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La participación política de las mujeres en el nivel sub-nacional en Uruguay Verónica Pérez Julio 2015 1 La participación política de las mujeres en el nivel sub-nacional en Uruguay. Elecciones departamentales y municipales 2015 La participación política de las mujeres en el nivel sub-nacional en Uruguay Elecciones departamentales y municipales 2015 Cotidiano Mujer San José 1436 (598)29018782 [email protected] www.cotidianomujer.org.uy ISBN: 978-9974-8525-0-1 Autora: Verónica Pérez Coordinadora: Lilián Celiberti Corrección: Elena Fonseca Diseño: Francesca Cassariego Montevideo, Setiembre 2015 2 Índice Horizontes Lejanos__________________________________________________ 5 1. Introducción _____________________________________________________ 9 2. Cargos en disputa ________________________________________________ 13 3. Descripción - Mujeres en el nivel sub-nacional en Uruguay luego de las elecciones departamentales y municipales de 2015________________________ 15 4. ¿Qué explica los actuales niveles de presencia de mujeres en el nivel sub-nacional en Uruguay?_______________________________________ 25 5. Las mujeres en los gabinetes departamentales __________________________ 35 Reflexiones finales - Recomendaciones de políticas públicas_________________ 37 Bibliografía _______________________________________________________ 41 Anexo ___________________________________________________________ 43 3 La participación política de las mujeres en el nivel sub-nacional en Uruguay. Resumen__________________________________________________________ 7 4 Desde el 2013, Cotidiano Mujer, CIRE y CNS desarrollan una estrategia de trabajo destinada a desmontar los obstáculos que en forma persistente ha mantenido los niveles de representación política de las mujeres en porcentajes que nos ubicaban en los últimos lugares de los países de la región. Encontramos en el Fondo de Igualdad de ONU Mujeres la posibilidad de concretar una iniciativa que nos ha permitido recorrer el país en varias ocaciones, generar espacios de participación de mujeres políticas principalmente insertas en niveles locales de todos los partidos, articular discursos y propuestas, y motivar la presentación de candidaturas para el proceso electoral nacional y departamental. Las campañas “Listas para las listas”, “Mujeres a la par,” “Poné tu cuota” fueron instalando en el espacio público la necesidad democrática de más mujeres en los espacios de representación. La paridad parece abrirse paso como horizonte ciudadano, sin embargo enfrenta la rigidez de los partidos a la hora de promover nuevos liderazgos y distribuir poder. En esta publicación la politóloga Verónica Perez, analiza los resultados de las elecciones departamentales y municipales de mayo 2015, que junto con el balance de las elecciones nacionales completan el monitoreo del proceso electoral, y dan pistas para repensar los mecanismos que puedan garantizar la paridad en la representación política. Como organizaciones feministas, la democratización del poder, ha constituido un eje central de acción política y por eso nos hemos preocupado en generar evidencia acerca de cómo se expresan esas relaciones en los sistemas políticos, las instituciones de la democracia, y los sistemas electorales. 5 La participación política de las mujeres en el nivel sub-nacional en Uruguay. Horizontes lejanos Hace 20 años, en la Conferencia de Naciones Unidas realizada en Beijing los gobiernos definían la participación política, como una de las áreas estratégicas para el avance de las mujeres. Antes de Beijing, Argentina fue el primer país del mundo en aprobar una Ley de cuotas que elevó considerablemente los niveles de participación de mujeres en los legislativos y en el 2001, 10 países de la región contaban con mecanismos similares. Mientras que Uruguay votaba una ley por única vez recién en el 2009, Bolivia, Costa Rica y Ecuador, aprobaban en el mismo año, una que consagraba la paridad. Romper el círculo vicioso de exclusión de las mujeres del espacio de representación política requiere como está probado, de leyes que obliguen al sistema de partidos, a redistribuir poder con las mujeres. En este año, la bancada bicameral femenina debatirá la presentación de una nueva ley para garantizar los niveles de representación de las mujeres hacia las próximas elecciones, y como dice Verónica Perez “el Parlamento tiene la posibilidad de sancionar una nueva ley de cuotas o avanzar hacia una ley de paridad. En cualquiera de los dos casos, el diseño de la ley debería tener especial consideración a la armonización de las disposiciones de la norma con la ingeniería electoral uruguaya que rige en cada nivel de gobierno”. Pero fundamentalmente no se podrá obviar que el reclamo de paridad es ni más ni menos que un reclamo de justicia. Lilian Celiberti 6 Las elecciones departamentales y municipales celebradas en mayo de 2015 en Uruguay produjeron resultados mixtos respecto a la presencia de mujeres en los cargos electivos de gobierno y representación política en estos niveles. En estas elecciones, se aplicó por primera (y única) vez la ley de cuotas de género que establecía que en cada terna de las nóminas de candidatos y candidatas que presentasen los partidos, por lo menos uno de los integrantes de la terna debía ser de diferente sexo a los otros dos. Como resultado de las elecciones, la presencia de mujeres se redujo en los máximos cargos ejecutivos departamentales: en la actualidad Uruguay solo tiene una mujer intendenta de un total de 19 cargos, mientras tuvo tres luego de las elecciones de 2010. Asimismo, las elecciones de 2015 significaron una reducción en el porcentaje de alcaldesas. Sin embargo, el porcentaje de mujeres electas como edilas “saltó” respecto a la elección anterior y el de concejalas aumentó levemente. A nivel los máximos cargos designados, en tanto, el panorama de presencia de mujeres varía según los departamentos: como entre promedio, las mujeres representan el 20% de estos cargos. El análisis de las elecciones de nivel sub-nacional en Uruguay de 2015 permite extraer cuatro grandes conclusiones. En primer lugar, en términos generales para los cargos electivos, las mujeres ocupan candidaturas de escasa competitividad, esto es, su presencia aumenta en candidaturas “no salibles” respecto a las “salibles”: la observación del patrón de composición por sexo de las candidaturas que los partidos presentaron a las elecciones subnacionales de 2015 en Uruguay muestra que la presencia de mujeres aumenta cuando los partidos tienen escasas chances de acceder a los cargos, y es significativamente mayor en los lugares de más abajo de las hojas de votación que en los primeros, aún pese a la utilización de la cuota. Estos rasgos de la oferta elec- 7 La participación política de las mujeres en el nivel sub-nacional en Uruguay. Resumen toral sub-nacional 2015 no son sorprendentes, sino que siguen un aparente “patrón” general de las candidaturas femeninas en Uruguay ya encontrado en estudios previos para otros ámbitos de gobierno y períodos anteriores. En segundo lugar, las elecciones departamentales y municipales uruguayas de 2015 confirmaron que la cuota de género funciona cuando se “amalgama” bien con la ingeniería electoral. Trabajos previos mostraron que leyes de cuotas como la utilizada por Uruguay tienen mayores impactos en aumentar la presencia de mujeres en cargos de representación cuando se combinan con distritos grandes, listas cerradas y bloqueadas y fórmulas de representación proporcional para la asignación de los cargos. Esta es la razón por la que el porcentaje de mujeres electas como edilas en Uruguay en 2015, “saltó” respecto a la elección anterior sin cuota, quedando cerca del 30%. La cuota mostró sus mayores efectos en la elección de los miembros de las juntas departamentales justamente porque los ediles y edilas se eligen en el marco de sistemas electorales que incluyen los elementos señalados. La utilización de la cuota en estos órganos, no solo permitió aumentar rápidamente el porcentaje de edilas, sino que también homogenizó la presencia de mujeres entre juntas departamentales al llevar la tasa de edilas a valores superiores al 20% en todas las juntas, cuando en el período sin cuota algunas juntas departamentales no alcanzaban los dos dígitos de presencia de mujeres. En tercer lugar, las elecciones uruguayas departamentales y municipales de 2015 confirman que sin cuotas es difícil mejorar la presencia de mujeres en cargos políticos porque los procesos de reclutamiento y selección de candidaturas que realizan los partidos políticos suelen desfavorecer a las mujeres. Por esto, si bien las cuotas por sí solas no son suficientes para aumentar la presencia de mujeres en política –pues deben combinarse bien con los otros elementos del sistema electoral- son una condición necesaria para ello. Sin embargo, el uso de cuotas en las juntas departamentales permite observar que estas medidas generan “techos” en la presencia de mujeres en cargos electivos. En tal sentido, una composición más igualitaria entre hombres y mujeres de los cargos políticos se logra aplicando fórmulas de paridad y no de cuota. Dado que la ley de cuotas que rigió para estas elecciones (así como para las elecciones parlamentarias de 2014) ya no estará vigente para el próximo ciclo electoral uruguayo (2019/2020) el Parlamento tiene la posibilidad de sancionar una nueva ley de cuotas o avanzar hacia una ley de paridad. En cualquiera de los dos casos, el diseño de la ley debería tener especial consideración a la armonización de las disposiciones de la norma con la ingeniería electoral uruguaya que rige en cada nivel de gobierno. 8 Las elecciones departamentales y municipales uruguayas celebradas en mayo de 2015 supusieron una innovación en términos de la ingeniería electoral: al igual que en las elecciones parlamentarias celebradas unos meses antes, se usó por primera vez ley de cuotas para conformar las listas de candidaturas que los partidos políticos presentaron para la elección de los titulares y suplentes de las 19 juntas departamentales y de los 112 concejos municipales, así como de las suplencias de los 19 intendentes. La aplicación de la ley de cuotas generaba expectativa respecto a los efectos que tendría sobre la presencia de mujeres en los gobiernos locales, en especial en las juntas departamentales, órganos electos bajo reglas electorales “amigables” para las mujeres. Los resultados de las elecciones sub-nacionales uruguayas de 2015 arrojaron resultados mixtos para la participación política de las mujeres, pero mostraron que la cuota funciona y se debe seguir utilizando, aunque con correcciones, si se considera que es necesario equiparar la presencia de hombres y mujeres en cargos de decisión política. En primer lugar, como podría preverse, el mayor aumento en la presencia femenina se registró en las juntas departamentales (los ámbitos deliberativos de segundo nivel); este fue el ámbito donde la cuota tuvo sus mayores efectos y obedece a que en estos órganos la ley de cuotas uruguaya se combinó mejor con los otros elementos del sistema electoral. En segundo lugar, en los concejos municipales (tercer nivel de gobierno) la performance mejoró levemente a nivel del total de cargos de concejales, pero empeoró a nivel de los cargos de alcaldes (personas que presiden los concejos y únicos cargos rentados del tercer nivel). Las características de elección de los alcaldes/as junto con las características de la ley de cuotas que se aplicó llevaron a que la cuota no tuviera efectos para la elección de estos cargos. En tercer lugar, la presencia de mujeres disminuyó a nivel de los ejecutivos de los gobiernos departamentales (cargos de mayor jerarquía del 9 La participación política de las mujeres en el nivel sub-nacional en Uruguay. 1. Introducción nivel sub-nacional en Uruguay) pues solo fue electa una intendenta, cuando en las elecciones de 2010 fueron electas tres. Por último, la presencia de mujeres en los gabinetes de los ejecutivos departamentales, cargos designados de confianza política, muestra resultados diversos: gabinetes donde la presencia de mujeres no alcanza los dos dígitos hasta equipos de gobierno paritarios en Paysandú y Treinta y Tres. Las características que asume la presencia de mujeres en cargos de nivel local en Uruguay se alinea con las tendencias que muestran otros países de la región. Estudios previos han señalado que los cargos políticos en los niveles sub-nacionales de gobierno pueden ser más “amigables” para las mujeres en el sentido de imponer menos barreras para su acceso que los cargos nacionales (Massollo 2007). Los cargos políticos locales serían espacios más cercanos a la cotidianidad de las mujeres, quienes por su inserción social suelen estar más vinculadas a redes territoriales y a trabajo comunitario de base. Asimismo, estos cargos suelen ser menos disputados por su menor jerarquía frente a los cargos políticos nacionales lo que puede facilitar el ingreso de las mujeres a ellos. Por cualquiera de estas dos razones, los cargos políticos de los niveles sub-nacionales permitirían a las mujeres ganar experiencia política y visibilizar su liderazgo tanto a la interna de sus partidos como ante el electorado. En tal sentido, podrían ser un “trampolín” en las carreras políticas de las mujeres para alcanzar otros cargos. Sin embargo, estudios recientes, de carácter comparado entre los países de América Latina, muestran que los ámbitos sub-nacionales pueden ser tan adversos a las mujeres como los nacionales y que sin cuotas las mujeres no alcanzan niveles satisfactorios de representación política en los niveles locales (ver PNUD 2013). En Uruguay, la presencia de mujeres en los ámbitos locales ha sido históricamente baja y diferenciada según tipos de cargos: prácticamente nula en los cargos ejecutivos y concentrada en los ámbitos deliberativos. En estos, aunque la presencia de mujeres siempre ha estado lejos de conformar una “masa crítica”, ha sido mayor que en el ámbito deliberativo nacional (el Parlamento). Ambos rasgos confirman también en el nivel local la característica general que asume la presencia de mujeres en política en Uruguay: su presencia es mayor cuanto menor es la jerarquía de los cargos. Este documento tiene como objetivo analizar la presencia de mujeres en los distintos ámbitos del nivel sub-nacional de gobierno en Uruguay a partir de los resultados de las elecciones celebradas en el año 2015, y en particular evaluar los efectos de la ley de cuotas en este nivel. Este trabajo se valió de tres fuentes de datos: en primer lugar, los resultados electorales de las elecciones departamentales y municipales de 2015, en segundo lugar la 10 El estudio de la participación política de las mujeres en el nivel sub-nacional en Uruguay es relevante por tres razones: en primer lugar porque en los últimos años este nivel de gobierno se ha revalorizado, en especial con la creación del tercer nivel de gobierno (los municipios) a partir de la Ley Nº 18.567 aprobada en el año 2009. En segundo lugar, porque el nivel sub-nacional es una de las puertas de entrada a los cargos nacionales. Así por ejemplo, una mirada rápida a los cargos previos de quienes habían sido electos al Parlamento para el período 2010-2015 en Uruguay mostraba que un 20% de quienes integraban el Senado se habían desempeñado previamente en un ejecutivo departamental, en tanto un 10% de los senadores también habían sido ediles. Asimismo, el cargo de edil como cargo previo al Parlamento era más frecuente entre los/as integrantes de la Cámara Baja (un 37% de sus miembros había sido edil antes de entrar a la Cámara). En este sentido, los cargos locales parecen ser una de las puertas de entrada a los cargos nacionales, y por lo tanto, la escasa presencia de mujeres en los niveles locales puede ser una de las explicaciones de su sub-representación en los cargos de representación nacionales. Finalmente, la utilización de la ley de cuotas en las elecciones departamentales y municipales de 2015 exige una evaluación de sus resultados en este nivel de cara a la votación parlamentaria de una nueva ley de cuotas o paridad, debido a que la cuota que rigió para el ciclo electoral uruguayo 2014/2015 ya no estará vigente para el próximo ciclo eleccionario. El documento se organiza de la siguiente manera: en la segunda sección se describen las principales características que asume el nivel sub-nacional en Uruguay. En la tercera sección se presentan los resultados generales de la composición por sexo de los órganos de gobierno electivos departamentales y municipales luego de las elecciones de 2015 y en términos comparados con elecciones anteriores. En la cuarta sección se explica la presencia de mujeres en los ámbitos locales como un fenómeno que responde a factores político institucionales que se plasman en la conformación de la oferta electoral. En la quinta sección se describe la presencia de mujeres en los máximos cargos ejecutivos designados de las intendencias. Por último, se establecen algunas conclusiones y recomendaciones de cara a la votación de una nueva ley de cuotas. 11 La participación política de las mujeres en el nivel sub-nacional en Uruguay. totalidad de las hojas de votación que los partidos políticos presentaron estas elecciones, por último, se acudió a estudios previos como forma de establecer comparaciones históricas. 12 Características del nivel sub-nacional en Uruguay Históricamente Uruguay tuvo dos niveles de descentralización con elección popular directa, aunque uno de ellos estuvo “sub-desarrollado” la mayor parte de la historia. El segundo nivel está compuesto por 19 gobiernos departamentales, cada uno compuesto por un intendente/a (máximo cargo ejecutivo) y una Junta Departamental electa en un distrito único de 31 miembros (ediles). Las juntas ofician de órganos deliberativos (legislativos) del gobierno departamental y sus miembros son honorarios. En total en este nivel se disputan 19 cargos de intendente y 589 cargos de ediles1. El tercer nivel de gobierno, estuvo históricamente constituido por las juntas locales, aunque hasta las elecciones del año 2005 solo existieron tres de carácter electivo en todo el país. En el año 2009 –y como parte de un proceso de creciente importancia política asignada a los ámbitos sub-nacionales (ver Cardarello 2010)- se aprobó la Ley Nº 18.567 (de “Descentralización Política y Participación Ciudadana”) por la que se crearon los municipios, órganos electivos de tercer nivel de gobierno. Los municipios son gobernados por concejos municipales (existe un concejo por municipio). Cada concejo está integrado por cinco miembros electos de forma simultánea a las elecciones 1 Solo se consideran los cargos titulares. 13 La participación política de las mujeres en el nivel sub-nacional en Uruguay. 2. Cargos en disputa departamentales. La ley estableció que el primer titular de la lista más votada del partido más votado es el alcalde (o alcaldesa), quien preside el concejo. El resto de los integrantes del los concejos son los concejales (o concejalas), electos por representación proporcional a la cantidad de votos que obtuvo cada partido en el municipio. Mientras los alcaldes son cargos rentados (al igual que los intendentes/as), los concejales son autoridades honorarias (al igual que los/as ediles/as). En 2010 se crearon 89 concejos municipales en todo el país, en tanto para las elecciones de 2015 una nueva norma aumentó el número de concejos a 112. Al igual que para la elección de los cargos de nivel nacional, las autoridades departamentales y municipales uruguayas se eligen en listas cerradas y bloqueadas. Para la elección de todos los cargos se aplica el doble voto simultáneo que permite a los electores votar por un partido (lema) y dentro de este por una lista de candidatos/as. Los intendentes se eligen por mayoría relativa y pueden ser reelectos dos veces en forma consecutiva. Los integrantes de las juntas departamentales se asignan mediante dos formas: cuando el partido que resultó mayoritario en el departamento alcanza la mayoría absoluta de votos emitidos, los 31 cargos en la Junta Departamental se asignan mediante representación proporcional entre todos los partidos. Sin embargo, cuando el partido que obtuvo más votos en el departamento solo consiguió una mayoría simple (es decir, fue la minoría mayor) para la distribución de los 31 cargos de la Junta rige un sistema mayoritario por el cual 16 cargos se asignan al partido que obtuvo más votos y los 15 cargos restantes se asignan de forma proporcional entre el resto de los partidos2. En relación a los concejos municipales, como se dijo, el primer titular de la lista más votada del partido más votado en cada municipio es el alcalde o alcaldesa. El resto de los cargos de estos órganos (los de concejales/ as) se asignan mediante representación proporcional entre los partidos. En las elecciones de 2015, para la elección de las juntas departamentales y de los concejos municipales se aplicó la ley de cuotas, por única vez, tal como estableció la ley vigente. Como puede apreciarse en el nivel sub-nacional se disputan una gran cantidad de cargos, en total en 2015 se disputaron 1168 cargos titulares electivos (19 cargos de intendente/a, 589 cargos de ediles/as, 112 cargos de alcaldes/as y 448 cargos de concejales). Esta cifra es significativamente más alta que en el nivel nacional donde se disputan 131 cargos electivos (130 legisladores incluyendo al vice-presidente más el cargo de Presidente de la República). 2 Esto asegura que siempre el intendente o la intendenta electa tendrá mayorías en el órgano legislativo. 14 Mujeres en el nivel sub-nacional en Uruguay luego de las elecciones departamentales y municipales de 2015 En Uruguay, la participación política de las mujeres en los niveles sub-nacionales es un fenómeno menos abordado que la participación de estas en los ámbitos nacionales. Sin embargo, a partir de los pocos antecedentes existentes es posible afirmar que la presencia de mujeres en los cargos políticos locales ha asumido tres características: por un lado, las mujeres han estado casi ausentes de los máximos cargos ejecutivos sub-nacionales, pues hasta las elecciones de 2005 Uruguay no había tenido ninguna mujer electa como intendenta. Por otro lado, en el total de los cargos legislativos del nivel sub-nacional (las juntas departamentales) la presencia de mujeres era mayor que en que en el Parlamento, aunque existía variación entre las juntas (Johnson 2005, Pérez 2009, Johnson 2013). Por último, como tendencia, la presencia de las candidatas a edilas en las hojas de votación de los partidos era inversamente proporcional a la jerarquía de los lugares de las hojas; esto es, en lugares donde a priori podía anticiparse que los/as candidatos/as no tenían chances de ser electos la presencia de mujeres aumentaba respecto a los lugares “salibles” o “seguros” de las hojas de votación (Johnson 2005). Otros estudios mostraron que una tendencia similar existe en la oferta electoral que los partidos presentan al nivel nacional (ver Johnson 2005, Pérez 2006, Johnson y Pérez 2010, Johnson 2015 y Pérez 2015). 15 La participación política de las mujeres en el nivel sub-nacional en Uruguay. 3. Descripción La figura 1 muestra los departamentos que han tenido mujeres intendentas en la historia democrática de Uruguay. Hasta las elecciones de 2005 ninguna mujer había accedido a este cargo como titular. La única excepción la constituyó Alba Roballo quien presidió el Concejo Departamental de Montevideo que funcionó entre 1954 y 1959, no obstante este no puede ser considerado un cargo idéntico a la figura de intendente pues el Concejo era un órgano ejecutivo, aunque colegiado que funcionó bajo la vigencia de la Constitución de 1952 que fijaba formas colegiadas para los cargos ejecutivos de gobierno. Las elecciones de 2010 constituyeron una excepción en la historia de las mujeres en los máximos cargos sub-nacionales de Uruguay, pues por primera vez fueron electas tres mujeres como intendentas: Ana Olivera y Patricia Ayala por el Frente Amplio en los departamentos de Montevideo y Artigas respectivamente y Adriana Peña del Partido Nacional en el departamento de Lavalleja. Así, en las elecciones de 2010 el 15,8% de los máximos cargos ejecutivos sub-nacionales en Uruguay estuvo ocupado por mujeres. En las elecciones de 2015 la presencia de mujeres en estos cargos se contrajo, pues fue electa solo una intendenta (nuevamente Adriana Peña en Lavalleja); Ana Olivera no se presentó a la re-elección, y Patricia Ayala que sí lo hizo perdió su cargo, al tiempo que si bien existieron otras candidaturas femeninas, la mayoría, como se verá más adelante, eran candidaturas no competitivas. Este hecho supone que luego de las elecciones de 2015 solo el 5,3% de los cargos de intendentes/as estarán ocupados por mujeres. Figura 1: Departamentos con mujeres intendentas en Uruguay Fuente: elaboración propia en base a datos de Corte Electoral 16 En Uruguay, el cargo de intendente es un cargo de gran visibilidad pública y que permite a quien lo ejerce manejar una cantidad importante de recursos públicos, aún pese a que Uruguay es un país unitario donde la descentralización fiscal está menos desarrollada que en los países federales. En tal sentido, los cargos de intendente son cargos preciados por los políticos. De hecho, para algunos políticos, alcanzar un cargo de intendente significa un paso ascendente en sus carreras luego de haber desempeñado un cargo en el Parlamento (o también un cargo de edil). En particular, el Senado es un ámbito desde el que proyectarse a una candidatura de intendente/a o incluso un lugar a donde los intendentes que no pueden ser reelectos porque ya han cumplido dos mandatos consecutivos van a “esperar” un período hasta que pueden postularse de nuevo al máximo cargo ejecutivo departamental. Así por ejemplo, el análisis de los cargos previos de quienes se desempeñaron como senadores en la legislatura que transcurrió entre los años 2010-2015 muestra que un 20% del total de los miembros de la Cámara había sido intendente en el pasado, y si solo se consideran los hombres senadores –los únicos integrantes del Senado que habían sido intendentes antes de llegar al Senadoesa cifra se eleva al 23%. Por otro lado, el cargo de intendente en Uruguay suele ser una de las puertas de entrada a candidaturas presidenciales o vicepresidenciales. Por lo tanto, la escasa presencia de las mujeres en los cargos de intendente representa un escollo en sus carreras políticas para alcanzar los cargos más relevantes del sistema. La escasa presencia de mujeres como intendentas luego de las elecciones de 2015 contrasta con su presencia en las juntas departamentales. Considerando el total de las juntas departamentales, las mujeres edilas (electas como titulares) ocupan el 28% de los curules. El gráfico 1 muestra la evolución de la presencia femenina en estos cargos en el período pos-dictadura. Como puede observarse, la presencia de edilas exhibe una tendencia creciente en el total de las juntas departamentales: el porcentaje de edilas pasó de 5.3% en las elecciones de 1984 a 28% en las últimas elecciones. Sin embargo, la curva del gráfico 1 también muestra dos momentos en la historia de la representación de las mujeres en estos cargos: el primer período va desde las elecciones de 17 La participación política de las mujeres en el nivel sub-nacional en Uruguay. En el contexto latinoamericano, Uruguay no una es excepción. Un estudio reciente mostró que lo más frecuente en los países de la región es que la presencia de mujeres en los cargos ejecutivos del segundo nivel de descentralización sea escasa. Así por ejemplo, en 2013, las mujeres en cargos de este tipo representaban el 13% en Venezuela, el 8,7% en Ecuador (prefectas) el 8,3% en Argentina (gobernadoras), el 6,5% en Colombia (gobernadoras), el 6% en Paraguay (intendentas), el 2% en Brasil (gobernadoras), en tanto en Bolivia, México y Perú era nula (ver PNUD 2013). 1984 hasta las elecciones de 2010; allí el porcentaje de edilas creció sistemáticamente aunque de forma lenta (el mayor crecimiento se registró entre 1984 y 1989 donde el porcentaje de edilas aumento en 5.2 puntos porcentuales. El segundo período corresponde a la elección de 2015 cuando se registra un “salto” en la tasa de mujeres edilas: el porcentaje de edilas electas como titulares aumentó 9.2 puntos porcentuales respecto a las elecciones anteriores. Como se discutirá más en detalle en la sección siguiente, este incremento responde al uso de la ley de cuotas que obligó a los partidos políticos a colocar, en cada terna de candidatos titulares (y en cada terna de suplentes) por lo menos una persona de diferente sexo a las otras dos. Las cuotas suelen considerarse como la forma más eficaz para aumentar la presencia de mujeres en cargos de representación política, y diversos estudios han mostrado que en general los países que usan cuotas tienen más mujeres en cargos de representación política que los que no utilizan cuotas (ver por ejemplo, Tripp y Kang 2007, Stockemer 2014). Gráfico 1: Evolución de la presencia de mujeres en las Juntas Departamentales, 1984-2015 (en porcentaje)* *Calculado como porcentaje del total de miembros de las 19 Juntas Departamentales Fuente: elaboración propia en base a Johnson 2005 y 2014 y datos de Corte Electoral 18 Otro rasgo destacable de la aplicación de la ley de cuotas en las juntas departamentales es que la ley de cuotas “homogenizó”, la presencia de mujeres entre juntas. Como se observa en el gráfico 2, mientras en 2010 el rango de variación en el porcentaje de edilas era de 30 puntos porcentuales (desde San José con 3.2% de edilas a Flores y Rocha con 32.3%), los resultados de las elecciones de 2015 dieron un rango de variación de 16 puntos porcentuales (desde 22.6% de edilas en los primeros seis departamentos del gráfico 2 a 38.7% en Montevideo y Florida). El lado inverso de este fenómeno es que las cuotas operan como “techos” para la presencia de mujeres en política. Es decir, si la ley de cuotas se siguiese aplicando para la elección de las juntas departamentales, probablemente el porcentaje de edilas encontraría una meseta en el entorno del 30%3. La forma de superar esta meseta es aplicar el principio de paridad. 3 Países que utilizan leyes de cuotas similares a la uruguaya, desde hace muchos años, como Argentina, registran este tipo de meseta en la presencia de mujeres en los ámbitos deliberativos. 19 La participación política de las mujeres en el nivel sub-nacional en Uruguay. El gráfico 2 muestra la comparación de la presencia de edilas por Junta Departamental en las elecciones de 2010 y 2015. Como puede observarse, las mujeres aumentaron su representación en todas las juntas a excepción de Maldonado y Treinta y Tres, no obstante, en estos departamentos la presencia de edilas ya era alta antes de la cuota. El aumento es particularmente significativo en San José donde las mujeres pasaron de representar el 3.2% de los ediles a ser el 25.8%. Como también puede observarse, no todas las juntas alcanzaron el umbral mínimo del 30% de mujeres que establece la ley, no obstante, todas las juntas superaron el 20% de edilas, y en cuatro de ellas –Flores, Florida, Montevideo y Rocha- la presencia de edilas fue superior al umbral mínimo (la presencia de mujeres supera el 30%). Gráfico 2: Presencia de mujeres en las Juntas Departamentales, comparación 2010/2015 (en porcentaje) Fuente: elaboración propia en base a Johnson 2014 y datos de Corte Electoral El gráfico 3 muestra el porcentaje de mujeres electas como alcaldesas (frente al porcentaje de hombres) en el total de municipios de todo el país. Como puede observarse, la presencia de mujeres en estos cargos disminuyó: pasa del 23.6% de mujeres electas en 2010 al 17% en 2015. Este descenso se registra en un contexto que en principio podría plantearse como “amigable” para la elección de mujeres debido, por un lado, a que de una elección a otra se crearon 23 concejos municipales –y por lo tanto 23 cargos de alcaldes/asy, por otro lado, a que en las elecciones de 2015 rigió la ley de cuotas para la elección de los concejos municipales. 20 Fuente: elaboración propia en base a Johnson 2014 y datos de Corte Electoral El gráfico 4 muestra el porcentaje de hombres y mujeres electas como concejalas en las elecciones de 2010 y en las de 2015, considerando el total de los concejos municipales del país. A diferencia de lo sucedido en los cargos de alcaldes, en los cargos de concejales la presencia de mujeres aumentó levemente, pasó de 18.3% en 2010 a 23.9% de concejalas electas en 2015. No obstante, la tasa de mujeres concejalas es menor que la de edilas, hecho que probablemente responde a que las leyes de cuotas funcionan mejor en el marco de distritos grandes como las juntas departamentales que en distritos chicos como los concejos municipales. 21 La participación política de las mujeres en el nivel sub-nacional en Uruguay. Gráfico 3: Total de hombres y mujeres alcaldes/as, comparación 2010/2015 (en porcentaje) Gráfico 4: Total de hombres y mujeres concejalas, comparación 2010/2015 (en porcentaje) Fuente: elaboración propia en base a Johnson 2014 y datos de Corte Electoral El gráfico 5 desagrega la tasa global de concejalas electas en 2015 por departamento. Los datos se presentan agrupados según tres tipos de tendencias: departamentos que registran un aumento en el total de concejalas electas en sus municipios, departamentos cuyos municipios registran una disminución en el porcentaje de mujeres concejalas respecto a 2010, y departamentos donde el porcentaje de concejalas electas se mantiene. Como se observa en el gráfico 5, en 11 de los 19 departamentos los concejos municipales registran un aumento de concejalas, en cinco disminuye y en tres se mantiene sin cambios. Pese a que hay algunos concejos donde el total de concejales son hombres, no hay departamentos que no tengan concejalas mujeres; esto es una diferencia respecto a las elecciones de 2010 donde dos departamentos tenía esta característica: Lavalleja y Rivera. 22 Fuente: elaboración propia en base a Johnson 2014 y datos de Corte Electoral En resumen, las elecciones sub-nacionales uruguayas de 2015 tuvieron resultados mixtos desde el punto de vista de la presencia de mujeres en estos cargos: la presencia femenina se incrementó sustantivamente en las juntas departamentales y levemente en los cargos de concejales de los concejos municipales. En estos cargos se aplicó la cuota. Sin embargo, la presencia de mujeres disminuyó en los ejecutivos departamentales (intendencias) y en los cargos de mayor jerarquía de los concejos municipales (las alcaldías). Si se consideran la totalidad de los cargos electivos de los gobiernos sub-nacionales en los dos niveles (departamental y municipal) el porcentaje de mujeres electas en 2015 en comparación con 2010 se incrementó seis puntos porcentuales: pasó de 19% a 25% (tabla 1). 23 La participación política de las mujeres en el nivel sub-nacional en Uruguay. Gráfico 5: Mujeres concejalas por departamento, comparación 2010/2015 (en porcentaje) Tabla 1: Resumen mujeres en cargos de nivel sub-nacional en Uruguay, comparación elecciones 2010/elecciones 2015 (en porcentaje) Intendentas Edilas Alcaldesas Concejalas Total cargos ocupados por mujeres Elecciones 2010 15,8 18,8 23,6 18,3 Elecciones 2015 5,3 28,0 17,0 23,9 Comparación 2010/2015 Diminución Aumento Diminución Aumento 19,0 25,0 Aumento Fuente: elaboración propia en base a Johnson 2013 y datos de Corte Electoral 24 ¿Qué explica los actuales niveles de presencia de mujeres en el nivel sub-nacional en Uruguay? Los factores que inciden en la sub-representación de las mujeres en cargos políticos electivos son múltiples y de diferente naturaleza: culturales, socio-económicos y político institucionales. Como señala Norris (1997), para entender qué determina el acceso a cargos de poder político es fundamental analizar el proceso por el que pasa un individuo hasta alcanzar un cargo. Este proceso supone una serie de etapas de “selección” y “autoselección” a partir de las cuales el universo de personas no solo se reduce hasta llegar al pequeño grupo de individuos que ocupan cargos políticos, sino que se “sesga” en su composición social, de tal manera que las personas electas tienen características diferentes al total de personas que integran la ciudadanía. Este proceso puede esquematizarse para el análisis considerando a la política como un mercado en el que existen personas que se “ofertan” y personas que “demandan” candidatos. Desde el lado de la oferta, se señala que las personas “están más preparadas” para competir por un cargo político y sienten disposición para hacerlo cuando disponen de una serie de recursos que reducen los filtros de “autoselección”; como por ejemplo participar en el mercado de empleo o haber accedido 25 La participación política de las mujeres en el nivel sub-nacional en Uruguay. 4. Factores a niveles educativos altos. La participación en el mercado de empleo facilita el acceso a una candidatura porque es una fuente de contactos y redes sociales a través de la participación en sindicatos, gremios profesionales u organizaciones empresariales y porque otorga a los individuos un cúmulo de experiencias relevantes para la actividad política que no es posible adquirir con la sola participación en la esfera privada (el trabajo en equipo, la posibilidad de ejercicio del liderazgo, la oratoria, etc.). Por otro lado, el acceso de las personas a la educación terciaria facilita la participación política pues quienes alcanzan mayores niveles educativos suelen ser más propensos a interesarse por los asuntos políticos, a comprender los asuntos que se debaten y sus consecuencias, y en definitiva a sentirse políticamente eficaces (Lovenduski y Norris 1995). Desde el lado de la demanda de candidaturas tres tipos de actores sesgan la composición de los cargos de representación y gobierno: los partidos políticos a través de sus seleccionadores de candidaturas –en general, los líderes o una cúpula-, los financistas de campañas y el electorado. Sin desmedro de reconocer la importancia de los factores que actúan sobre la oferta de candidaturas, estudios previos coinciden en señalar que las principales barreras para el ingreso de las mujeres a cargos de representación política se encuentran en el nivel de la demanda y en especial en los filtros que representan los partidos políticos y sus procesos de reclutamiento. En ellos, tanto las ventajas de quienes buscan la reelección (por lo general hombres) como mecanismos de discriminación implícita o explícita que operan en manos de quienes realizan la selección de candidatos dentro de los partidos (los líderes y las cúpulas partidarias dominadas por hombres) suelen perjudicar a los grupos “nuevos” en la política, entre ellos, las mujeres (Norris 1997, Lovenduski y Norris 1995, Matland 2004, Norris 2004). En este marco, las cuotas de género (y también la paridad) actúan “equiparando” las chances de las mujeres de ser nominadas en lugares salibles de las listas de candidaturas. Las cuotas mitigan los sesgos de género en la composición de las candidaturas, y como han mostrado diversas investigaciones, son un factor determinante para aumentar la presencia de mujeres en cargos de representación política. No obstante, también se ha observado que las cuotas no siempre son efectivas, y que su capacidad para incrementar la presencia de mujeres en cargos de representación política depende de que se combinen con sistemas electorales de distrito grande, listas cerradas y bloqueadas y fórmulas de representación proporcional (ver por ejemplo, Krook 2008 y 2014, Stockemer 2014, Tripp y Kang 2007, IDEA 2013). Es decir, las cuotas por sí solas no son suficientes para aumentar la presencia de mujeres en cargos de representación política, sino que su diseño debe combinarse bien con el resto de los elementos del sistema electoral donde se aplica. 26 El análisis de las elecciones departamentales y municipales de 2015 desde una perspectiva de género parece inscribirse también bajo este conjunto de explicaciones. De hecho, el rasgo más sobresaliente de la oferta electoral en estas elecciones muestra que los diferentes sectores partidarios ubicaron a las mujeres en candidaturas de escasa competitividad, esto es: su presencia era mayor en candidaturas que a priori era posible establecer que no tenían chances de alcanzar los cargos a los que se postulaban. En segundo lugar, se debe destacar que las candidaturas femeninas a los cargos de nivel sub-nacional eran más frecuentes cuando menor era la jerarquía del cargo en disputa, como queda de manifiesto al observar la distribución por sexo de las candidaturas entre los cargos de alcalde y los cargos de concejales de los concejos municipales. En lo que sigue se abordarán estos puntos. 4.1- Desentrañando los niveles de presencia de mujeres en el nivel departamental El gráfico 6 muestra el peso de las mujeres en el total de las candidaturas a las intendencias y su peso entre quienes finalmente fueron electos para esos cargos en la comparación 2010/2015. Lo primero que se observa en el gráfico es que las mujeres son pocas en el total de candidaturas a intendente (15.5% y 13.5% en las elecciones de 2010 y 2015 respectivamente). Sin embargo, en las elecciones de 2010 el peso de las mujeres candidats fue muy similar al de las mujeres electas como intendentas. En las elecciones de 2015 este rasgo no se mantuvo, sino que el peso de las mujeres electas como intendentas fue significativamente menor a su peso en el total de candidatos (5.3% vs. 13.5% respectivamente). Si se analizan en detalle las candidaturas femeninas se observa que la mayoría eran candidaturas testimoniales o con baja chance de obtener el cargo. 27 La participación política de las mujeres en el nivel sub-nacional en Uruguay. En Uruguay, las razones de la escasa presencia de mujeres en cargos políticos electivos, en particular a nivel del Parlamento, han sido ubicadas mayormente a nivel de los procesos de reclutamiento de candidaturas de los partidos políticos y algunos elementos del sistema electoral uruguayo que perjudican a las mujeres. En especial del doble voto simultáneo opera reduciendo el tamaño del distrito, perjudicando a las mujeres en la medida en que la presencia de estas es menos frecuente en los lugares salibles de las hojas de votación (Johnson 2005, Pérez 2006, Johnson y Pérez 2010, Johnson 2015, Pérez 2015). Gráfico 6: Mujeres candidatas a intendentas y mujeres electas como intendentas, comparación 2010/2015 (en porcentaje) Fuente: elaboración propia en base a Johnson 2013 y datos de Corte Electoral Un primer rasgo de la escasa competitividad de las candidaturas femeninas se observa en su distribución por partido. De las 21 mujeres candidatas a intendentas, más de un cuarto, fueron presentadas por partidos pequeños (gráfico 7) que no tenían ninguna chance de acceder al cargo de intendente, de hecho, estos partidos no obtuvieron representación en ninguna de las juntas departamentales. Al interior de los partidos grandes la baja competitividad de las candidaturas a intendentas también fue frecuente. Así, las dos candidatas del Partido Colorado estaban bajo un escenario de este tipo: Walquiria Olano fue candidata del PC en Cerro Largo, un departamento donde este partido obtuvo una votación marginal, no alcanzando representación en la Junta Departamental. Si bien podría argumentarse que la votación del PC en Cerro Largo se debió a un problema de la candidatura de Olano, de los resultados de las elecciones parlamentarias de octubre de 2014 ya se podía anticipar que el PC marcaría muy pocos votos en ese departamento y que la competencia estaría polarizada entre el Frente Amplio y el Partido Nacional. Por otro lado, la otra candidata a intendenta del PC, Roxana González en el departamento de Salto, si bien competía en un distrito donde su partido era sumamente competitivo, al interior de su partido competía con el el ex inten- 28 dente Germán Coutinho, ampliamente favorito, quien obtuvo el 95% de los votos del Partido Colorado en Salto; es decir, la candidatura de González era testimonial desde el comienzo. Gráfico 7: Mujeres candidatas a intendentas por partido, 2015 (en porcentaje) Fuente: elaboración propia en base a datos de Corte Electoral 29 La participación política de las mujeres en el nivel sub-nacional en Uruguay. Un hecho elocuente de la escasa competitividad de las candidaturas femeninas a las intendencias se aprecia dentro de las candidaturas del Frente Amplio. Este partido presentó candidaturas múltiples en todos los departamentos, pero Flores fue el único donde las dos candidaturas del FA a la intendencia eran de mujeres. Las candidaturas de estas mujeres eran de muy baja competitividad pues Flores es un departamento donde tradicionalmente se impone el Partido Nacional, y las elecciones de 2015 no fueron la excepción, pues el PN ganó por un margen muy amplio respecto al FA. De las otras siete candidaturas femeninas del FA, solo dos eran relativamente competitivas: Lucía Topolansky en Montevideo y Patricia Ayala en Artigas (ambas pertenecían al MPP, uno de las fracciones con más caudal electoral del partido, a lo que se agregaba en el caso de Ayala que competía por la reelección). Pese a esto, ninguna de las dos resultó electa. Por último, de las cuatro aspirantes a la intendencia del Partido Nacional, solo una (Adriana Peña que competía por la reelección en Lavalleja) era una candidatura competitiva y de hecho resultó electa. En suma, de las 21 candidatas a intendenta que los partidos políticos presentaron a las elecciones de 2015, solo tres podía decirse que tenían chance de acceder al cargo. Si se compara con la elección de 2010 se podía anticipar que serían electas, como máximo, la misma cantidad de intendentas que en ese año (tres), es decir, ya antes de las elecciones se podía saber con certeza que el número de intendentas no sería superior al número de mujeres electas en 2010. Finalmente, solo resultó electa una de las candidatas. En la oferta electoral de las candidaturas a las juntas departamentales, en tanto, el peso de las candidaturas femeninas fue mayor que en las candidaturas a intendente: en el total de las hojas de votación que presentaron los partidos para conformar las juntas, las mujeres representaron algo más del 44% de los candidatos, es decir, la distribución de candidatos hombres y mujeres era casi paritaria. Pese a esto, un análisis más en profundidad de la oferta electoral muestra, nuevamente, un patrón de menor competitividad de las candidaturas de las mujeres en relación a las candidaturas de los hombres. El gráfico 8 intenta dar cuenta de este patrón mostrando la distribución de hombres y mujeres en las hojas de votación que presentaron todos los partidos políticos para integrar las juntas departamentales, distinguiendo según lugares de las listas. Como puede observarse, si bien el porcentaje de mujeres candidatas a edilas en el total de los lugares de las hojas de votación es casi paritario, su presencia desciende a medida que se avanza hacia los primeros lugares. De esta forma, al considerar los primeros 10 lugares de las hojas el porcentaje de mujeres es del 39%, cuando se consideran los primeros tres lugares es un poco superior al 37% y cuando solo se considera el primer lugar de todas las hojas las mujeres representan alrededor del 17%. Es decir, la presencia de mujeres en las candidaturas a las juntas departamentales en las elecciones de 2015 no se distribuyó de forma homogénea en las nóminas de candidatos, sino que fue inversa a la jerarquía de los lugares en las hojas de votación. Debe notarse, sin embargo, que cuando se consideran los primeros tres lugares de las hojas de votación, la presencia de mujeres supera el tercio en el total de personas en este lugar, es decir, supera el mínimo requerido por la cuota, y posiblemente ese porcentaje fue alcanzado debido a la ley de cuotas y hubiese sido menor si esta no se hubiese utilizado. A modo contrafáctico puede compararse el porcentaje de mujeres en los primeros tres lugares de las hojas con el mismo indicador pero para las elecciones departamentales de 2005, cuando no se utilizó la cuota. En esas elecciones, las mujeres representaron el 20,2% en los primeros tres lugares de las hojas de votación (ver Johnson 2005), una cifra significativamente menor al 37.6% en 2015. En cambio, en 30 las elecciones del año 2005, el porcentaje de mujeres encabezando hojas de votación alcanzó, según Johnson (2005), el 13.8%, cifra no tan lejana al 17% de mujeres en esos lugares en las elecciones de 2015 (gráfico 8). Gráfico 8: Distribución de hombres y mujeres en las hojas de votación a todas las juntas departamentales según jerarquía de los lugares, elecciones 2015 (en porcentaje) Fuente: elaboración propia en base a datos de Corte Electoral 31 La participación política de las mujeres en el nivel sub-nacional en Uruguay. La comparación de la presencia de candidatas mujeres en los primeros tres lugares de las hojas y en el primer lugar, en una elección sin cuota y en otra con cuota muestra el efecto que tienen estos mecanismos para equilibrar la presencia de hombres y mujeres en las nominas de candidatos: el aumento de las mujeres candidatas es significativo cuando se observan las ternas de candidatos/as, pero poco significativo cuando se considera el primer lugar de las nóminas. Esto responde a que los partidos suelen hacer un uso minimalista de la ley de cuotas, es decir, colocan a las mujeres en el último lugar de la terna de candidatos/as permitido por la ley (el tercero). Una distribución más homogénea de hombres y mujeres se logra aplicando el principio de paridad en las listas en lugar de la cuota. Pero pese a este uso de la cuota por parte de los partidos políticos, la ley de cuotas tuvo efectos positivos en la composición de las juntas como se vio en el apartado anterior. La variación en el porcentaje de mujeres entre juntas responde, en parte, al uso que los partidos hicieron de la cuota, es decir, a la cantidad de mujeres en las ternas y al lugar que estas ocuparon en ellas. Como muestra de esto, el gráfico 9 presenta la relación entre el porcentaje de edilas electas por departamento y el número de hojas de votación ganadoras (que obtuvieron curules) encabezadas por mujeres. Si bien la relación no es perfecta, es positiva y lineal: cuanto mayor el número de hojas que ganaron curules encabezadas por mujeres, mayor el porcentaje de edilas electas en las juntas departamentales. Gráfico 9: Relación entre el porcentaje de edilas electas por departamento y número de hojas ganadoras encabezadas por mujeres, elecciones 2015 Fuente: elaboración propia en base a datos de Corte Electoral 4.2- Desentrañando los niveles de presencia de mujeres en el nivel municipal Las candidaturas femeninas al tercer nivel de gobierno muestran el mismo patrón descripto para el segundo nivel. El gráfico 10 da cuenta de la distribución por sexo de las candidaturas al cargo de alcalde y la distribución 32 por sexo de quienes finalmente fueron electos. Al igual que en el caso de las candidaturas al cargo de intendente, las proporción de mujeres candidatas a alcalde fue mayor que el porcentaje de mujeres electas en ese cargo. Esto implica que las candidaturas femeninas tenían un sesgo hacia candidaturas con poca chace de alcanzar el primer cargo de los concejos municipales. Fuente: elaboración propia en base a datos de Corte Electoral El gráfico 11 muestra la distribución de hombres y mujeres en las hojas de votación que presentaron los partidos políticos para la elección de los concejos municipales de todo el país, distinguiendo entre el primer lugar de las hojas (aspirantes a alcalde/sa) y los lugares segundo al quinto (aspirantes a concejales/as). La comparación entre ambas barras del gráfico muestra diferencias significativas: mientras la presencia de hombres y mujeres es prácticamente paritaria a nivel de las candidaturas a concejales (lugares segundo al quinto) las mujeres representan solo algo más de un quinto del total de candidatos a alcalde (los cargos rentados del tercer nivel y los más relevantes en términos de visibilidad pública en el tercer nivel de gobierno). 33 La participación política de las mujeres en el nivel sub-nacional en Uruguay. Gráfico 10: Distribución de hombres y mujeres en candidaturas y en cargos electos de alcaldes/as (en porcentaje) Por otro lado, al desagregar los cargos de los concejos municipales de esta forma, se observa, nuevamente el uso de la cuota que realizan los partidos: se tiende a usar la cuota de forma minimalista, es decir, no usando el primer lugar de la terna para nominar a mujeres, sino los otros dos. Los cargos de alcaldes/as, funcionan, entonces, como si fuesen electos en distritos uninominales, porque para ser electo/a se debe encabezar la lista. En tal sentido, para producir un aumento en el porcentaje de mujeres alcaldesas debería rediseñarse la ley de cuotas para considerar algún tipo de cuota inter-municipal donde los partidos cuotifiquen sus listas electorales del municipio, pero a su vez cuotifiquen los primeros lugares de sus listas teniendo en cuenta todas las listas que presentan en el total de municipios del departamento. Gráfico 11: Distribución de hombres y mujeres en hojas de votación a los concejos municipales, elecciones 2015 (en porcentaje) Fuente: elaboración propia en base a datos de Corte Electoral Por último, como se vio en la tercera sección de este documento, pese a la existencia de una ley de cuotas para el nivel municipal, el crecimiento en el porcentaje de mujeres es un poco menor que en las juntas departamentales. Probablemente esto obedece al tamaño de los distritos: grandes en el caso de las juntas (31 miembros) y pequeños en el caso de los concejos (5 miembros). Como se dijo, las leyes de cuotas suelen ser más efectivas en el marco de distritos grandes y por ello es esperable que tengan mayores efectos en las juntas departamentales que en los concejos municipales. 34 Las mujeres en los gabinetes departamentales Un comentario aparte merece la composición de los principales cargos ejecutivos (designados) de los gobiernos departamentales. El gráfico 12 muestra la presencia de mujeres en los llamados “gabinetes” o “equipos de gobierno” de los intendentes que fueron definidos como quienes están al frente de las secretarías generales de las intendencias y de las direcciones generales. A la fecha de cierre de este informe aún dos intendencias no habían completado el total de designaciones en estos cargos (Lavalleja) y no fue posible acceder a los datos (Treinta y Tres) por lo que fueron consideradas en el gráfico 12. El gráfico 12 muestra gran variación respecto a la presencia de mujeres en estos cargos: desde gabinetes paritarios en Paysandú y Treinta y Tres -y uno donde la presencia de mujeres supera el 36% (Montevideo)- hasta gabinetes donde la presencia femenina es menor al 10%. (Salto y Florida)4. 4 En el gráfico 12 se excluyó al departamento de Lavalleja porque al cierre de este informe aún no estaba conformado la totalidad del gabinete. 35 La participación política de las mujeres en el nivel sub-nacional en Uruguay. 5. Presencia de las Mujeres Gráfico 12: Presencia de mujeres en los gabinetes departamentales (en porcentaje) Fuente: elaboración propia en base a sitios web de las intendencias Si dentro de los gabinetes departamentales solo se consideran las “secretarías generales”, máximos cargos designados de este nivel de gobierno, se observa que solo 3 de las 19 intendencias consideradas5 (Florida, Colonia y San José) tienen a una mujer al frente de estos cargos. Es decir, que si los gabinetes departamentales se consideran a partir de dos grandes grupos de cargos, por un lado las secretarías generales y por otro las direcciones generales, se advierte que la presencia de mujeres es menos frecuente en el primer tipo de cargo (de mayor jerarquía y visibilidad pública) que en el segundo. Las razones de estas variaciones no parecen responder a la ideología del partido de gobierno en el departamento: hay gabinetes paritarios y con muy poca presencia de mujeres tanto en intendencias presididas por el Frente Amplio un partido de centro izquierda (Paysandú y Salto respectivamente) como en intendencias donde gobierna el Partido Nacional (Treinta y Tres y Florida respectivamente). Por otra parte, también debe descartarse un efecto “derrame” o “imitación” de la presencia de mujeres en las juntas departamentales pues no se verifica que en los departamentos en donde se eligieron más mujeres edilas también existan más mujeres en los gabinetes. En tal sentido, es posible que gabinetes más balanceados en su composición por sexo respondan a la voluntad política de algunos intendentes por integrar (deliberadamente) a hombres y mujeres a sus equipos. 5 No se considera solo la intendencia de Treinta y Tres. 36 Recomendaciones de políticas públicas Las elecciones departamentales y municipales uruguayas de 2015 trajeron resultados mixtos para la presencia de mujeres en los cargos electivos que se disputan en este nivel. Por un lado, la presencia de mujeres se redujo respecto a las elecciones de 2010 en los máximos cargos departamentales (solo habrá una mujer intendenta) y municipales (la presencia de alcaldesas también disminuyó, aún pese a que para las elecciones de 2015 estaban en disputa más cargos de este tipo que en 2010). Por otro lado, la presencia de mujeres aumentó significativamente en las juntas departamentales y levemente en los concejos municipales. Estos resultados merecen algunas reflexiones. En primer lugar, las elecciones de 2015 confirman que la presencia de mujeres en los cargos del nivel sub-nacional es menor en los cargos de mayor jerarquía y aumenta en los cargos menos importantes: los ejecutivos departamentales y los puestos de alcalde/sa de los concejos municipales frente a los cargos de ediles/as y concejales/as. Mientras los primeros son de gran visibilidad y rentados, los segundos tienen una jerarquía menor y son honorarios. 37 La participación política de las mujeres en el nivel sub-nacional en Uruguay. Reflexiones finales En segundo lugar, las elecciones de 2015 mostraron que la cuota funciona cuando se combina con una ingeniería electoral apropiada para el uso de este mecanismo: distritos grandes, listas cerradas y bloqueadas y fórmulas de representación proporcional para la asignación de los cargos. Como se vio, en las juntas departamentales, órganos para los que rigen estas instituciones electorales, el porcentaje de mujeres electas como edilas “saltó” respecto a la elección anterior sin cuota. Además, la cuota homogenizó la presencia de edilas entre juntas al llevar la tasa de presencia de mujeres a valores superiores al 20% en todas las juntas, cuando en el período sin cuota había juntas departamentales que no alcanzaban los dos dígitos de presencia de edilas. Por el contrario, la cuota tuvo efectos menos significativos a nivel de la elección de concejalas, lo que confirma que la cuota es menos eficaz en distritos de tamaño pequeño. En tercer lugar, pese a que la ley de cuotas se aplicó en las hojas de votación de los concejos municipales, no logró aumentar la cantidad de alcaldesas, sino que la tasa de estas se redujo respecto a la elección anterior. Esto se debió a que para que un candidato sea electo en este cargo debe, como condición necesaria, encabezar la hoja de votación. Sin embargo, la cuota de un tercio en la redacción que asume la ley de cuotas uruguaya permite a los partidos políticos utilizarla sin necesidad de colocar a mujeres en el primer lugar de las listas de candidatos/as. Los datos sobre cómo los partidos políticos confeccionaron su oferta electoral para la integración de los concejos municipales mostró que esto fue lo que ocurrió en las elecciones municipales uruguayas de 2015: la presencia de mujeres en el primer lugar de las nóminas de candidatos/as fue inferior a un tercio. En cuarto lugar, e independientemente del uso de la ley de cuotas para la elección de los concejos municipales, el hecho de que hayan sido electas menos mujeres como alcaldesas respecto a 2010, en un contexto donde se habían creado más cargos de este tipo, puede ser indicativo de la valorización del tercer nivel de gobierno y del mayor interés de las dirigencias políticas por disputar estos cargos. El tercer nivel de gobierno es nuevo en Uruguay. La ley de creación de los municipios fue aprobada en el año 2009 y las primeras elecciones se realizaron en 2010. En ese año, tanto la ciudadanía, como los partidos políticos tenían poca información respecto a las características y funciones que tendría el tercer nivel de gobierno. En cambio, en las elecciones de 2015, luego de cinco años de funcionamiento de este nivel de gobierno, con alcaldes y concejales recorriendo el territorio, es probable que estos ámbitos se hayan re-valorado por las dirigencias políticas y representen cargos más “apetecibles” para los políticos que en 2010. Si este escenario es cierto, el descenso en la tasa de alcaldesas electas podría explicarse por un mayor interés de los hombres por estos cargos, lo que lleva a una menor nominación de mujeres. 38 En este sentido, es posible que el cargo de alcalde/sa sea más importante para los partidos y más deseado por las elites locales que el cargo de edil/a, tanto porque el primero es rentado y el segundo honorario, como porque el alcalde está más vinculado al territorio que el edil, y por lo tanto es más visible para el electorado. Sin embargo, este punto requiere más indagación, a la vez que será necesario evaluar en el futuro qué consecuencias tiene para los políticos ocupar un cargo de alcalde en el desarrollo posterior de sus carreras políticas. Si el territorio se vuelve un lugar valorado por las elites, es posible que estos cargos sean la puerta de entrada a un cargo en la Cámara Baja en mucha mayor medida que un cargo de edil, cargos en los que se concentran las mujeres. Si bien la cuota fue muy efectiva para aumentar la presencia de las mujeres en las juntas departamentales, la experiencia comparada muestra que las cuotas también son un “techo” en la presencia de mujeres en cargos de representación política. En este sentido, la forma de lograr una representación equilibrada de hombres y mujeres es aplicar el principio de paridad/alternancia a las listas electorales y no una cuota de género. Asimismo, la paridad sería el mecanismo más efectivo para aumentar la presencia de concejalas dado que la paridad suele ser más efectiva en distritos pequeños que las cuotas. Relacionado con esto, ya sea que el nuevo Parlamento vote una nueva ley de cuotas o una ley de paridad, se debe prestar atención al sistema de suplencias de modo de asegurar que, en el caso de las cuotas, las suplencias de mujeres sean también mujeres. De otro modo, no se asegura que las mujeres no disminuirán su presencia en ámbitos representativos por motivos de abandono del cargo una vez electas. Para esto puede resultar pertinente imitar las fórmulas de suplencias que establece la ley de cuotas de Argentina y sus decretos reglamentarios. Por último, la experiencia uruguaya en relación a las mujeres alcaldesas sugiere que para asegurar un aumento de la presencia de mujeres en estos cargos podría ser necesario considerar una cuota (o paridad) inter-municipal. Como se vio, los cargos de alcalde terminan teniendo una lógica de 39 La participación política de las mujeres en el nivel sub-nacional en Uruguay. Actualmente, las parlamentarias electas en 2014 se encuentran analizando la posibilidad de introducir un nuevo proyecto de ley sobre cuotas o paridad, en función de que la ley de cuotas que rigió para las elecciones nacionales y sub-nacionales de 2014/2015 ya no estará vigente para el ciclo electoral 2019/2020. Este documento muestra que la nueva normativa debe, necesariamente, prestar atención al nivel local en el diseño que adquiera la nueva ley de cuotas o una ley de paridad. elección uninominal para los partidos, pues para ser electo es condición necesaria encabezar la hoja de votación. Ni las cuotas ni la paridad en sus diseños más típicos funcionan en el marco de competencias uninominales pues los partidos pueden cumplir la cuota o paridad colocando a las mujeres en el tercer o segundo lugar respectivamente. En cambio, un aumento de la presencia de mujeres en ámbitos donde la competencia es de tipo uninominal, como los cargos de alcalde/as en Uruguay, podría ocurrir si la ley considerara la cuota o la paridad al interior de todos los primeros lugares de las hojas de votación que los partidos presentan en todos los municipios. Esto es, en el caso de la cuota, por lo menos un tercio de los primeros lugares de la hojas que cada partido presenta en un departamento deberían ser de diferente sexo a los otros dos tercios de estos primeros lugares, y en el caso de la paridad, la mitad de los candidatos en los primeros lugares deberían ser mujeres y la otra mitad hombres. Para esto puede ser de interés considerar las modificaciones a la ley de paridad introducidas por Bolivia en relación a los distritos uninominales. 40 Cardarello, Antonio. (2010). “Muchas dudas, algunas certezas y escaso entusiasmo. Las elecciones Municipales 2010 en Uruguay”. En Revista Uruguaya de Ciencia Política, Vol. 22, Nº 1. Dahlerup, Drude; Zeina Hilal; Nana Kalandadze; Rumbidzai Kandawasvika Nhundu/Idea Internacional. (2013). Atlas of Electoral Gender Quotas; Estocolmo: Idea Internacional. IDEA Internacional. (2013). La apuesta por la paridad: democratizando el sistema político en América Latina. Los casos de Ecuador, Bolivia y Costa Rica; Lima: IDEA Internacional. Johnson, Niki. (ed.). (2015). Renovación, paridad: horizontes aún lejanos para la representación política de las mujeres en las elecciones uruguayas 2014; Montevideo: Cotidiano Mujer/UdelaR. Johnson, Niki. (2013). El acceso de las mujeres a los espacios de poder en Uruguay; Montevideo: Cotidiano Mujer/UdelaR. Johnson, Niki. (2005). La política de la ausencia; Montevideo: CNS Mujeres/ UdelaR. Johnson, Niki y Verónica Pérez. (2010). Representación (s)electiva. Una mirada feminista a las elecciones uruguayas 2009; Montevideo: Cotidiano Mujer-UNIFEM-ICP. 41 La participación política de las mujeres en el nivel sub-nacional en Uruguay. Bibliografía Krook, Mona Lena. (2008). “La adopción e impacto de las leyes de cuotas de género: una perspectiva global”; en Marcela Ríos Tobar (ed.) Mujer y Política. El impacto de las cuotas de género en América Latina; Santiago de Chile: IDEA/Catalonia/FLACSO. Lovenduski, Joni y Pippa Norris (1995). Political recruitment: Gender, race and class in the British Parliament. Cambridge: Cambridge University Press. Matland, Richard. (2004). “El proceso de selección de candidatos y su impacto en la participación política de la mujer: experiencias internacionales”. Mujer, Partidos Políticos y Reforma Electoral; Perú: International IDEA. Massolo, Alejandra (2007). Participación política de las mujeres en el ámbito local en América Latina; Santo Domingo: UN-Instraw. Norris. Pippa. (2004). 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Un análisis de la participación política de las mujeres en los gobiernos subnacionales en América latina y el Caribe; Panamá: PNUD. Stockemer, Daniel. (2014). “Women’s descriptive representation in developed and developing countries”; en International Political Science Review. Tripp, Aili Mari y Alice Kang. (2007). “The Global Impact of Quotas: On the Fast Track to Increased Female Legislative Representation”; en Comparative Political Studies. 42 Anexo Departamento Paysandú Tacuarembó Maldonado Río Negro Canelones Treinta y Tres Colonia Rivera Salto San José Cerro Largo Durazno Soriano Artigas Lavalleja Flores Rocha Montevideo Florida TOTAL Miembros Junta 31 31 31 31 31 31 31 31 31 31 31 31 31 31 31 31 31 31 31 589 Edilas 7 7 7 7 7 7 8 8 8 8 9 9 9 9 9 11 11 12 12 165 % edilas 2015 22,6 22,6 22,6 22,6 22,6 22,6 25,8 25,8 25,8 25,8 29,0 29,0 29,0 29,0 29,0 35,5 35,5 38,7 38,7 28,0 Fuente: elaboración propia en base a datos de Corte Electoral 43 La participación política de las mujeres en el nivel sub-nacional en Uruguay. Tabla 1: Mujeres en Juntas Departamentales, elecciones 2015 Tabla 2: Mujeres en Concejos Municipales agrupados por departamento, solo alcaldesas, elecciones 2015 Departamento Artigas Durazno Florida Rivera San José Soriano Tacuarembó Treinta y Tres Cerro Largo Montevideo Canelones Salto Maldonado Rocha Paysandú Colonia Lavalleja Río Negro Flores TOTAL Total alcaldías Alcaldesas 3 2 3 3 4 4 3 2 9 8 30 6 8 4 7 9 3 3 1 112 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 5 1 2 1 2 3 1 1 1 19 % Mujeres alcaldesas 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 11,1 12,5 16,7 16,7 25,0 25,0 28,6 33,3 33,3 33,3 100,0 17,0 Fuente: elaboración propia en base a datos de Corte Electoral 44 Departamento Flores Montevideo Canelones Tacuarembó Colonia Soriano Rocha Florida Cerro Largo Paysandú Maldonado San José Salto Artigas Lavalleja Treinta y Tres Durazno Río Negro Rivera TOTAL Miembros concejos 4 32 120 12 36 16 16 12 36 28 32 16 24 12 12 8 8 8 12 444 Mujeres 2 12 34 3 9 4 4 3 8 6 6 3 4 2 2 1 1 1 1 106 % concejalas 2015 50,0 37,5 28,3 25,0 25,0 25,0 25,0 25,0 22,2 21,4 18,8 18,8 16,7 16,7 16,7 12,5 12,5 12,5 8,3 23,9 Fuente: elaboración propia en base a datos de Corte Electoral 45 La participación política de las mujeres en el nivel sub-nacional en Uruguay. Tabla 3: Mujeres en Concejos Municipales agrupados por departamento, solo concejalas, elecciones 2015 Mujeres en Gobiernos sub-nacionales Porcentaje de edilas por departamento, 2015 Porcentaje de alcaldesas por departamento, 2015 Porcentaje de concejalas por departamento, 2015 Elaboración propia en base a datos de la Corte Electoral. 46