Download la organización territorial de la actividad económica

LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL
DE LA ACTIVIDAD ECONÓMICA
Conferencia pronunciada
por el Dr. José María Dagnino Pastore
en la sesión pública
de la Academia Nacional de Ciencias de Buenos Aires,
en ocasión del cincuentenario
de la Academia Nacional de Geografía,
el 31 de octubre de 2006
Tengo un doble motivo de agradecimiento a la Academia de
Ciencias de Buenos Aires y a la Academia Nacional de Geografía. El
primero, por el alto honor que significa participar con mi exposición
en el homenaje que hoy se tributa. El segundo, por la fibra íntima que
me conmueve, al haber sido mi padre, el ingeniero Lorenzo Dagnino
Pastore, fundador y presidente de la Academia de Geografía, que
celebra su medio siglo de vida.
Esta exposición sobre la organización territorial de la actividad
económica –tema que elegí por su afinidad con la Geografía– consta
de dos partes: la primera trata la distribución geográfica “espontánea” –sin intervención de los gobiernos– y la segunda se ocupa de la
(des) centralización geográfica de las funciones y actividades de los
gobiernos y algunas de sus consecuencias.
PARTE A. LA ORGANIZACIÓN ESPONTÁNEA
I. La “nueva geografía económica”
Desde comienzos de la década de los 80, la inyección de un factor antes casi ausente –los rendimientos crecientes– dio nueva vida
a varias ramas de la investigación económica: la organización industrial, el crecimiento (ver recuadro en la Sección VII), el comercio y,
desde fines de esos años hasta el cierre del milenio, a un tema, justamente asociado con el nombre de Paul Krugman, quien denominó
su irrupción como “nueva geografía económica”.
Desde la propuesta de Lionel Robbins (1932) –“disciplina que
estudia la relación que existe entre los fines y los recursos escasos,
que tienen uso alternativo”– aunque la materia tratada cuenta, el
estudio de la economía se define más por su método que por la cuestión a la cual se aplica.
El método que desarrollaron los economistas consiste en hacer
operativa la aplicación de la “razón instrumental” del hombre a la
solución de distintos problemas.
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Naturalmente, para lograrlo fue necesario acotar el funcionamiento de dicha razón1 a dimensiones manejables con las técnicas
analíticas (matemáticas, estadísticas) disponibles. Hoy en día, el
acceso a nuevas herramientas admite tentativas de ampliar el concepto de racionalidad a emplear.
Con todas sus limitaciones, el disponer de ese instrumental analítico aplicable a la realidad impulsó a los economistas a trasponer las
fronteras de su materia e invadir otros campos (la política, el derecho) con esas armas, a veces con una ingenuidad imperialista.
Algo de esto sucedió con la geografía en los últimos 20 años.
Se desarrollaron instrumentos que posibilitaron el análisis de
temas antes intratables (economías de escala [ES], competencia
monopolística [CM]) y facilitaron la incorporación de la dimensión
espacial en el análisis económico.
Pero el tratamiento del espacio en estos modelos se reduce a algunas geometrías simples, que pueden aportarle algo, pero distan de
ser la Geografía de los cielos, tierras y mares que, p.e., definiera mi
padre en su libro La Ciencia Geográfica (1943): “La Geografía es ciencia de la naturaleza y, asimismo, social, pero no es ni ciencia natural ni sociología… más que el estudio de lo uno y lo otro, lleva como
norte los hechos de correlación entre ambos mundos” (p. 300)2.
Esta Geografía está en la esencia de la problemática humana actual, en el núcleo de dos –a mi juicio, las supremas– “Metas del Desarrollo del Milenio” de las Naciones Unidas3: la Nº 7 “Asegurar la
sustentabilidad del medio ambiente” y la Nº 1 “Erradicar el hambre
y la pobreza extrema”.
Descalificada su denominación como nueva geografía económica,
cabe sí resaltar que el nuevo enfoque constituye un salto cualitativo e
importante del análisis económico, por la incorporación de (por lo menos)
una dimensión relevante y porque aporta una visión refrescante para
la solución de viejos problemas (el logro de la Meta Nº 1 citada).
II. Una digresión sobre método
El asunto de la incorporación de una nueva variable en el análisis me suscita una reflexión sobre método. Es notoria la afinidad
Ya la concepción del hombre como razón instrumental es reduccionista.
Quizás la descripción “análisis económico de la geografía”, análogo a la de
“análisis económico del derecho” o la más tradicional “economía espacial”, captan
mejor el contenido y el carácter parcial del nuevo enfoque.
3
Ver United Nations (2006).
1
2
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entre la dialéctica de Hegel (c. 1821) y la propuesta de falsación de
Popper (1972).
“…la dialéctica, constituida…por tres momentos,…afirmación [tesis],
negación [antítesis] y la negación de la negación [síntesis]… Esta última
operación mediante la cual a los dos primeros momentos se los elimina
–en su independencia absoluta–, y a la vez se los conserva en cuanto momentos de la totalidad, la llama Hegel ‘Aufhebung’…(‘superación’).
…cada oposición requiere un tercer momento que establece la
‘Versöhnung’ (‘conciliación’)” (Carpio, 19744).
“Hay una condición5…que cual(es)quiera hipótesis debe(n) cumplir si
se le ha de dar el status de teoría…científica…ha de ser falseable6. …
Una hipótesis es falseable si existe(n) un(os) enunciado(s) observacional(es) lógicamente posible(s) que sea(n) incompatible(s) con
ella(s); esto es, que en caso de ser establecido(s) como verdadero(s),
falsaría(n) la(s) hipótesis. … Cuando…se falsa una hipótesis…surge un
nuevo problema…exige la invención de nuevas hipótesis, seguidas de
nuevas…pruebas. Y así el proceso continúa…”(Chalmers, 19747).
Hay sí una diferencia entre la dialéctica y la falsación:
a) según la primera, las oposiciones se resuelven conciliando la
afirmación y la negación en una instancia superadora, la síntesis, que
las abarca.
b) según la segunda, la falsación de una hipótesis se soluciona
mediante la propuesta de nuevas hipótesis, que pueden rechazar o
reformular la primera.
Una tercera posición en este tema es la de Kuhn (1962), para
quien:
c) “…una revolución supone el abandono de una estructura teórica y su reemplazo por otra incompatible…”8.
En mi limitada experiencia he podido corroborar que en muchos
casos las contradicciones o paradojas se resuelven a la Hegel: no por
el abandono de la afirmación, sino por su integración en una teoría
más abarcativa.
Pág. 281.
Necesaria.
6
Es más: para que una teoría posea un contenido informativo, ha de correr el
riesgo de ser falsada (Chalmers, op. cit., pág. 61).
7
Págs. 59 y 66.
8
Chalmers, op. cit., pág. 101. Es notable la atracción que –a despecho de los
avances de la ciencia en el siglo XX– ejerce la Revolución Copernicana sobre los historiadores del progreso científico.
4
5
521
He observado además que la superación de contradicciones (o
resolución de paradojas, como veremos) se resuelve comúnmente
mediante la adición de una dimensión al análisis.
Para ilustrar este simple punto.
Tesis: En el conjunto “A”, en el plano bidimensional 0, todos los
elementos tienen el atributo “a”.
Antítesis: Se observa que el conjunto “NO-A”, todos cuyos elementos tienen el atributo “no-a”, se intersecta con el conjunto A en
el plano bidimensional 0.
Síntesis: Se introduce una tercera dimensión, a lo largo de la
cual se ordenan los planos bidimensionales paralelos i (i = 0, 1,…z).
Se observa que en el plano bidimensional n los conjuntos “A” y
“no-A” no se intersectan.
Un ejemplo económico: la teoría de los juegos9 incorporó la dimensión “número de participantes en el mercado”, que permitió superar la separación anterior –sólo trataba satisfactoriamente los
casos de 1, 2, e infinitos participantes– y proveer un análisis más
general dentro del cual ellos constituyen casos particulares.
Otros ejemplos parecen abundar en la física teórica: “En los años
siguientes a 1985, fue haciéndose más evidente que la teoría de las
cuerdas no era la descripción completa. Para empezar, se advirtió
que las cuerdas son tan sólo un miembro de una amplia clase de objetos que pueden extenderse en más de una dimensión. Paul
Townsend… les dió el nombre de ‘p-branas’. Una p-brana tiene una
longitud de p dimensiones. …No parece haber motivo alguno para
favorecer el caso de las cuerdas, con p = 1, sobre los otros posibles
valores de p…” “… lo que ha convencido a mucha gente… de que deberíamos tomarnos seriamente los modelos con dimensiones adicionales es la existencia de una red de relaciones inesperadas…”
(Hawking, 2001)10.
El nuevo enfoque implanta la dimensión espacial11 en el análisis económico y, como veremos, ha dado ya frutos heterodoxos.
Von Neumann y Morgenstern, 1946.
Págs. 49 y 53-54.
11
Nuestro espacio es tridimensional. El nuevo enfoque trabaja con una geometría simplificada, generalmente a una dimensión.
9
10
522
III. La economía espacial hasta los años 80
En lo que sigue haré una breve reseña de los principales aportes al tema, vistos con la óptica previa al nuevo enfoque, provista por
Walter Isard (1956)12.
Hasta los años 40, la corriente central de la teoría económica
anglosajona ignoró la dimensión espacial. Por ejemplo: la economía
internacional se ocupaba de un mundo de un solo punto, dividido en
n partes (países), entre los cuales había comercio y barreras a él. Hay
que rastrear en la literatura germana para encontrar aportes espaciales al análisis económico.
Una de las primeras tentativas de integrar las contribuciones a
la economía espacial provenientes de la “escuela” alemana13, señala
que los productores pueden enfrentar dos decisiones distintas:
a) Conocer dónde van a producir y preguntarse qué, o
b) Conocer qué van a producir y preguntarse dónde.
El aporte pionero de von Thünen (1826) estudia la primera, pertinente para el productor (propietario) agrícola. Concluye que en una
extensa llanura uniforme y aislada, con un solo poblado central, las
áreas de los distintos cultivos formarán anillos concéntricos, según
los costos relativos de producción y transporte. Thünen supuso conductas maximizadoras, pero visto desde los años 50 su análisis es
parcial y estático.
La primera tentativa de bosquejar una teoría general de la localización se atribuye a Alfred Weber (1909), influido por la escuela
histórica alemana, quien adopta un estudio secuencial. Identifica
cinco estratos:
1) uno agrícola de subsistencia que define inicialmente los lugares de consumo;
2) uno manufacturero primario que abastece al primero y a su
vez conforma los nuevos lugares de consumo; y
3) uno formado por avances sucesivos y decrecientes.
Estos constituyen el núcleo del sistema, fortalecido por los minoristas y funcionarios, a cargo de la distribución y los servicios.
4) Uno de “organización central” independiente de los tres primeros, formado por funcionarios y empresarios (que organizan y ges12
Isard (1960) ofrece un menú de instrumentos para el análisis regional aplicado, con una tentativa de integrarlos. Varias de las técnicas se usaron en un monumental estudio de la economía argentina (Grupe et al., 1962).
13
Hoover (1943).
523
tionan), profesionales y rentistas, quienes se localizan siguiendo a los
demás, y
5) uno de “dependencia central”, ligado al anterior. Si bien el
relato de Weber es dinámico no pasa de allí, carente de instrumentos analíticos.
A esta altura, ya se sentía la necesidad de un análisis de equilibrio general. Un paso en esa dirección lo dio Predöhl (1925), quien lo
aplica al análisis locacional mediante el “principio de sustitución”. Su
tratamiento de las diferencias espaciales como incorporadas en las
unidades de otros factores no es satisfactorio, pero podría salvarse
tratando separadamente los insumos de transporte.
Como pasos siguientes Isard menciona a Hans Weigmann quien,
con instrumental inadecuado y confuso, intenta unas formulaciones
que incorporan la competencia limitada y la dinámica de los procesos y al finlandés Tord Palander, quien señala que la extensión del
método de equilibrio general al análisis espacial exige la modificación
de premisas básicas de aquél.
El gran salto siguiente es la obra monumental de August Lösch
(1940), quien supera el análisis parcial y construye un modelo estático simplificado de una economía espacial bajo condiciones de
competencia monopólica. Su aporte distintivo es la introducción del
espacio mediante la definición del “área de mercado”.
Lösch supone una llanura amplia, homogénea, con transporte
uniforme en todas direcciones uniformes y materias primas dispersas también uniformemente; una población agrícola –inicialmente
autosuficiente– distribuida y con gustos uniformes, y tecnologías
iguales para todos.
Si a un individuo le conviene producir más para vender (porque
sus ES exceden los costos de transporte), su área de mercado será
circular. Pero la competencia de otros productores dará forma
hexagonal a las áreas de mercado. El conjunto de ellas, dibujando un
panal de abejas, cubre exhaustivamente el espacio y minimiza la
distancia de transporte14.
Luego Lösch agrupa esos panales conforme los tamaños de sus
mercados y, siempre minimizando los costos de transporte, los ordena en un sistema alrededor de unos pocos “lugares centrales”.
14
En zonas poco transitadas, también el tiempo y el costo. Mi experiencia de
vivir en La Plata, ciudad de diagonales (aunque no exactamente hexagonal), me hace
dudar de que en zonas muy transitadas se ahorre tiempo, por los mayores tiempos
de espera en los cruces de calles.
524
Dejando de lado algunos aspectos técnicos, los enormes logros de
Lösch se limitan a lo estático (se ignora la interdependencia entre la
localización de los productores y de los consumidores).
En otra orientación de la preocupación por integrar el espacio en
el análisis económico, ya en la década del 30 el sueco Bertil Ohlin
(1933) intentó unir la teoría del comercio con la de la localización,
pero en vez de partir de ésta, más general, arrancó de la primera,
intentando luego generalizarla secuencialmente. El resultado es un
débil tratamiento de la localización, en particular de las industrias
“sin raíces”.
El resumen de Isard es que una teoría general espacial debe
ampliar la de equilibrio general (de los años 50) –que supone 0 costos de transporte y perfecta movilidad de insumos y productos– incorporando costos de transporte y coordenadas espaciales.
Hecho esto, pasa revista a ciertas regularidades observadas de
la economía espacial, que ameritan una explicación analítica. Ya
desde principios del Siglo XX se había notado15 la “regla de ordenmagnitud” de las ciudades, formulada así:
[1] r Pq = K , donde:
q y K = constantes para un conjunto dado de ciudades
r
= el ranking (lugar) de una ciudad en un ordenamiento decreciente de las ciudades según su población
P
= Población de la ciudad
En logaritmos:
[2] Log r = –q log P + C
respaldada empíricamente16.
Una explicación es que las ciudades son, cada vez, más centros
de múltiples actividades orientadas hacia el mercado, cada una de las
cuales tiene su área de venta. Por ES y otros factores no todas las
actividades se llevan a cabo en todas las ciudades. Los tamaños de
éstas dependen de la cantidad de actividades realizadas en ellas. Así
surgen ciudades de distintos tamaños.
15
(1936).
Auerbach (1913) –citado por Isard–, Lotka (1925), Gibrat (1931), Singer
16
Ver Zipf (1941). La he utilizado para analizar la evolución de la metropolización en Argentina (Dagnino Pastore, J. y Canavese, P. (1996).
525
La regularidad de la relación entre flujos de actividad y distancia y en el patrón espacial de las ciudades se asocia con la regularidad del orden jerárquico de las ciudades.
En su importante contribución Christaller (1935) encuentra que:
a) ciudades de tamaño similar tienden a estar a distancias también semejantes entre sí; y
b) ciudades más grandes tienden a estar a distancias más grandes entre sí que las ciudades más chicas entre sí.
Esto convalida la explicación anterior y sostiene su teoría de que
las ciudades forman una jerarquía de centros, en la cual las grandes
sostienen un rango más amplio de actividades, consistente con el
análisis de Lösch.
El resto de la abundante evidencia empírica muestra la importancia económica de la distancia17 –tiempo y costo de transporte–: su
relación inversa con la cantidad de personas y carga transportadas,
con las llamadas telefónicas, con las mudanzas, etc. Esto ha dado pie
a los llamados “modelos gravitacionales” (Zipf, op. cit.) de la influencia, decreciente con la distancia, de los centros poblados sobre su
hinterland, que permiten delimitar sus respectivas áreas. Su forma
general es:
[2] Iij = A. Pxj Pyi / Dzij , donde:
Iij = cantidad de interacciones entre los lugares i y j
A = constante
P = medida de tamaño del lugar
D = distancia
x, y y z = parámetros.
En breve, se concluye que hay regularidades significativas vinculadas con la distancia; el impacto del transporte es crucial –el análisis económico no puede ignorar la(s) dimensión(es) espacial(es)–.
A partir de lo expuesto, Isard intenta integrar18 los esfuerzos
anteriores y la evidencia empírica a partir de los conceptos de
“insumos de transporte” y de (a la Predöhl) “puntos de sustitución”
de insumos, de transporte y otros, lo que le permite definir (a la
Lösch) áreas de mercado [venta] y también “áreas de abastecimiento [compra]”.
Vgr.: Vining (1955).
En sus comentarios introductorios se propone alcanzar un análisis dinámico, pero sólo incorpora algunas realimentaciones, sin llegar a modelizarlas.
17
18
526
Además estudia los factores de “aglomeración”, que desagrega en
ES, locales y urbanas. Las primeras, internas a la firma, centrípetas,
tienden a la concentración de la actividad en pocos núcleos. Las segundas, externas a la empresa, resultan de la proximidad de varias
firmas de ramo similar. Las terceras, también externas a la compañía, surgen de la ubicación cercana de otras de diversos ramos.
El impacto de las aglomeraciones modifica la distribución de la
población –y las áreas de Lösch–.
La introducción de rutas de transporte también afecta la forma
de esas zonas, elongándolas acorde con los caminos, que reducen
tiempos y costos de transporte (para Argentina, ver Dagnino Pastore,
L., c. 1956).
Finalmente, Isard ejemplifica los efectos de introducir el factor
distancia sobre el análisis del comercio internacional.
En los años 50 y 60 algunos geógrafos elaboraron un relato retrospectivo acerca del surgimiento de grandes concentraciones regionales de actividad económica, como el “cinturón industrial” en los
EE.UU. (para Argentina, ver Dagnino Pastore, L., c. 1954).
Los productores tienden a elegir lugares con buenos accesos a los
mercados. Así, el “potencial de mercado” los atrae, y ellos le agregan
más potencial: la concentración se auto-alimenta19.
También se tomó el modelo de “multiplicador de la base (exportaciones)” para la estimación del ingreso regional, y se sostuvo que
tanto la base como el multiplicador son funciones crecientes del tamaño de la economía regional, llevando a la concentración de actividades20.
IV. La nueva economía espacial
Está claro que ninguna de las explicaciones reseñadas en la Sección anterior se sostendría si no hubiera rendimientos crecientes. De
hecho, la ignorancia de las cuestiones espaciales durante mucho
tiempo por parte del análisis económico21 se explica porque para comprenderlas había que salir del mundo conocido22 de los rendimientos
constantes y la competencia perfecta y entrar en el universo ignoto
de los rendimientos crecientes y la competencia imperfecta.
19
20
21
22
Harris (1954).
Pred (1966).
Con la excepción, fuera del mainstream, de la economía urbana.
En el sentido de que se disponía de técnicas más rigurosas.
527
El rasgo sobresaliente de la distribución de la actividad económica en el territorio es su “concentración”, que evidencia los efectos
penetrantes de los rendimientos crecientes –internos o externos a la
empresa–, difíciles de tratar, tanto a nivel teórico como empírico.
Por ello, hasta los años 70, cuando se empezaron a modelar, la
explicación del comercio se basó por décadas en las diferencias (ventajas comparativas) y no en la especialización (rendimientos crecientes) de las partes.
No puedo dejar de señalar que desde principios del siglo XX
hasta ahora el mundo real cambió, y mucho. Entenderlo exige de los
modelos bastante más que una explicación de la concentración geográfica: el estancamiento de unas ciudades y el surgimiento de otras,
la transición de ciudad a metrópoli y la diversidad de ésta, los determinantes del comercio, las asimetrías entre países.
Krugman (1998) llama “género” al nuevo enfoque, porque está constituido por una familia de modelos construidos sobre cuatro pilares:
a) El modelo de CM (Dixit y Stiglitz, 1977), que resulta en la
ausencia de rentas monopolísticas en equilibrio.
Acá debo acotar que las ES desembocan en 3 tipos de mercados:
– los “monopólicos”, poco comunes;
– los “oligopólicos”, muy comunes pero de análisis complejo
(teoría de los juegos), en los cuales las políticas de precios de
las empresas son interdependientes y pueden derivar en
“colusiones” y comportamientos “estratégicos”; y
– los de “CM”, menos comunes también pero de análisis menos
complejo.
b) El supuesto “témpano” (Samuelson, 1952) acerca de los costos
de transporte: éstos se incorporan asumiendo que los bienes transportados se “derriten” a una tasa constante por distancia recorrida
–al precio de alejarse de la realidad, permite suponer que la elasticidad de demanda es constante–.
c) La teoría evolutiva de los juegos (Maynard Smith, 1982), que
permite representar la selección “simultánea” de localizaciones por
parte de los empresarios como una elección de estrategias y afrontar
la cuestión de los equilibrios múltiples.
d) La computación, que permite explorar modelos estáticos y
dinámicos, no siempre resolubles algebraicamente.
Son esencias del análisis que los rendimientos crecientes ejercen
una influencia dominante en la economía, y que, como consecuencia,
la historia juega un papel decisivo en la conformación de la geografía económica real.
528
Para Krugman hay tres razones para hacer geografía económica, cuyas recompensas son grandes en términos del conocimiento de
la economía regional e internacional, pero aún más, en repensar el
análisis económico.
Ellas son la importancia de la distribución de la actividad no sólo
“entre” partes, sino también “dentro” de los países; la necesidad de
integrar ambas cuestiones y las posibilidades de comprensión de la
realidad que abre: un mundo dinámico con procesos acumulativos,
donde juegan la historia y el azar (Kaldor, 1972). Pasar de la idea
TTFE (gustos, tecnología y dotación de factores dados exógenamente)
a la idea QWERTY (David, 1985) (importantes aspectos de la economía son contingentes, determinados por historia o accidentes). Esto
es cierto en la geografía económica.
Ordeno la presentación del tema así. En primer lugar la estilización de la concentración geográfica, o de “centros” y “periferias”, en
la Sección siguiente. La localización y la economía urbana, en la Sección VI. Posteriormente trato el impacto del nuevo enfoque sobre el
análisis del comercio (Sección VII).
V. Centros y periferias
Las diferencias regionales son notables: ¿Porqué las industrias
tienden a agruparse en el espacio?
Una explicación intuitiva:
a) las ES inducen a cada empresa a concentrar su producción en
un solo lugar,
b) la minimización de costos (transporte) orienta a cada firma a
elegir lugares con mucha demanda local,
c) la demanda local es grande en los lugares donde se radican
muchas industrias.
Hay una realimentación entre b) y c) que, una vez ocurrida, sostiene en el tiempo la concentración de la producción en esos lugares.
Existe otra circularidad, independiente de la anterior, también
pro-concentración: la densidad de las redes de transporte reducen sus
costos (¡ES!), esto atrae a las industrias, cuya acumulación induce a
la ampliación de las redes.
En la realidad ambos “círculos virtuosos” componen sus efectos.
Las ES y los procesos acumulativos, dominantes, resaltan el rol determinante de los accidentes históricos.
Pero los efectos de tales círculos –la conservación de patrones ya
establecidos de centros-periferias– aunque durables, no son eternos,
529
y cuando el cambio ocurre suele ser explosivo, y originado no sólo por
causas objetivas, sino también por expectativas auto-cumplidas (bajo
ciertas condiciones éstas, por sí solas, pueden revertir las ventajas
iniciales de un centro).
Parte de esto está captado en el modelo inicial de Krugman
(1991a), cuyas presunciones son: una economía con dos regiones, con
dos actividades –la agricultura, perfectamente competitiva, y la industria imperfectamente competitiva–. El bien agrícola lo producen
agricultores, que no migran, y se transporta sin costo. El bien manufacturado lo fabrican trabajadores, que migran en pos de mayores
salarios reales, y se transporta con costos témpano.
En este modelo las fuerzas centrípetas operan así: las empresas
concentran la producción en busca de ES, cerca de los mercados y de
los proveedores para reducir los costos de transporte –esto es, donde
se ubican otras compañías, por efecto del tamaño de mercado–. Esta
circularidad lleva a la concentración, aunque la fuerza centrífuga de
la agricultura dispersa actúa en dirección opuesta. Si se supone que
los trabajadores migran gradualmente hacia la región con mayores
salarios reales, resulta el relato del Gráfico 1.
Los equilibrios –medidos por la proporción de trabajadores en la
Región 1– dependen de los costos de transporte.
Si en la posición inicial son altos y la producción fabril se divide por mitades entre las regiones, A representa el punto de equili-
530
brio. Si los costos de transporte bajan, al llegar a B, la concentración
de la producción en una región genera un proceso de re-alimentación.
En cuál de las dos regiones sucede esto depende de pequeños eventos históricos, pero una de ellas será “centro” y otra “periferia”.
La estilización del esquema muestra la posibilidad de equilibrios
múltiples, cuya dependencia de posiciones iniciales introduce la importancia de la historia, por ejemplo: si hay fuertes ES, bajos costos
de transporte y una buena proporción de producción “sin raíz”.
El nuevo enfoque teórico aspira a trabajar con espacio continuo,
aunque los avances han sido merced al análisis numérico de modelos
con varias (o muchas) regiones y distintas geometrías de transporte.
Una de éstas, la del “hipódromo”, supone una economía cuyas
regiones forman un círculo, y donde sólo hay transporte (en ambas
direcciones) a lo largo de la circunferencia que las une.
Desde una posición llamada de “tierra plana” –distribución uniforme de la actividad fabril en el territorio–, un pequeño disturbio
detona un proceso de concentración (vía, por ejemplo: el potencial de
mercado) que produce uno o más núcleos23.
A partir del supuesto de que toda la mano de obra es móvil, lo
cual hace endógena tanto la localización industrial como la agrícola,
es posible replicar el análisis de von Thünen sin la imposición
exógena de una ciudad central, que surge de eslabones generados por
ella misma. Pero si la población rebasa cierto límite se van formando nuevos lugares centrales a la Lösch24 a lo largo de una línea.
Un modelo mucho más complejo, con distintos costos de transporte y/o ES y con varias industrias, resulta en la formación de un
sistema jerárquico de lugares centrales, a la Christaller.
También se ha estilizado la emergencia de ciudades a partir de
la atracción ejercida por nodos de transporte.
VI. Localización y economía urbana
En esta Sección presento el tema de la emergencia y evolución
posterior de las concentraciones urbanas. Primero, desde el punto de
vista de la localización de las unidades productivas, después, incorporando más explícitamente la de las unidades de consumo y, finalmente, tratando la cuestión de la especialización versus diversidad
de las urbes.
23
24
En el caso de doce regiones, dos centros, ubicadas en lugares opuestos.
Pero con una segunda dimensión espacial severamente acotada.
531
La localización de la producción
Marshall (1920) destacó tres motivos independientes de existencia y retro-alimentación de centros industriales:
a) Generan mercados amplios de trabajadores especializados,
que benefician a éstos y a las empresas. Esto por la interacción entre
las indivisibilidades de las plantas (ES) y la reducción de la incertidumbre, la cual, modelada, muestra la inestabilidad de soluciones
con radicaciones industriales dispersas. La existencia de “ciudadesempresas” no surge del supuesto poder monopsónico de la compañía,
sino de ventajas naturales del lugar o de enormes ES de una industria.
b) Permiten un mejor abastecimiento de insumos de una industria. De nuevo, esto resulta de indivisibilidades en la producción de
insumos intermedios y no tanto de diferencias entre los costos de
transporte de bienes intermedios y finales.
c) Facilitan los “derrames tecnológicos”. Este motivo no debe
exagerarse: muchas de las industrias fuertemente concentradas no
son “tecnológicas”; su tratamiento analítico y su prueba empírica son
elusivos.
En la realidad, ¿Cuán concentrada es una industria “típica”?
¿Qué tipos de industria están más concentrados?
Pese a las dificultades de medición, en base a coeficientes “locacionales” de Gini (1912), la primera impresión es que muchas industrias están altamente concentradas, y las que más, no son tecnológicas.
Las historias de casos señalan que después de la formación, a
menudo accidental, de un centro, los procesos acumulativos son dominantes, y conducidos más por las razones a) y b) que por la c) de
Marshall.
Pero las bases de la localización van cambiando; cuando una
industria madura los motivos de Marshall se debilitan, así como su
concentración. Pero otras industrias y centros surgen, formando una
especie de ciclos “locacionales” de producto25. La emergencia de los
nuevos clusters tecnológicos se explica por las mismas razones; de
hecho hoy las concentraciones de actividades más notables son de
servicios.
Veamos esto en algún detalle, un siglo después que Marshall. En
el mundo actual, lo que importa es la productividad, más que los
25
Para un temprano estudio sobre Argentina, ver Dagnino Pastore, L. (1952).
532
insumos o la escala: las firmas de baja tecnología van desapareciendo. Para competir, el manejo interno de la empresa es importante,
pero, crecientemente, el ambiente de negocios que rodea la empresa
(el cluster) también lo es26.
¿Qué es un cluster? Sus fronteras las determinan los eslabones
y complementariedades entre las industrias e instituciones más importantes para competir27. Los clusters, impulsando tanto la competencia como la cooperación (vertical) ofrecen una tercera forma
espacial de organizar la “cadena de valor”, intermedia entre el “mercado” –al que aventaja en coordinación y “confianza”– y la “jerarquía”
(Williamson, 1975) –a las que supera en flexibilidad y efectividad–.
Influyen crucialmente sobre la competitividad por tres vías:
a) Aumentan la eficiencia de las firmas porque proveen mejor
acceso al mercado laboral (menores costos de búsqueda y de contratación de personal especializado y experimentado), al de proveedores
(más chances de tercerización), a información especializada y a instituciones y BP. Además, aprovechan complementariedades (turismo), coordinan actividades locales (marca local, ventas y compras),
permiten comparaciones y motivan a la acción.
b) Facilitan una mejor visión del mercado (comercialización, servicios) e información sobre tecnología, insumos y equipos y una capacidad de acción más flexible y rápida; así, orientan la dirección y
el ritmo de la innovación (futura eficiencia).
c) Impulsan la creación de nuevas empresas (que a su vez fortalecen el cluster), porque atraen proveedores; mejoran la percepción
de oportunidades y riesgos de negocios; levantan barreras a la entrada, etc.
Los clusters se originan por causas históricas, o demandas localizadas, o la preexistencia de industrias vinculadas, o por firmas innovadoras, o por hechos fortuitos.
Cuando empiezan a desarrollarse, se produce un círculo virtuoso de crecimiento, que incluye más influencia sobre los gobiernos y
la atracción de proveedores y talento, con su consecuente ampliación
sectorial. Se estima que tardan no menos de 10 años en desarrollar
ventajas competitivas.
26
En la elección de la localización cuentan no sólo los costos de insumos, sino
también el potencial de innovación. Los clusters son clave para definir la “base propia” –masa crítica del bien más complejo, investigación y desarrollo de los bienes y
procesos centrales, desarrollo estratégico– de una línea de producción y/o servicios,
y para orientar la ubicación conjunta de actividades afines (Porter, 1998).
27
Que no coinciden con las clasificaciones industriales usuales.
533
La mayoría las conservan por décadas o más. Pero eventualmente pueden perderlas por causas internas y/o externas.
Entre las primeras, saltos tecnológicos –que disuelven las ventajas de amplia oferta de suministros, capacitación del personal e
información comercial–, cambios en las demandas, etc.
Entre las segundas, pérdida de vigor de la base tecnológica (universidades); restricciones a la competencia –fusiones excesivas,
cartels u otros arreglos, o rigideces originadas en gobiernos o en sindicatos–; “autismo”, etc.
Cuando el empuje de la innovación deja de compensar los menores costos de otras localizaciones la declinación del cluster puede
demorarse pero no evitarse.
La evolución de las ciudades
“Ciclo del producto” es la secuencia experimentada por los
nuevos productos –cuya evolución de ventas tiene la forma de una
curva logística–, y que consiguientemente pasan a las fases de madurez y de estandarización, cuando a veces migran hacia otros lugares de elaboración28.
Dada la interrelación entre la localización de las actividades
productivas y el tamaño de las ciudades, surge la pregunta sobre si
también éstas tienen un ciclo semejante. Naturalmente, esto depende del grado de especialización/diversificación de la ciudad. Pero
veamos la evidencia empírica29.
En los EE.UU. la urbanización y la metropolización, aunque a un
ritmo atenuado, siguen creciendo; los salarios son mayores y las innovaciones se originan en las metrópolis. La decadencia urbana sólo
sería posible si desaparecieran las ventajas o se tornaran insoportables los inconvenientes de la urbanización.
Las primeras provienen de los menores costos del transporte de
bienes (que han perdido significación), de personas y de ideas (que
mantienen su importancia). La cuestión es si la informática sustituirá o impulsará los contactos personales.
Los segundos comprenden la sanidad, la contaminación (cuyas
brechas con la periferia se achicaron), la congestión, el crimen y otros
problemas sociales (importantes).
El futuro de las ciudades depende también de la incierta acción
de sus gobiernos.
28
29
Pearce (1981).
Glaeser (1998).
534
¿Cuál es la evidencia empírica disponible sobre los efectos de las
fuerzas de aglomeración y de congestión?
Para ello en parte se utilizan los resultados de correlaciones de
la variable independiente “logaritmo del tamaño de la ciudad30” con
11 variables dependientes (ver Cuadro 1), con datos de los EE.UU.
Cuadro 1. Tamaño y atributos de las ciudades
Los factores de aglomeración
Las líneas Nº 1 y Nº 2 del Cuadro 1 muestran que, por ejemplo,
los salarios en una metrópolis de 500 mil [m] habitantes son 30% superiores a los de “extra muros” –marcando una mayor productividad
marginal del trabajo–, aunque la diferencia en el costo de vida anula
esta ventaja. Lo que indicaría la existencia de beneficios no laborales para los empleados, como menores distancias y un ambiente
social preferible.
Los menores costos de transporte no generan concentraciones
urbanas por sí solos –si no hubieran ES las plantas se subdividirían
en muchas pequeñas, cercanas a los consumidores–.
30
Más precisamente del “Área Estadística Metropolitana [MSA]”. Entre tentativas de definir el área urbana, ver Dagnino Pastore, J. (1958).
535
Con el desarrollo fabril las manufacturas se concentraron en
centros urbanos, lo que perduró hasta mediados del siglo XX; desde
entonces la industria retrocedió –disminuyó su concentración en las
ciudades– y avanzaron los servicios.
Esto por la menor importancia de las ES y de los costos de transporte; para la mayoría de las manufacturas son más los costos que los
beneficios de radicarse en zonas urbanas.
La ubicación de ciertas industrias se debió a la capacidad de reducir la distancia entre las personas que tienen las ciudades densas.
Ventajas de la concentración de fábricas son la empíricamente observada división del trabajo (la más importante); la (creciente) atenuación de los impactos de shocks que afectan empresas o industrias
específicas; el mayor poder de negociación de los obreros y los menores (aunque crecientes) tiempos de traslado.
La hipótesis usual es que las ciudades disminuyen el costo de
circular ideas, por la mayor movilidad entre empresas de los empleados.
Hay apoyos y hallazgos empíricos dispersos:
a) Tanto las patentes como las plantas nuevas tienden a aparecer en las cercanías de otras tecnológicamente afines.
b) El tamaño y la concentración son valiosos para firmas chicas;
la diversidad para un horizonte de crecimiento.
c) A nivel de industria individual, un mayor número de firmas
se correlaciona con un más rápido crecimiento en esa área.
Quizás las mejoras de productividad de los trabajadores sean
más importantes que las externalidades de conocimientos, y la gente joven va a aprender a las ciudades, donde hay más y variadas interacciones con gente capacitada. Algunas evidencias indican que en
las ciudades los trabajadores jóvenes aprenden –y sus salarios crecen– más rápido; y que éstos no bajan cuando emigran.
Puede que la informática ayude, en vez de perjudicar, a las ciudades31: la demanda global por contacto e información está en fuerte
expansión; la comunicación informática y la personal no solo se
sustituyen, también se complementan; la comunicación no planeada sigue siendo personal, en el último cuarto de siglo los viajes de
negocios crecieron mucho; la propia infraestructura tecnológica
crea centros urbanos; la (relacionada) mayor retribución por capacidad de los trabajadores los atrae a las ciudades como centros de
aprendizaje.
31
Así ocurrió con los teléfonos hace un siglo.
536
Los factores de congestión
Las ciudades más grandes dejan de atraer población, si no hay
subsidios estatales, cuando los costos de congestión superan a los
beneficios de aglomeración.
Las líneas Nº 3 y Nº 4 del Cuadro 1 muestran que en ciudades
grandes la vivienda es más cara; también lleva (crecientemente) más
tiempo32 ir al y venir del trabajo.
Los residuos de su densa actividad humana afectan el aire, la
tierra y el agua de las ciudades. Algunos contaminantes, como el
dióxido sulfúrico (línea Nº 6 del Cuadro 1), se dispersan hacia fuera
de su zona de origen –no se relacionan con el tamaño de la ciudad–,
pero otros (diversas partículas), sí.
Las líneas Nº 7 y Nº 8 muestran que en una ciudad de 5M de personas el costo de la contaminación no superaría los 185 US$ anuales
por habitante, y también que –debido a los controles de emisiones, la
tecnología automotriz y la disminución fabril– la relación entre el
tamaño de ciudad y la contaminación decrece.
Así como las actividades legales se benefician por la aglomeración en las ciudades, también lo hacen las ilegales (el crimen)33.
De los efectos de la urbanización sobre el crimen:
a) Una cuarta parte proviene del mayor rendimiento –más y
mejor mercado para los delincuentes– del crimen en las ciudades, al
cual ayuda la mayor interacción social (derrames informativos).
b) Cerca de un 15% ocurre por la menor chance de ser aprehendido, por el anonimato, la movilidad y la debilidad de las sanciones
sociales.
c) Casi la mitad de estos efectos tiene raíces, directas o indirectas (madres solteras), en la mayor pobreza asociada con la urbanización.
En cuanto a la evolución en el tiempo de estos efectos habría dos
tendencias –el aumento del costo social y la disminución de la tasa
(más control) de la criminalidad– que se neutralizarían.
La constatación de que hay más pobres y hogares destruidos en
las ciudades se explicaría por una especie de “ciclo de vida” urbano.
Inicialmente las ciudades atraen gente de diversos niveles, pero
32
Si se valora ese tiempo, cuesta 1.000 US$ anuales más vivir en una ciudad
de más de 1 millón [M] de habitantes; el valor del tiempo va creciendo.
33
Si se valoran los delitos contra la propiedad, cuesta 400 US$ anuales más
vivir en una ciudad de 5M de habitantes. Haciendo lo propio con crímenes personales, ello cuesta 500 US$ anuales.
537
luego ciertas consecuencias (más crimen) del aumento de la proporción de pobres –atraídos por los menores costos de transporte, los
paquetes de bienes públicos [BP] y las redes sociales– entre los
inmigrantes va induciendo la salida de los ricos, que inician una
nueva zona (y ciclo) urbana.
En breve
La observación empírica en los EE.UU. evidenciaría un menor
ritmo de expansión de la urbanización, con casos de estancamiento
y alguna decadencia, pero la “muerte” de ciudades es improbable por
la enorme infraestructura existente. Habría cierta tendencia hacia
concentraciones muy especializadas con grupos de ingresos particulares, lo que conllevaría el riesgo de menor innovación y mayor segregación.
La especialización / diversificación de las urbes
En sus primeros periodos los estudios económicos de ciudades se
abocaron a los rasgos locacionales intra-metropolitanos de las empresas y los hogares. En las etapas siguientes enfatizaron los patrones
de crecimiento global de las ciudades y regiones metropolitanas.
A la confirmación de la importancia de las economías externas
[EX] urbanas, se agregó el hallazgo que los núcleos urbanos atraían
una producción no estandarizada, más diversificada.
¿Cómo afectan la diversidad y tamaño de una ciudad su producción y bienestar?
Sin incluir los “derrames” tecnológicos, por cuatro vías, que se
sintetizan en la Tabla 1.
Tabla 1. Implicancias aglomerativas del
tamaño y diversidad de las ciudades
538
1. Las ES, o indivisibilidades dentro de la empresa, tradicional
justificación de la existencia de ciudades. En cuanto la variedad de
bienes y/o insumos impulsa áreas urbanas más grandes que se benefician con ellas, mejoran su producción y utilidad.
2. Los insumos conjuntos, que reducen los costos de producción
(vgr.: disponibilidad de trabajadores especializados) e impulsan un
consumo más diferenciado.
3. Los menores costos de transacción (de búsqueda), tanto en el
mercado de trabajo como en el productos finales.
4. La ley de los grandes números, que reduce las fluctuaciones
y los riesgos.
Las economías generadas por las vías Nº 2 a Nº 4 aumentan la
diversidad de las actividades, cuyas implicancias han sido captadas
por modelos desarrollados en los años 90, y cuyas conclusiones pueden sintetizarse así: “La diversidad y variedad de los bienes de consumo o de los insumos productivos pueden resultar en ES externas,
aunque los individuos y empresas tengan utilidades y ganancias
normales”34 (p. 133).
Las razones son que:
a) el tamaño de una ciudad y de su fuerza laboral determinan
–dadas las relaciones de sustitución entre bienes y entre factores– el
número de bienes de consumo y de insumos especializados en aquélla: cuanto más grande, mayor variedad; y
b) como esta mayor diversidad agrega utilidad y producción;
c) las ciudades grandes son más productivas y proveen más bienestar a sus habitantes.
Naturalmente, los beneficios del tamaño no son ilimitados y,
después de cierto punto, son compensados por sus mayores costos
(alquileres, traslados) e inconvenientes (contaminación ambiental).
¿Cuál es la evidencia empírica? Ya en los años 70 se verificaron
saltos hacia fuera de la función de producción en las grandes áreas
metropolitanas.
En la década del 90 se investigaron más en detalle las relaciones
entre la concentración (diversidad) de la “mezcla” industrial de las
ciudades y sus niveles (ritmos de crecimiento) de sus producciones.
Así, por ejemplo: los trabajadores especializados ganan más en ciudades ricas en capital humano.
Las nuevas patentes de invención se localizan –y este efecto dura
más– cerca de sus antecesoras: ¡Tienen pedigree!
34
Quigley (1998), p. 133.
539
Más generalmente, la diversificación fabril de una ciudad es
importante para su performance económica posterior, y en particular para la atracción y desarrollo de nuevas industrias.
Era sabido que las ES en la producción originaban la alta concentración de la vida y los arreglos de traslados característicos de las
ciudades; lo reciente es la toma de conciencia del papel independiente
de la diversidad sobre la eficiencia económica.
En la otra dirección, los modelos tradicionales de tamaño óptimo
de ciudades señalan que los mayores precios de la tierra y la vivienda y de los traslados marcan, por vía de la eficiencia, límites al tamaño de aquéllas. En el mismo sentido, modelos más recientes agregan
la contaminación, la congestión y otras externalidades negativas.
Pero estas consideraciones no invalidan el rol presente y futuro
de las grandes ciudades como fuente de crecimiento y bienestar.
VII. Regiones y naciones
Comienzo Sección con la presentación de algunas evidencias
empíricas sobre desigualdades en varias magnitudes territoriales.
Algunas evidencias empíricas
La desigual distribución geográfica de la actividad se mantiene
–pese a que las empresas buscan mejorar sus costos y los trabajadores sus ingresos– por las diferencias entre los recursos naturales y los
capitales acumulados de los distintos lugares, y por las relaciones
espaciales entre las unidades económicas, que plantean dos preguntas, esenciales para comprender el (sub) desarrollo: ¿por qué las unidades tienden a ubicarse cerca de otras? y ¿cuáles son los efectos para
aquéllas que no pueden hacerlo?
La Tabla 2 (Henderson et al, 2001) aproxima una respuesta
mostrando los resultados locacionales de distintas fuerzas de aglomeración y de dispersión.
Las primeras: estrechas (ES: “acceso al mercado” –redes de
transporte barato– con su efecto de “mercado local”; demanda de trabajadores y proveedores35, etc.) o amplias (EX: “derrames” de conocimientos y externalidades de mercados de insumos más densos).
Las segundas: débiles (actividades desvinculadas locacionalmente) o fuertes (externalidades negativas de la “congestión”, factores
inmóviles que se encarecen, etc.).
35
Los “eslabonamientos” hacia delante y hacia atrás de Hirschman (1958).
540
Tabla 2. Aglomeración y dispersión. Fuerzas y resultados
Pero donde sea se ubiquen los centros de actividad, una vez establecidos, empieza a funcionar el efecto de “lock-in” (“abrazo”).
Si se desea un desarrollo territorialmente más parejo, los caminos son atenuar los inconvenientes de estar en la periferia, o crear
nuevos centros de actividad.
En general, los análisis suponen que, exógenamente, aumenta la
población o mejora la tecnología.
En la magnitud urbana, al crecer la población, se expande el
hinterland del centro hasta un punto en que emerge un nuevo centro
en la frontera, y así sucesivamente.
En la magnitud internacional, el progreso técnico amplía la brecha salarial entre países industrializados y agrícolas hasta un punto
en que la industria se traslada a regiones de salarios bajos, pero a
una o pocas a la vez. No hay una continua convergencia de países
pobres a ricos, sino una rápida transición de pocos países del club de
los pobres al de los ricos.
Los rasgos de países con más chances de lograrlo: mercado laboral, infraestructura, instituciones, y cercanía al centro. Los sectores
atraídos son los de uso intensivo de factores primarios inmóviles
caros y los de pocos eslabones.
Los costos de la periferia
Los costos de comerciar con y recibir información y tecnología
del centro tienen impacto completo sobre los factores inmóviles de la
periferia; fuertes cuando su participación en los costos es baja: si la
mano de obra es inmóvil los ingresos reales caen con la distancia.
El cociente “Costo, seguro y flete [CIF] / Libre a bordo [FOB]” es
1,3-1,4 para países mediterráneos africanos. El transporte de un contenedor desde Baltimore es 3.000 US$ a Cote d’Ivoire y de 13.000
541
US$ a la República Central Africana. Ser mediterráneo eleva los
costos de transporte 50%. La relación “costo de transporte terrestre
/ marítimo” es 7:1.
Las consecuencias son: uso de recursos escasos, eliminación de
comercio. La elasticidad “volumen de comercio / distancia” es –1,0 /
–1,3.
La elasticidad “inversión extranjera directa [FDI] / distancia”.
–1; la tecnológica es menor.
¿Cuánto de la desigualdad se debe a la geografía (distancia)?
Petróleo, malaria, mediterraneidad y costos de transporte explican 69% de las diferencias de ingreso por habitante. El doble de distancia al centro reduce éste en un cuarto.
En breve: la distancia importa, pega sobre el comercio, la inversión y el ingreso. Nuevas tecnologías y comercio más libre atenúan,
pero los costos de transporte no bajan.
Los beneficios del centro
Las externalidades provienen de empresas del ramo, benefician
más a las firmas con una sola fábrica. Las hay dinámicas: ¿stocks de
conocimientos locales de negocios? Los derrames informativos declinan rápido con la distancia. La producción intensiva en personal
altamente especializado se benefician por economías de localización,
derrames de conocimiento y su interacción.
Todo esto repercute sobre la productividad36.
Los límites a las expansiones de las ciudades son los costos de
congestión, los precios de los factores inmóviles y el alcance del mercado.
Esto se observa en los precios de las viviendas y en los tiempos
de transporte (elasticidad 0,25 respecto de la población); en los salarios y costo de vida (90% más alto en París que en otra ciudad francesa); en los costos de infraestructura y ambientales y en la calidad
de vida.
Divergencia y convergencia
La hipótesis: al principio los países crecen con divergencias regionales y concentración industrial en zonas restringidas, prolongada
por la escasez de infraestructura y otros recursos; luego la congestión
y los rendimientos decrecientes de esas zonas y la provisión de infra36
Aunque no hay evidencia sobre ES en servicios, ni acerca de los efectos del
acceso a proveedores y a grandes mercados.
542
estructura y recursos fuera de ella lleva a la desconcentración, desarrollo de hinterlands y convergencia regional.
En cuanto a la convergencia urbana, medida por su concentración, la evidencia confirma la hipótesis. La geografía importa (puertos), y la política algo (la capital) en especial la infraestructura de
transporte inter-regional. En general, hay una concentración excesiva acentuada por el favoritismo político.
Con respecto a la convergencia regional la evidencia es parcial
y conflictiva.
¿Cuál es la relación entre la concentración urbana y el crecimiento económico?
En breve, hay grados óptimos de “primacía” –medida por la proporción de la población del país que vive en la ciudad principal–, que
dependen de los ingresos y los tamaños nacionales.
El Cuadro 2 los muestra para distintos niveles de ingreso, así
como los efectos sobre la tasa de crecimiento de la excesiva primacía
y de la densidad caminera –medida por el cociente entre la longitud
del sistema caminero nacional y la superficie territorial del país–37.
Cuadro 2. Los efectos sobre el crecimiento a/
de la concentración urbana y de la infraestructura de transporte
a/ Tasa anual del producto interno bruto [PIB]. b/ Un desvío estándar. c/ En un país
con primacía excesiva.
La industria se desconcentra más rápido que la población, hacia
zonas suburbanas o ex-urbanas y luego a centros satélites en un radio de 60 km, en períodos breves, con deterioro del nivel de vida de
los trabajadores. Una segunda emigración es a hinterlands fuera del
dominio de las grandes metrópolis.
En los países desarrollados las poblaciones de las ciudades crecen en forma continua y “paralela” –su distribución por tamaño es
estable–. Aunque hay movilidad, las grandes ciudades se mantienen
en el tope por su historia (infraestructura, viviendas), su acumula37
El Cuadro 2 se refiere a países en desarrollo de tamaño medio.
543
ción de conocimientos, costumbres e instituciones, y su influencia
política.
Resumen
La geografía importa para el desarrollo pero no lo determina;
pueden reducirse los costos de la distancia e impulsarse nuevos centros de actividad.
En la magnitud urbana se destaca que la eficiencia deriva de la
densidad, que no debe desalentarse, y que después de cierto punto
ocurre la desconcentración, que puede alentarse por la vía de nuevos
centros de actividad. El tema es conocer los grados óptimos de concentración.
En la magnitud internacional, esos costos pueden aliviarse integrando el país al sistema internacional por vía del comercio y la inversión, no sólo mediante su liberalización, sino también con mejoras
de infraestructura y operativas.
Parecen ser más promisorios los vínculos N-S que los S-S. Para el
establecimiento de clusters y la captación de manufacturas sin raíz pesan los eslabones y la densidad de actividad y juega en contra la lejanía.
Pero no hay evidencia empírica, orientadora de políticas, sobre
cuestiones clave para achicar las brechas, como por ejemplo: cuáles
son los umbrales de lejanía y de masa de actividad que hacen improbable un desarrollo sostenido; si es más barato mudar empleos o
mudar gente, etc.
En la magnitud internacional: ¿cuál es el papel de la migración
de las remesas y del “drenaje de cerebros” –sobre las desigualdades
entre países?
A continuación resumo dos recorridos desde los cuales el nuevo
enfoque aporta visiones ampliadas sobre las causas y las consecuencias espaciales del comercio entre naciones: desde el análisis de la
localización y desde la teoría del comercio internacional.
Desde el análisis de la localización
¿Cómo encajan las naciones en el relato del nuevo enfoque?
¿Cuál es la diferencia entre regiones y países? Las naciones importan porque sus gobiernos reducen significativamente los movimientos de bienes y factores de producción.
Los modelos del nuevo enfoque han dado pie a formulaciones
ajustadas del intercambio entre naciones. La discriminación (observada) de países en industriales con altos salarios en el “centro” y en
agrícolas con bajos salarios en la “periferia”, puede ocurrir también
544
por varios supuestos/mecanismos: si hay ES y costos de transporte de
los productos intermedios38, por efecto de los tamaños de los mercados o porque la inversión es mayor donde los mercados son más grandes, etc.
Vale comenzar el análisis suponiendo primero una economía en
equilibrio, con libertad total de movimientos y luego distintas restricciones, incluyendo tecnológicas. El comercio se conformará según lo
indique la búsqueda de beneficios –sujeto a las restricciones vigentes– cuyo costo aliviará, re-orientando la producción, incluso en su
dimensión geográfica, en pos de ella.
¿Cómo influye esto sobre la localización de la producción?
Según “índices de divergencia” industriales, las principales naciones europeas están menos especializadas que las grandes regiones
de los EE.UU. Aunque los patrones de ventaja comparativa en industrias claves son similares, el grado de especialización geográfica es
mayor en los EE.UU., reflejando la presencia de mayores “barreras
al comercio” –fronteras internacionales– en Europa.
Pero restan otras preguntas sobre la localización internacional
de la producción:
a) ¿También la explica el modelo centro-periferia?
Comencemos con un conjunto de varias (6) regiones alineadas en
un círculo, única vía de transporte entre ellas39. Según sean los costos de transporte, las ES y la proporción no-atada de la industria,
habrá uno o más núcleos.
b) ¿Qué efectos tienen los tamaños de las naciones?
Comparemos: una situación inicial en la cual de esas seis regiones cuatro están en el país A y dos en el B, y no hay comercio internacional, con otra en la cual el intercambio entre las naciones es
libre. Si la economía integrada se concentra en un solo núcleo, es probable que se ubique en la nación más grande (A); pero si emergen dos
centros, puede que el centro del país más chico (B) expanda su hinterland a costa del otro país.
c) ¿Qué implicancias de política económica tiene la visión geográfica? ¿Las políticas nacionales pueden atraer núcleos industriales?
Supongamos que la política busca el bienestar de los factores
inmóviles (agricultores).
38
La divergencia inicial cede paso a la convergencia cuando los salarios empiezan a subir al industrializarse la periferia.
39
Como se ve en b) abajo, el trabajar con sólo dos regiones, que resultan en un
núcleo, puede llevar a resultados erróneos si se aplica a temas internacionales.
545
En un mundo de dos naciones, si los costos de transporte son
altos, no hay una estructura centro-periferia y el bienestar es similar en ambas.
Si dichos costos disminuyen el bienestar aumenta en los dos
países, pero si descienden más allá de un “punto crítico”, las regiones
(naciones) se diferencian en una central, y otra periférica; el bienestar es más alto en la primera. Si los costos de transporte caen aún
más, el bienestar mejora en ambos países, pero además converge.
Así, en este relato, para la periferia una integración estrecha es
buena; pero una intermedia puede perjudicarla. Es evidente que los
factores inmóviles (agricultores) prefieren estar en la nación central
y que acciones modestas cuando en el punto crítico pueden definir
cuál país asume el centro y cuál no. Esto provee un argumento de
“nación incipiente” para la protección.
Europa es menos integrada que los EE.UU. en términos de movilidad de factores y de comercio, pero no así en términos de poder
adquisitivo. Esto orienta hacia un modelo de centro-periferia no basado en la movilidad de los factores, sino en la relación causal entre
periferia (o centro) e ingreso –sugerida, por ejemplo, por el Cuadro
3–.
Cuadro 3. Europa. Periferialidad y PIB por habitante
REGIÓN
Central
Intermedia
Periferia interna
Periferia externa
a/
PIB por habitante a/
122
105
89
64
Promedio de la Comunidad Europea = 100
Si (mediante eslabones hacia adelante y atrás) una región ha
obtenido abundante capital físico y humano, puede ofrecer una tasa
de rendimiento de la inversión mayor que otra región donde esos
factores escasean. Esta tasa determina el ritmo de acumulación del
capital y resulta un proceso endógeno que divide el mundo en países
ricos y pobres.
En general se supone que una mayor integración (menores costos de transporte et al) tiende a trasladar la producción del centro a
la periferia, donde los costos de producción (salarios) son menores.
Pero costos de transportes más baratos también facilitan la concentración de la producción –en pos de ES–, que puede ocurrir en la
región con mayores costos pero aún mejor acceso a los mercados. De
546
hecho se puede construir el siguiente esquema, según sean los costos de transporte:
a) altos, producción en ambas regiones;
b) bajos, producción en la periferia; e
c) intermedios, producción en el centro.
Desde la teoría del comercio internacional
La teoría del crecimiento40
Los desarrollos paralelos de la teoría del crecimiento endógeno, asociado con el nombre de Paul Romer, y de la nueva geografía económica de Krugman tienden a fusionarse en la cuestión de
la convergencia / divergencia económica de los países.
El modelo neoclásico de rendimientos constantes a escala y decrecientes de cada uno de los factores llevaba a la funesta conclusión que, en el largo plazo, el crecimiento basado en la acumulación
de capital era insostenible, lo que obligaba a recurrir a otro motor
de crecimiento, exógeno: el progreso tecnológico.
En los 80 (Romer, 1986) se produjeron modelos de crecimiento a largo plazo “endógenos” –sin recurso al crecimiento exógeno de
alguna de sus variables–, eliminando los rendimientos decrecientes mediante externalidades o introduciendo capital humano.
Luego (Romer, 1987) se aplicó la competencia imperfecta para
construir modelos de crecimiento con progreso tecnológico endógeno, fruto de la investigación y desarrollo de las empresas. Pero la
tasa de crecimiento resultante no es óptima Paretiana lo que abre
la puerta a la acción gubernamental.
La teoría (clásica) del crecimiento definió dos tipos de convergencia; la b –cuando la tasa de crecimiento es una función negativa del nivel del ingreso–, y la a –cuando la dispersión del
ingreso por habitante entre países se reduce con el paso del tiempo–. La primera es condición necesaria pero no suficiente de la segunda. La evidencia empírica es contraria a ambos tipos entre
naciones (no así entre regiones de un país).
Entonces se redefinió a la convergencia b como “absoluta” y se
creó el concepto de convergencia “condicional” –a que las naciones
tengan el mismo “estado estacionario”, determinado por el crecimiento de la población, las tasas de ahorro, la tecnología y la depreciación–. Habría indicios empíricos, aunque debatidos, a favor
de la convergencia condicional.
40
Ver Sala-i-Martin, 1994.
547
Krugman (1990) caracteriza la “nueva teoría del comercio (internacional)” por sus nuevas respuestas a las preguntas centrales del
análisis tradicional: ¿Por qué hay intercambio internacional? ¿Qué
determina el esquema de especialización internacional? ¿Cuáles son
los efectos de la protección? ¿Cuál es la política comercial óptima? En
este trabajo nos conciernen las dos primeras.
La teoría convencional explicaba el intercambio de bienes entre
naciones por diferencias en sus demandas, recursos y tecnología
(Vanek, 1962), que las llevan a especializarse en la aquellas mercaderías que producen barato.
La introducción de ES –en su versión de CM41–, y de EX hacen
ventajosa la especialización de los países en una gama limitada de
productos y servicios.
El mensaje central del modelo de CM del comercio (Krugman y
Obstfeld, 1999), es que éste facilita una ganancia mutua –aunque los
países no difieran ni en demandas, ni en recursos, ni en tecnología–
porque mejora el “trade off” (trueque) entre la escala de producción
y la variedad de bienes comerciables (un mercado integrado, al
aumentar la demanda total aumenta el tamaño y achica el número
de firmas, y reduce los precios y aumenta la variedad de los bienes).
Las economías de escala
Veamos cómo las ES enriquecen el análisis convencional del comercio. Se suponen dos naciones (A y B, por originalidad); dos factores de producción (capital y trabajo), y dos bienes (manufacturas y
alimentos). La relación “capital / trabajo” es mayor en el país A y en
la elaboración de manufacturas. En el análisis convencional, el país
A tendría ventajas comparativas en la fabricación de manufacturas
y las exportaría, importando alimentos a cambio.
Ahora presumimos CM en el mercado de manufacturas (varios
artículos, ES). Debido a éstas, ningún país puede elaborar todas las
manufacturas; A hará unas y B hará otras.
Los flujos de comercio resultarán de dos fuerzas:
a) Por la distinta dotación de factores A exportará manufacturas
y B alimentos, y
b) Por ES, A exportará algunas manufacturas y B otras. En el
intercambio de manufacturas A tendrá un saldo neto favorable que
usará para importar los alimentos de B.
41
(1981).
Una versión “oligopólica” –tema menos explorado– fue ofrecida por Brander
548
El patrón del comercio intra-industrial es menos predecible,
dependiendo en parte las localizaciones fabriles de la historia y el
azar (ver más arriba).
Cuanto menores diferencias entre naciones, mayor participación
del intercambio inter-industrial sobre el total, y viceversa42.
¿En que cambia las conclusiones de la teoría del comercio el
tener en cuenta las ES y la CM?
El comercio intra-industrial genera beneficios adicionales al
ampliar los mercados.
Entre naciones con dotaciones similares de factores y con grandes ES y diferenciación de bienes (las desarrolladas), los efectos sobre
la distribución de las ganancias del comercio son significativas; no
ocurre lo mismo bajo circunstancias opuestas.
Si las compañías pueden segmentar sus mercados, discriminando entre los precios locales y los de exportación, aparecen los
“dumpings” de mercaderías, con complicadas connotaciones.
Las economías externas
Consideremos ahora cómo las EX estáticas amplían nuestro
análisis del comercio. Si las EX son importantes, favorecen no sólo a
empresas radicadas en clusters, sino a la industria de toda la nación,
que gana en eficiencia.
La presencia de tales EX tiende a perpetuar la estructura del
intercambio intra-industrial existente, independientemente de cómo
se originó: los países que empiezan como grandes fabricantes de una
manufactura, tienden a seguir siéndolo, aunque la ventaja comparativa se vuelva negativa (dentro de ciertos límites).
El comercio resultante de la concentración geográfica derivada de las EX puede ser beneficioso para la economía mundial, pero
al mismo tiempo perjudicial –ponerlos en peor situación que en
ausencia de tal intercambio– para algunos países. Aunque este no
sea el caso general, podría justificar medidas proteccionistas parciales.
Por su parte, las EX dinámicas, caracterizadas por la “curva de
aprendizaje”, podrían fundamentar disposiciones proteccionistas
temporarias, con el argumento de la “industria incipiente”.
42
Este comercio es importante en el total mundial, especialmente entre los
países desarrollados. A nivel de rama, el mayor intercambio intra-industrial se da
en las actividades más sofisticadas.
549
PARTE B. LA ORGANIZACIÓN DEL GOBIERNO
VIII. La organización territorial de los gobiernos
Hasta ahora he reseñado aportes de distintas fuentes y en diversas direcciones acerca de la organización territorial “espontánea” –sin
intervención de los gobiernos– de la actividad económica. De aquí en
más pasaré revista, primero, a la organización territorial de los gobiernos (en esta Sección), luego a las distintas concepciones de la
(des) centralización –en los extremos, federal y unitaria–, que afectan la distribución de funciones y actividades entre distintos niveles
de gobierno y, por ende, la organización geográfica de la actividad
económica (en la Sección siguiente).
Recapitulando, el análisis de la distribución de la actividad económica en un territorio se basa en que la producción y venta de cada bien
–público o privado– tienen un área geográfica óptima que aprovecha
las economías de escala en su fabricación hasta donde lo permiten los
costos de transporte. A menudo centros de elaboración de bienes cuyos
ámbitos óptimos difieren se radican en la misma localidad, lo que genera ciudades de variados tamaños y jerarquías producción.
En esta parte del trabajo, interesa el gobierno y la distribución
del suministro de BP en el territorio43. Así, las preguntas que se plantean son: ¿Cuál es la cantidad más adecuada de niveles de la estructura del Estado? ¿Cuál es el mejor tamaño –y número– de las
regiones de cada escalón de gobierno? ¿Cuál es la adjudicación más
conveniente de funciones e instrumentos entre ellos?
Trato estas cuestiones con una formalización comprehensiva,
bajo los supuestos que: la población no migra entre regiones; la demanda por cada BP –y su distribución geográfica– está dada y es
fija44; el abastecimiento de cada BP tiene una zona geográfica óptima; dichas áreas no se intersectan, y su unión coincide con el territorio del país45, que está dado; y cada BP es provisto totalmente o por
el gobierno nacional o por los gobiernos provinciales.
43
Naturalmente, los gobiernos afectan la distribución geográfica de la actividad económica por otras vías (políticas económicas y otras) además de a través del
abastecimiento de BP.
44
En la realidad, las formas en que se proveen los BP afectan sus demandas.
En un planteo numérico del problema, se pueden incorporar estos efectos y llegar
a una solución por iteración –si ésta converge–.
45
Los ámbitos geográficos óptimos son distintos bajo estas restricciones que sin
ellas. La diferencia importa desde una perspectiva internacional –tamaños de los
países–. Pero desde la visión nacional, aquéllas son un dato de la realidad.
550
Convendría que cada BP fuese suministrado por un gobierno
cuya región coincidiera con dicho ámbito. Pero las zonas óptimas de
cada BP son distintas –los bomberos urbanos tienen un área de servicios óptima menor que la de un policlínico de alta complejidad–. Por
lo tanto, habría tantos órdenes de gobierno como BP. Además, las
regiones de los gobiernos de cada orden –o BP– serían diferentes.
Para evitar estos inconvenientes, el suministro de BP con áreas
geográficas óptimas semejantes se agrupa bajo un mismo gobierno,
que lo brinda en una región definida con referencia a dichas zonas.
Se pierde la optimalidad de los ámbitos geográficos de tales BP,
pero se obtienen “economías de alcance” (Baumol et al., 1982) –el
gobierno distribuye sus costos fijos (electorales, administrativos, etc.)
entre los varios BP que provee–, y se ahorran costos de transacción
[CT] (¡coordinación!) –menos gobiernos, cuyas regiones rigen para
todo el rango de BP que abastecen–.
Estos agrupamientos de funciones en gobiernos a cargo de áreas
territoriales de tamaños disímiles dan pie a la existencia de gobiernos de distintos niveles.
Así, a partir de las demandas de los habitantes por BP –y de su
distribución geográfica–, se busca la organización territorial de los
gobiernos que resulte en los menores costos de abastecimiento.
Como lo he planteado, el problema tiene tres incógnitas: el número de niveles del Estado; la cantidad de jurisdicciones dentro de
cada escalón de gobierno y una variable multidimensional: la asignación de funciones entre los distintos niveles de gobierno.
La cantidad de niveles
La cantidad de escalones del Estado es discreta –el conjunto de
números enteros–. En la realidad la gama de niveles es de 1 en los
micro-países a 5 en confederaciones o naciones grandes (Nación,
región, provincia, municipio, delegación) y está prácticamente determinada, aspectos culturales mediante, por la superficie del país y los
recursos y tecnologías disponibles (la disminución de los tiempos y
costos de las comunicaciones y transportes, y las economías en escala
de mayor magnitud están llevando a un nivel supranacional de decisión: las uniones o confederaciones de países).
Dado que estos cambios son seculares, el número de escalones
del Estado puede tomarse como dado. Por simplicidad, y como es
usual, en adelante me referiré a sólo dos: el Gobierno superior [GS]
y los gobiernos inferiores [GI] y llamaré “nación” o “país” al ámbito
geográfico del GS y “región” o “localidad” al área territorial de un GI.
551
Los números de distritos
La cantidad de GI es también una variable discreta –el conjunto de números enteros–. En la realidad el número de distritos46 en
cada nivel de los GI lo determina la historia y la cultura de los pueblos, aunque también influye la extensión territorial y los recursos
y tecnologías disponibles (son menos usuales y más complicadas las
modificaciones de fronteras entre los Estados de una Federación que
entre los departamentos de una Nación unitaria; lo mismo ocurre
entre escalones más y menos altos de gobierno).
Como estos cambios son escasos y suceden a largo plazo es
común suponer como dado el número de distritos de cada nivel de
gobierno.
Dada la superficie territorial del país, el área (promedio) de las
regiones es aquélla dividida por el número de GI. En consecuencia,
la superficie territorial (promedio) de las regiones es también discreta47.
La asignación de funciones
Interrelacionada con el asunto de la cantidad de GI, aunque
menos simple, está la cuestión de lograr el mejor reparto de funciones entre el GS y los GI.
Por el momento, postergo el tratamiento del asunto48 y me aboco a resolver la única –bien que multidimensional– incógnita que
falta: el reparto de la provisión de los BP entre el GS y los GI49.
Bajo las condiciones supuestas, el criterio de distribución de actividades entre estos dos niveles se muestra en el Gráfico 2.
La abcisa muestra el cociente entre los costos de provisión de
cada BP, según la efectúe el GS o los GI. En la ordenada se ordenan
los BP, en orden creciente de dichos cocientes. Para minimizar los
costos de suministrar los BP demandados, los BP cuyos cocientes son
inferiores a 1 los provee el GS y aquéllos cuyos cocientes son supe46
47
nitud.
En este trabajo utilizo “jurisdicción” y “distrito” como sinónimos.
El hecho de que pueda ser fraccionaria es irrelevante por su orden de mag-
48
Supongo que el número de GI y, por consiguiente, su superficie (promedio),
están dadas.
49
Supongo, también por ahora, que: a) las economías de alcance implícitas en
la cantidad de GI y sus áreas respectivas, dadas, son invariantes a los repartos de
funciones que se hagan entre el GS y los GI; y b) que las (des) economías externas
resultantes del número de GI y sus zonas correspondientes, dadas, no varían con los
repartos de actividades que se realicen entre el GS y los GI.
552
riores a 1 los abastecen los GI50. La suma de los costos para el GS y
para los GI de suministrar los BP que les resultan así asignados, es
el costo total de provisión de los BP demandados en el país [CP].
Analizo ahora la interrelación entre dicho número y el reparto
de funciones entre el GS y los GI51. Para cada número de GI, se puede
construir un gráfico similar y calcular el CP. Así, si hay m números
alternativos de GI, habrá m gráficos como el anterior. Los resultados
se presentan en el Gráfico 3.
La abcisa mide el CP. La ordenada mide el número de GI. El
punto mínimo de la curva CP indica la cantidad más conveniente de
GI y, usando el gráfico tipo 2 correspondiente, la mejor asignación de
funciones entre el GS y los GI.
Tomo ahora en cuenta que hay economías de alcance en las funciones de producción de BP del GS y de los GI52. Si tales economías
50
Haciendo una excepción al supuesto general de que cada bien es abastecido
por el GS o por los GI, pero no co-provisto por ambos, para el solo caso en que el
cociente sea igual a 1, el suministro podría ser compartido entre el GS y los GI.
Asumo también que no existen (anti) complementariedades entre los bienes.
51
Abandono el supuesto de que la cantidad de GI es fija y sus correspondientes áreas óptimas.
52
Dejo ahora el supuesto a) de la llamada 49.
553
son mayores (menores) en el GS que en los GI, aquél tendrá más
(menos) funciones que éstos, y viceversa. En términos del Gráfico 2,
la línea AB, divisoria de actividades, se moverá hacia la izquierda
(derecha), como lo señala la flecha A (B), y viceversa. En cuanto a
encontrar el número más conveniente de GI el Gráfico 3 es todavía
útil, aunque la curva de CP será otra.
Paso a considerar la presencia de externalidades en las funciones
de producción de BP del GS y de los GI53. Al haber (anti) complementariedades, ya no puedo comparar los costos de producción de cada BP,
sino que debo cotejar todas las “canastas” alternativas de repartos de
funciones entre el GS y los GI, y seleccionar la de menor CP.
Para concluir, en vez de fijar la cantidad de niveles de gobierno
–dos: GS y GI– la hago variar e incorporo su interacción con el número de GI y con el reparto de funciones entre los escalones de gobierno.
Supongo ahora que hay tres niveles de gobierno: nacional, provincial y municipal. El territorio nacional puede dividirse en una cantidad de provincias-tipo54, cuyo rango varía de 0 a m. A su vez, cada
territorio provincial puede fraccionarse en un número de municipiostipo55, cuya gama va de 0 a n. O sea que habría ñ = 1 + (m . n) repartos alternativos de funciones entre los tres escalones de gobierno.
Debido a las interacciones entre ellos no es posible sub-optimizar
parcialmente por niveles de gobierno; se deben comparar todas las
alternativas y optar por la de menor CP.
53
54
55
Finalmente, abandono el supuesto b) de la llamada 49.
Por simplicidad supongo que todas tienen igual superficie.
Por simplicidad se supone que todos tienen igual superficie.
554
El paso siguiente en el análisis del reparto de funciones entre el
GS y los GI es la organización del Estado en cuanto al grado y formas
de su des (centralización) geográfica, cuyos extremos son el régimen
unitario y el federal.
IX. La teoría económica del federalismo
Esta teoría, centrada en lo fiscal, se desarrolló a partir del aporte
fundamental de Oates (1972) –cuya estructura analítica rige aún–,
quien pregunta: ¿Qué forma de gobierno (unitario o federal) resuelve mejor los problemas de asignación, distribución y estabilización?
En esto sigue a Musgrave (1959) que estableció la hoy generalizada clasificación de las funciones del Estado: “Las responsabilidades del Fisco ... se agrupan bajo 3 encabezamientos: el uso de los
instrumentos fiscales para (1) lograr ajustes en la asignación de recursos [Asignación]; (2) lograr ajustes en la distribución de ingresos
[Distribución]; y (3) lograr estabilidad económica [Estabilización]”.
La respuesta a la pregunta esencial de Oates admite dos líneas,
complementarias, de abordaje.
Una bosqueja la distribución de la responsabilidad por el cumplimiento de cada una de los tres objetivos56 del Estado entre el GS
y los GI.
La otra estudia cada una de las actividades fiscales del Estado
(gastos, recursos corrientes, transferencias intergubernamentales
[TI]), endeudamiento) y su reparto más conveniente entre el GS y los
GI. Vale decir, los instrumentos57 que utilizan tanto el GS como los
GI para cumplir sus objetivos. Ésta explica el porqué de los “desequilibrios fiscales verticales [DFV]”58 cuando hay más de un nivel de
gobierno.
La distribución de funciones entre gobiernos
Estabilización
El GS es más capaz que los GI de mantener alto empleo con precios estables porque controla una herramienta crucial: la oferta monetaria.
Además, como el capital es más móvil dentro de que entre países,
los GI se endeudan fuera de sus propias comunidades, sobrecargando
56
57
58
En este ensayo uso “funciones” y “objetivos” como sinónimos.
En este ensayo uso “actividades” e “instrumentos” como sinónimos.
Donde el GS tiene superávit y los GI tienen déficit.
555
a los residentes locales con transferencias futuras de rentas a habitantes de otras localidades.
Más aún, dado el carácter abierto de la economía local, los efectos multiplicadores del mayor gasto público de cada GI son pequeños
en su región, porque se “derraman”59 sobre territorios vecinos. Cada
GI evita políticas anti-cíclicas para aprovecharse de los programas de
estabilización de otros GI; por ende, tienden en conjunto a ser insuficientes si no nulas.
Estos efectos se potencian si hay movilidad de personas entre
localidades.
En breve: los GI no manejan instrumentos monetarios y están
expuestos a la apertura comercial, la movilidad de capitales y las
migraciones, lo que provoca grandes derrames entre distritos; esto
conduce a centralizar en el GS la función de estabilización.
Distribución
La existencia de derrames entre jurisdicciones aconseja que el
GS participe en la distribución para compensar los efectos, tanto
positivos como negativos, que provoca cada GI sobre el resto.
El GS tomaría el rol de igualador de las capacidades fiscales.
Además, su función redistribuidora incluiría la compensación de
daños y beneficios externos causados entre GI, por medio de TI.
En cuanto el objetivo sea lograr una redistribución del ingreso,
debe distinguirse entre la inter-jurisdiccional y la interpersonal.
Si se busca lo segundo, el instrumento idóneo es una política
nacional de redistribución directa del ingreso y no TI incondicionadas, ya que dentro de los distritos de los GI hay ricos y pobres.
Pero aparte de la equidad en la distribución del ingreso; se plantea la cuestión de la equidad en el tratamiento fiscal de los habitantes.
Para una cantidad provista dada de BP locales, el residente de
una comunidad rica paga menos que el de una pobre, lo que viola60
el principio de equidad horizontal de las finanzas públicas. Como las
bases imponibles tienden a ser bastante dispares entre distritos, los
más ricos necesitan tasas impositivas menores para proveer igual
cantidad de BP.
¿Corresponde o no al GS redistribuir fondos para igualar la “capacidad fiscal” de los GI? Si por esto se entendiera la igualación de
(Des) economías externas geográficas.
Aunque se ha sostenido que el problema no existiría si la tributación local se
basara en el principio del beneficio (ver más abajo).
59
60
556
los beneficios fiscales netos, el lugar de residencia ya no afectaría significativamente la posición fiscal del individuo; se estaría en conflicto
con el resultado eficiente del proceso de Tiebout; y éste sería el objetivo de las TI.
Pero ¿es la igualación de los BFN, un objetivo básico de un Estado Federal?, y ¿es la diferencia de ingresos la más importante fuente de inequidad? Esto último es una cuestión empírica.
Según el “igualitarismo específico” (Stiglitz, 1986), el consumo de
ciertos bienes no debe depender del propio ingreso o riqueza, sino que
debe ser igual en todas las localidades. Vale decir, el GS debe efectuar redistribuciones inter-jurisdiccionales.
Hay resistencia a esta propuesta por varias razones:
a) Viola la “soberanía del consumidor”: el GS mediante TI dirigidas a programas específicos para lograr igualdad provoca distorsiones en los patrones de consumo y el consiguiente “peso muerto”.
b) Generalmente los programas cuyo objeto es redistribuir recursos a una comunidad específica terminan reduciendo su presión tributaria, con el efecto regresivo de beneficiar a los contribuyentes más ricos.
c) Causa ineficiencias en la localización de individuos y empresas.
Asignación
El GS tiene ventajas en la provisión de BP puros cuyos beneficios cubren todo el país, aquéllos que no dependen de la distancia ni
la ubicación geográfica, porque los GI consideran sólo los beneficios
de una unidad marginal para sus residentes y los sub-abastecen.
Cada GI confía que sus vecinos suministrarán la cantidad necesaria,
y sabiendo que él se beneficiará de ella, sub-provee ese BP y destina
sus fondos a otro.
Los GI, en cambio, tienen ventajas en la provisión de BP cuyos
beneficios se limitan a una zona determinada. En ausencia de externalidades y con una población dada y fija, cada GI está capacitado
para suministrar la cantidad óptima de BP en su territorio sin incurrir en situaciones de sub (sobre) abastecimiento y, además, teniendo en cuenta las preferencias específicas de sus habitantes.
Pero si hay derrames, los beneficios de los BP ya no coinciden
con el territorio de los respectivos GI. La situación deja de ser perfecta puesto que, al igual que sucede con los BP puros, los GI se benefician (perjudican) por las acciones de sus vecinos, provocando un
sub (sobre) suministro de cada bien.
Además si hay movilidad, los individuos con preferencias homogéneas tienden a agruparse en un mismo territorio.
557
Gráfico 4. Gastos bajo un régimen federal
558
En esta teoría económica, la estructura constitucional (unitaria
o federal) tiene importancia sólo en cuanto afecta la adaptación de la
provisión de BP a las preferencias locales. En los hechos todos los
sistemas son descentralizados; es una cuestión de grado.
El reparto de actividades entre gobiernos
Por razones de brevedad, me limito a presentar sintéticamente,
en forma de gráficos, texto breve y cuadros, las recomendaciones de
la teoría del federalismo fiscal.
Los gastos
El Gráfico 4 muestra, para distintos supuestos sobre la importancia de las externalidades geográficas (derrames) y el grado de
movilidad de los factores entre jurisdicciones, cuales serían las participaciones fiscales del GS y de los GS referidas a cada una de los
tres objetivos del Estado: la estabilidad, la distribución y la asignación.
Los recursos
En un sistema federal abierto, con entradas y salidas fluidas de
personas y bienes, si los GI suministraran BP puros, los gravámenes
serían menores en las jurisdicciones grandes y se tendería a un régimen unitario. Pero las prestaciones de los GI son en general BP
impuros, que benefician a la población de un área geográfica determinada y tienen costos de congestión. Tales rasgos justifican un régimen federal, donde cada GI ofrece un paquete fiscal adecuado a las
preferencias de sus residentes.
Pero en la vida real muchos impuestos no siguen el “principio del
beneficio” del contribuyente –no son “retributivos”–, y no existen gobiernos cuyas transferencias de importe fijo logren una distribución
“socialmente deseada” de ingresos; los problemas de los efectos de los
tributos se complican en un sistema federal.
Lo que sucede es que los impuestos no retributivos provocan una
elevada “tara” (peso muerto) económica y que los derrames y la movilidad frustran sus efectos.
En consecuencia, los GI deben gravar las bases de tributación
inmóviles (las propiedades, la tierra) y dejar que el GS grave las
bases de tributación fijas (ingresos, capital, trabajo, ventas). Como
las segundas son mayores que las primeras, esto explica parte del
origen de los DFV.
559
Las transferencias intergubernamentales
Las TI pueden mirarse desde dos ángulos: el de sus fundamentos y el de sus características operativas.
La literatura identifica tres dimensiones de las características
operativas: si son o no condicionadas, si son o no empardantes y si tienen o no techo. Esto origina ocho combinaciones, o tipos posibles de TI.
A la vez, la teoría encuentra cinco fines que pueden cumplir las
TI y que las fundamentan:
a) Compensar DFV;
b) Internalizar derrames entre GI;
c) Procurar equidad interregional (podría incluir emparejar los
BFN entre GI);
d) Procurar equidad interpersonal;
e) Satisfacer necesidades básicas.
El análisis, cuyos resultados muestra la Tabla 3, establece que
para cada fin o fundamento de una TI hay un tipo operativo que es
el más adecuado.
560
La deuda pública
La justificación usual de que los GI se endeuden es que esos fondos se emplean para financiar proyectos de inversión cuyo costo,
según el principio del beneficio, deberían compartirlo los futuros residentes. Pero como la inversión se capitaliza en los valores de las
propiedades, es lo mismo financiar un proyecto con tributos que con
deuda pública.
Entonces: ¿por qué se afirma que la deuda pública facilita un patrón inter-temporal equitativo de los costos de proyectos de inversión? Porque:
a) las diferencias fiscales inter-jurisdiccionales no se capitalizan
totalmente en los valores de las respectivas propiedades; y
b) el costo de financiamiento es menor para los GI que para los
particulares.
Pero, más prácticamente, los GI se endeudan porque es la única
forma de conseguir fondos para programas de inversión; los GI que
no lo hacen invierten menos.
Conclusiones
Desde una visión a-temporal, la cantidad de niveles del Estado,
los números (y tamaños) de las jurisdicciones, y el reparto de funciones y actividades a los varios escalones de gobierno deberían determinarse simultáneamente.
Pero desde una perspectiva temporal, las modificaciones de estas
variables difieren por un orden de magnitud: en los niveles de gobierno –si suceden– tardan siglos; en los territorios de los distritos, décadas (Vanossi, 2000); y en el reparto de responsabilidades, años –y
menos–.
Por eso vale estudiar este último suponiendo que los dos primeros están dados y son fijos.
El reparto de funciones y actividades al GS y a los GI persigue
cierta mezcla de objetivos de la sociedad. Pero ¿de qué sociedad?
¿De una sociedad que se definió como unitaria, donde la soberanía reside en la Nación, la cual determina las funciones del Estado
Nacional, y descentraliza otras en Departamentos?
¿De una sociedad que se creó como federativa, donde la soberanía reside en los Estados, los cuales constituyen la Federación, delegándole algunas funciones al Estado Federal y reteniendo el
resto?
561
¿De una sociedad que se integró como República Federal61, donde
los poderes de la soberanía, según la Constitución: o están divididos
entre Nación y provincias, o bien radica en la Nación siendo las provincias estados autónomos (García Belsunce, 2002)?
En una República Federal, tanto la Nación como las Provincias
aspiran a una asignación de responsabilidades tal que les facilite el
logro de sus metas (extra) económicas, como muestra la Tabla 4.
Tabla 4. Nación y regiones. Beneficios mutuos
PARA LAS REGIONES
PARA LA NACIÓN
Atención de preferencias y necesidades regionales
Menores problemas de agencia por menor asiBP comunes y economías de escala
metría de información
Más innovación y efectividad de costos en los
Distribución de riesgo de shocks regionales
programas públicos
Ciudadanía, equidad, participación en benefi- Razones de economía política: competencia y
cios
salida limitan la redistribución
Acceso al mercado común interno
El grado y la forma de descentralización resultan de esa búsqueda conjunta –cooperativa y conflictiva a la vez– en lo económico (contención del gasto público, preservación de los mercados) y en lo extra
económico (participación política, promoción de libertades). Por ende,
en una República Federal, los GI deberían armonizar la toma de
decisiones referidas a la estabilidad, la eficiencia y la equidad económicas.
Del estudio del reparto de actividades entre el GS y los GI, surgen como principales determinantes de los resultados dos supuestos
sobre la realidad: la (in)existencia de derrames y la (in)movilidad de
la población entre distritos. Como muestra la Tabla 5, hay cuatro
posibilidades:
En el análisis del reparto de actividades (gastos, recursos,
endeudamientos, TI) entre el GS y los GI he comenzado con el Caso
1 –el inicial de Oates– y, siguiendo las flechas, he terminado con el
Caso 4. Pero tanto los derrames como las migraciones, dependen en
mucho del área de los distritos: cuanto más chicos éstas, mayores
aquéllos. O sea que el Caso 1 representaría más a las regiones (Provincias), y el Caso 4 más a las localidades (Municipalidades).
562
Ahora bien, mientras las externalidades debilitan la descentralización, las migraciones la fortalecen. Por ende, las situaciones extremas serían: el Caso 3 a favor y el Caso 2 en contra de la
descentralización. Pero son justamente estos dos casos los menos probables en la realidad.
En suma, el efecto del tamaño de las jurisdicciones depende de
los impactos relativos de los derrames y de las migraciones, una cuestión de hecho.
Dentro de este marco se ubican las recomendaciones del enfoque
económico del federalismo, cuyos pocos cambios desde su formulación
inicial incorporan algunas comprobaciones empíricas. En breve:
a) El GS debe ser responsable, además de la estabilización económica, de la distribución de ingresos (ayuda a los necesitados) y del
suministro de los BP nacionales (justicia).
b) Los GI no tienen éxito en sus intentos re-distributivos de ingresos: causan pérdidas por “pesos muertos”.
c) Los GI deben proveer los BP regionales: el nivel eficiente de
abastecimiento de un BP local –cuando la suma de beneficios de los
habitantes iguala el costo marginal– varía entre jurisdicciones.
Aplicadas a las actividades, en la realidad (Boadway, 2001) el
reparto de responsabilidades de provisión de BP (salud, educación)
a los GI, no va de la mano con una delegación equivalente de responsabilidad recaudatoria (de los gravámenes no retributivos, sólo los de
base fija); y los DFV resultantes se resuelven mediante TI.
Pero, también en general, las TI redistribuyen rentas entre regiones: en las ricas el GS recauda más de lo que les transfiere, y al
revés en las pobres. La igualación de los BNF entre jurisdicciones
estaría incluida en estos traspasos.
Otros motivos de TI son la compensación de los derrames –que
corrige la tendencia de éstos a sobre (sub) proveer BP con (des) economías externas–, la búsqueda de la equidad interpersonal de los
ingresos y el abastecimiento de necesidades básicas.
Para cada uno de estos objetivos hay un tipo de TI que es el más
adecuado (Tabla 3).
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El autor agradece especialmente la colaboración de Javier
Vieiro Cobas, pasante de la UCA.
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