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Gonzalo Marroquín Escobar**
Análisis legal de las cajas
de compensación familiar
en el sistema de seguridad social*
Legal analysis of corporation of family
compensation in the social security system
Recibido: 17 de septiembre de 2010 / Aceptado: 28 de octubre de 2010
Palabras clave:
Resumen
Asignación, Beneficios,
En el presente artículo de revisión se analizará el despliegue que han tenido
Cajas de compensación familiar,
las cajas de compensación en el contexto colombiano y el papel que han des-
Subsidio.
empeñado en la formación y progreso de la seguridad social en el núcleo de la
sociedad, como un componente importante de este sistema. En este sentido y
conforme a todos los elementos de juicio que se estudiarán, se establecerá que
el subsidio familiar es un elemento vital para el desempeño y para mantener
condiciones equilibradas de vida en los trabajadores.
Key words:
Assignation, Benefits,
Abstract
This article will discuss the deployment corporation of family compensa-
Corporation of family compensation,
tion have in the Colombian context and the role they have played in the for-
Subsidy.
mation and progress of social security at the core of society, as an important
component of this system. In this sense and according to all the evidence to be
studied, will be established that the family subsidy is a vital element for the
performance and to keep life balanced conditions employees.
* El presente artículo de revisión se deriva del proyecto de investigación terminada: “Análisis del papel de las cajas de compensación
familiar en el sistema de seguridad social en Colombia”, adelantado dentro de la especialización en Derecho Laboral y Seguridad
Social de la Universidad Libre Seccional Barranquilla.
** Abogado, especialista en Derecho Laboral y Seguridad Social de la Universidad Libre Seccional Barranquilla.
Justicia, No. 18 - pp. 106-121 - Diciembre 2010 - Universidad Simón Bolívar - Barranquilla, Colombia - ISSN: 0124-7441
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Análisis legal de las cajas de compensación familiar en el sistema de seguridad social
Introducción
señala la seguridad social como derecho irre-
En voces de Vanegas (2007) “El sistema de
nunciable de todos los habitantes, bajo ese mis-
subsidio familiar es el conjunto de normas, pro-
mo esquema prestacional el Artículo 46 de la
gramas e instituciones que desarrollan el subsi-
Constitución ordena que el Estado, la sociedad
dio familiar” y de conformidad con la Ley 21
y la familia se unirán para proteger y asistir a
de 1982 “el subsidio familiar es una prestación
las personas de la tercera edad y promoverán su
social pagada en dinero, especie y servicios a los
integración a la vida comunitaria y garantizar-
trabajadores de medianos y menores ingresos,
les los servicios que brinda la seguridad social
en proporción al número de personas a cargo,
integral y el subsidio alimentario en caso de in-
cuyo objetivo fundamental consiste en el alivio
digencia.
de las cargas económicas que representa el sos-
De la misma manera, en el ámbito de la Ley
tenimiento de la familia como núcleo básico de
100 de 1993, se incluyó dentro de su cobertura
la sociedad. Entre las asignaciones que se deri-
los servicios sociales complementarios “entre
van de esta prestación figuran el subsidio fami-
ellos el sistema de subsidio familiar”, y lo hizo
liar por hijos a cargo, subsidios a la permanencia
como cumplimiento al mandato constitucional
de la madre en el hogar, subsidios alimentarios,
que se desprende de otras normas que fueron ex-
programas sociales para la familia, etc. Este sub-
pedidas con posterioridad.
sidio familiar puede asumir tres modalidades: en
dinero, en especie y en servicios.
Por su parte, la Ley 789 de 2002, en su Artículo 24 reguló las facultades de la Superinten-
Las entidades que se encargan de prestar es-
dencia de Subsidio Familiar, así pues, indicó
tas asignaciones y servicios en Colombia son
las funciones que debe cumplir en el sistema
denominadas cajas de compensación familiar.
de subsidio familiar y aunque creó funciones
Estas se encuentran constituidas legalmente
adicionales a las establecidas en la legislación
como corporaciones de derecho privado, y desa-
vigente, realmente repite muchas de las que ya
rrollan su gestión en los términos que rige la Ley
habían sido creadas con anterioridad.
21 de 1982 para este sistema.
Como novedoso se puede destacar, que la ley
Las cajas de compensación familiar se han
antes citada creó los mecanismos para hacer más
convertido en un aliciente o en un complemento
efectiva la vigilancia en lo que respecta a “evi-
de distención laboral para los trabajadores que
tar la evasión y elusión de aportes al sistema;
no pueden contar con sitios de recreación para
dar posesión al revisor fiscal y al representante
restablecerse de sus jornadas habituales. Sitios
legal de la caja de compensación; sin que sea
como por ejemplo: clubes, balnearios, centros
necesaria su presentación personal; ordenar la
de eventos, etc.
publicación de estados financieros e indicado-
Los fundamentos constitucionales de esta
res de gestión de las cajas; practicar visitas de
prestación se encuentran en el Artículo 48, que
inspección a las entidades vigiladas; y siguiendo
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el principio de transparencia fijar criterios para
que el nivel de vida de los colombianos sea me-
elaboración, control y seguimiento de los presu-
jorado.
puestos de las cajas de compensación familiar”
(Arenas, 2006, p. 664).
Resulta válido afirmar que ningún sistema de
Resultados de investigación
1. Perspectiva histórico-legislativa
seguridad social puede configurarse como tal, ni
En Colombia las asignaciones surgen con el
lograr su eficacia si dentro de su cobertura no
nombre de “subsidio familiar”, nombre que es,
incluye planes y programas orientados a garanti-
en realidad, una de las clases de prestación ge-
zar condiciones mínimas de vida de la población
neral, su origen y evolución de este sistema en
más necesitada. Ahora la situación de los más
nuestro país ha de mirarse dentro de un contexto
vulnerables se agudiza debido a que el salario
amplio de las etapas de nuestro sistema de segu-
mínimo tiene una movilidad anual, porque el
ridad social (Arenas, 2006).
incremento de los precios de los productos que
En su fase organizativa, la seguridad social,
conforman la canasta familiar tiene una perio-
que tuvo su génesis en el año de 1945, llegando
dicidad más corta, trayendo como consecuencia
hasta 1967, se hace mención al inicio del siste-
que el salario fijado por el Gobierno sea insu-
ma de subsidio familiar, que fue insertado en la
ficiente. Y a través de la seguridad social y la
Ley 90 de 1946, dando origen al seguro social
compensación familiar se trata de paliar estos
obligatorio.
desfases.
La Ley 90 de 1946, por medio de la cual se
El Estado ha hecho ingentes esfuerzos por
crea el Instituto de Seguros Sociales, previó que
reorientar socialmente sus políticas, con el fin de
era este instituto quien debía organizar las cajas
lograr una ampliación de la cobertura y alcan-
de compensación que atendieran los subsidios
ce de los programas adelantados a través de las
que los empleadores establecieran de forma vo-
cajas de compensación familiar, que sin lugar a
luntaria.
dudas constituyen, junto con sus programas de
Este sistema, nace como respuesta a los ba-
nutrición y mercadeo de productos alimenticios,
jos salarios que han tenido los colombianos a
un componente importante del sistema de segu-
través de la historia, pero lo que encontramos
ridad social.
como antecedente curioso del subsidio familiar
Hechas las precedentes consideraciones se
en nuestro país, es que surge como una iniciati-
pasa a decir que es objetivo preponderante de
va de la empresa privada, “no del Estado”, que
este estudio, ver cómo los principios de eficien-
según Cortés (2006) habiendo sido pactado me-
cia, universalidad y solidaridad y el derecho a la
diante convención colectiva por el Ferrocarril de
seguridad social, establecidos en la Constitución
Antioquia el 22 de febrero de 1949, y posterior-
Política, y además de los servicios, prestaciones
mente se impulsó su estructuración por parte de
y subsidios que la integran permiten alcanzar
las empresas afiliadas a la ANDI en 1954, re-
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conociéndole a esta asociación el liderazgo para
en las tres modalidades mencionadas anterior-
dar origen institucional a las cajas.
mente.
En ese orden de ideas, es dable manifestar
En 1962 se produce una transformación sig-
que la empresa privada creó el subsidio familiar
nificativa del sistema, cuando el Gobierno au-
como una forma de hacer ver a la clase traba-
toriza a las cajas crear obras de beneficio social
jadora su preocupación por incrementar sus in-
para que su labor no estuviera limitada exclusi-
gresos, pero el trasfondo de esta situación fue la
vamente al pago de reducidos subsidios en di-
de generar un aumento en ese ingreso, pero que
nero. Leyes de los años de 1963 y 1966 exten-
esta suma no hiciera parte de la liquidación de
dieron el subsidio familiar al sector público y la
las prestaciones sociales al finalizar un vínculo
afiliación regional a las cajas de compensación
laboral.
(Arenas, 2006).
Mediante el Decreto Extraordinario 118 de
En el periodo de expansión de la seguridad
1957 se creó el subsidio familiar para todos los
social colombiana en los años de 1967 a 1977,
establecimientos públicos descentralizados y
se fortalece significativamente el conjunto de
empleadores particulares con determinado capi-
beneficios sociales de las cajas de compensación
tal o número de trabajadores a su servicio.
y se diversifica su actividad. También se plantea
Más adelante, la cobertura se amplió y regla-
la necesidad de una vigilancia y control estatal
mentó mediante las Leyes 69 de 1966 y 56 de
más especializado sobre las actividades de las
1973, y últimamente, fue por medio de la Ley 21
cajas.
de 1982 que las cajas de compensación familiar
El periodo de seguridad social de “cambios
se organizaron, siendo reglamentadas entre otras
y crisis” (1977-1990), tiene como característica
normas por los Decretos Reglamentarios 341 de
principal el crecimiento del sistema, con algunas
1988 y 784 de 1989.
desviaciones administrativas de las cajas.
En el Artículo 1º de la Ley 21 de 1982, el
Luego de un acalorado debate entre el Estado
legislador lo define como una prestación social
y las entidades del sistema, se institucionalizó
pagadera en tres modalidades o formas que son
una importante intervención estatal en el siste-
dinero, especie y servicios a los trabajadores de
ma, con la expedición de dos importantes leyes
medianos y menores ingresos, en proporción al
que constituyen aún los pilares del sistema: La
número de personas a cargo, y como objetivo
Ley 25 de 1981 que creó la Superintendencia
primordial consistía en un alivio de las cargas
de Subsidio Familiar, y la Ley 21 de 1982 que
económicas que representan el sostenimiento de
reorganizó radicalmente el sistema de subsidio
la familia como núcleo básico de la sociedad.
familiar.
Este subsidio, no es constitutivo de salario y se-
Así pues, la etapa de reformas estructurales,
gún el Artículo 5º de la misma ley será cancela-
que se inició en 1990, el sistema de cajas de
do únicamente a los trabajadores beneficiarios
compensación ha tenido importantes desarrollos
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y transformaciones. De una parte, los cambios
Finalidades económicas y sociales
al sistema de seguridad social de la Ley 100 de
para atender las cargas económicas de las
1993 no dieron especial importancia al subsidio
clases menos favorecidas y propender al
familiar dentro de la “seguridad social integral”,
fortalecimiento de las familias.
pero se asignó a las cajas un papel importante
en la gestión del régimen subsidiado de salud,
Inspiración de la doctrina social católica.
haciendo el papel de Administradoras del régi-
La gestión asignada con prevalencia
men subsidiado, en la costa Caribe teníamos a
para las cajas de compensación familiar,
Combarranquilla y a Comfamiliar, entre otras.
como personas de derecho privado, for-
Más adelante siguieron ampliando el papel
madas por los empleadores, sin ninguna
de estas en la gestión del “subsidio familiar de
participación inicial de los trabajadores y
vivienda”. Pero la transformación más impor-
con independencia del régimen del seguro
tante del sistema en la última fase ha sido, sin
social obligatorio.
duda alguna, la expedición de la Ley 789 de
La compensación inicial correspondía
2002, que modificó las reglas sobre subsidio fa-
a un sistema de reparto simple en subsi-
miliar y amplía el marco de acción de las cajas,
dio monetario, que evolucionó favorable-
dentro de la política de promoción del empleo y
mente mediante acciones complementa-
protección al desempleado que esta ley pretende
rias, hacia nuevas formas.”
desarrollar.
Según Arenas (2006) partiendo de esta lista,
Vásquez (1985), sintetiza los lineamientos
cabe añadir las características del sistema que se
del sistema colombiano de asignaciones familia-
desprenden de las transformaciones estructura-
res que rigió durante la segunda mitad del siglo
les e institucionales a partir de los años 90 y en
XX así:
particular a partir de la Ley 789 de 2002:
“Aparición en forma voluntaria por
parte de los empleadores.
Implantación con obligatoriedad legal
desde el año de 1957.
Estructuración como régimen de protección para los trabajadores bajo dependencia laboral y con niveles de remuneración bajos.
Extensión gradual que, iniciada para
los empleadores del sector primario, ha
ido involucrando a todo dador de empleo
público o privado.
“1. Desplazamiento de una labor centrada en el sector asalariado formal, hacia una combinación con la apertura a los
sectores más pobres de la sociedad, principalmente a través de la gestión de salud
subsidiada.
2. Proyección de su actividad hacia
los sectores desempleados de la sociedad
y hacia actividades de generación de empleo.
3. Fortalecimiento financiero y social
con la posibilidad de invertir en el sector
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financiero y en el sector de la seguridad
que le impidan atender en forma satisfactoria las
social, entre otros.
necesidades más apremiantes en alimentación,
4. Unificación de las cuotas moneta-
vestuario, educación y alojamiento. Desde esta
rias de subsidio familiar que pagan las
perspectiva, en su debida prestación se conside-
cajas” (p. 618).
ra comprometido el interés general de la sociedad, por los fines de equidad que persigue”.
2. Generalidades del sistema de subsidio familiar
A partir de la Sentencia T-588 de 2004, ha
quedado claramente establecido que: “El subsi-
2.1 Naturaleza jurídica
dio familiar hace parte de la seguridad social. En
Con relación a la naturaleza jurídica del sub-
el caso de los niños, en aplicación al principio de
sidio familiar, la Corte Constitucional en Sen-
prevalencia y protección especial a que alude el
tencia C-508 de 1997, ha señalado estos elemen-
Artículo 44 de la Constitución, el derecho a la
tos:
seguridad social, incluido el pago del subsidio
Es “una prestación propia del régimen
de seguridad social”. Es también “un mecanismo de redistribución del ingreso”. familiar, adquiere la categoría de derecho fundamental y prevalente, que admite ser amparado a
través de la acción de tutela.
Por su parte, Vanegas (2007) enseña en su
Constituye “una prestación social le-
Diccionario de derecho individual del trabajo,
gal, de carácter laboral”. Por eso para el
que el sistema de subsidio familiar lo constitu-
empleador es una obligación social que
yen un conjunto de normas, programas e ins-
la ley le impone y se deriva del vínculo
tituciones que regulan y ejecutan una serie de
laboral.
actividades tendientes a ofrecer condiciones
Asimismo la Corte Constitucional al resaltar
la naturaleza jurídica del subsidio familiar, en la
mínimas de bienestar, subsistencia, descanso y
esparcimiento a los trabajadores.
misma decisión jurisprudencial expresó que el
subsidio familiar en Colombia ha buscado bene-
2.2 Clasificación del subsidio familiar
ficiar a los sectores más pobres de la población,
De acuerdo a lo esbozado anteriormente y
estableciendo un sistema de compensación entre
según lo preceptuado en el Artículo 5º de la Ley
los salarios bajos y altos, dentro de un criterio
21 de 1982, el subsidio familiar se clasifica en
que mira la satisfacción de las necesidades bá-
tres modalidades: en dinero, en especie y en ser-
sicas del grupo familiar. El sistema de subsidio
vicios.
familiar es un mecanismo de redistribución del
2.2.1 Subsidio en dinero
ingreso, en atención a que el subsidio en dinero
Se entiende por subsidio en dinero la cuota
se reconoce al trabajador en razón de su carga
monetaria que se paga por cada persona a cargo
familiar y de unos niveles de ingreso precarios,
que dé derecho a la prestación.
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El Artículo 3º de la Ley 789 de 2002, regula
su edad. El trabajador deberá demostrar
todo lo referente a este subsidio, al cual tienen
que las personas se encuentran a su cargo
acceso aquellos trabajadores cuya remuneración
y conviven con él.
mensual fija o variable no sobrepase los cuatro
Puede considerarse que el subsidio familiar
salarios mínimos legales mensuales vigentes,
constituye parte definitiva de los ingresos del
siempre y cuando laboren al menos 96 horas al
trabajador y de su canasta familiar, lo que nos
mes y que sumados los ingresos con los de su
hace colegir que toda vez que se vulnere el dere-
cónyuge o compañero(a) no sobrepasen los seis
cho que tienen los trabajadores de reclamar este
salarios mínimos legales mensuales vigentes.
subsidio se está afectando de manera directa el
Darán derecho al subsidio familiar en dinero
las personas a cargo de los trabajadores beneficiarios que a continuación se mencionan:
nivel de ingreso del núcleo familiar al que pertenecen (Cortés, 2006).
A partir del 1º de julio de 2003, el subsidio
Los hijos que no sobrepasen la edad de
familiar en dinero que las cajas de compensa-
18 años, legítimos, naturales, adoptivos y
ción familiar pagan a los trabajadores que la ley
los hijastros. Después de los 12 años de
considera beneficiarios, deberá ser cancelado, en
edad se deberá acreditar la escolaridad
función de cada una de las personas a cargo que
en establecimiento docente debidamente
dan derecho a percibirlo, con una suma mensual
aprobado.
que se denomina cuota monetaria.
Los hermanos que no sobrepasen la
edad de 18 años, huérfanos de padres, que
2.2.2 Subsidio en especie
convivan y dependan económicamente
Tienen derecho a subsidio familiar en espe-
del trabajador y que cumplan con el cer-
cie los trabajadores cuya remuneración mensual
tificado de escolaridad del ítem anterior.
fija o variable no sobrepase los cuatro salarios
Los padres del trabajador beneficiario
mínimos legales mensuales vigentes, y sus be-
mayores de 60 años, siempre y cuando
neficiarios, las mismas personas a cargo que
ninguno de los dos reciba salario, renta
tienen derecho al subsidio en dinero, incluyen-
o pensión alguna. No podrán cobrar si-
do el o la cónyuge y el trabajador. Los consejos
multáneamente este subsidio más de uno
directivos de las cajas de compensación familiar
de los hijos trabajadores y que dependan
deberán fijar las tarifas y montos subsidiados de
económicamente del trabajador.
modo inversamente proporcional al salario de-
Los padres, los hermanos huérfanos de
padres y los hijos, que sean inválidos o de
vengado, de conformidad con la Ley 789 del año
2002.
capacidad física disminuida que les impi-
El contenido del subsidio familiar en espe-
da trabajar, causarán doble cuota de sub-
cie, las cajas de compensación lo pueden reco-
sidio familiar, sin limitación en razón de
nocer representado en alimentos, vestidos, be-
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Análisis legal de las cajas de compensación familiar en el sistema de seguridad social
cas de estudio, textos escolares, medicamentos,
servicios. Con las reformas aludidas, no queda
y demás frutos o géneros diferentes al dinero.
duda en el sentido que las cajas de compensa-
El Decreto 784 de 1989 señala que el subsidio
ción familiar entran a ser consideradas elemen-
en especie puede ser entregado directamente en
to vital dentro del Sistema de Seguridad Social
artículos, productos, elementos y demás bienes
Integral.
dispuestos en el reglamento general que adopte
cada caja de compensación, o mediante órdenes
2.3 Características jurídicas del subsidio
para que sean entregadas por terceros según los
El subsidio familiar en Colombia tiene las si-
términos de la contratación efectuada por cada
guientes características jurídicas:
entidad. Las órdenes o cualquier otro medio que
El subsidio familiar no constituye salario. En
fuere utilizable para estos efectos no serán redi-
cuanto a prestación social, el subsidio familiar
mibles en dinero ni transferibles.
no es salario, ni se computa como tal en ningún
caso, por expreso señalamiento de la ley.
2.2.3 Subsidio familiar en servicios
El subsidio familiar es inembargable. La ley
Consiste en un reconocimiento que se da a
consagra la inembargabilidad del subsidio fami-
través de la utilización de las obras y programas
liar, pero establece las siguientes excepciones,
sociales que organicen las cajas de compensa-
como procesos de alimentos y ejecuciones ade-
ción familiar, tales como centros de recreación y
lantadas por entidades públicas, cooperativas y
de vacaciones, etc. La Constitución Política es-
cajas de compensación por incumplimiento de
tablece como prioritaria la recreación y la otorga
créditos en adjudicación de vivienda.
como un derecho. Cabe aclarar que si no fuera
El subsidio familiar sigue las reglas genera-
por los planes vacacionales y de turismo social
les de la ley laboral sobre prescripción, pero tie-
diseñados por las cajas de compensación, el co-
ne norma específica sobre caducidad de la cuota
mún de los trabajadores y su núcleo familiar no
mensual de subsidio. La Ley 21 de 1982 en su
contarían con la posibilidad real de acceder a es-
Artículo 6º, establece que las acciones corres-
tos planes debido a sus bajos ingresos (Cortés,
pondientes al subsidio familiar prescriben en los
2006). Coherentemente con los planteamientos
términos del Código Sustantivo del Trabajo, es
que sobre estas entidades se han venido prego-
decir, en el término de tres años desde que la
nando en años anteriores, se advierte que con la
respectiva obligación se haya hecho exigible.
expedición de la Ley 789 de 2002, más conocida
Pero “el derecho a la cuota correspondiente de
como la “Reforma Laboral”, el Estado ha em-
un mes determinado, caduca al vencimiento del
pezado a sintonizarse con esas necesidades sen-
mes subsiguiente” si los trabajadores beneficia-
tidas de la población y en tal sentido se ocupó
rios, no aportaron las pruebas de su derecho y el
de reestructurar el funcionamiento y servicio de
empleador ha pagado oportunamente los aportes
las instituciones llamadas a la prestación de tales
de ley.
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Las cajas de compensación familiar tienen
pagar el subsidio en dinero en función de cada
un régimen de afiliación obligatoria de em-
una de las personas a cargo y mediante el régi-
pleadores para el derecho al subsidio de sus
men unificado que establezca el Gobierno. Has-
trabajadores, y también un régimen de afilia-
ta antes de la Ley 789 de 2002, el subsidio en
ción voluntaria para expansión de cobertura de
dinero que pagaba cada caja de compensación
servicios sociales. La afiliación obligatoria de
era diferencial en función a su nivel de recaudos.
empleadores, para el pago de subsidio familiar
Con la Ley 789 de 2002 se facultó al Gobierno
a sus trabajadores constituye la modalidad tra-
para fijar los términos y condiciones a que debe
dicional de afiliación a las cajas y se rige por la
sujetarse la cuota monetaria respectiva, de con-
Ley 21 de 1982, aunque el régimen del subsidio
formidad con los principios de sana competen-
familiar en dinero fue modificado por la Ley 789
cia, solidaridad, equidad, gradualidad, integrali-
de 2002 (Art. 3º). El régimen de afiliación vo-
dad y solidaridad de la ciudad y del campo.
luntaria para expandir la cobertura de servicios
sociales fue creado por la Ley 789 de 2002 y
2.4 Funcionamiento general del sistema
está dirigido principalmente a los trabajadores
A continuación es conveniente ver el pano-
independientes y a los trabajadores dependien-
rama general del funcionamiento del sistema
tes que pierdan su empleo y decidan continuar
de subsidio familiar; anotando que todos los
vinculados a la entidad.
empleadores, tanto del sector público como del
Las cajas de compensación familiar tienen
sector privado están obligados a realizar los
funciones de apoyo al empleo y protección al
aportes correspondientes al subsidio familiar
desempleo. A partir de la Ley 789 de 2002, las
en el porcentaje legalmente establecido sobre la
cajas de compensación tienen importantes fun-
nómina mensual de salarios. Los aportes al sub-
ciones de apoyo al empleo y protección al de-
sidio familiar se efectúan simultáneamente con
sempleo. Al efecto les corresponde administrar
los aportes para la formación profesional y para
un fondo “para apoyar al empleo y para la pro-
el Bienestar Familiar (ICBF). Estos aportes en
tección al desempleado” (Art. 6º). Les corres-
conjunto se denominan “aportes parafiscales”.
ponde también “realizar operaciones de crédito
El pago que corresponde al subsidio se hace
para la microempresa y la pequeña y mediana
mediante la afiliación a una caja de compensa-
empresa, con el objeto de promover la creación
ción familiar. Las cajas tienen la obligación de
de empleo adicional” (Art. 7º). La Ley ordena
aceptar a todo empleador que solicite la afilia-
a las cajas desarrollar programas para desem-
ción. La calidad de afiliado se suspende para el
pleados con anterior vinculación (Arts. 9 y 10) y
empleador por mora en el pago de los aportes,
establecer un régimen de apoyo a desempleados
y se pierde por causas graves contempladas en
sin vinculación (Art. 11).
la ley.
Las cajas de compensación familiar deben
En principio el sistema tiene prohibido el
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Análisis legal de las cajas de compensación familiar en el sistema de seguridad social
pago directo del subsidio, sin embargo, en au-
proyección de estas entidades en la sociedad.
sencia de afiliación a caja de compensación, la
La Ley 21 de 1982 fijó los criterios generales
ley presume que la suma debida corresponde al
que rigen la organización, administración y tari-
doble de la cuota de subsidio en dinero.
fas de las obras y programas sociales de las cajas
Las cajas de compensación pagan el subsidio
de compensación familiar:
en dinero a los trabajadores por las personas a
Las cajas emprenden las obras y programas
cargo respecto a las cuales se cumplan los requi-
sociales, con el fin de atender el pago del subsi-
sitos legales.
dio en servicios o especie.
En cuanto al subsidio familiar en especie y
Para llevar a cabo estas actividades, varias
en servicios, el acceso de los trabajadores de los
cajas pueden realizar alianzas estratégicas con
empleadores afiliados es más amplio; la legis-
el fin de lograr mejor atención por un precio que
lación sobre vivienda de interés social ha am-
resulte atractivo para los trabajadores beneficia-
pliado las funciones de las cajas en esta materia;
rios y las personas a su cargo.
además, en la Ley 789 de 2002, se establece la
Las obras y programas sociales se realizan
obligación de las cajas de ofrecer servicios y
exclusivamente en los campos y en el orden de
apoyos a los desempleados, y se crea un régimen
prioridades que a continuación, de acuerdo con
de afiliación voluntaria con acceso a los servi-
el Artículo 62 de la precitada ley, se indica:
cios y programas sociales de las mismas.
a)Salud.
Finalmente, el control que el Estado ejerce al
b) Nutrición y mercadeo de productos básicos.
sistema es amplio y se ejecuta principalmente a
c)Educación.
través de la Superintendencia de Subsidio Fami-
d)Vivienda.
liar, creada por la Ley 25 de 1981. La reciente
e) Crédito de fomento.
normativa de la Ley 789 de 2002 también intro-
f) Recreación social.
dujo modificaciones en las funciones y faculta-
g) Mercadeo de otros productos.
des de la Superintendencia y amplió el régimen
de autorizaciones generales a las cajas.
El Decreto 784 de 1989 reglamenta estas regulaciones generales, en especial los criterios
para el establecimiento de los programas socia-
2.5 Los programas y servicios sociales de las
cajas
2.5.1 Regulaciones generales sobre programas y servicios sociales
les (Art. 19) y el objeto de los mismos (Art. 13).
Las categorías tarifarias vigente para los servicios sociales de las cajas fueron establecidas en
el Decreto 827 de 2003.
Como se explicó al hacer el análisis de la
evolución del sistema de subsidio familiar en
Colombia, los programas y servicios sociales de
las cajas de compensación constituyen la mayor
2.5.2 Los servicios de salud de las cajas de
compensación
La prioridad que la Ley 21 de 1982 asigna a
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los programas sociales de las cajas de compen-
Una vez se dio este nuevo escenario institu-
sación la constituyen los servicios de salud. La
cional, la Ley 100 de 1993 dispuso que las cajas
trascendencia constitucional de la salud puede
de compensación familiar tendrían las siguien-
analizarse examinando los Artículos 44, 46, 47,
tes oportunidades respecto al sistema de salud:
48, 49, 50, 336, 356 y 366 de la Constitución
Dentro del régimen contributivo, las cajas
de 1991, así como también la abundante juris-
pueden actuar a través de la modalidad de EPS
prudencia de la Corte Constitucional sobre salud
prevista en la Ley 100 de 1993 en su Artículo
como derecho fundamental.
181. Pueden ser entidades promotoras de salud
La manera como el legislador ha estructurado
“las entidades que por efecto de la asociación o
los servicios de salud dentro del sistema de sub-
alianza estratégica entre las cajas de compensa-
sidio familiar ha sido objeto de una importante
ción familiar o la existencia previa de un pro-
evolución que se puede sintetizar afirmando que
grama especial patrocinado individualmente por
en la Ley 21 de 1982 y en la reglamentación del
ellas, se constituya para tal fin”.
Decreto 784 de 1989, las cajas de compensación
Al ser expedida la Ley 789 de 2002, se am-
familiar tenían facultad para prestar servicios de
plían las funciones de las cajas de compensación
salud a los beneficiarios de los trabajadores del
familiar. Quedaron facultadas para “invertir en
sector privado afiliados al Seguro Social, para
los regímenes de salud, riesgos profesionales y
suplir de alguna manera la deficiente cobertura
pensiones”. Específicamente en materia de salud
familiar del seguro en salud.
en su Artículo 16, numeral 2º se dispuso lo que
Al ser expedida la Ley 100 de 1993, que or-
se menciona a continuación:
ganiza la seguridad social integral y dentro de
Las cajas que estén habilitadas “para
ella, el Sistema General de Seguridad Social en
realizar aseguramiento y prestación de
Salud, surge un nuevo panorama normativo e
servicios de salud”, continuarán faculta-
institucional de la salud. La Ley 100 de 1993
das para el efecto “individualmente y/o
crea un régimen contributivo y un régimen sub-
conjuntamente, de manera opcional por
sidiado, cada uno con distintos destinatarios.
la caja”.
Dado que los afiliados al régimen contributi-
Las cajas que no administren directa-
vo, que se presta ahora a través de las EPS, son
mente los recursos del régimen subsidia-
principalmente los trabajadores de los sectores
do conforme al Artículo 270 de la Ley
público y privado, y que el sistema se estableció
100, deben girarlos según las prioridades
con cobertura familiar, los servicios de salud de
siguientes: “a) Para las cajas que dentro
las cajas tuvieron una total reorientación, pri-
del mismo departamento administren re-
mordialmente hacia la gestión del régimen sub-
cursos del régimen subsidiado en los tér-
sidiado y también hacia la posibilidad de cons-
minos de la Ley 100 de 1993; b) Al Fondo
tituirse en EPS.
de solidaridad y garantía”.
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2.5.3 Los programas de nutrición y mercadeo
nuevas reglas respecto al papel de las cajas de
La Ley 21 de 1982 previó que la segunda
compensación en las actividades de mercadeo,
prioridad de las obras y programas sociales de
en los siguientes términos: “Las cajas de com-
las cajas de compensación familiar la constitu-
pensación que realicen actividades de mercadeo
yen los “programas de nutrición y mercadeo de
social directamente, sin perjuicio de los conve-
productos alimenticios y otros que compongan
nios de concesiones, continuarán facultadas para
la canasta familiar”. Y señala en último lugar
el efecto, siempre que se encuentren desarro-
dentro de los programas de las cajas el “merca-
llando las respectivas actividades a la fecha de
deo de productos diferentes” (Art. 62). La tras-
vigencia de dicha ley”.
cendencia social de esta actividad, respecto de
La Ley 789 de 2002 insiste también en la
los productos alimenticios, puede examinarse en
administración de programas nutricionales, las
el actual modelo constitucional con el estable-
cajas deben desarrollar “atención de la tercera
cimiento del principio según el cual la produc-
edad y programas de nutrición materno-infantil,
ción de alimentos goza de especial protección
actividades que “podrán continuar operando con
del Estado.
el sistema de subsidio a la oferta”.
Con respecto a los servicios sociales de nutrición y mercadeo la reglamentación establece que
tales programas deben estar orientados a las si-
2.5.4 Los programas de educación y capacitación
guientes finalidades principales: mejorar la dieta
La tercera prioridad de la Ley 21 de 1982 en
alimentaria; aprovechar las épocas de cosecha y
programas y servicios sociales de las cajas de
abundancia para expandir su distribución; esti-
compensación es la educación integral y con-
mular y desarrollar la producción de pequeños
tinuada, capacitación y servicios de biblioteca
agricultores y cooperativas; contribuir a la ca-
(Art. 62). También la Constitución Política se
pacidad adquisitiva con precios bajos, medidas
ocupa de destacar la trascendencia social de esta
exactas y buena calidad; establecer programas
actividad y sus marcos institucionales (Arts. 41,
de educación alimentaria, etc.
67, 68 y 69).
Sobre la ubicación de los establecimientos
La Ley 115 de 1994, o Ley General de Edu-
de mercadeo en general, la reglamentación es-
cación, reguló de la siguiente forma los servi-
tablece que “estarán ubicados estratégicamente
cios de educación en las cajas de compensación:
en sitios geográficos de fácil acceso por medios
En el Artículo 190 de dicha ley, se norma que
masivos de transporte y en zonas de vivienda
“las cajas de compensación familiar tendrán la
correspondientes a la población con medianos y
obligación de contar con programas de educa-
bajos ingresos”, de acuerdo a lo previsto en el
ción básica y educación media en forma directa
Decreto 784/89, Art. 25.
o contratada. En estos programas habrá la parti-
La Ley 789 de 2002 se ocupó también de fijar
cipación prioritaria por parte de los hijos de los
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trabajadores beneficiarios del subsidio familiar,
“subsidio familiar de vivienda” un papel funda-
esto fue reglamentado mediante el Decreto 1902
mental, en desarrollo del derecho constitucional
de 1994.
a la “vivienda digna”.
La Ley 789 de 2002, faculta a las cajas de
En la estructura normativa de la ley de sub-
compensación a que mediante el sistema de sub-
sidio familiar, la actividad de vivienda tuvo un
sidio a la oferta, ofrezcan actividades educati-
marco de acción amplio y flexible. La Ley 21 de
vas y de capacitación, quedando facultadas para
1982 estableció al respecto: “Las cajas de com-
“administrar, a través de los programas que a
pensación familiar podrán convenir con otras
ellas corresponda” actividades de “cultura, mu-
cajas, empleadores, sindicatos, y organismos es-
seos, bibliotecas y teatros”. Así, como para esta-
pecializados públicos o privados, la realización
blecer “créditos, jardines sociales o programas
de planes de construcción, financiación y mejora
de atención integral para niños y niñas de 0 a 6
de vivienda para los trabajadores beneficiarios”
años; programas de jornada escolar complemen-
(Art. 65). Señaló también que para tales fines las
taria; educación y capacitación”.
cajas podían constituir asociaciones mutualistas
Respecto de los jardines sociales de atención
integral a niños y niñas de 0 a 6 años, las ca-
y cooperativas, así como conceder préstamos a
los trabajadores beneficiarios (Art. 66).
jas pueden administrar los que sean “propiedad
Posteriormente se expidieron leyes en mate-
de entidades territoriales públicas o privadas, y
ria social y económica dando importancia a los
pueden atender niños cuyas familias no estén
mecanismos de financiación de vivienda para
afiliadas a la caja respectiva. Se faculta al ICBF,
los trabajadores, y ampliaron a través de ellas
para definir los estándares de calidad que deben
las posibilidades de acción de las cajas de com-
cumplir esos jardines. Para la administración de
pensación familiar en esta materia.
jardines de propiedad de entes territoriales se re-
La Ley 49 de 1990 estableció la obligación
quiere convenio tripartito entre la caja, el ICBF
de las cajas de compensación familiar de consti-
y el Ejecutivo del ente territorial.
tuir un fondo para el subsidio familiar de vivienda para los afiliados a la propia caja, a otras, o a
2.5.5. Los programas de vivienda y el subsidio familiar de vivienda
Como cuarta prioridad, en los programas y
los no afiliados que tengan bajos ingresos. Esa
misma ley fijó las reglas para el financiamiento
del mencionado fondo.
servicios sociales de las cajas de compensación,
La Ley 3ª de 1991 creó con un criterio más
tenemos las obras y programas de vivienda (L.
amplio dentro de la política social el subsidio fa-
21 de 1982, Art. 62). No obstante, por la trascen-
miliar de vivienda, en los siguientes términos:
dencia económica y social de esta actividad, los
“Establécese el subsidio familiar de vivienda
planes gubernamentales y el desarrollo norma-
como un aporte estatal en dinero o en especie,
tivo han dado a los programas de vivienda y al
otorgado por una sola vez al beneficiario con el
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objeto de solicitarle una solución de vivienda de
normas legales que rigen los aportes parafiscales
interés social, sin cargo de restitución, siempre
de los empleadores, es decir, las contribuciones que el beneficiario cumpla con las condiciones
que deben efectuar sobre el valor de sus nómi-
que establece esta ley”.
nas con destino al subsidio familiar, a la capacitación profesional y al bienestar familiar.
2.5.6 Los programas de crédito y fomento
para industrias familiares
Se reglamenta a través de este punto contenido en la Ley 21 de 1982, las prioridades de
crédito para establecer pequeñas industrias de
modistería, mecánica y similares; el fomento
de la industria agropecuaria, y la adquisición
de semillas, abonos e insumos; el crédito para
adquirir y reponer máquinas y equipos de industrias familiares o para el ejercicio profesional o
técnico; el fomento de microempresas, empresas
asociativas, cooperativas, etc.
2.5.7 Los programas de recreación social
Los servicios de recreación social de las cajas de compensación familiar tienen las siguientes finalidades: prestar servicios de recreación y
turismo social; facilitar el descanso y esparcimiento de los trabajadores afiliados “de manera
que se repongan de la fatiga y el cansancio resul-
2.5.9 Aportes parafiscales de los empleadores del sector privado y del sector público descentralizado
Los empleadores del sector privado, y los establecimientos públicos, empresas industriales y
comerciales del Estado y sociedades de economía mixta –sean del orden nacional o territorial–
deben pagar los siguientes aportes parafiscales:
• Con destino al subsidio familiar, el 4% del
valor de su nómina (Ley 21/82).
• Con destino al SENA, el 2% del valor de su
nómina (Ley 21/82).
• Con destino al ICBF, el 3% del valor de su
nómina (Ley 89 de 1988).
Están exceptuados parcialmente de estas reglas las universidades privadas aprobadas por el
ICFES que sean entidades sin ánimo de lucro,
y las universidades públicas, en cuanto no es-
tante de la actividad laboral”, inducir a los tra-
tán obligadas a efectuar aportes al SENA, según
bajadores y sus familias a la práctica del deporte
la Ley 21 de 1982, Artículo 7º. Adicionado por
y la sana utilización del tiempo libre; facilitar la
Ley 223 de 1995, Artículo 182.
participación en eventos deportivos, programas
de recreación, excursiones, etc.
3. Aportes parafiscales de los empleadores
del nivel central y del sector público
2.5.8 Aportes al sistema de subsidio familiar
El sistema de subsidio familiar se financia con
un régimen de aportes de naturaleza parafiscal.
A continuación sintetizaremos las principales
La Nación y los entes territoriales deben realizar los siguientes aportes parafiscales:
• Con destino al subsidio familiar, el 4% del
valor de su nómina.
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• Con destino al SENA el medio por ciento
(1/2%) del valor de su nómina.
• Con destino a la ESAP el medio por ciento
(1/2%) del valor de su nómina.
también espacios de esparcimiento para su recreación y la de su familia.
Las cajas de compensación familiar han demostrado a través de su historia que son excelen-
• Con destino a las escuelas industriales e ins-
tes administradoras de los recursos que tienen
titutos técnicos, el 1% del valor de su nómi-
a su cargo, es por ello que el Gobierno Nacio-
na; y nal les ha otorgado la facultad de manejar los
• Con destino al ICBF el 3% del valor de su
nómina (Ley 789 de 1988, Art. 1º).
4. Régimen especial de aportes en el sector
público
La Ley 21 de 1982 dispuso que el Ministerio
de Defensa, las Fuerzas Militares, la Policía Nacional y sus organismos descentralizados, pagan
directamente el subsidio familiar, de conformidad con las normas especiales que rigen para
esas entidades. No obstante, deben pagar los
aportes al ICBF, SENA, la ESAP y los institutos
técnicos, según las normas generales (Artículo
13).
programas de subsidio para vivienda de interés
social, reemplazando de esta manera al antiguo
Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social
y Reforma Urbana –Inurbe–. En lo referente a
los programas de vivienda de interés social han
manejado el sistema de otorgamiento de subsidios a los trabajadores aplicando el principio de
transparencia.
El haber creado las cajas de compensación
familiar ha sido un verdadero acierto, ya que han
respondido a las expectativas que tuvo el Estado
al apoyar su creación en beneficio de los trabajadores. Además, es importante el servicio que
prestan por medio de sus consultorios privados,
en lo que respecta al servicio de salud de sus
Conclusiones
A pesar de ser el subsidio familiar una ini-
afiliados y no afiliados.
Referencias
ciativa de la empresa privada con el ánimo de
Arenas, G. (2006). El Derecho Colombiano de
mejorar los ingresos de sus trabajadores, final-
la Seguridad Social. Bogotá: Legis Editores.
mente tuvieron total respaldo del Estado para su
Cortés, O.I. (2006). Derecho de la Seguridad
funcionamiento, el cual ha creado una serie de
Social. Bogotá: Librería Ediciones del Pro-
normatividades a través de su órgano legislati-
fesional Ltda.
vo, superando de esta manera las expectativas.
Es indiscutible el importante aporte que las
cajas de compensación familiar, a través del
subsidio familiar, hacen a la canasta familiar de
los colombianos de bajos ingresos, brindándoles
Corte Constitucional de Colombia, Sentencia
C-508 de 1997. M.P. Naranjo Mesa, Vladimiro.
Corte Constitucional de Colombia, Sentencia
C-588 de 2004. M.P. Escobar Gil, Rodrigo.
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Decreto 1902 de 1994 de la República de Colombia.
Decreto 827 de 2003 de la República de Colombia.
Ley 90 de 1946 del Congreso de la República de
Colombia.
Ley 69 de 1966 del Congreso de la República de
Colombia.
Ley 56 de 1973 del Congreso de la República de
Colombia.
Ley 25 de 1981 del Congreso de la República de
Colombia.
Ley 49 de 1990 del Congreso de la República de
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