería ser parte constitutiva de un primer pilar o “pilar cero”, como
sugieren los nuevos paradigmas de reforma de los sistemas de seguridad económica para la
vejez. Como ha sido costumbre en la evolución histórica del sistema de protección social en
Argentina, nueva legislación y programas se superponen en objetivos y población objetivo a ser
beneficiaria. De esta manera el gobierno debería seriamente evaluar la conveniencia de unificar
las pensiones asistenciales con los esquemas propuestos de "beneficio universal".
6. Referencias
ANSES (2004). “Informe de la Seguridad Social”. 1er cuatrimestre.
Banco Mundial (2000). "Un pueblo pobre en un país rico: Informe de la pobreza en
Argentina". Marzo.
Bertranou, Fabio y Carlos Grushka (2002). The non-contributory pension programme in
Argentina: Assessing the impact on poverty reduction”. Extension of Social Security ESS
Paper 5, OIT, Ginebra.
Bertranou, Fabio, Carmen Solorio y Wouter van Ginneken (2002). Pensiones No Contributivas
y Asistenciales: Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica y Uruguay. OIT, Santiago.
Grushka, Carlos (2002) Proyecciones previsionales de largo plazo. Argentina, 2000-2050.
Serie Estudios Especiales 14. SAFJP, Buenos Aires.
INDEC (2003). Censo Nacional de Población, Vivienda y Hogares 2001.
MECON (2001). "Caracterización y evolución del gasto público social - 2000". Dirección
Nacional de Programación del Gasto Social. Serie Gasto Público. Documento de Trabajo No.
GP/10.
MTEySS (2004). http://www.trabajo.gov.ar/programas/sociales/mayores/plan_mayores_requis.htm (15/07/04)
21
SIEMPRO (2004). http://www.siempro.gov.ar/productos/encuesta/ecv2001/base.htm Sistema de
información, monitoreo y evaluación de programas sociales. Encuesta de Condiciones de Vida.
SIEMPRO – INDEC (1999). Encuesta de Desarrollo Social. Condiciones de vida y acceso a
programas y servicios sociales. Sistema de información, monitoreo y evaluación de programas
sociales, Secretaría de Desarrollo Social, Presidencia de la Nación.
22
ƒ
ANEXO 1
Distribución de las PNC, proporciones de la población total y NBI por jurisdicción, marzo de 2004
Jurisdicción
Graciables
del
Congreso
Asistenciales
Leyes
especiales
Capital Federal
Buenos Aires
Catamarca
Chaco
Chubut
Córdoba
Corrientes
Entre Ríos
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuquén
Rio Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tierra del Fuego
Tucumán
11.347
25.215
2.119
3.405
2.678
10.018
4.029
7.418
2.545
3.832
12.915
3.245
4.929
3.415
2.441
2.942
8.501
4.395
3.672
1.818
10.751
4.257
772
3.899
9.801
27.909
2.116
7.847
1.581
8.838
4.049
2.577
3.723
2.981
1.157
2.278
3.598
7.270
2.456
2.416
6.559
4.958
2.134
424
3.700
6.475
139
7.058
3.013
20.897
1.480
5.398
876
4.100
4.310
2.039
2.599
1.896
362
1.363
2.015
4.096
763
691
2.971
1.768
726
116
5.594
5.027
199
3.257
140.558
122.044
75.556
Total
Fuente: elaboración propia con datos de ANSES (2004) e INDEC (2003).
Total PNC
Casos
Población Total
Población Población Población
con PNC
con PNC
con PNC
total
Congreso asistencial
Población
con NBI
2001 (%)
Particip.
En miles
Particip.
7,1%
21,9%
1,7%
4,9%
1,5%
6,8%
3,7%
3,6%
2,6%
2,6%
4,3%
2,0%
3,1%
4,4%
1,7%
1,8%
5,3%
3,3%
1,9%
0,7%
5,9%
4,7%
0,3%
4,2%
2.725
13.709
332
979
406
3.029
926
1.149
484
608
296
288
1.567
960
468
546
1.071
616
365
193
2.976
801
99
1.334
7,6%
38,2%
0,9%
2,7%
1,1%
8,4%
2,6%
3,2%
1,3%
1,7%
0,8%
0,8%
4,4%
2,7%
1,3%
1,5%
3,0%
1,7%
1,0%
0,5%
8,3%
2,2%
0,3%
3,7%
0,4%
0,2%
0,6%
0,3%
0,7%
0,3%
0,4%
0,6%
0,5%
0,6%
4,4%
1,1%
0,3%
0,4%
0,5%
0,5%
0,8%
0,7%
1,0%
0,9%
0,4%
0,5%
0,8%
0,3%
0,4%
0,2%
0,6%
0,8%
0,4%
0,3%
0,4%
0,2%
0,8%
0,5%
0,4%
0,8%
0,2%
0,8%
0,5%
0,4%
0,6%
0,8%
0,6%
0,2%
0,1%
0,8%
0,1%
0,5%
0,9%
0,5%
1,7%
1,7%
1,3%
0,8%
1,3%
1,0%
1,8%
1,4%
4,9%
2,4%
0,7%
1,5%
1,2%
1,1%
1,7%
1,8%
1,8%
1,2%
0,7%
2,0%
1,1%
1,1%
7,8
15,8
21,5
33,0
15,5
13,0
28,5
17,6
33,6
28,8
10,3
20,4
15,4
27,1
17,0
17,9
31,6
17,4
15,6
10,4
14,8
31,3
14,1
23,9
338.158 100,0%
35.927
100,0%
0,4%
0,3%
0,9%
17,7
24.161
74.021
5.715
16.650
5.135
22.956
12.388
12.034
8.867
8.709
14.434
6.886
10.542
14.781
5.660
6.049
18.031
11.121
6.532
2.358
20.045
15.759
1.110
14.214
24