Download transformaciones de las relaciones estado-sociedad - siare

XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008
Transformaciones de las relaciones Estado-sociedad en Venezuela a partir de los
Consejos Comunales
Duilimarth Carolina Arrieta Nava
A modo de introducción
Las múltiples carencias y las grandes brechas sociales que dejaron las políticas económicas
y sociales impuestas por organismos internacionales para ser aplicadas como recetas en
América Latina, y que fueron ejecutadas por gobiernos que no buscaban alternativas sino
que sólo obedecían órdenes, ha conllevado a que con el transcurrir de los años, con la
incorporación de otras miradas, de otros pensamientos y de actor@s que claman cambios
para mejorar la calidad de vida de nuestros congéneres sin distingo de clases sociales, raza
o credo; se hagan propuestas de cambios profundos y radicales partiendo de las estructuras
del Estado para luego poder cambiar las estructuras sociales, lo que ha implicado, en el caso
venezolano, la transformación de las relaciones Estado-Sociedad para darle respuestas
concretas a quienes piden justicia, equidad e igualdad de condiciones.
En este sentido, los cambios generados en la nueva concepción y estructura del Estado en
Venezuela devienen a partir de la promulgación de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela (1999), enmarcada en la Revolución Bolivariana. Esta promueve entre otros principios - la participación protagónica del pueblo en cuanto a la formulación,
ejecución, control y evaluación de proyectos sociales comunitarios y políticas públicas, lo que
ha conllevado a un largo proceso de luchas para lograr el empoderamiento y la madurez de
l@s sujet@s sociales históricamente excluid@s de las riquezas provenientes de la renta
petrolera, principalmente, y a quienes se les esta tratando de repartir equitativamente dichos
recursos económicos a través de la organización comunitaria y la participación ciudadana,
materializada en los consejos comunales, figura esta en la que se centra la investigación.
La nueva concepción de estado en Venezuela a partir de la revolución bolivariana
“La realidad del país en el contexto latinoamericano y mundial nos presenta tramas históricas
en las que se develan las entrañas de los procesos que caracterizan las dinámicas sociales
de los pueblos del mundo. En nuestro país irrumpe un proceso revolucionario; emergen con
fuerza movimientos populares que empujan hacia la construcción de nuevas relaciones de
poder, desde las cuales se dibuja un horizonte de reconstrucción económica, política, social,
geopolítica.” Córdova (2007).
En medio de este panorama, vale decir que los cambios que en Venezuela se han dado
sobre la concepción del Estado y su institucionalidad a partir de la Revolución Bolivariana
están dirigidos hacia el predominio de lo social, la búsqueda de la justicia social, el desarrollo
de la democracia participativa y el empoderamiento del pueblo, lo que la diferencia del
antiguo Estado de Bienestar implementado en nuestro país en la década de los 70. Al
respecto dice Maingón (2007):
“En 1999, con la llegada de nuevos actores políticos al ejercicio del poder, se abre en
Venezuela un escenario político-social novedoso que promete muchos cambios.
Algunos de esos cambios se referían, específicamente, a la formulación de una
concepción diferente de política pública y, en especial, a cambios en la concepción de
la política social.
1
XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008
Ello, necesariamente conllevaría a redimensionar las relaciones entre el Estado y la
sociedad y como consecuencia se iría hacia un proceso de redefinición de las
funciones del Estado en cuanto a su injerencia en el ámbito social. Se podía pensar
que se estaba transitando hacia un proceso de redefinición de las funciones y
características tradicionales del Estado de Bienestar Social venezolano”.
Sin embargo, existen muchos otros elementos que diferencian al referido Estado de
Bienestar en términos bien concretos como lo es la figura de los consejos comunales, la
implementación de las misiones sociales con sus características bien definidas, considerando
lo local como espacio de acción para imprimirle especificidades de las zonas a implementar
dichas políticas sociales; en este sentido, es necesario puntualizar algunos elementos del
Preámbulo y de los artículos de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
(CRBV) que sustentan el cambio del Estado y, a partir de los cuales se inician las
transformaciones de las estructuras que mencionaba anteriormente y que en resumen es el
inicio de un nuevo proyecto nacional:
En el Preámbulo se expone el establecimiento de “…una sociedad democrática, participativa
y protagónica, multiétnica y pluricultural en un Estado de justicia, federal y
descentralizado…”. Mientras que en el articulado se muestra la sustentación con más detalle:
Artículo 2. Venezuela se constituye en un Estado democrático y social de Derecho
y de Justicia, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico y
de su actuación, la vida, la libertad, la justicia, la igualdad, la solidaridad, la
democracia, la responsabilidad social y en general, la preeminencia de los derechos
humanos, la ética y el pluralismo político. (Subrayado nuestro)
Artículo 3. El Estado tiene como fines esenciales la defensa y el desarrollo de la
persona y el respeto a su dignidad, el ejercicio democrático de la voluntad popular, la
construcción de una sociedad justa y amante de la paz, la promoción de la
prosperidad y bienestar del pueblo y la garantía del cumplimiento de los principios,
derechos y deberes consagrados en esta Constitución.
La educación y el trabajo son los procesos fundamentales para alcanzar dichos fines.
Artículo 4. La República Bolivariana de Venezuela es un Estado Federal
descentralizado en los términos consagrados por esta Constitución, y se rige por los
principios de integridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y
corresponsabilidad. (Subrayado nuestro)
Partiendo de esto, es innegable hablar del papel que juega la participación ciudadana en este
proceso, ya que se erige como uno de los factores fundamentales para el cambio y,
constitucionalmente tiene sustento en los artículos 62, 67 y 70, donde se plantea el derecho
de los ciudadanos y ciudadanas de participar libremente en los asuntos públicos, así como la
participación del pueblo en la formación, ejecución y control de la gestión pública como
medio necesario para lograr el protagonismo que garantice su completo desarrollo; el
derecho de asociarse con fines políticos, mediante métodos democráticos de organización,
funcionamiento y dirección; y los medios de participación y protagonismo del pueblo en
ejercicio de su soberanía, en lo político, social y económico.
2
XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008
En este orden de ideas, Salamanca (2004:100) señala que:
“Estas nuevas relaciones se fundamentan en los principios del bolivarianismo –como
ideología oficial–, el protagonismo del pueblo como vía para su completo «desarrollo»
y la participación en los asuntos públicos. El acento del nuevo sistema político deberá
estar puesto en la participación y no en la representación, la cual debería estar
subordinada a la primera si nos atenemos al espíritu del constituyente.»
La figura del pueblo adquiere en esta última Constitución una relevancia mucho mayor
que la presentada en la Constitución de 1961. Hay un interés explícito por superar la
democracia representativa a través de la democracia participativa y protagónica. El
rango de las posibilidades de la participación del pueblo en los asuntos públicos se
amplía en forma significativa llegando hasta la formulación, diseño, ejecución, control
y evaluación de la gestión pública”.
Siguiendo con el planteamiento de este autor, se puede decir que en la Constitución hay un
número considerable de artículos (alrededor de 56) que están dedicados a la participación,
de forma directa o indirecta, considerándola como derecho humano fundamental y como una
obligación que el Estado debe establecer, generar y facilitar las condiciones que sean
necesarias para el ejercicio de este derecho.
Surgimiento de los consejos comunales
Para algun@s la idea del consejo comunal surge a partir de los presupuestos participativos
llevados a cabo en Puerto Allegre y Bello Horizonte en Brasil, sin embargo, las
características de esta figura en Venezuela son tan específicas que no es posible
fundamentarse en otros modelos de organización y participación comunitaria desarrollados
aún en países latinoamericanos, debido a las particularidades que le imprime el proceso
sociopolítico actual. Arrieta, Molero y Nava (2007). Mientras que para otr@s el germen de los
consejos comunales como máxima instancia de participación, organización y articulación del
pueblo se origina en el proceso constituyente venezolano. “…luego vendría el camino ya
adelantado de elaborar las leyes, metodologías e instituciones que hicieran posible la
participación
y
protagonismo
de
las
Comunidades”.
(http://es.wikipedia.org/wiki/Consejos_Comunales )
Pero indudablemente al hablar de la emergencia de los consejos comunales como figuras de
cambio de las relaciones entre el Estado y la sociedad venezolana, tengo que remitirme al
ordenamiento jurídico que la sustenta para entender cómo pudo el gobierno nacional
institucionalizar una figura tan cuestionada por sectores opositores a la Revolución
Bolivariana, entre ellos las elites de la oligarquía venezolana y una cantidad considerable de
actores políticos, a quienes de una u otra forma no les conviene el empoderamiento del
pueblo en términos ideológicos y mucho menos en la praxis, precisamente por atentar contra
sus intereses hegemónicos sobre las clases oprimidas.
Pero bien, siguiendo con el planteamiento sobre las transformaciones producidas en el
marco de la promulgación de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
(CRBV), relacionada al ámbito municipal, se encuentran la Reforma de la Ley Orgánica del
Régimen Municipal (LORM, 1989) ahora denominada Reforma Parcial de la Ley Orgánica del
Poder Público Municipal (LOPPM, 2005); la creación de la Ley de los Consejos Locales de
Planificación Pública (LCLPP, 2002) y la Ley de los Consejos Comunales (LCC, 2006).
3
XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008
La promulgación de estos marcos legales proporcionan a las comunidades mayor autonomía
política, en el sentido que se ha intentado fortalecer los procesos de toma de decisiones de
éstas en relación a las administraciones locales y regionales en aras de lograr la
descentralización del poder, así como los nuevos sistemas de representación y participación
política.
En materia de organización y participación de las comunidades en la gestión pública se
contemplan algunos avances reflejados en las continuas reformas de la LPPM y la puesta en
vigencia de la LCLPP, las cuales inicialmente contemplan a los consejos parroquiales y
comunales como instancias pertenecientes al Sistema de Planificación Pública Nacional y,
por ende, al gobierno local “…encaminado hacia la creación de un municipio cogestionario…”
(Artículo 1) y cuyo objetivo es el de constituirse en “…centro principal de la participación y
protagonismo del pueblo en la formulación, ejecución, control y evaluación de las políticas
públicas, así como viabilizar ideas y propuestas para que la comunidad organizada las
presente ante el Consejo Local de Planificación Pública…” (artículo 8).
Una vez que entraron en vigencia la LCLPP y la LPPM, diferentes actores sociales y
políticos, entre ellos miembros de Alcaldías y Gobernaciones, incluyendo sus autoridades,
trataron de interferir las iniciativas de las comunidades, distorsionando información,
generando confusión e incertidumbre frente a la naciente figura por carecer de un
ordenamiento jurídico que la amparara y aprovechándose de la ignorancia del pueblo en
relación con sus derechos, intentaron reproducir el burocratismo y el clientelismo político que
reina actualmente en estas instancias del poder público local, en menoscabo del espíritu de
la ley y de los principios constitucionales de participación protagónica del pueblo. Y así lo
planteó el Ministerio de Participación Popular y Desarrollo Social 1 (Minpades) (2005)
“históricamente se ha dado una lucha por quien detenta el poder. Las estructuras sociales
hasta ahora creadas no han permitido que el pueblo asuma el poder”.
Al respecto Arrieta, Molero y Nava (2007) dicen que:
“A pesar de los avances en materia legal, en la realidad las Alcaldías se convirtieron
en un obstáculo al espíritu de la Constitución de manera que intentaron de dirigir, en
vez de promover la conformación de los consejos comunales, trataron de postular sus
propios voceros, de manipular a las comunidades, de favorecer el clientelismo políticopartidista en función de sus propios intereses, esta situación se llevó a cabo en todo el
país, sólo unas pocas experiencias trataron de compaginarse con lo establecido
constitucionalmente como proyecto originario. Las Alcaldías se fundamentaron en la
falta de la Ordenanza Municipal que regula la materia para retrasar el proceso de
conformación de los consejos comunales y para deshabilitar o desaprobar los que se
habían constituidos anteriormente a la ordenanza.
En vista de los acontecimientos, se procedió rápidamente a discutir y sancionar la Ley
de los Consejos Comunales, la cual deroga el artículo 8 de la LCLPP y todas las
disposiciones que contradigan esta ley y pasa a ser dirigido, capacitado y controlado
por una Comisión Presidencial del Poder Popular: Nacional , Regional y Local
directamente vinculado al Poder Ejecutivo. De esta manera se buscó agilizar la
conformación de los consejos comunales en todo el país y se destinó un monto de
1
Que luego paso a ser denominado Ministerio del Poder Popular para la Participación y Desarrollo Social y actualmente es
el Ministerio del Poder Popular para la Participación y Protección Social.
4
XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008
30.000.000 millones de bolívares, inicialmente otorgados por el Ejecutivo Nacional a
los primeros proyectos de inversión no retornable a favor de las comunidades y otros
recursos adicionales con el aporte de FONDEMI para la conformación del Banco
Comunal”.
Por los motivos expuestos, la Asamblea Nacional de Venezuela, bajo los lineamientos del
gobierno del Presidente Hugo Rafael Chávez Frías inició un proceso de reforma de las
nacientes leyes para impulsar definitivamente la participación de las comunidades en el
proceso de formación de la política pública y disminuir el papel de promotor que las leyes
otorgaban a las Alcaldías; asimismo impulsó las discusiones colectivas de la Ley de los
Consejos Comunales en diferentes espacios, tales como comunidades, universidades,
organizaciones e instituciones, con el fin de democratizar la información, hacerle mejoras a la
novísima ley y empoderar al pueblo en una campaña informativa llevada por distintos medios
de comunicación social, inclusive vía electrónica y, de consulta en forma directa a través de
l@s funcionari@s del antiguo MINPADES y los diputados de la Asamblea Nacional que se
trasladaron a las respectivas instituciones y comunidades para ejecutar el plan de trabajo y
recoger las inquietudes del pueblo en el pleno ejercicio de su soberanía.
En este contexto de reformas político-legales, el MINPADES con apoyo de la Fundación para
el Desarrollo de la Comunidad y Fomento Municipal (FUNDACOMUN), la Guardia Nacional,
el Fondo de Desarrollo Microfinanciero (FONDEMI), la Universidad Bolivariana de Venezuela
(UBV), entre otras instituciones, formularon y ejecutaron las políticas de organización,
formación, capacitación y acompañamiento para los consejos comunales, para que
posteriormente se llevaran a cabo los procesos de formulación y gestión de la política pública
local-comunal dirigidas a la participación directa de los ciudadanos y ciudadanas en los
asuntos de interés común, con el firme propósito de empoderar al pueblo para alcanzar el
bienestar colectivo.
Sobre la participación ciudadana y el protagonismo del pueblo
Vengo haciendo referencia al contexto en el que se han generado los cambios de un modelo
de democracia representativa a participativa, de un Estado de derecho a un Estado
democrático y social de derecho y de justicia, donde se exalta la participación de l@s
ciudadana@s en la toma de decisiones relacionadas con asuntos de interés público.
Para tratar un poco sobre el tema de la democracia participativa tomaré la definición que
presenta Wikipedia (en linea), pues esta dice:
“Es una expresión amplia, que se suele referir a formas de democracia en las que los
ciudadanos tienen una mayor participación en la toma de decisiones políticas que la que les
otorga tradicionalmente la democracia representativa. Puede definirse con mayor precisión
como un modelo político que facilita a los ciudadanos su capacidad de asociarse y
organizarse de tal modo que puedan ejercer una influencia directa en las decisiones
públicas”. (http://es.wikipedia.org/wiki/Democracia_participativa)
Indiscutiblemente ésta forma de democracia es la estamos viviendo l@s venezolan@s que
decidimos incluirnos en la ola de cambios en la que transita la sociedad venezolana y
quienes además hacemos valer nuestros derechos, pero sin embargo, la cultura paternalista,
individualista y de facilismo que traemos acuesta, muchas veces nos impiden avanzar en la
consecución de las metas colectivas. Por eso, el Sr. Levi Ferrer (entrevista: 2008),
5
XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008
Coordinador General del Consejo Comunal de la Comunidad Cuidad Bendita 2 dice que no es
fácil llevar la riendas de la organización de la comunidad, ya que “hay mucha gente que no le
gusta hacer nada y quieren que uno les haga todo pero después vienen a pelear porque no
están de acuerdo con lo que uno hace… Y yo les digo que si ellos no trabajan por esto, las
cosas no van a caminar como deben ser, porque todos tenemos que poner de nuestra parte”.
Este líder comunitario, quien ha demostrado -a lo largo de la investigación- ser una persona
trabajadora, altruista, con principios y valores sólidos ha internalizado vehementemente el
deber ser del consejo comunal y de las funciones que cada coordinador/a de comisión debe
cumplir; ha intentado hacerle ver a l@s miembr@s de esa comunidad que la
corresponsabilidad, la igualdad, la justicia y la equidad son elementos importantes para el
desarrollo armónico de la vida en comunidad y más en los lugares de escasos recursos
económicos, donde las necesidades abundan pero las ganas de crear e inventar para
conseguir mejoras en sus condiciones de vida no se agotan.
En este sentido el señor Ferrer dice “llevamos un buen tiempo haciendo un proyecto
habitacional pero eso ha llevado bastante trabajo, hemos buscado ayuda de todas partes,
porque como ve, las condiciones para vivir aquí no son las mejores, por lo menos en mi
rancho, mi mujer y yo no tenemos electricidad y en las noches alumbramos con velas… Pero
desde que el presidente nos dio la oportunidad de mejorar nuestras condiciones a través de
los consejos comunales, de una vez nos montamos en eso y poco a poco y con mucho
esfuerzo ya tenemos aprobado el proyecto habitacional”.
Experiencias como la que cuenta el señor Levi hay muchas en nuestro país pero también
conseguimos otras cuantas en las que la corrupción a través del uso indebido de los
recursos, el tráfico de influencias y otros elementos asociados a los intereses particulares de
algun@s miembr@s de estas instancias comunales y de los poderes públicos locales
perturban también las buenas intenciones del Estado Venezolano, así lo dio a conocer otra
coordinadora 3 de un consejo comunal ubicado en otro municipio del Estado Zulia (entrevista:
2007). Esta señora también elogió las cosas buenas que ha logrado conseguir con mucho
esfuerzo la comunidad que coordina, aunque nuevamente las malas salieron a relucir y
expresó “hemos ido contra viento y marea, mientras el alcalde y los concejales nos cerraban
las puertas, nosotras nos íbamos hacia otras instancias y nos apoyaban más rápido por
pertenecer a la etnia wayuu. Mis compañeros de otras comunidades también me
cuestionaron porque en mi comunidad logramos comprar un terreno con su casa,
construimos una biblioteca comunal, un espacio para que funcionara la cooperativa
artesanal, hicimos un galpón para la realización de talleres y otras actividades en pro de la
comunidad y además estamos construyendo un modulo de barrio adentro que nosotras
diseñamos con su casita incluida… pero se acabó el presupuesto y estamos buscando más
para terminar el modulo que es lo que hasta ahora nos queda por culminar… mientras que
ellos se compraron camiones y camionetas para su uso personal y pa´ la comunidad nada y
me decían que de dónde había sacado yo tanta plata pa´ hacer todo eso…”
Si bien es cierto que la construcción de un nuevo modelo de Estado y de sociedad no es
tarea fácil por los múltiples factores que inciden para su instauración, tampoco es de temer.
El movimiento social popular en Venezuela ya es indetenible, pues el empeño puesto en la
2
3
Ubicada en la ciudad de Maracaibo, Estado Zulia. Venezuela.
Se omiten los datos de la informante y el municipio por resguardar la integridad física y mental de ésta.
6
XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008
idea de cambio radical que cimentó el gobierno bolivariano no tiene marcha atrás, pero a
pesar de todas la contradicciones que hasta el momento hay y que seguramente habrá en un
futuro no muy lejano, nos lleva a plantearnos todos días lo que una vez dijo el maestro Simón
Rodríguez “inventamos o erramos”.
Es por esto que la idea es seguir impulsando el poder popular como una propuesta de
construcción viva de un modelo de democracia directa, participativa y protagónica, mediante
la cual se genera la transferencia progresiva de las actividades que hasta ahora eran
exclusivas de las distintas instancias de gobierno en el obsoleto y fracasado esquema de la
democracia representativa, de manera que las comunidades organizadas en consejos
comunales electos directamente en asambleas populares de sus localidades, asuman
firmemente la planificación del presupuesto participativo, así como su ejecución, seguimiento
y controlaría social; estableciendo de hecho sus propias formas de autogobierno, como figura
básica para la construcción del modelo socialista de sociedad.
En tal sentido, este espacio virtual plantea que el concepto de Poder Popular surge de la
visión del modelo de poder para la construcción del sistema socialista, y se basa en la
concepción democrática constitucionalista que afirma que: "la soberanía reside
intransferiblemente en el pueblo, del cual dimana todo el Poder Popular". Pero debemos
tomar en cuenta que las nuevas relaciones propuestas están en construcción y no se
decretan. Tenemos que tomar en cuenta que partimos de relaciones impregnadas del
comportamiento humano y, por tanto, son impredecibles las acciones emanadas de esta.
Por su parte, comparto los planteamientos que hace Wikipedia en cuanto al poder popular:
“se sustentan todas las formas de organización democrática del Estado, del Poder Público y
de la Sociedad, siendo todas éstas en la democracia socialista fieles depositarias de la
soberanía popular y estando por lo tanto obligadas a la rendición de cuentas al pueblo
soberano. En este sentido el Poder Popular se ejerce y expresa legítimamente a través de
todos los medios organizados de participación ciudadana y protagonismo político; su ejercicio
es directo en las Asambleas y Consejos del Poder Popular, e indirecto a través del sufragio,
tanto para la elección de representantes a las distintas instancias del poder popular, como
para la toma de decisiones trascendentales en los diversos tipos de referéndum disponibles
en cada legislación nacional.
Para impulsar tal poder, el Estado intenta ejecutar con los consejos comunales lo que en el
artículo 184 de la CRBV se expone en cuanto a: 1. Transferencia de servicios públicos, que
toma en cuenta los principios de interdependencia, coordinación, cooperación y
corresponsabilidad en la gestión pública. 2. Participación de asociaciones de vecinos y
ONG’s en propuestas de inversión. 3. Participación en procesos económicos, de economía
social, cajas de ahorro, mutuales y otras formas asociativas. 4. Participación en la gestión de
las empresas públicas mediante mecanismos autogestionarios y cogestionarios. 5. Creación
de organizaciones, cooperativas y empresas comunales de servicios públicos, como fuentes
generadoras de empleo. 6. Creación de nuevos sujetos de descentralización a nivel de las
parroquias, comunidades, barrios y vecindades a los de garantizar la corresponsabilidad, la
autogestión y cogestión en la administración de los servicios públicos estadales y
municipales. Garay (2001).
7
XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008
La intención de incorporar la participación de l@s ciudadan@s en la gestión pública, esta
expuesta en el referido artículo 62 de la CRBV, el cual aduce:
“Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de participar libremente en los
asuntos públicos...
La participación del pueblo en la formulación, ejecución y control de la gestión pública
es el medio necesario para lograr el protagonismo que garantice su completo
desarrollo, tanto individual como colectivo. Es obligación de Estado y deber de la
sociedad facilitar la generación de condiciones más favorables para su práctica”
Por su parte, el artículo 168, Título IV. Del Poder Público Municipal, ratifica la incorporación
de la participación ciudadana al proceso de definición y ejecución de la gestión pública y al
control y evaluación de los resultados, en forma efectiva, suficiente y oportuna, conforme a la
ley.
Mientras que en el artículo 70 de nuestro texto constitucional se expresa que:
“Son medios de participación y protagonismo del pueblo en el ejercicio de su
soberanía, en lo político: la elección de cargos públicos, el referendo, la consulta
popular, la revocación del mandato, las iniciativas legislativa, constitucional y
constituyente, el cabildo abierto y la asamblea de ciudadanos y ciudadanas cuyas
decisiones serán de carácter vinculante, entre otros; y en lo social y económico: las
instancias de atención ciudadana, la autogestión, la cogestión, las cooperativas en
todas sus formas incluyendo las de carácter financiero, las cajas de ahorro, la
empresa comunitaria y demás formas asociativas guiadas por los valores de la mutua
cooperación y la solidaridad.
La ley establecerá las condiciones para el efectivo funcionamiento de los medios de
participación previstos en este artículo.”
Es importante mencionar que el concepto de democracia participativa y protagónica se
expone a lo largo del texto constitucional, así como la incorporación de la ciudadanía en la
gestión pública, conceptos novedosos que no formaban parte de la Constitución de 1961.
Según Arrieta, Molero y Nava (2007), durante el año 2001 con la puesta en marcha de la Ley
del Consejo Local de Planificación Pública (LCLPP) se llevó a cabo el segundo intento de
incorporar la ciudadanía en la gestión pública municipal y propiciar espacios para una
participación más directa:
“El Consejo Local de Planificación Pública promoverá la red de consejos parroquiales y
comunales… cuya función será convertirse en el centro principal de la participación y
protagonismo del pueblo en la formulación, ejecución, control y evaluación de las
políticas públicas así como viabilizar ideas y propuestas para que la comunidad
organizada las presente ante el Consejo Local de Planificación Pública, Alcaldía,
Gobernaciones, Ministerios u otros entes…” (Asamblea Nacional: 2006).
8
XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008
Consejos comunales y la nueva gestión pública
Los consejos comunales son una forma de organización social propuesta por el gobierno
bolivariano de Venezuela para cambiar de las relaciones Estado-Sociedad. Parte de los
espacios locales, es decir, de las comunidades, para que el mismo pueblo ejerza las
funciones de autogobierno y se encargue de formular, ejecutar, controlar y evaluar las
políticas públicas locales, regionales y nacionales, alzando su voz para los asuntos de interés
público de manera colectiva y organizada, asumiendo así el ejercicio real del poder popular,
poniendo en práctica las decisiones adoptadas por la máxima instancia decisoria, las
asambleas comunitarias. No obstante, los consejos comunales como organizaciones de base
se fundamentan en los principios constitucionales, como se expuso supra, estos principios
según Cuñarro y otros (2004) presentan relación estrecha con los postulados del modelo de
la nueva gestión pública. En la práctica, el ejercicio de participación, planificación y ejecución
de las políticas públicas desde las comunidades en beneficio de las propias comunidades no
es más que la lucha entre el poder constituido y el poder constituyente, un Estado que lucha
por transformarse desde adentro y un pueblo en constante aprendizaje y perfección de sus
niveles organizativos en el camino de derrumbar el viejo Estado por un nuevo Estado
Socialista.
A continuación se analizan algunas características de los consejos comunales relacionadas
con este modelo y que están presentes tanto en el marco legal que regula la organización y
el funcionamiento como el proceso real de organización y gestión de los mismos.
La Ley de los Consejos Comunales en su artículo 3 expone:
“La organización, funcionamiento y acción de los consejos comunales se rige
conforme a los principios de corresponsabilidad, cooperación, solidaridad,
transparencia, rendición de cuentas, honestidad, eficacia, eficiencia, responsabilidad
social, control social, equidad, justicia e igualdad social y de género”.
Cabe destacar los principios de eficacia, eficiencia, transparencia y rendición de cuentas que
el modelo de la nueva gestión pública impulsa y que están presentes es el espíritu de la ley.
En este sentido, el Estado venezolano en la búsqueda de la eficiencia y eficacia en la
prestación de los servicios públicos promueve la conformación de los consejos comunales,
ya que a través de éstos se eliminan las trabas que el burocratismo ha impuesto a las
administraciones locales y regionales que obstaculizan de manera importante el acceso y
distribución equitativa de los recursos para la solución de los problemas vecinales.
En este sentido, el consejo comunal se convierte en una organización que permite la
disminución de costos a través de la reducción de estructuras burocráticas que se crean
comúnmente para la solución de problemas sociales, promueve la contratación de empresas
cooperativas conformadas por los propios vecinos, permite que sean las mismas
comunidades las administradoras de los recursos económicos.
Asimismo promueve la transparencia y la rendición de cuentas a través de la unidad de
contraloría social y el impulso de los valores como la honestidad, solidaridad y el alto
compromiso de los ciudadanos con su comunidad. En consecuencia son las propias
comunidades las que ejercen la administración, el autocontrol y la autoevaluación para lograr
la eficacia, la eficiencia, la transparencia y la rendición de cuentas.
9
XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008
Por otra parte, la estructura organizativa del consejo comunal es horizontal y flexible. Los
comités de trabajo, las unidades de ejecución, de contraloría y de administración forman
parte de la estructura organizativa plana, donde los niveles de jerarquía no existen, ya que la
máxima autoridad es la asamblea de ciudadan@s.
Se trata entonces de lograr el proceso de descentralización administrativa entendida como la
transferencia de los municipios a las comunidades organizadas la administración de los
servicios públicos; al respecto la CRBV en el artículo 184 expone: “La ley creará mecanismos
abiertos y flexibles para que los Estados y los Municipios descentralicen y transfieran a las
comunidades y grupos vecinales organizados los servicios que éstos gestionen precia
demostración de su capacidad para prestarlos… ”.
La LPPM, por su parte, promueve la desconcentración de la administración pública y es
referido en el artículo 70: “Los municipios promoverán la desconcentración del gobierno y
administración, así como la descentralización para la prestación de los servicios. En los
procesos de desconcentración se establecerán formas efectivas de participación ciudadana”.
A través de cambios sociopolíticos y jurídicos drásticos se ha ido otorgando poder al pueblo a
través de la transferencia de la administración de los servicios públicos; la autogeneración de
empleos directos e indirectos, puesta en práctica de proyectos socio productivos, el manejo
de los recursos para la ejecución de los proyectos, entre otros.
Actualmente la comunidad participa fundamentalmente en el diseño, ejecución,
administración y evaluación de los proyectos dentro de su entorno local, como por ejemplo:
reacondicionamiento de escuelas, vialidad comunal, construcción y mantenimiento de
espacios de esparcimiento y recreación, construcción de viviendas, etc., lo que ha permitido
un cambio trascendental en lo referente a la gestión pública del país.
Aún cuando la descentralización administrativa no se ha llevado a cabo de manera formal, se
está realizando un proceso de descentralización política hacia las comunidades. A pesar que
no se ha producido el traspaso formal de las competencias desde los gobiernos municipales
a los entes comunales, en la realidad ya se inició un proceso de asunción de competencias
por parte de los consejos comunales y cada día asumen más funciones que tradicionalmente
estaban asignadas a las Alcaldías.
Por su parte, la descentralización se esta manejando en lo político, social y económico,
pretendiendo empoderar a las comunidades a través de la participación en la gestión de la
política pública, la toma de decisiones públicas y la entrega de financiación para llevar a cabo
el proceso de administración de los servicios.
La característica más relevante de la gestión de los consejos comunales es la participación
activa en el ámbito de definición de su propio plan de desarrollo comunal, sus proyectos,
presupuestos y diseño de estrategias para acceder a la financiación que obedecen a criterios
de eficiencia y eficacia social para la maximización de los recursos en función de alcanzar los
objetivos sociales propuestos. Cumplen con las funciones inherentes a las Alcaldías
relacionadas a las ayudas sociales como parte de las respuestas del día a día a los
problemas de las comunidades.
10
XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008
Se vislumbra como parte de una política de mediano y largo plazo, que los consejos
comunales logren incidir sobre: el estímulo de la economía local a través de la promoción de
cooperativas, generación de empleo, solución a problemas sociales relacionados a la
pobreza, el déficit de vivienda, servicios de agua, cloacas, vialidad, transporte público en el
ámbito comunal, todo esto logrado a través de la autogestión, cogestión y el apoyo financiero
de las instituciones del Estado. Se pretende así “…delegar a las Alcaldías los trabajos de
mayor envergadura en los municipios como obras de vialidad, transporte público, red de
cloacas y aguas servidas interurbanas, interparroquiales e intermunicipales…” (Bazanta,
2006).
Esto se relaciona con el modelo de la nueva gestión pública, sin embargo, el modelo de
gestión de los consejos comunales posee otras características como: La toma de decisiones
colectiva -en asamblea de ciudadan@s-; el objetivo de carácter sociocomunitario; la
propiedad colectiva, la distribución de poder es equitativa, hay división del trabajo flexible,
comunicación constante, procesos administrativos simples, liderazgos compartidos, son
organizaciones horizontales donde no hay jerarquías, altos niveles de participación, ejercicio
de la contraloría social y la autoevaluación.
Estas características se unifican con los condicionantes subjetivos del proceso de gestión
(Ochoa y Gamboa; 1983): alto sentido de pertenencia, solidaridad, compromiso, disposición
al cambio, empatía, contraloría, autoevaluación de los miembros de los consejos comunales.
Otras características están relacionadas a la internalización de los miembros del consejo
comunal de los principios de participación protagónica, igualdad, justicia social,
corresponsabilidad.
Algunas conclusiones inacabadas debido a la transición
A pesar de los múltiples esfuerzos por contrarrestar las acciones adversas al desarrollo
adecuado de los consejos comunales y a las funciones que estos deben cumplir para
alcanzar los fines deseados, el bienestar colectivo, hasta los momentos no se han podido
controlar plenamente las desviaciones que se produjeron en un principio y que se
incrementaron durante el proceso de instauración, debido a la cultura de corrupción
arraigada en todos los sectores de la sociedad venezolana, la cual esta impregnada por la
deshonestidad, la falta de ética, la ambición, el acaparamiento, entre otros elementos que la
nutren y no permiten avanzar hacia lo que se propone en el Proyecto Nacional Simón Bolívar
2007-20013, a saber, la suprema felicidad social donde se plantea la construcción de una
estructura social incluyente, el fomento de la participación del pueblo en la planificación de la
producción y la socialización equitativa de los excedentes, aspecto este que esta ligado
íntimamente a los consejos comunales.
Frente a esto, el Proyecto Nacional Simón Bolívar 2007-20013 nos dice que “el cambio debe
estar orientado a poner de relieve los elementos en común, que permitan construir una
comunidad, no individuos aislados y egoístas atentos a imponer sus intereses a la
comunidad, a esa entidad, -la comunidad- se entrega todo el poder originario del individuo, lo
que produce una voluntad general, en el sentido de un poder de todos al servicio de todos,
es decir, sustentando moral y colectivamente, lo que obliga a que la conducta de los
asociados, aunque tengan intereses particulares, (voluntades particulares), para poder ser
moral deberá estar guiada por la justicia, es decir, por principios de igualdad –única manera
de fortalecer el cuerpo político colectivo-, y de libertad”.
11
XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008
De acuerdo a lo investigado, encontramos características del modelo de la nueva gestión
pública en la organización del consejo comunal, pero es importante recalcar que se hallan en
estas organizaciones nuevas características que le imprimen originalidad al proceso de
gestión como el sentido de pertenencia, el entusiasmo del voluntariado que inicio este
proceso, las ganas de cambiar realidades locales y mejorar las condiciones de vida de los
vecinos y las familias que habitan en la comunidad, en fin un complejo entramado de
relaciones sociales que se anidan significativamente en la minimización de los costos del
proceso y en el máximo aprovechamiento de los recursos. Así que entre las características
más resaltantes de los consejos comunales destacan: los condicionantes subjetivos del
proceso de gestión.
Por otra parte, si bien se han producido significativos avances en el proceso de participación
ciudadana a través de la creación de los consejos comunales, es que el Estado y la sociedad
inviertan asertivamente en la construcción colectiva a nivel institucional y comunal en
promoción y ejecución de programas de capacitación que incorporen aspectos organizativos
que redunden en la mejora del proceso de gestión pública local y emprenda el camino hacia
la consolidación del poder popular, arraigando más los valores que deben privar para el buen
funcionamiento de esta instancia. Sin embargo, en nuestro país es bien sabido que
diferentes organizaciones se han avocado a este trabajo, entre ellas algunos Ministerios y
organizaciones Estadales, las Fuerzas Armadas, algunas Alcaldías, la Universidad
Bolivariana de Venezuela y otras instituciones tanto públicas como privadas que se han ido
incluyendo en el proceso de cambio de la relación Estado-Sociedad, bien sea por
compromiso social o porque a través de las leyes promulgadas –por ejemplo: Ley de Servicio
Comunitario del Estudiante de Educación Superior- o de ciertos lineamientos emanados por
el Estado se han visto llamadas a trabajar.
A pesar de que el escenario político actual y la existencia de una imagen prospectiva de la
estructura y funcionamiento del sistema de participación en la planificación y ejecución de las
políticas públicas locales plantee una combinación de intencionalidades claras, en los
espacios de actuación existentes se han generando contradicciones entre lo planteado y lo
ejecutado; pues la desinformación de los agentes comunitarios en relación con estos
escenarios y la lucha por mantenerse en el poder de algunos actores políticos, han
imposibilitado el buen funcionamiento de la emergente estructura y han hecho más
complicado el proceso de empoderamiento de las comunidades para su desarrollo y la
modernización del aparato del Estado.
Tanto el Estado como la sociedad organizada deben seguir trabajando mancomunadamente
para lograr el bienestar colectivo, la satisfacción de las necesidades sociales esenciales para
que todos alcancen una calidad de vida digna.
El hecho de que el actual gobierno haya reconocido a los sectores populares como la
población prioritaria a atender, es una muestra de reivindicación y pago de la deuda social
contraída por otros gobiernos.
Claramente se observa que las orientaciones de las políticas y programas sociales están
dirigidas, principalmente, a la reivindicación de los derechos sociales, a la inclusión, a la
organización de redes sociales, a la formulación de nuevas relaciones de producción, a la
construcción de caminos para hacer efectiva la participación ciudadana y la generación de
nuevas relaciones de poder.
12
XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008
Para que la acción pública del Estado con respecto a la sociedad cambie, se necesita
fortalecer más las acciones del Estado y, por ende, sus instituciones, impregnandolas de la
nueva visión y haciendo que l@s funcionari@s ejerzan las prácticas socio-comunitarias
desde sus espacios, darles participación en los asuntos referidos a sus instituciones y al
país, utilizando para ello estrategias democratizadoras y de participación social pluralista.
Bibliografía
Arrieta, Duilimarth; Molero, Estilita y Nava, William (2007). “Consejos comunales: espacios de
participación ciudadana para la creación de la nueva gestión pública”. Trabajo
presentado como Ponencia en el X Simposio Nacional de Ciencia Política. La Ciencia
Política Hoy: Realidades y Paradigmas celebrado del 27 al 29 de noviembre. Maracaibo,
Venezuela.
Asamblea Nacional (2006). “Ley de los Consejos Comunales”. Caracas, Venezuela.
“Reforma de la Ley del Consejo Local de Planificación Pública”. Caracas, Venezuela.
____(2005). “Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal”.
Caracas, Venezuela.
____(2002). “Ley del Consejo Local de Planificación Pública”. Caracas, Venezuela.
ASAS, Cristina L. (S/F). “Para pensar una política social alternativa”. Material mimeografiado.
Bonilla-Molina, Luis; El Troudl, Haiman, harnecker, Martha y (2005). “Herramientas para la
Participación”. Dirección del Despacho del Presidente y otros. Caracas, Venezuela.
Cuñarro, Edith, morales, Eduviges y González, Nila. (2004). “Nueva gestión pública y bases
institucionales del Estado en la Constitución Bolivariana de la República Bolivariana de
Venezuela”. Programa de investigación: Hacia un nuevo modelo político en América
Latina / Fortalecimiento y democratización de la gestión pública (Financiado por
CONDES). Maracaibo, Venezuela.
Congreso de la República de Venezuela (1989). “Ley Orgánica del Régimen Municipal”.
Gaceta oficial extraordinaria 4.109 del 15 de junio de 1989. Caracas, Venezuela.
Córdova, Yadira. (2007). “Prólogo” pronunciado en el texto: Pensamiento pedagógico
emancipador latinoamericano. Ediciones de la Universidad Bolivariana de Venezuela.
Caracas, Venezuela.
Fermín T., Eudis F. y Martínez D., Rosalinda. (2002). “El consejo local de planificación
pública ¿fortalecimiento o debilitamiento de la gestión local?”. Trabajo presentado como
ponencia en el I Congreso Internacional de Gerencia en América Latina celebrado del
14 al 17 de Mayo. Maracaibo, Venezuela.
Garay, Juan. (2001). “La Constitución. Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela”. Segunda versión: Gaceta Oficial 5.453 del 24-Mar-2000. Ediciones Juan
Garay, reedición. Caracas, Venezuela.
Lander, Edgardo. (2004). “Venezuela: la búsqueda de un proyecto contra hegemónico”.
Disponible en: http://www.analitica.com. Fecha de consulta: 20-11-04.
Maingón, Thais. (2007) “El estado de bienestar social en Venezuela: el caso de las misiones
sociales”. En Àgora - Revista de Ciencias Sociales nº 14 - 2006 31. Disponible en:
http://www.ceps.es./publi/agora/14/031-072.pdf. Fecha de consulta: 20/07/08
Ministerio de Participación Popular y Desarrollo Social. (2005). “Los consejos comunales: un
poder que se construye desde abajo”. Caracas, Venezuela.
Ministerio del Poder Popular del Despacho de la Presidencia. (2007). “Proyecto Nacional
Simón Bolívar. Primer Plan Socialista de la Nación. Desarrollo Económico y Social de la
Nación 2007-20013”. Ediciones de la Presidencia de la República. Caracas, Venezuela.
13
XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008
Ochoa H. Haydée y Gamboa C. Teresa (1999). “Hacia la gerencia pública en Venezuela: el
caso de las administración tributaria”, en Revista Centroamericana de Administración
Pública No. 37. Tema: Ordenamiento de Finanzas Públicas. Instituto Centroamericano
de Administración Pública ICAP.
____(1983). “La gestión o administración un enfoque teórico-metodológica”, en Revista de
Ciencias Sociales de La Universidad del Zulia, Facultad de Ciencias Económicas y
Sociales. Maracaibo, Venezuela.
Salamanca, Luis (2004). “La democracia directa en la Constitución venezolana de 1999”, en:
El sistema político en la Constitución Bolivariana de Venezuela, Fundación de Estudios
Políticos y Sociales/Vadell Hermanos/Instituto de Estudios Políticos/UCV, ValenciaEspaña, Caracas-Venezuela, pp. 83-122.
Entrevistas
Ferrer, Levi. (14/05/2008) Tema tratado: Experiencia en el consejo comunal de la Comunidad
Ciudad Bendita. Cargo: Coordinador General del Consejo Comunal. Maracaibo,
Venezuela
Bazanta, Yohanan (06/2006). Cargo: Promotor de FUNDACOMÚN para el municipio San
Francisco.
En linea
Consejos Comunales. Disponible en: http://es.wikipedia.org/wiki/Consejos_Comunales
Democracia Participativa. Disponible en: http://es.wikipedia.org/wiki/Democracia_Participativa
Poder Popular. Disponible en: http://es.wikipedia.org/wiki/Poder_Popular
Resumen curricular de la autora:
Duilimarth Carolina Arrieta Nava,
Dirección Postal: Urb. Mara Norte, calle 7H, casa 2B-21. Maracaibo, Edo. Zulia, Venezuela.
Números de teléfono: 0261 – 7572918 / 0414 6369171
Correo electrónico: [email protected]
Socióloga egresada de la Universidad del Zulia, Comunicadora Social egresada de la
Universidad Dr. Rafael Belloso Chacín. Aspirante a Magíster en Intervención Social (LUZ).
Aspirante a Doctora en Ciencias para el Desarrollo Estratégico, área de conocimiento:
Organización comunitaria y poder popular. Docente Instructora de los Programas de
Formación de Grado en Gestión en Salud Pública y Estudios Jurídicos de la Universidad
Bolivariana de Venezuela, sede Zulia. Investigadora en el área de estudios de la mujer,
organización comunitaria y participación ciudadana. Ponencias en eventos académicos
nacionales e internacionales, los cuales en su mayoría se realizan en colectivos de
investigación.
14