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Contribución del Grupo de Trabajadores
El papel de las organizaciones sindicales y de los interlocutores
sociales en la programación y el seguimiento de las políticas de
cohesión económica y social en el nuevo marco financiero para
2014-2020
Resumen
El papel de las organizaciones sindicales y de los interlocutores sociales en la programación y el seguimiento de las políticas de cohesión
económica y social en el nuevo marco financiero para 2014-2020
1.
Los desafíos de las decisiones adoptadas para el presupuesto de la UE para el período 20142020 en un contexto de crisis económica y social respecto al período precedente 2007-2013.
Las instituciones de la Unión Europea (Comisión, Consejo y Parlamento) adoptaron, a principios de
julio de 2013, el marco financiero plurianual: es decir, el presupuesto de la UE para el período 20142020, tras meses de difíciles debates y negociaciones, en un contexto de crisis financiera, económica y
social inédita en los Estados miembros de la UE. Finalmente, el presupuesto 2014-2020 de la UE
deberá disminuir alrededor del 7 % respecto al del período precedente 2007-2013 (908 000 millones
de euros de gastos cubiertos frente a 977 000 millones de euros), aun cuando el acuerdo prevé cierta
flexibilidad para la utilización de los fondos.
Sin embargo, según el «informe estratégico» de la Comisión Europea (publicado el 18 de abril de
2013) sobre la aplicación de los programas relativos a la política de cohesión económica y social para
el período 2007-2013, las inversiones financiadas por el FSE, el FEDER y el Fondo de Cohesión han
contribuido a superar la crisis y generar crecimiento, al permitir, entre otras cosas, un aumento
considerable del número de personas que se benefician de una ayuda en materia de empleo (de
10 millones al año antes de 2010 a cerca de 15 millones anuales desde entonces), así como una
sensible aceleración de los resultados desde 2010 en el ámbito del apoyo a las pymes: se han creado
alrededor de 400 000 puestos de trabajo (de los que la mitad se crearon en 2010-2011), incluidos
15 600 empleos en la investigación y 167 000 empleos en las pymes.
Por medio de sus tres fondos –el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), el Fondo Social
Europeo (FSE) y el Fondo de Cohesión– la política de cohesión económica y social de la UE invirtió
347 000 millones de euros (del FSE: 76 000 millones de euros) en los 27 Estados miembros para el
período 2007-2013. Esta suma representa el 35 % del presupuesto total de la UE para ese mismo
período (975 000 millones de euros).
Recordemos los objetivos, el presupuesto y los grandes principios de intervención del programa 20072013 y los cambios introducidos en el programa 2014-2020: la política de cohesión aporta el marco de
inversión, así como el sistema de aplicación necesario para conseguir los objetivos de la estrategia
política europea en curso (Estrategia de Lisboa para el primer decenio de los años 2000, Estrategia
Europa 2020 para el segundo). La política de cohesión se ha replanteado en aras de una mayor
eficacia de aplicación y de una mejor adaptación a los objetivos de la Estrategia Europa 2020. A fin
de estructurar de manera coherente la política de cohesión regional, la programación 2007-2013 se ha
articulado alrededor de tres objetivos comunitarios: Convergencia, Competitividad regional y empleo,
y Cooperación territorial europea. Estos objetivos son financiados por uno o varios fondos
desglosados en programas operativos de aplicación nacional o regional.
La programación 2014-2020 integra los cinco grandes objetivos siguientes de la Estrategia Europa
2020:
1.
2.
Empleo: el 75 % de la población de 20 a 64 años de edad debería tener un empleo.
Investigación y desarrollo: inversión del 3 % del PIB de la UE en I+D.
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3.
4.
5.
Cambio climático y energía: reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero en un
20 % respecto a 1990, utilización del orden del 20 % de energía procedente de fuentes
renovables, aumento del 20 % de la eficiencia energética.
Educación: disminución de la tasa de abandono escolar prematuro, como mínimo al 10 %, un
diploma de enseñanza superior para al menos el 40 % de la población de 30 a 34 años.
Pobreza y exclusión social: Reducir como mínimo en 20 millones el número de personas
afectadas o amenazadas por la pobreza y la exclusión social.
Otro elemento notable de los objetivos del presupuesto de la UE 2014-2020, como es la
recomendación de la Comisión Europea, avalada por el Consejo y el Parlamento Europeo, de
consagrar al menos el 20 % del presupuesto de la UE a los proyectos dedicados al paquete europeo
sobre clima y energía (las directivas europeas sobre los objetivos de 3x20), movilizando también la
contribución del BEI, como oportunidad para la salida de la crisis, con un impacto sustancial en el
empleo y el modo de gestión de la transición social y profesional cuyas necesidades de formación hay
que satisfacer, constituye un importante desafío. Por ello, en España se han desarrollado experiencias
de buenas prácticas de asociación de las organizaciones sindicales (período 2007-2013) en proyectos
de este tipo (Programa Empleaverde, proyecto Informa-Ambiental).
2.
Los problemas que plantea la aplicación del artículo 5 del nuevo Reglamento en términos
de implicación de los interlocutores sociales ante las experiencias adquiridas durante el
período 2007-2013.
Sin embargo (y ahí se centra el estudio), las propuestas de la Comisión Europea, avaladas por el
Consejo y el Parlamento Europeo, relativas a los fondos del marco estratégico común para el
período 2014–2020, imponen claramente a los Estados miembros la obligación de asociar a los
medios económicos y sociales y, por consiguiente, a las organizaciones sindicales, en todas las etapas
del proceso de gestión de los fondos cubiertos por nuestro estudio: es decir, los Fondos Estructurales
(FSE y FEDER) y el Fondo de Cohesión, que se dedican a la política de cohesión económica y social
de la UE.
La aplicación generalizada del principio de asociación (que integra un Código de Conducta Europea
sobre la Asociación), que tiene su origen en el artículo 5 de la propuesta de Reglamento sobre
disposiciones comunes, traduce la persecución de varios objetivos.
En efecto, se propone optimizar la gestión de los fondos europeos favoreciendo su eficaz utilización
de acuerdo con las necesidades y expectativas de la población interesada. Debe permitir explotar los
conocimientos y la experiencia de los interlocutores implicados en su esfera de interés y así optimizar
el desarrollo de las políticas perseguidas. Y por último, debe permitir la difusión de la innovación y de
la cultura del diálogo, así como una mejor aceptación de las acciones emprendidas (mayor
legitimidad).
El análisis crítico de la práctica de la asociación en los doce Estados miembros contemplados en este
estudio durante el período 2007-2013 muestra claramente las ventajas de esta última.
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En la muestra del estudio se han analizado casos de buenas prácticas sobre el conjunto de las fases del
proceso de gestión de los Fondos Estructurales: programación, puesta en práctica, seguimiento y
evaluación del uso de los fondos. Sin embargo, se han podido observar grandes disparidades en
cuanto a la calidad de la asociación entre los diferentes Estados miembros, ya que la asociación de los
interlocutores a veces solo reviste un carácter formal (sobre todo en los PECO), o incluso entre
regiones de un mismo Estado miembro (es el caso, por ejemplo, de los Estados federados alemanes).
Conviene subrayar que el establecimiento de una asociación eficaz supone satisfacer un cierto número
de requisitos previos:
En primer lugar, la asociación debe interesar a todas las fases del proceso de gestión y ponerse en
práctica lo antes posible. En efecto, la participación en la fase de programación resulta esencial para
tener una influencia en los objetivos perseguidos, así como en los medios utilizados para conseguirlos.
En segundo lugar, la evaluación también es importante cuando se lleva a cabo de manera apropiada y
sus resultados sirven para mejorar la gestión de los fondos durante la aplicación del siguiente marco
financiero plurianual. Permite asegurar una optimización continua de las acciones emprendidas y
resulta decisiva para asegurar el carácter sostenible de las mismas.
La participación de los interlocutores en todas las etapas del proceso requiere, sin embargo, garantizar
a estos últimos los medios para llevar a cabo las tareas que les corresponde. El proceso de gobernanza
multinivel de los Fondos Estructurales reviste, en efecto, un carácter muy complejo. Este desarrollo de
las capacidades apela no solo a los conocimientos indispensables de que deben disponer los
interlocutores, sino también a los medios que les son conferidos como las estructuras de asistencia,
pero también de coordinación y representación.
Por último, la asociación no podría existir sin una formalización de su gobernanza. La asociación de
numerosos interlocutores, las necesidades en términos de coordinación y circulación de la
información, así como la necesidad de asegurar la transparencia, imponen la definición de normas
claras.
3.
La capacidad para asociar a los agentes sindicales en las fases iniciales de los
procedimientos de programación depende, en gran parte, de la cultura del diálogo social.
La fase de programación de la gestión de los Fondos Estructurales es una fase fundamental porque
está dedicada a la definición de los objetivos, las estrategias y las acciones que se pondrán en práctica.
A nivel europeo, generalmente, la participación de las organizaciones sindicales (OS) en la
preparación del marco estratégico nacional de referencia y en la concepción de los programas
operativos es eficaz aun cuando puede adoptar diversas formas según las características específicas de
cada país. Así, en el conjunto de la muestra del estudio, las OS forman parte de los órganos
consultivos y están representadas en las instancias de diálogo social tripartito con una importante
influencia sobre el contenido de los marcos estratégicos nacionales de referencia y los programas
operativos. Sin embargo, la calidad de esta asociación puede variar y en gran medida depende, entre
otras cosas, de la cultura del diálogo social mantenido en un determinado país. Por ello, a la hora de
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asociar a los interlocutores, se pueden observar grandes diferencias entre países como Francia,
Alemania o Italia (que disponen de una cultura del diálogo antigua y arraigada en las mentalidades) y
los de la Europa Oriental (como Polonia o la República Checa). Estas diferencias se presentan, por
una parte, en ese diálogo, pero también en elementos más formales como la frecuencia de las
reuniones y el acceso a la documentación. Asimismo, conviene procurar una representación
equilibrada de las partes interesadas, lo que no es siempre el caso (véase, por ejemplo, el caso
húngaro).
Por otra parte, la fase de programación también debe ser la ocasión de realizar un análisis contextual
que permita verificar si la asociación está adaptada y su papel bien comprendido por las partes
interesadas, así como un análisis común de las necesidades, la identificación precisa de los grupos
destinatarios y de los obstáculos (reglamentarios o legales) y de los bloqueos; por último, un balance
de las experiencias precedentes de la asociación será el momento privilegiado para la identificación de
las sinergias. Así, se han podido analizar las experiencias de buenas prácticas en la fase de
programación 2007-2013, sobre todo en Alemania, Francia e Italia, así como en Rumanía (estudio
contextual sobre las necesidades en materia de ayuda a los más desfavorecidos y en materia de
seguimiento de políticas activas del mercado de trabajo) y Hungría (amplia consulta a varios miles de
organizaciones). También cabe citar el ejemplo de Irlanda. En ese país, se negoció un acuerdo de
asociación de gran envergadura relativo a una multitud de temáticas que se puso en práctica en la fase
inicial de la concepción del plan nacional de desarrollo (amplio plan de inversión por un importe
superior a 180 000 millones de euros) del que una parte se dedicó a la utilización de los Fondos
Estructurales.
4.
El valor añadido aportado por la asociación es sin ninguna duda lo más visible en la
elaboración de las licitaciones para proyectos y en los procedimientos de selección de los
mismos
Por lo que respecta a la definición de los procedimientos de aplicación y elaboración de las
reglamentaciones, en general las OS están poco asociadas. Esta dificultad de implicación de las OS se
explica por el carácter técnico de esta fase y por el papel asignado en este caso a la administración
pública. Sin embargo, las OS tienen un papel que desempeñar, sobre todo en términos de
identificación de los bloqueos que pueden producirse (ejemplo de buena práctica en la República
Checa).
En cuanto a la elaboración de las licitaciones para las propuestas y la selección de los proyectos,
también en este caso la participación de las OS depende en gran parte del nivel del diálogo social
mantenido en el país. El nivel de participación puede ir desde la consulta en la fase previa a la simple
información. Globalmente, las OS subrayan que su nivel de participación es más importante para la
gestión de los fondos procedentes del FSE que del FEDER.
Existen casos de buenas prácticas que demuestran claramente las ventajas de una gestión de los
fondos europeos por los propios interlocutores. Así sucede, por ejemplo, en Francia (proyectos de
formación de sindicalistas a nivel regional) y España (proyecto regional de prevención del abandono
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escolar). El caso alemán también se inscribe en esta tendencia. En ese país, la participación de las OS
en esa fase ha permitido conferir un carácter duradero a las acciones emprendidas (introducción del
criterio de gute Arbeit, iniciativa Weiter Bilden); en cambio, el caso polaco muestra los puntos débiles
debidos a la falta de participación de las OS.
5.
Queda por hacer un esfuerzo importante en materia de formalización de los
procedimientos de asociación, sobre todo en la fase de seguimiento y evaluación
Por lo que respecta a la supervisión y evaluación, en el conjunto de los países de la muestra, las OS
están representadas de manera diferenciada en los comités de seguimiento. En cuanto al FSE, las OS
son generalmente miembros de pleno derecho y disponen de derecho a voto. Respecto al FEDER y el
Feader, su participación es más rara. Sobre todo, queda por hacer un esfuerzo en materia de
formalización de la asociación. Incluso en el caso de Alemania se ha subrayado una dificultad para
obtener previamente todos los documentos necesarios y una cierta falta de transparencia en la
utilización de los fondos.
Por otra parte, las OS, así como los demás interlocutores sociales, están poco implicadas en la
evaluación de la gestión de los Fondos Estructurales y su participación se limita a la simple
comunicación de informaciones. Sin embargo, esta fase tiene su importancia, ya que permite mejorar
la programación y extraer lecciones de los errores cometidos en el pasado. Asimismo, tampoco habría
que subestimar el papel potencial de los interlocutores sociales en las fases de evaluación intermedia
de la gestión de los fondos (véase el caso de buena práctica en Italia que ha permitido la reasignación
de una parte de los Fondos Estructurales en favor de la lucha contra los efectos de la crisis
económica).
6.
El desarrollo de la asistencia técnica resulta ser una de las principales demandas de las
organizaciones sindicales en el marco de la gestión de los Fondos Estructurales de la UE
La ampliación y mejora de las capacidades técnicas de las OS son una preocupación en la mayoría de
los países estudiados. Esa capacidad técnica de los interlocutores sociales es fundamental por cuanto
condiciona la calidad de su aportación en el marco de un desarrollo de la asociación en el período de
programación 2014-2020. En materia de asistencia técnica recomendamos a las OS y los
interlocutores sociales la necesidad de adquirir competencias técnicas, por una parte, en materia de
programación y gestión de los Fondos Estructurales y, por otra, en materia de análisis de los
problemas planteados en la fase de identificación de las necesidades. Por último, un apoyo operativo
para subsanar la falta de medios puestos a disposición de las OS (véase, por ejemplo la situación en
Polonia, la República Checa o incluso Finlandia) parece indispensable.
La gestión de los Fondos Estructurales europeos es una mecánica compleja. Su comprensión requiere
programas de formación ad hoc de los responsables sindicales del terreno, no solo a nivel nacional,
sino, sobre todo, a nivel regional, donde los medios suelen ser deficientes (a este respecto cabe
destacar el proyecto Speslab emprendido en Italia).
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El papel de las organizaciones sindicales y de los interlocutores sociales en la programación y el seguimiento de las políticas de cohesión
económica y social en el nuevo marco financiero para 2014-2020
Otro aspecto de la asistencia técnica que se ha subrayado se refiere a la deficiencia de los medios
organizativos de muchas OS para enviar representantes competentes a las instancias encargadas de la
programación, el seguimiento y la evaluación de la gestión de los Fondos Estructurales y de Cohesión
(en Polonia y Finlandia).
7.
La generalización de la asistencia técnica es tan necesaria que debe subrayarse el principio
de asociación.
La cuestión del aumento de los medios es tan esencial que se supone que la ampliación de la
asociación debe reforzar la implicación de las OS y, por consiguiente, debe necesitar un mayor
compromiso de su parte. El proyecto de código de conducta propuesto por la Comisión Europea
señala, por otra parte, la necesidad de seleccionar los interlocutores de acuerdo con sus capacidades y
competencias para formar parte de la asociación. La cuestión no concierne solo a la carga de trabajo o
a su aportación técnica y, por consiguiente, a su conocimiento de las necesidades y su experiencia en
la materia. También plantea la cuestión de la coordinación y la circulación de la información. Por ello,
la problemática debe considerarse desde un doble punto de vista: el de la relación horizontal con los
demás interlocutores y el de la coordinación vertical (estructuras nacionales, regionales y locales).
Así, cabe desarrollar el establecimiento de estructuras adecuadas, como los centros de coordinación de
la asociación (caso de buenas prácticas en Alemania e Irlanda, donde el organismo POBAL presta una
asistencia técnica apropiada a los interlocutores). También habría que hacer un esfuerzo para elevar el
nivel del personal de la administración pública. Así, el marco estratégico nacional de referencia
italiano menciona de manera muy pertinente la necesidad de formar a esta última en materia de
cultura y ejercicio de la asociación.
Este estudio ha sido elaborado por Syndex, a instancias del Grupo de Trabajadores del
Comité Económico y Social Europeo
Autores del informe:
Dirección conjunta de Andrzej Jakubowski y Alain Mestre
Con la contribución de María-Ángeles Romero, Marcel Spatari y Katarzyna Szczepanik
Documentación: Annick Boico
CONTRATO N° CES.19018 (CESE/COMM/15/2012)
Septiembre de 2013
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