Download Instituciones y desarrollo - Nova School of Business and Economics

LA
DIMENSIÓN
INSTITUCIONAL
DE
LA
"ECONOMÍA
DE
LA
REALIDAD": LA ECONOMÍA POLÍTICA INSTITUCIONALISTA
Versión preliminar. Por favor, no citar sin permiso de los autores.
Fernando López-Castellano is an associate professor in the Department of Applied
Economics at the University of Granada (Spain).
Dpto. Economía Aplicada
Facultad CC. Económicas y Empresariales
Campus Univ. de La Cartuja. E-18071 (Granada)
Teléfono: +34 958244852
Fax: +34 958244046
e-mail: [email protected]
Fernando García- Quero is an Andalusian government-ESF postdoctoral research
fellow in the Department of Applied Economics at the University of Granada (Spain).
Dpto. Economía Aplicada
Facultad CC. Económicas y Empresariales
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Resumen
Los recientes debates sobre el papel de las instituciones están mostrando la existencia de
dos grandes líneas de investigación de marcadas diferencias teóricas, metodológicas,
ideológicas y políticas: la “Nueva Economía Institucional” y la “Economía Política
Institucionalista”. El ataque de la “Economía Política Institucionalista” a la economía
ortodoxa se dirige a los pilares que sustentan su filosofía política y moral: la economía
neoclásica y la tradición libertaria austríaca. La crítica alcanza a la NIE y al corazón de
la metodología deductiva e individualista de la economía neoclásica y el liberalismo
doctrinario de la escuela austríaca. Rememorando el Methodenstreit, la EPI reivindica el
enfoque inductivo basado en la experiencia histórica, defendido por Schmoller, lo que
refleja una concepción diferente de la economía y del proceso de desarrollo. En este
trabajo se exponen los principales argumentos de la EPI, las deficiencias de la economía
ortodoxa que pretende superar, el importante papel de la historia en el análisis
económico y social, y se concluye con el cambio que supondría asumir el nuevo
enfoque de cara al arte de gobernar.
Introducción
A principios de la década del noventa del pasado siglo, la concepción del desarrollo
como proceso de acumulación de capital dio paso a una visión que ponía el acento en la
vinculación entre instituciones y desempeño económico. Se asumía que las políticas
públicas y los marcos institucionales eran parte fundamental de la ecuación del
crecimiento, y que explicaban, en gran medida, las diferencias de ingresos entre países
(North, 1990; Olson, 1996). Este giro desde una “teoría del desarrollo libre de
instituciones” a una “Nueva teoría del crecimiento” (Mantzavinos et al, 2004) ha
generado una profusa literatura teórica y multitud de estudios empíricos sobre los
determinantes institucionales del desarrollo económico. Desde la literatura ortodoxa se
argumenta que la obra de North y otros neoinstitucionalistas ha tenido un doble
impacto: en el mundo académico, produciendo avances en la teoría y en el método; en
las agencias del desarrollo, reorientando los programas del fundamentalismo del
mercado al fomento del buen gobierno (Bates, 2010).
La literatura crítica relativiza los avances y achaca el entusiasmo institucionalista del
mundo académico al agotamiento de la Economía neoclásica (Nelson and Sampat,
2001), y al interés de la economía ortodoxa por enmascarar los fracasos de las “buenas
políticas” recomendadas a los países en desarrollo y de las teorías que las sustentan
(Chang, 2007b). En la práctica, la influencia de la Nueva Economía Institucional (NEI)
se ha traducido, según sus críticos, en el auge del “monocultivo institucional” y en la
implantación universal de un modelo de arquitectura institucional idealizado de la
experiencia occidental en los países en vías de desarrollo (Przeworski, 2004; Evans,
2005; Portes, 2007). Los resultados han sido muy negativos, porque la imposición
externa de patrones institucionales reduce la posibilidad de que las sociedades
construyan sus propias instituciones (Rodrik, 2008), y porque se inspira en una visión
falsa, legalista y ahistórica de las instituciones (Toye, 2007). Desde esta perspectiva se
destaca la importancia de la interacción entre instituciones formales e informales, y del
grado de legitimidad del cambio institucional en una cultura concreta, y se propone,
como alternativa al “monocultivo” institucional, impulsar la deliberación, la
experimentación y la innovación institucional en los propios países en desarrollo
(Evans, 2004).
La NEI, pese a autodefinirse como Political Economy (Bates, 1995), no pretende
constituirse en un marco teórico distinto y opuesto al paradigma económico dominante,
que parte de la economía neoclásica (Furuboth, 1985; Coase, 1998; North, 1990). La
NEI que, en palabras de Reinert (2007), surgió en el periodo del "fin de la historia",
puede denominarse "Economía Institucional Neoclásica" (Samuels, 1995). Pese a sus
recientes avances (López and García-Quero, 2012), su método y su análisis de la
realidad están limitados por su adscripción a la economía neoclásica (Akerloo, 2002;
Akerloo and Palermo, 2004) y a los planteamientos austriacos respecto a las
instituciones y el cambio institucional, que defendieron Menger y Hayek (Rutherford,
2001). La teoría del equilibrio, que constituye el armazón de la economía neoclásica no
puede explicar los cambios institucionales ni el crecimiento económico impulsado por
el cambio tecnológico (Fusfeld, 1977; Galbraith, 1955, 1967; Duguer, 1995; Nelson,
2002).
Chang (2002b) califica a la "Nueva Economía Institucional" (NEI) de visión
“superficial” y economicista, y propone un enfoque alternativo "explícitamente
institucionalista", la "Economía Política Institucionalista" (EPI), que hunde sus raíces en
el legado intelectual de Marx, Veblen, Shumpeter, Polanyi y Simon. La EPI es un
enfoque de “Economía Política”, porque enfatiza en el papel de los elementos políticos
en la determinación de las políticas públicas; e “institucionalista”, porque reafirma el
papel de las instituciones que afectan a las acciones humanas.
El argumento central de este artículo es que La EPI parte de una visión radicalmente
distinta de la organización económica y social, y difiere de la NEI en temas tales como
la propia idea de institución, la concepción del papel del Estado y el mercado en la
asignación de recursos, el cambio institucional y el desarrollo. La EPI es la dimensión
institucional de la "Economía de la Realidad", una tradición de economía política
ignorada desde mediados del siglo XX, cuyo objetivo es sustituir la abstracción y la
estática vigentes por una cosmovisión holística y dinámica. El artículo está estructurado
en cuatro partes. En la primera se plantea la polémica institucional en el marco del
debate en torno al método entre la escuela austriaca y la tradición historicista alemana.
En la segunda se presenta el “nuevo” enfoque de investigación de la EPI: agencia
individual, Estado y mercado; y revisión de la base histórica de las teorías del
desarrollo. En la tercera se propone una relación diferente entre motivaciones, acción
colectiva y política social. Por último, se presentan las principales conclusiones de este
trabajo.
1. Dos visiones, dos tradiciones: ¿una vuelta al Methodenstreit?
El fracaso de las teorías convencionales para abordar la problemática del desarrollo y el
creciente interés por las instituciones está favoreciendo la recuperación de una literatura
económica tradicionalmente ignorada (Colander, 2011; Rutherford, 2001). El ataque de
autores como Chang y Evans a la economía ortodoxa se dirige a los pilares que
sustentan su filosofía política y moral: la economía neoclásica y la tradición libertaria
austríaca. La crítica alcanza a la NIE (Jameson, 2006), y llega al corazón de la
metodología deductiva e individualista de la economía neoclásica y el liberalismo
doctrinario de la escuela austríaca (Hodgson, 1998; Kilpinen, 2004). Con un giro
metodológico que rememora el Methodenstreit, se reivindica el enfoque inductivo
basado en la experiencia histórica, defendido por Schmoller, lo que refleja una
concepción diferente de la economía y del proceso de desarrollo (Schumpeter, 1971).
Esta propuesta de sustituir la metodología neoclásica por la investigación de las
conexiones causales en la estructura institucional de la sociedad, mediante un
acercamiento holístico, evolutivo y provisional (Tool, 1998), puede, como en el pasado,
cambiar el curso del desarrollo de la teoría económica (Hodgson, 2001).
La economía política institucional es un enfoque alternativo distinto de la NEI, que
hunde sus raíces en la "Economía institucional antigua" (Chang, 2002b; Kirsten, 2012).
Es la dimensión institucional de un proyecto en curso cuya pretensión es refutar la
actual ortodoxia desde el análisis histórico, y, en particular, desde la historia de la
política económica y social (Reinert, 2007). La nómina de autores que, en el pasado,
generó el arsenal teórico que sirvió de base a la política económica es muy extensa y
diversa: Keynes, Kaldor, Myrdal, Polanyi, Schumpeter, Weber. La EPI también conecta
con la tradición en economía política que focaliza el análisis en el conflicto, las
instituciones y el poder, y que cuenta con autores tan relevantes como Marx, Evans y
Skocpol (Grindle, 2000).
Los recientes desarrollos de este enfoque institucionalista por Hodgson, Lazonick,
Evans, Rutherford, Burlamaqui y Toye, entre otros, pretenden generar un análisis que
amplíe la visión convencional de las instituciones como "restricciones" y ofrecer una
explicación más sistemática y general del cambio institucional (Chang and Evans,
2005). Lo primero supone aceptar que las instituciones conforman los intereses y las
visiones del mundo de los actores económicos. Lo segundo, que el cambio institucional
implica una transformación de las visiones del mundo que subyacen en las estructuras
institucionales.
La EPI difiere de la NEI en el instrumental teórico y analítico y en la metodología, en la
distinta visión del mercado y las instituciones (Rutherford, 2001), y comparte visión,
análisis y método con el institucionalismo tradicional, la escuela histórica alemana y la
economía evolucionista o Schumpeteriana. Del viejo institucionalismo, ampliado con
los trabajos de John K. Galbraith y Gunnar Myrdal, y los recientes estudios de
Greoffrey Hodgson y William Kapp, extrae su énfasis en estudiar la estructura y
funcionamiento de los sistemas y procesos económicos, su vocación interdisciplinar y el
uso de material empírico histórico y comparativo (Hodgson, 1998, 2003). Tal visión
contrasta con la idea de escasez que sustenta la concepción de Robbins, y se aleja
mucho de "la mecánica del interés y la utilidad" que defendía Jevons (Kapp, 1968).
Como es sabido, Veblen criticó la idea de equilibrio y el individuo utilitarista de la
economía neoclásica y marginalista y, ante el individualismo metodológico (de los
marginalistas) y el holismo metodológico (de los historicistas y de las versiones más
esquemáticas de Marx) propuso el dualismo metodológico, que reconoce una relación
causal recíproca entre los individuos y el entorno institucional (Hodgson 1998;
Galbraith 1989; Mayhew 1998; Rutherford 1994).
De la Escuela histórica extrae su crítica a la abstracción y al método deductivo de la
metodología clásica y marginalista, su apuesta por el análisis histórico y estadístico; su
rechazo del laissez-faire y de la idea del interés individual como regulador de la acción
económica. Como ésta, se plantea el tema de la especificidad de los fenómenos
económicos y la necesidad de que la teoría económica sea más sensible a la diversidad
de situaciones históricas y geográficas existentes en la vida económica y social.
También comparte la idea de Schmoller de un Estado intervencionista en materia social
y garante del principio de justicia redistributiva (Priddat, 2004). De la visión evolutiva
Schumpeteriana, ampliada posteriormente por Simon, Nelson y Winter y Reinert adopta
el argumento de que la innovación es un elemento fundamental del desarrollo
económico (Lazonick, 1994?¿?TENEMOS 1991).
Estos tres enfoques están muy unidos. Los historicistas, como les llamaba Menger,
ejercieron un gran influjo sobre el desarrollo de la disciplina en Estados Unidos,
singularmente en Veblen y Commons, pero la influencia de Schmoller y Sombart en
Schumpeter también es evidente (Ebner, 2000). A finales del siglo XIX, la interacción
entre los pensadores norteamericanos y alemanes, que había comenzado con List,
continuó con el magisterio de Knies sobre John Bates Clark y Richard Ely (Hodgson,
2001). La dedicación al estudio histórico y estadístico de la realidad económica y a la
resolución de las cuestiones sociales, que recogía en sus estatutos la American
Economic Association, fundada en 1885, se inspiró en la Verein für Sozialpolitik
fundada por Schmoller en 1872, que avaló las reformas de Bismarck sobre legislación
social. Mitchell desempeñó un gran papel en la elaboración de la contabilidad del
ingreso nacional y Commons colaboró con el New Deal de Roosevelt (Landreth &
Colander 1998; Backhouse, 2002).
2. La nueva agenda de investigación
La consolidación de una economía política institucionalista exige elaborar una "nueva
agenda de investigación", cuyos objetivos sean restaurar una cosmovisión holística y
dinámica frente a la estática actual, y adoptar una estrategia de políticas públicas y de
desarrollo radicalmente distinta de la impuesta por los “Árbitros” de las “buenas
políticas” y el “buen gobierno”, acorde con la estructura global del poder económico
vigente (Chang, 2007b). La nueva agenda debe sustentarse en otros pilares: un concepto
alternativo de la agencia humana, basado en el hábito, más poderoso que el de la teoría
estándar (Arrow, 1986, tenemos un 1951); y una reconstrucción de las experiencias
históricas tergiversadas (Reinert, 2007). De esta agenda resultan una idea de valor social
distinta del laissez faire, que incorpora la "mejora de la condición humana" (Veblen), la
"consecución de una sociedad razonable" (Commons) y el concepto de igualdad
(Myrdal, 1980). Esto significa otro papel de los policy makers y de la política.
2.1. Agencia individual, Estado y mercado
The first noticeable difference between the two approaches concerns the very nature of
the institution. La Nueva Economía Institucional (NEI) establece una causación
unidireccional, una "causalidad ascendente", en palabras de Hodgson, desde los
individuos hasta las instituciones. El individuo es la unidad básica, sus motivaciones
(funciones de preferencia) están dadas, y se presupone un marco social que gobierna su
interacción. Las instituciones sancionan o premian los comportamientos individuales,
pero no cambian la motivación en sí misma. El origen de instituciones, tales como la
empresa, el mercado o el Estado se explica a partir de un “estado de naturaleza” libre de
instituciones y de un modelo racional del comportamiento individual. Hodgson (2006)
propone reformular el estado inicial libre de instituciones, argumentando que en
cualquier “estado de la naturaleza” del que surgen las instituciones, ya existe un gran
número de reglas y normas culturales, y que los individuos nacen en un entorno
institucional que les precede, son individuos institucionalizados.
La Economía Política Institucional (EPI) postula una causación bidireccional entre la
motivación individual y las instituciones sociales, lo que significa aceptar que el entorno
institucional que envuelve a los individuos forma sus motivaciones, porque las
instituciones encierran valores (cosmovisión, códigos morales, normas sociales) que los
individuos interiorizan. Las instituciones son estructuras sociales que pueden implicar
una "causalidad descendente reconstituyente", que actúa sobre los hábitos de
pensamiento y acción de los individuos (Lawson, 2005). Las instituciones, al
estructurar, restringir y permitir la acción individual, moldean los comportamientos y
cambian las aspiraciones de los agentes. En definitiva, las instituciones facilitan o
restringen el comportamiento individual, y, además, forman a los individuos en sí
mismos, en tanto les inculcan valores o visiones del mundo. From an alternative concept
of the human agency, which rejects the idea of individual maximization of utilities and
assumes habit to be like the cement of human action and belief, Hodgson (2006)
maintains, with Veblen, that institutions are durable complexes integrated with customs
and routines, and a key element of the collective processes through which the agents
perceive and understand their experience (Veblen, 1899). El actor está inmerso en
estructuras sociales históricamente dadas, en permanente evolución.
De otro lado, para acercarse a los hechos reales hay que distinguir entre las
organizaciones y las instituciones que las sostienen y superar la identificación de North
de instituciones con normas (Portes, 2007; Toye, 2007). Con esta acepción de las
instituciones como "reglas del juego", como "restricciones que los hombres imponen a
la interacción humana" (North, 1990, 2005), se reducen a una elección más del conjunto
de las realizadas por los individuos en el marco de maximización de la utilidad basada
en la elección racional. Sin embargo, la construcción de instituciones es un hecho social
y político (histórico) y no un acto racional aislado por parte de determinados actores.
Las creencias le confieren legitimidad a las reglas, y éstas deben asociarse a las
organizaciones para funcionar. Asumiendo estas premisas, Chang y Evans (2005) define
the institutions as systematic patterns consisting of shared expectations, unquestioned
assumptions, accepted norms and routines of interaction, of great influence on the
structure of the motivations and behaviour of groups of socially interrelated actors.
These systematic patterns are incarnated in “organisations”, such as public
administrations and businesses, which rely on formal norms and the capacity to impose
sanctions.
El cambio institucional, entendido como la sustitución de unos valores por otros, supone
la modificación de las reglas de juego, la revisión de rutinas establecidas, la
reconsideración de creencias y valoraciones anteriores, la sustitución de determinados
hábitos mentales y actitudes por otros. El proceso de cambio institucional provoca
cambios reales en la percepción de las situaciones y en las pautas de comportamiento
por parte de los agentes sociales.
In the orthodox theory, the State is always latent how a monopoly of violence, the State,
creates the rules, but its power also allows it to violate them (Weingast, 1995). Para
North, gran parte de la problemática del desarrollo sigue siendo la creación de
instituciones políticas que pongan límites al poder gubernamental. El Estado cumple la
función clave de asegurar los derechos de propiedad y garantizar el cumplimiento de los
contratos para reducir los costos de transacción, aumentar la riqueza y fomentar el
crecimiento, pero deben diseñarse mecanismos de acción colectiva que limiten su
capacidad predatoria. Su condición de actor interesado en la economía le incentiva a
comportarse de forma oportunista, con el fin de maximizar las rentas de quienes tienen
acceso al proceso oficial de toma de decisiones (North, 2005; Shirley, 2008). La
concepción del Estado como un "Leviatán maximizador de ingresos" (Brennan &
Buchanan, 1980) explica la persistencia de instituciones ineficaces: los dirigentes
"depredadores", buscando maximizar la renta socaban los derechos de propiedad y los
incentivos para la inversión (Levi, 1988). Esta caricatura del Estado ineficiente,
depredador, y recaudador de impuestos, se acentúa en los países en desarrollo,
caracterizados por la fragilidad institucional (Toye, 1987, 1995). Se ignora el papel del
Estado como creador y regulador de las instituciones que gobiernan las relaciones y
como institución política.
La evidencia histórica no avala la idea de Brennan y Buchanan (1980) relativa a la
percepción del ciudadano de la capacidad fiscal como reflejo del poder de coacción del
Estado. La capacidad del Estado es una variable crítica en los casos exitosos de
desarrollo (Leftwich, 1995; Seddon-Bolton, 1995). Un enfoque técnico y apolítico de la
fiscalidad ignora el papel que cumplen los impuestos en la capacidad del Estado y su
gobernanza, y como indicador objetivo de su poder y legitimidad para impulsar el
desarrollo (Di John, 2007; Toye, 2000??? será otro). La incapacidad del Estado para
articular un sistema fiscal y legal unificado y no discriminatorio era el freno principal
para el crecimiento económico premoderno (Epstein, 2009 tenemos). La causa real del
atraso reside en la incapacidad recaudatoria del Estado, reflejo de su dificultad para
suscitar legitimidad política y de su debilidad institucional en materia de administración
y gestión tributaria (Chang, 2002a). Pese a tales evidencias, la teoría ortodoxa entiende
que la naturaleza del problema fiscal en los países en desarrollo radica en el despilfarro.
La hipótesis de la postura libertaria austríaca de la primacía del mercado se sustenta en
la explicación contractualista del origen del Estado. Según ésta, el Estado es la solución
"contractual" al problema de la acción colectiva de suministrar ley y orden, y asegurar
la propiedad privada para que los mercados funcionen (Buchanan, 1986). Para la EPI, el
mercado es una institución más de un sistema capitalista que está formado, además, por
otras instituciones, tales como las empresas, el Estado y otras reglas informales como la
convención social (Chang, 2002b). En el análisis del mercado y del Estado hay que
introducir el elemento político, porque los intercambios están envueltos en un
entramado institucional (Polanyi, 1944).
El mercado es una construcción política, definida por una serie de instituciones,
formales e informales, que regulan la participación, el objeto de intercambio y los
derechos y obligaciones de los agentes que intervienen (Chang, 2011; Hodgson, 2006).
El mercado no es un fenómeno natural ni su origen es espontáneo, sino que es el
resultado del ejercicio del poder, especialmente por parte del Estado a través de sus
agencias o por parte de instancias supraestatales (Klein, 1995), sobre todo en los
comienzos del capitalismo. El Estado reduce la incertidumbre inherente al cambio
económico y asegura los derechos de propiedad. Estado y mercado se complementan
por medio de interrelaciones entre una matriz de instituciones y convenciones
(Burlamaqui, et al., 2000).
Si se analiza en perspectiva histórica, se puede afirmar que el ejercicio del poder
político del Estado ha coadyuvado a la acumulación capitalista (Skocpol, 1985). En
Occidente, la creación de mercados nacionales coincidió con la creación y expansión de
las instituciones estatales (Polanyi, 1944; Epstein, 2000). El Estado mercantilista inglés
creó unos marcos de seguridad internos y externos en los que se podía cumplir y hacer
cumplir las leyes y derechos, que permitieron el desarrollo de una economía de mercado
(O´Brien, 2006 tenemos 2003). De otro lado, la existencia de un gobierno eficaz es una
precondición para la transición a la economía de mercado, porque los intercambios
voluntarios no pueden producirse en un vacío institucional. Wang‟s study (2003) on
China shows that the development of the market requires an arduous process of
“legitimization”, sustained by coercion, and that a market economy cannot exist without
legal, administrative and tax-efficient institutions, which define property rights;
promulgate laws; enforce contracts and collect taxes. En cierto sentido, argumenta, estas
instituciones son "bienes públicos" necesarios para que los mercados funcionen. El
papel del Estado se acrecienta en un mundo schumpeteriano basado en la competencia y
la innovación (Burlamaqui, 2000; Jessop, 2003). La idea de competencia también es
ambigua, porque la visión neoliberal del monopolio o el duopolio como “fracaso” del
mercado se convierte en "éxito organizativo” para la economía institucional (Lazonick,
1991).
2.2. La revisión de la base histórica de las teorías del desarrollo
En un influyente artículo, Olson (1996) se interrogaba sobre el origen de las
divergencias de ingresos entre países ricos y pobres y se contestaba atribuyéndoselas a
las diferencias de calidad de sus instituciones y de sus políticas económicas. La
propuesta interpretativa de North sobre el nacimiento y evolución del mundo occidental,
y los posteriores intentos de proyectar la experiencia europea a otros ámbitos (North &
Thomas, 1972; North, 1990, 2005) sostiene que el funcionamiento de la economía
requiere cumplir dos condiciones: seguridad de los derechos de propiedad y ausencia de
depredación. Asumiendo estas premisas, la New Political Economics of development”,
ligada al neoinstitucionalismo de elección racional, analiza los fundamentos políticos
del desarrollo estudiando la violencia como fuente de prosperidad. La tesis es que la
violencia cumple un papel funcional en la historia; en Europa occidental contribuyó a la
formación del Estado moderno y la institucionalización del poder se manifestó en la
paulatina adquisición del monopolio de la violencia. La guerra y la necesidad de
financiarla crearon las condiciones que posibilitaron un orden político favorecedor del
crecimiento y configuraron a los Estados modernos (Bates, 2001).
Establishing a parallel between the underdeveloped world and the insecure society of
Hobbes, it is shown that the development of the European nations and the modernizing
forces of developing countries have a common root: the controlling of violence to
transform it into collaboration. Frente a la explicación de los teóricos de la dependencia,
centrada en las distorsiones causadas por el poder de las economías desarrolladas sobre
la política económica de los países en desarrollo, se sostiene que el subdesarrollo
contemporáneo no se debe a la política económica, similar a la política mercantilista de
los primeros Estados europeos en sus comienzos, sino a las diferencias del sistema
internacional que enfrentaron, caracterizado por la guerra fría y la ayuda externa, que
conformó un empleo distinto de la violencia. Esto es, faltaron las dos condiciones que
habían posibilitado la creación del estado moderno: el imperativo militar -su
proclamación como naciones soberanas redujo las posibilidades de conflicto bélico-, y
el imperativo económico -la abundante fuente de financiación que supuso la ayuda
externa redujo los incentivos para crear riqueza-. Esta doble razón derivó en una
relación distinta entre las élites políticas y la ciudadanía, y mermó los incentivos para
crear instituciones “liberales” (Bates, 2001; López y Lizárraga, 2006; López Castellano,
2012).
A partir de la idea de que la explicación neoinstitucionalista del desarrollo es ahistórica,
la dimensión institucional del otro canon subraya que la aproximación al binomio
instituciones-desarrollo requiere un enfoque multidisciplinar y un mayor conocimiento
de las experiencias históricas y contemporáneas, mediante análisis históricos
comparados y estudios de caso centrados en diversos contextos nacionales (Chang,
2007a, 2011). Su propuesta consiste en revisar la base histórica de las teorías del
desarrollo, reformulando la pregunta de Olson en los siguientes términos: ¿cómo, de
verdad, se hicieron ricos los países ricos?. Para deconstruir el discurso ortodoxo sobre el
desarrollo parte de la intuición estructuralista de que el mundo subdesarrollado no
alcanzará la prosperidad siguiendo el camino trazado por las naciones desarrolladas, y
de la propuesta de Gerschenkron (1952) de interrogar al pasado para extraer elementos
que puedan aplicarse a los fenómenos actuales, y a los debates sobre los procesos de
industrialización. A partir de esta “aproximación histórica”, plantea una agenda de
investigación muy ambiciosa: “Buscar pautas históricas permanentes, construir teorías
para explicarlas y aplicar estas teorías a problemas contemporáneos, teniendo en cuenta
al mismo tiempo los cambios en las circunstancias tecnológicas, institucionales y
políticas” (Chang, 2002a).
Su investigación arroja resultados radicalmente distintos de los descritos en las
reinterpretaciones del pasado con miradas actuales, tanto en lo referente al “buen
gobierno”, cuanto a las "buenas" políticas. La primera constatación es que Europa
siguió un “largo y turbulento camino hacia el desarrollo institucional”. Si se
particularizan los componentes del “buen gobierno” (sistema democrático, burocracia y
poder judicial eficientes y libres de corrupción, protección derechos de propiedad,
instituciones financieras, sistema fiscal y de seguridad social), tal conclusión es más
evidente, porque la capacidad de suscitar legitimidad política y la implantación de
mecanismos fiscales y administrativos se logró en fechas relativamente recientes, y
muchas de estas instituciones fueron la consecuencia de la industrialización, más que la
causa.
En cuanto a las “buenas políticas”, apoyándose en la crítica de F. List a la “doctrina
cosmopolita” de Smith y otros partidarios del libre cambio, y en los estudios sobre la
relación entre prosperidad y proteccionismo o libre cambio a lo largo de la historia
(Bairoch, 1994), Chang sostiene que, salvo excepciones, todos los países hoy
desarrollados aplicaron activamente políticas industriales, comerciales y tecnológicas
para promover industrias nacientes durante sus etapas de actualización. Tal es el caso de
Inglaterra o Estados Unidos, dos mitos del “laissez faire”, que desoyen el “consejo” de
Adam Smith de no desarrollar industrias manufactureras y protegen las “industrias
nacientes” (Chang, 2007). Las economías de más éxito del planeta buscaron la
competencia imperfecta dinámica, mediante prohibiciones de importación y exportación
y tarifas como instrumentos para una política económica amplia. Los países ricos se
especializaron en la exportación de productos manufacturados aprovechando las
ventajas creadas por el hombre, y en la actualidad se incentiva a los países
subdesarrollados a especializarse en las ventajas comparativas que proporciona la
naturaleza (Reinert, 1995, 2007).
Chang (2002a) constata que durante las tres décadas posteriores a la segunda Guerra
mundial, tanto los países ricos como los países en vías de desarrollo, experimentaron
índices de crecimiento muy superiores a los de la “primera globalización” (1870-1913)
con programas de intervención bien diseñados y severos controles sobre los
movimientos de capital internacional. Su análisis coincide con el de Nayyar (2006), que
muestra los negativos efectos de la cesión al mercado de la tarea del desarrollo. En
todos los países que lograron un crecimiento económico sostenido (los tigres Asiáticos,
China, Chile, India, Botswana), a la vez que se definían y protegían los derechos de
propiedad privada, se aplicaron políticas sociales, de provisión de infraestructuras y de
apoyo a la innovación tecnológica y a la inversión productiva. El triunfo del
“idiosincrático” modelo asiático se sustentó en un formidable gasto de energía política y
recursos económicos y no en el legado cultural, como defiende Huntington (2000). Para
comprender el cambio social, subraya, hay que disociar la cultura de la “ilusión del
destino”, porque la cultura puede modificarse mediante la exhortación ideológica y la
política educativa, apoyadas en cambios en las instituciones y las políticas económicas
(Chang, 2007a).
Chang concluye sus investigaciones con una reflexión provocadora, que encierra una
doble crítica, a las políticas macroeconómicas recomendadas y al discurso subyacente:
tras las recomendaciones en materia económica e institucional a los países en desarrollo
se esconde un intento de “retirar la escalera” para que no accedan al progreso. La
desregulación del sistema financiero, la penalización de la supuesta “irracionalidad” del
Estado, y la privatización de los servicios del bienestar son estrategias que les alejan de
la prosperidad (Chang, 2002a, 2007b). A la misma conclusión llega Wade (2003)
cuando afirma que los acuerdos de las organizaciones multilaterales sobre el libre
comercio, sustentados en los principios de reciprocidad y no distorsión, constituyen una
versión moderna de la tesis de List.
El cambio tecnológico experimentado en los últimos años implica la destrucción
creativa de los valores productivos existentes (Chang and Rowthorn, 1995) y exige una
creación de instituciones e instrumentos de política económica del tamaño de la
generada durante la etapa de formación y consolidación de los estados modernos
(Chang and Evans, 2005). Pero, la creación de nuevas instituciones requiere ampliar la
idea de "reglas de juego" a la esfera internacional, para incluir la distribución
internacional del poder en el análisis del cambio institucional. De esta forma, se
captarían el papel de la deuda externa y de la inversión extranjera directa en el
mantenimiento de arreglos institucionales para preservar los privilegios de los agentes
hegemónicos internacionales.
Otro de los argumentos centrales del discurso dominante es que las instituciones clave
para el desarrollo son las que “salvaguardan los derechos de propiedad” y garantizan el
cumplimiento de los contratos (Shirley, 2008; Dixit, 2009). No obstante, pese a su
centralidad en el discurso y a su importancia en la creación de indicadores de calidad
institucional, el concepto no está claramente definido (Pzeworski, 2004). Toye (2007)
señala que la seguridad de los derechos de propiedad solo es un jalón en la construcción
del edificio institucional de cara al desarrollo y, siguiendo a Marx, advierte que siempre
es una fuente de conflicto durante los procesos de transformación estructural. Otra idea
plenamente aceptada es la referente a que la propiedad privada es más eficiente que la
pública, idea que parte de la ignorancia de la diversidad de formas que pueden adoptar
los derechos de propiedad, como demostró Ostrom (1990) a nivel teórico, y la
experiencia de países como China, Singapur, o Finlandia, a nivel empírico (Chang,
2005, 2011).
En la combinación institucional deseable hay un fuerte elemento de especificidad del
contexto que surge de las diferencias históricas, geográficas, de economía política u
otras condiciones iniciales. Focalizar el análisis en la forma institucional favorece la
recomendación de políticas, dado que propone una solución concreta a un problema
institucional, pero puede fomentar un isomorfismo peligroso a partir de una imagen
idílica de los gobiernos de los países desarrollados (Andrews, 2010). La tradición
institucional ortodoxa apoya explícitamente, o tolera implícitamente, los intentos de
reformas institucionales impuestas a las antiguas economías socialistas y a muchos
países en desarrollo durante las últimas décadas (Chang, 2011).
En definitiva, de cara al desarrollo, hay que cambiar los principios neoclásicos por los
de List (Reinert, 2007). La estrategia pasa por publicar los "verdaderos" hechos
relativos a las experiencias históricas de los países desarrollados para que los países en
desarrollo tengan mayor información para tomar decisiones; cambiar la condicionalidad
de las ayudas; reescribir las normas y regulaciones de la OMC; y evitar los trasplantes
institucionales por su escaso éxito y su alto costo (Chang, 2002b). Por su parte, los
países en vías de desarrollo tienen que realizar dos tareas urgentes: deconstruir el
argumento de la teoría ortodoxa del crecimiento económico favorable a la recepción de
flujos de capital, establecer controles de capital para reducir su movilidad y evitar su
fuga, y sustituir la actual arquitectura financiera por otro modelo que restaure el control
del sistema financiero por parte del Estado para impulsar la actividad productiva
(Aglietta and Cartelier, 1998; Kregel, 2004; Epstein, 2005).
3. Motivaciones, acción colectiva y política social
Identificar "instituciones" que fomentan el crecimiento con los valores, la normativa y
la estructura organizativa que favorecen la interacción de actores en un mercado con
bajos costos de transacción, empobrece el análisis (Nelson y Sampat, 2001). Como
sostienen Rodrik y Subramanian (2003 2004?¿?¿), la literatura ortodoxa enfatiza en las
instituciones económicas creadoras de mercado, en detrimento de las que lo regulan, lo
estabilizan y lo legitiman. Es decir, las que aseguran su funcionamiento y minimizan los
riesgos de conflicto, mediante medidas redistributivas y de protección social. La visión
de la política redistributiva como mera creación de rentas improductivas, minimiza el
papel de la distribución en la persistencia de instituciones disfuncionales y en el fracaso
de la acción colectiva, lo que esteriliza el debate (Bardhan, 2001).
La literatura ortodoxa no considera el positivo papel de las instituciones ante la
inestabilidad de un sistema guiado por la destrucción creativa (Evans and Chang, 2005).
En las dimensiones sociales (corrupción y capital social), económicas (funcionamiento
de los mercados y respeto a la propiedad privada) y políticas (libertad y estabilidad
políticas) que se incluyen en la construcción de indicadores de la calidad institucional,
se prescinde de la política social. Tal orden de cosas implica asumir la idea de que el
Estado y la Economía son esferas autónomas y negar que son mutuamente
constituyentes al estar integradas en sociedades con estructuras institucionales
específicas (Block and Evans, 2005). Con el término "arraigo", Polanyi quería advertir
que la economía no es autónoma, sino que estaba subordinada a la política, la religión y
las creencias sociales (Block, 2001).
El gasto social es vital para el funcionamiento de las economías nacionales y la
superación de conflictos, de ahí que Chang (2004) critique la concepción ortodoxa de la
política social como red de protección residual, sin considerar su significativa
contribución al desarrollo. Y Mkandawire (2001) subraya que la política social debe
concebirse como la principal preocupación del desarrollo social, y situarse al mismo
nivel que la política económica, para asegurar un desarrollo equitativo y socialmente
duradero. En este sentido, distinguir entre estrategias para el desarrollo en términos de
acumulación frente a protección social, es tan erróneo como hacerlo en términos de
estados contra mercados (Block and Evans 2005).
La corriente dominante parte de la idea de que la política atenta contra la "racionalidad"
del mercado, de ahí que proponga "despolitizar la economía", esto es, reducir el alcance
del Estado, mediante la privatización y desregulación, y la creación de agencias
independientes (Chang, 2002b). El individualismo metodológico descarta el interés
público nacional como categoría y reduce los fenómenos sociales y colectivos a teorías
sobre la acción humana individual. Los objetivos de política se miden en términos de
utilidad individual, las preocupaciones éticas se reducen a maximizar dicha utilidad, y
se invoca el criterio de Pareto para establecer proposiciones normativas (Reinert, 2007;
Rutherford, 1994).
Los argumentos utilitaristas sobre la corrupción evocan a Mandeville, porque la ven
como lubricante de los engranajes de la actividad económica, sin considerar sus costes
sociales. El enfoque institucionalista sostiene que los problemas morales no son
totalmente reducibles a la maximización de la utilidad individual, y que existen valores
y compromisos irreducibles a cuestiones de incentivos o disuasión (Hodgson, 2006).
Tras la imagen ortodoxa del Estado se esconde la visión del egoísmo como teoría de la
motivación y del comportamiento humano y la negación de la naturaleza “pública” de
las motivaciones de los políticos y burócratas estatales, pese a que los individuos
pueden estar motivados por el egoísmo más extremo o el más puro altruismo (Steinmo y
Lewis, 2011). De una parte, las instituciones no son sólo un conjunto de restricciones
dentro de las cuales los políticos y los burócratas individuales maximizan su utilidad
racionalmente, sino que confieren legitimidad, autoridad y poder a quienes participan en
ellas (Toye, 1995). De otra, y como escribía Röpke (1966), deben existir valores éticos
más elevados que puedan ser invocados con éxito, tales como la justicia, el espíritu
público,
el
altruismo,
o
la
buena
voluntad,
e
individuos
que
piensen
“institucionalmente”, esto es, que tengan conciencia del deber propio más allá de la
lealtad personal u organizativa (Heclo, 2008), y que al integrarse en la vida pública,
terminen interiorizando valores “públicamente orientados”. En todo caso, tanto el
comportamiento como las motivaciones de los personajes públicos pueden modificarse
mediante la exhortación ideológica, directa, enfatizando en la ética del servicio público
en el proceso de entrenamiento burocrático, o indirecta, cambiando las instituciones que
les rodean (Chang, 2007).
4. Reflexiones finales
La deriva del sistema capitalista y la creciente insatisfacción con la Economía
Convencional obliga a recuperar lo más valioso de las tradiciones de la Economía
Política, del trabajo crítico de Marx, de la escuela histórica y del institucionalismo
tradicional. El canon dominante en la economía, pese a su formalismo, tiene reducida
capacidad para captar los principales cambios en las estructuras económicas y sociales.
Las explicaciones neoinstitucionalistas abundan en criterios eficientistas y convierten
las instituciones en productos de la elección racional de individuos egoístas interesados
solo en obtener beneficios materiales. El reto es superar esta visión "superficial"
mediante un análisis institucional concebido de manera amplia, que proporcione las
bases teóricas que permitan reestructurar la globalización. En este sentido, cambiar las
instituciones requiere cambiar la visión del mundo que hay detrás de las estructuras
institucionales.
El estudio de los procesos económicos exige redefinir su objeto, ampliar sus fronteras e
impulsar una apertura metodológica. Economía y sociedad son sistemas dinámicos y
complejos que cambian y se sustentan en complejas interrelaciones sociales de
dominación, conflicto, cooperación, en las que los recursos naturales, la tecnología, la
cultura, las instituciones, el poder, la propiedad, la ética, la acción colectiva van
definiendo contextos en los que individuos y colectivos sociales toman decisiones que
afectan al contexto y a los propios individuos.
Aspectos tales como la cuestión social, la desigualdad, la conciliación del interés
individual y el interés general, la libertad y la justicia, y la intervención del Estado en
materia social son recuperados en la nueva agenda que propone la Economía Política
Institucionalista. Como en la época del eminente historicista alemán Schmoller, la
cuestión social es un problema de nuestro tiempo. La Economía Política
institucionalista apuesta por la Transformación Social, contribuyendo a una crítica
radical de los postulados neoclásicos y de las políticas neoliberales actuales. Frente a la
"racionalidad" de la ciencia económica dominante, centra su análisis en la estructura
normativo-legal de la sociedad junto con los hábitos mentales y las actitudes
compartidas por la colectividad. Frente a la racionalidad de mercado se enfatiza en la
racionalidad institucional. Las instituciones definen el marco de actuación de los seres
humanos en la esfera social. La coerción, la estructura de incentivos, la persuasión, el
comportamiento rutinario, conforman el marco institucional en el que se desarrolla la
actividad económica. Los diferentes tipos de valores presentes en las instituciones son
los que guían las conductas de los agentes sociales.
Cuestionar la visión del egoísmo como teoría de la motivación y del comportamiento
humano y la idea de la inexistencia de la naturaleza “pública” de las motivaciones de los
políticos y burócratas, supone pensar en individuos con conciencia del deber propio más
allá de la lealtad personal u organizativa, individuos que piensen “institucionalmente”.
También implica aceptar que las motivaciones de los políticos pueden modificarse a
favor de un fin colectivo, mediante la educación en la ética del servicio público.
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