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ITA IUS ESTO
EL TRABAJO SUMERGIDO
Antonio V. Sempere Navarro
Resumen: El artículo define al “trabajo sumergido” desde la perspectiva
jurídica, examina su relevancia conceptual y pasa revista a las principales
actitudes que mantienen ante el mismo la Organización Internacional del
Trabajo, la Unión Europea y España.
Palabras clave: Legalidad. Economía sumergida. Trabajo negro. Trabajo
informal.
Sumario: Preliminar. Introducción. I. Aproximación conceptual A.
Organización Internacional del Trabajo. B. Unión Europea. C. España. II.
Líneas maestras de la OIT. A. Convenio 81. B. Convenio 150. C.
Denominador común. D. Trabajo decente. E. Fomento de la inclusión. F.
Inspección de Trabajo. III. Líneas maestras de la UE. A. Documentos. B.
Criterios asumidos. C. Actuaciones propuestas. IV. Líneas maestras en
España. A. Inspección de Trabajo. B. Consejos Consultivos. C. Actuaciones
conjuntas. D. Fiscalía General. E. Plan de 2011.
Preliminar
El tema elegido (“El trabajo sumergido”) para esta primera colaboración en la
Revista Ita Ius Esto, suele despertar escasa atención de los iuslaboralistas europeos,
quizá por la paradoja que implica el hablar del no-Derecho en un Continente que se
precia de someter la realidad al imperio de la lex. Sin embargo, lo cierto es que el
estudio del tema se relaciona con la casi totalidad de perspectivas que pueden adoptarse
para examinar el objeto material propio del Derecho del Trabajo. Sin exageración, al
tiempo que desde una perspectiva superficial, puede entenderse tal idea repasando los
siguientes apuntes:


El trabajo dependiente en el caso de las actividades clandestinas aparece
acentuado: elusión de controles internos, evitación de las comprobaciones
administrativas, frecuente realización sin publicidad y otras notas; propician
que la ausencia de contrapoderes a la capacidad decisora del empleador
conduzcan a su exacerbación.
Catedrático de la Universidad Rey Juan Carlos. Socio del Estudio Gómez-Acebo & Pombo.
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8
El Trabajo Sumergido

El trabajo por cuenta ajena se redobla en ese significado de asunción
empresarial de la utilidad patrimonial destilada por la actividad productiva.
La general postergación de las retribuciones contempladas en convenio
colectivo o de las abonadas por el común de las empresas del sector
desemboca en una compensación globalmente minorada para quien trabaja
de forma oculta (retribuciones, ventajas sociales, cotizaciones); la ajenidad
puede dejar paso a una especie de expropiación injusta (idea, por cierto,
presente en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos).

El trabajo autónomo no es ajeno a su opacidad ante normas laborales, de
Seguridad Social o Tributación. Siendo comunes los problemas de Política
Legislativa o de actitud ante el fenómeno del trabajo clandestino en régimen
de autonomía o de ajenidad, parecería aconsejable su conjunta
contemplación.

El trabajo autónomo dependiente conjuga los problemas que actividades
asalariadas y autónomas suscitan cuando se realizan al margen de las
normas: competencia desleal, posible explotación humana, elusión de
obligaciones tributarias y sociales, menor calidad de lo producido, fraude,
obstáculo al desarrollo colectivo, etc.

El trabajo familiar constituye un ámbito especialmente proclive para que las
actividades productivas se desarrollen de forma sumergida. La propia
presunción de que no hay vínculo laboral, sino familiar, cuando los sujetos
de la relación productiva son familiares; los titubeos en materia de Seguridad
Social acerca del “colaborador” del autónomo; la conciencia social de que
“todo queda en casa” y no hay por qué pagar tantas cotizaciones o abonar
retribuciones de cuantía determinada; la propia dificultad del núcleo familiar
para asumir los costes de la regularidad; esos y otros muchos factores pueden
ayudar a entender por qué sucede como se ha indicado.

El trabajo a domicilio, por su propia peculiaridad, no sólo tamiza las
posibilidades empresariales de “control” o “vigilancia” a que alude la Ley;
sino que también, suele propiciar la existencia de actividades sumergidas en
determinados ámbitos (confección, calzado, golosinas, tecleado de textos,
telemarketing, etc.).

El trabajo doméstico comparte con el anterior los problemas de dificultad de
fiscalización, aumentada porque los derechos constitucionales del empleador
se proyectan sobre el propio lugar de trabajo y constituye un campo abonado
para la actividad no declarada. Datos que refuerzan esa impresión son: la
peculiar regulación sobre afiliación y alta en Seguridad Social, la identidad
del empresario y su inadaptación para cumplir típicos deberes inherentes a
tal condición (retenciones, documentación contractual o de los pagos,
comprobación de la situación regular de los extranjeros, etc.).
El trabajo amistoso y de colaboración social constituye ocasionalmente el
argumento formal para rechazar la irregularidad de una prestación de
actividades. En puridad, si la actividad productiva se presta a título gratuito,

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9
Antonio Sempere Navarro
no se afirma que esté sumergida, por lo que el tema se traslada a la
determinación de lo que realmente existe, a una cuestión de límites.

El trabajo obligatorio en un Estado de Derecho debe encontrarse en las
antípodas de las actividades irregulares pues las razones por las que surge
(personas privadas de libertad, colectivos movilizados, trabajos para la
comunidad, estados de alarma y análogos) así lo demandan. Cosa bien
diversa es que haya un aprovechamiento indebido de la potencialidad de esas
figuras.

El trabajo societario posee el mismo riesgo de irregularidad que el autónomo
o el asalariado; esa conjunta contemplación va siendo usual en muchas
cuestiones, especialmente las abordadas desde la perspectiva del Derecho
Comunitario (no discriminación, riesgos laborales, duración del vínculo,
libre circulación, etc.).

El trabajo de extranjeros presenta unas cifras muy elevadas de
clandestinidad, lamentables pero concordantes con la realidad de nuestro
país: el que más empleo para extranjeros ha creado durante varios años,
fronterizo con África, receptor natural de inmigración por vía marítima,
terrestre y aérea. La fuerte reacción normativa frente a esa realidad
(sanciones penales, cotizaciones ineficaces, responsabilidad prestacional,
validez contractual, imposibilidad de contrataciones públicas, etc.) es
indicativa de lo preocupante del fenómeno.

El trabajo precario y la actividad sumergida constituyen realidades
concomitantes; muchas veces confluyen ambas notas en la misma realidad
pues, por definición, lo que no está expresamente sujeto a las reglas
establecidas intenta huir de toda clasificación y protección, incluidas las
garantías frente a la terminación abrupta del nexo oneroso.

El trabajo prohibido en su mayoría va a desempeñarse en régimen de
economía sumergida por diversas razones: dificultar su detección, ahorrar
costes. Si en el trabajo no declarado confluyen incumplimientos de normas
laborales y de Seguridad Sociales, además de las tributarias y de otro tipo, en
el desempeño del prohibido se vulneran prescripciones específicas (de salud,
moral u orden público, de ausencia formativa, etc.), a cuyo desconocimiento
se añade lo anterior.

El trabajo especialmente protegido por venir referido a colectivos
vulnerables (menores, mujeres, personas con discapacidad, extranjeros en
situación de irregularidad, etc.) tampoco está exento de su prestación en
régimen de clandestinidad. A la censura moral que ello comporta y a las
consecuencias normativas propias del trabajo clandestino será muy probable
que se añadan específicas contravenciones de reglas tuitivas.
El trabajo en las Administraciones Públicas resulta difícilmente imaginable
en régimen de irregularidad; otra cosa es que se haya encauzado
indebidamente y que el vínculo laboral haya sido desplazado por otros
menos adecuados (administrativos, mercantiles).

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10
El Trabajo Sumergido
Sirva lo anterior como mera aceptación de lo incompletas que están las páginas
que siguen, pues sería necesario acudir a todas esas otras perspectivas para desde allí
atender a cómo se desarrolla el trabajo negro y qué problemas específicos plantea. Aquí
se trata sólo de aportar alguna reflexión que justifique la presencia de su autor en esta
Revista y que propicie el debate, especialmente en un sistema como el peruano que ha
tenido la gallardía de dotar de soluciones específicas al afloramiento de la economía
irregular y que convive con unas excesivas tasas de informalidad.
El trabajo clandestino presenta una dificultad adicional al estudio de cualquier
otro de sus tipos: la de su acotación conceptual. Con carácter general parece haber un
cierto consenso en que todo trabajo no declarado, deliberadamente sustraído al control
de las autoridades públicas, merece tal calificación. Claro es que la actividad, en sí
misma considerada, es o suele ser perfectamente legal; pero lo que cualifica y permite
identificar al trabajo sumergido es su ocultación a los poderes públicos, nada más.
Los trabajos “ilegales”, aquéllos que por su naturaleza no pueden ser objeto de
un contrato de trabajo o de una actividad económica lucrativa se sitúan, además de en la
clandestinidad (puesto que no pueden emerger a la legalidad), en el terreno de la
prohibición normativa y, por ello, sólo en sentido impropio pueden formar parte del
concepto de trabajo sumergido. Desde luego, las irregularidades del trabajo no oculto
(sea en régimen jurídico-laboral o no) en absoluto lo convierten en clandestino, y las
discrepancias surgidas como consecuencia de la aplicación de las normas deben
resolverse por los cauces establecidos para la solución de los conflictos.
En este último sentido, es preciso reconocer las dudas que suscita la opción por
excluir del concepto del trabajo clandestino, el que se oculta sólo en parte con el fin de
sustraerse a ciertos controles (por parte de las autoridades laborales, por ejemplo)
presentándose, por referir un caso habitual, en forma de trabajo no asalariado. Quede
para la reflexión, el recuerdo de que algunos países han acabado regulando la actividad
del “sector informal”, reconociendo así paladinamente la derrota de las normas
laborales.
Tampoco la realidad se presta siempre a una clasificación pura en los tipos o
modalidades descritos; por ejemplo, es frecuente que una persona desarrolle para la
empresa simultáneamente actividad regular e irregular; horas extras no declaradas,
contratos a tiempo parcial que encubren jornadas superiores, retribuciones reflejadas en
nómina de manera incompleta, etc.
Introducción
La magnitud del fenómeno
IIE
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Antonio Sempere Navarro
No resulta fácil trazar las líneas por las que ha de transitar esa reflexión jurídica,
por más que breve, sobre el trabajo sumergido o clandestino. El propio enunciado
evidencia una dificultad empírica, por cuanto la dimensión de lo que permanece oculto
no puede precisarse con seguridad y las oscilaciones en los cálculos son tan abultadas
que no cabe sino reconocer que se desconoce su verdadera magnitud 1.
Por otra parte, la actividad económica y profesional no sujeta a control de las
autoridades (en nuestro caso, laborales y de seguridad social) varía ostensiblemente en
función de si se examina el universo de la OIT, el espacio de la Unión Europea, el
territorio nacional o una parte del mismo; ya se trate de una Comunidad Autónoma, una
provincia, una región o comarca o un municipio concreto, por lo que es necesario
parcelar geográficamente el objeto del análisis. Al respecto, hay que tener en cuenta que
el marco legal difiere notablemente de unos países a otros y que, por consiguiente, una
actividad (o un aspecto de la misma) puede ser legal o ilegal según el ordenamiento
aplicable.
En fin, hay sectores más proclives al trabajo clandestino 2 y trabajadores (no
cualificados, extranjeros, estudiantes, mujeres) que lo sufren o promueven (en caso, por
ejemplo de pluriactividad o de desempleo) con mayor intensidad, ya sea por la falta de
controles públicos, por la escasez o ausencia de órganos de representación de los
trabajadores, por la falta de concienciación, etc.
El “trabajo sumergido” forma parte de la “economía informal” o irregular,
equivalente a las actividades que eluden el pago de impuestos y cotizaciones; a veces se
habla de “trabajo negro”, “trabajo clandestino” y otros modismos o locuciones
coloquiales para identificarlo.
Las causas
Nadie discute que los factores que inciden directamente en el trabajo sumergido
o no declarado varían en función de los territorios, sectores de actividad o épocas,
aunque siempre parece una pluralidad de ellos. Sin ánimo exhaustivo, la doctrina suele
citar los siguientes3:

Muchas veces las cargas fiscales y sociales son desproporcionadas
atendiendo al coste final del producto elaborado, buscando en su
ignorancia el modo más grosero de hacerles frente.
1
La Comunicación de la Comisión de 7 abril 1998 sobre el trabajo no declarado [COM(98) 219 final-no
publicada en el Diario Oficial] indica que “la economía sumergida parece representar entre el 7 y el 16 %
del producto interior bruto (PIB) de la Unión Europea, es decir, entre el 7 y el 19 % del volumen total de
empleo declarado”. España, el empleo sumergido ronda esta última cifra y es uno de los más elevados de
la Unión Europea (con la excepción quizá de Italia y Grecia).
2
Según el Informe de la Comisión de mayo de 2004 sobre el trabajo no declarado en una Unión ampliada
(“Análisis del trabajo no declarado: estudio en profundidad de elementos concretos”), el sector donde
está más generalizado el trabajo no declarado es la construcción, seguida de la agricultura, la hostelería y
la restauración; en menor medida, los servicios a las personas y la prestación de servicios domésticos. En
los nuevos estados miembros, también se ven afectados los servicios médicos, el sector de las clases
particulares, el de las transacciones inmobiliarias y los servicios a las empresas.
3
Comunicación de la Comisión de 7 abril 1998 sobre el trabajo no declarado [COM(98) 219 final-no
publicada en el Diario Oficial].
IIE
12
El Trabajo Sumergido

La competencia frente a las importaciones de productos manufacturados
en países donde los costes sociales resultan notoriamente más bajos,
especialmente tras la desaparición de las protecciones arancelarias.

La magnitud de los gastos generales que soportan ciertas estructuras
productivas anquilosadas les incita a ocultar una parte de su actividad,
para de ese modo disminuir la repercusión de esos costes.

En alguna ocasión se apunta a la lentitud de los procedimientos
administrativos a la hora de validar autorizar o acreditar, personas o
procedimientos, bienes mueble so inmuebles, de modo que la actividad
sumergida surge como contrapeso a la burocratización.

Tampoco cabe descartar la inadaptación de la legislación a las nuevas
formas de trabajo como una de las concausas, sin que ello signifique
complacencia o conformidad con tal argumento.

Ciertas pujantes realidades de economía sumergida indican que la misma
campa a sus anchas cuando contamos con estructuras industriales locales
basadas en una multitud de pequeñas empresas.

La baja competitividad de empresas de sectores en declive con fuerte
intensidad de mano de obra poco cualificada.

Cierto peso posee asimismo la aceptación cultural de la economía
sumergida en determinados territorios o ámbitos geográficos y
funcionales.

La rentabilidad social de esa forma de operar, cuyos inconvenientes son
en buena parte contrarrestados por la generosa cobertura que el sistema
ofrece (Fondo de Garantía Salarial, sistema de Seguridad Social).

La ausencia de una decidida voluntad de la Administración y de los
agentes sociales para erradicar tal tipo de prácticas.

La onerosidad de determinadas exigencias (formales o materiales) desde
la perspectiva de la Seguridad Social o el sistema impositivo, bien sea
ello una realidad o una percepción subjetiva.

La marginalidad o ilegalidad de ciertas actividades (prostitución, tráfico
de anabolizantes, etc.).

La necesidad de ocultar ciertas actividades, por resultar incompatibles
con determinadas prestaciones sociales o generar obligaciones
alternativas (abono de alimentos, cancelación de deudas, etc.) que se
desea soslayar.
Las motivaciones del trabajo sumergido son infinitas, pero la razón más
poderosa es sin duda la económica, pues el ahorro de costes, ya sean laborales
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13
Antonio Sempere Navarro
(salariales o no), de Seguridad Social, fiscales, etc., queda fuera de discusión. Cuestión
distinta es que la aplicación de los mecanismos de represión del fraude signifique un
mayor coste cuando aquél se detecta, pero no cabe duda de que, a corto plazo y de
manera inmediata la ocultación del trabajo produce beneficios para quien lo propicia.
Las consecuencias
Desde la perspectiva pública, es obvio que las economías nacionales sufren un
deterioro muy significativo como consecuencia de que no afloren todos aquellos
trabajos que deben ser objeto de supervisión, tutela y control4. Y ello, en un sentido que
no sólo comprende la ausencia de ingresos (fiscales, de cotización, etc.), sino también el
exceso de gastos derivado del aprovechamiento irregular de los recursos públicos
(fraude en desempleo o en otras formas de protección social). Las economías de otros
países (si el término de comparación son los Estados) padecen las consecuencias de este
fenómeno en forma de dumping social, lo que agrava el problema a escala global.
Desde una perspectiva más concreta, tampoco debe despreciarse la ausencia de
derechos (salud laboral, horarios, vacaciones) que, frecuentemente comporta este tipo
de actividad, alejada del carácter ético que el profesor Rivero siempre ha defendido en
sus escritos. Para un jurista, este lado oculto de las actividades productivas debe
constituir no sólo el presupuesto o desencadenante para que se apliquen normas
represivas o de responsabilidad, sino también un fenómeno inquietante que viene a
cuestionar la propia imperatividad de las normas laborales.
4
De ahí que algunos países especialmente afectados por el fenómeno hayan optado por analizarlo en
profundidad y tratar de adoptar medidas para combatirlo. Es el caso de Italia, donde ya está avanzado un
documento sobre el trabajo sumergido. Tal y como se indica en la Revista de Actualidad del Ministerio de
Trabajo e Inmigración nº 137 (julio de 2010), págs. 134 y 135, “Se trata del documento conclusivo
redactado por dicha comisión, tras una encuesta cognoscitiva sobre algunos fenómenos distorsionadores
del mercado de trabajo (trabajo negro, intermediación ilegal y explotación de la mano de obra extranjera)
realizada mediante una serie de comparecencias que han tenido lugar entre septiembre de 2009 y abril de
2010. En particular, han intervenido representantes de los agentes sociales, del Consejo Nacional de
Asesores Laborales, de Entes de previsión y asistencia (INAIL e IPSEMA), de instituciones públicas y
centros de estudio, investigación y estadística, como ISTAT, CENSIS y EURISPES, de asociaciones
activas en el voluntariado (CARITAS y Médicos Sin Fronteras) y del Consejo Nacional de Economía y
Trabajo (CNEL), es decir, el homólogo italiano del CES. (…) el documento ha sido elaborado en
términos muy sencillos y estructurado en dos partes: en la primera, se ilustran los principales elementos
de valoración y conocimiento proporcionados durante las comparecencias; con la segunda se evidencian
algunas propuestas conclusivas, también con vistas a la posible adopción de iniciativas específicas. (…)
Las categorías más implicadas en el trabajo sumergido son los jóvenes en busca del primer empleo y los
inmigrantes, que representan el 27% del total. Sin embargo, el fenómeno no afecta sólo a los sin papeles
(unas 800.000 personas, un cuarto del total), sino también a los extranjeros presentes legalmente en el
país. Entre otras cosas, no se trata sólo, o prevalentemente de extracomunitarios, puesto que el 50% de los
extranjeros no en regla pertenecen a países de la UE, sobre todo de reciente incorporación”. Otros países,
como Suiza, ya cuenta con una Ley (vigente desde el 1 de enero de 2008), la Ley Federal contra el
Trabajo Clandestino, aprobada por el Parlamento en julio de 2005, que prevé sanciones más severas para
los empleadores que recurren a trabajadores clandestinos. En la construcción y en la agricultura – sectores
especialmente concernidos- los transgresores corren el riesgo, por ejemplo, de ser excluidos de los
contratos públicos o de perder una reducción de los subsidios. También se prevén multas de hasta un
millón de francos y penas de prisión de hasta cinco años. La nueva ley prevé facilidades administrativas
en el marco de la seguridad social y de los impuestos y la introducción de un procedimiento de conteo
simplificado para las actividades lucrativas de alcance limitado (trabajos de limpieza, jardinería, etc.).
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14
El Trabajo Sumergido
La solución pasa, por tanto, por establecer sistemas eficaces y coordinados (a
nivel nacional e internacional) de detección, prevención y, en su caso, represión 5, sin
olvidar que el enfoque que interesa no es sólo el de los poderes públicos sino también el
de la garantía de los derechos de los trabajadores6, la defensa de la competencia desleal
(por referencia a los empleadores que sí cumplen), la procura de los recursos precisos
para el sistema de protección social o el triunfo del propio Estado de Derecho.
I.
Aproximación conceptual
Son muy escasas las instancias que han tratado de definir el trabajo sumergido.
Desde una contemplación jurídico-formal, puede considerarse como sumergida la
actividad desempañada con incumplimiento de los deberes básicos de documentación (o
pública identificación), afiliación y cotización a la Seguridad Social y tributación a la
Hacienda Pública. Pero esa idea básica admite matices, restricciones, ampliaciones y
excepciones7. Además, las definiciones sociológicas o económicas al uso incluyen
elementos ajenos a los ordenamientos y no diferencian entre ausencia de reglas,
incumplimiento de las mismas, actividades intrínsecamente ilegales y trabajos
escondidos, etc.8
A.
Organización Internacional del Trabajo
La OIT, como consecuencia lógica de la heterogeneidad de los países que la
integran, ofrece una definición amplia, referida a toda actividad económica realizada
por el trabajador y una unidad económica que –por la ley o en la práctica– no está
cubierta, o está insuficientemente cubierta por un régimen de protección formal9.
De acuerdo con esta definición, no sólo el trabajo no declarado sino también el
declarado pero excluido del ámbito de aplicación de la legislación laboral (como, en
5
La Resolución del Consejo sobre la transformación del trabajo no declarado en empleo regular [Diario
Oficial C 260 de 29.10.2003] se propone reforzar la directriz para el empleo n° 9 (2003-2005) recogida en
la directriz n° 20 (2005-2008) sobre la transformación del trabajo no declarado en empleo regular en el
marco de la estrategia europea para el empleo. Estas políticas se basan en medidas de prevención
(simplificar los procedimientos y reducir los costes que limitan la creación y el desarrollo de las
empresas, especialmente las que empiezan y las pequeñas empresas; suprimir los obstáculos a la
declaración del trabajo), imposición de sanciones (reforzar los controles y aplicar sanciones apropiadas a
quienes se aprovechan del trabajo clandestino así como de proteger a las víctimas, principalmente a través
de una mejor coordinación de las administraciones competentes: el fisco, la inspección del trabajo y la
policía), cooperación entre Estados miembros para combatir el fraude de la seguridad social y el trabajo
no declarado en el contexto de las actividades económicas transnacionales y campañas de sensibilización.
6
En este sentido, “La Inspección de Trabajo en Europa: trabajo no declarado, migración y tráfico de
trabajadores”, Programa sobre Administración e Inspección de Trabajo LAB/ADMIN, Doc. de trabajo nº
7, Ginebra, 2010.
7
Cf. PERONE, Gian Carlo. “Economía informal, trabajo sumergido y Derecho del Trabajo”, en Revista
Gaceta Laboral, nº 2, p. 149 ss.
8
En este sentido, DAZA, José Luis. Economía informal, trabajo no declarado y Administración del
Trabajo, OIT, Ginebra, 2005, p. 57.
9
“Employment, incomes and equality: A strategy for increasing productive employment in
Kenya”, Ginebra, 1972; “El dilema del sector no estructurado. Memoria del Director General”,
Conferencia Internacional del Trabajo, 78.ª reunión, Ginebra, 1991; “El trabajo decente y la economía
informal”, “Informe VI. Conferencia Internacional del Trabajo, 90ª reunión”, Ginebra, 2002;
recientemente, “La Inspección de Trabajo en Europa: trabajo no declarado, migración y tráfico de
trabajadores”, Programa sobre Administración e Inspección de Trabajo LAB/ADMIN, Doc. de trabajo nº
7, Ginebra, 2010.
IIE
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Antonio Sempere Navarro
algunos países, el trabajo doméstico o el agrícola) quedaría comprendido en aquélla.
Este concepto presenta dos inconvenientes importantes: el primero, que pretende
estandarizar una protección laboral de mínimos a todos los trabajadores en sentido
amplio, lo cual es loable en sí mismo pero incompatible con el respeto de la noción de
trabajador en las legislaciones nacionales; en segundo lugar, una definición tan amplia
permite incluir trabajos que propiamente no son clandestinos sino más bien irregulares,
mal encuadrados o bien no disfrutan plenamente de sus derechos laborales, lo cual
supone adentrarse en cuestiones jurídicas llamadas a ser resueltas con arreglo a las
previsiones de cada ordenamiento estatal.
B.
Unión Europea
En un entorno jurídico más cercano y no tan amplio, cuenta con gran aceptación la
definición ofrecida en la Comunicación de la Comisión de 7 abril 1998 sobre el trabajo
no declarado10: “cualquier actividad retribuida que es legal en cuanto a su naturaleza
pero que no se declara a las autoridades públicas”. De este modo, se excluyen las
actividades delictivas (trabajos prohibidos) y el trabajo cuya declaración no es
obligatoria (trabajos marginales).
La OCDE propone una definición similar: trabajo “que a pesar de no ser ilegal
en sí, no ha sido declarado ante una o más autoridades administrativas” 11.
Ambas definiciones –UE y OCDE- identifican el trabajo clandestino por el único
dato de su ocultación y son respetuosas con las legislaciones nacionales o, más en
general, con la legislación aplicable sea o no nacional, lo que facilita la detección y el
análisis de supuestos concretos.
C.
España
Nuestro país no cuenta con una definición de trabajo sumergido, aunque es
evidente que sí dispone de mecanismos para su regularización a través, en el terreno
laboral, de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social o las Entidades Gestoras y
Servicios Comunes. La ausencia de un concepto no es óbice para combatir eficazmente
el trabajo clandestino. De hecho, la falta de una definición legal puede deberse a una
voluntad de evitar potenciales vacíos en la aplicación de la ley. Cuestión distinta es que los
mecanismos sean apropiados y que los resultados sean aceptables o satisfactorios.
II.
A.
Líneas maestras de la OIT
Convenio 81
El Convenio nº 81 de la OIT, sobre la Inspección del Trabajo, hace un
llamamiento para proteger las condiciones laborales de todos los trabajadores, incluidos
los llamados “vulnerables” (art. 3).
B.
10
11
Convenio 150
COM (98) 219 final - no publicada en el Diario Oficial.
OCDE, Panorama Laboral, 2004.
IIE
16
El Trabajo Sumergido
El Convenio nº 150, sobre la Administración del Trabajo, recomienda en su art.
7 extender las funciones de la Administración Laboral (incluida la Inspección de
Trabajo) a grupos de trabajadores que no son empleados según la ley nacional, es decir,
trabajadores informales, entre los cuales se encuentran: trabajadores por cuenta propia
dedicados a actividades catalogadas de subsistencia, vendedores callejeros, limpiabotas,
recogedores de basura, chatarreros y traperos, trabajadores domésticos remunerados
empleados por los hogares, trabajadores a domicilio, trabajadores de fábricas
explotadoras a los que se hace pasar por trabajadores asalariados en cadenas de
producción, trabajadores independientes de microempresas que funcionan en solitario,
con trabajadores familiares o algunas veces con aprendices o trabajadores asalariados,
etc.12
Quedan fuera de nuestro análisis la multitud de Convenios específicos sobre
materias concretas que suponen una elevación de los estándares mínimos de protección
laboral en sentido amplio (comprensivo también de la seguridad en el trabajo, los
derechos colectivos y la seguridad social). De ahí las referencias que más arriba se han
hecho al hilo del trabajo desempeñado por colectivos vulnerables.
C.
Denominador común
Para la OIT, estos trabajadores, además de estar “desregulados”, presentan una
característica común: su elevada vulnerabilidad, lo cual exige dotarlos de una protección
esencial o mínima. No se trata de que estos grupos de trabajadores carezcan de normas
que rijan sus relaciones. En realidad, como señala el citado informe de 2002, “las
personas que participan en actividades informales tienen su propia «economía política»,
es decir, sus propias normas, acuerdos, instituciones y estructuras informales o
grupales” respecto, por ejemplo, del cumplimiento de las obligaciones. La cuestión es
que se ignora en qué están basadas estas reglas o normas informales, si se respetan o no
y cómo, los derechos fundamentales de los trabajadores”.
D.
Trabajo decente
Consciente de la complejidad y dificultad del fenómeno, la OIT diseñó una
estrategia integrada y global para lograr el llamado “trabajo decente” en el cual,
gradualmente, se debería, en lo inmediato, “dar prioridad a reducir los déficit de trabajo
decente en la economía informal, sobre todo garantizando que en las leyes se reconozca
y se otorguen derechos, protección jurídica y social y representación y voz a los que se
encuentran actualmente en la economía informal”. A corto y medio plazo, se debe
“permitir a los que se encuentran actualmente en la economía informal que inicien una
transición a lo largo del espacio continuo de la economía y al mismo tiempo garantizar
que quienes buscan un primer empleo y los empresarios potenciales puedan integrarse
en la parte más formal, protegida y decente de dicho espacio”.
En este sentido, debe garantizarse “que los trabajadores y los empresarios tengan
la capacidad, la flexibilidad y los marcos jurídicos (…) que les permitan hacerlo”,
prestando “especial atención a los que sufren mayores desventajas o discriminación en
el mercado laboral, como las mujeres, los jóvenes en busca de empleo y los trabajadores
migrantes”. A largo plazo, deben crearse “suficientes oportunidades de empleo
12
Vid. “El trabajo decente y la economía informal”, 2002, cit.
IIE
17
Antonio Sempere Navarro
formales, protegidas y decentes para todos los trabajadores y empleadores”, lo cual,
aunque no se diga explícitamente, no sólo significa elevar las cotas de calidad laboral
sino también reformar las legislaciones nacionales para que tengan cabida en ellas (y,
consiguientemente, gocen de la protección que brindan) todos los trabajos.
E.
Fomento de la inclusión
Puesto que es necesario atajar las causas profundas (y no sólo las
manifestaciones negativas) de la actividad informal, las medidas a adoptar no pueden
ser exclusivamente represivas. Es necesario actuar a través de la concienciación y la
prevención de conductas abusivas fomentando o incentivando la inclusión de todos los
trabajadores en el sistema a través de medidas laborales o extra laborales (incentivos,
bonificaciones, etc.).
Para la OIT ha de prestarse especial atención a los trabajadores especialmente
vulnerables: mujeres, menores, migrantes. Especialmente se considera que los
trabajadores migrantes indocumentados son una categoría particularmente vulnerable de
trabajadores que frecuentemente se encuentran en situaciones no declaradas. En este
sentido, se propone que las autoridades laborales consulten con las autoridades de
migración para garantizar la protección de los derechos de los trabajadores migrantes,
aun en situaciones de trabajo ilegal.
F.
Inspección de Trabajo
Desde el punto de vista de la Inspección de Trabajo, se considera que la
formación y la orientación técnica son necesarias para identificar el trabajo sumergido e
integrarlo en la legalidad. En este sentido, la planificación estratégica y la programación
de campañas por las inspecciones centrales resultan fundamentales. Igualmente, es
importante el intercambio de información con otras autoridades públicas en la medida
en que mejora la eficiencia y alienta la colaboración, dándole a diversas instituciones
gubernamentales una mejor visión panorámica del trabajo no declarado en el país y una
mayor capacidad de respuesta. Junto a las medidas preventivas, debe establecerse un
sistema de sanciones efectivas y disuasorias, no sólo pecuniarias, sino también
accesorias (asistencia obligada a cursos de capacitación o concienciación). Por último,
es esencial la acción transfronteriza y de actuación coordinada entre autoridades de
diferentes Estados, aplicando protocolos y normas comunes.
III. Líneas maestras de la UE
A.
Documentos
Párrafos más arriba ya ha habido ocasión de aludir a la toma de posición de las
instituciones europeas frente al fenómeno; la Unión Europea posee alguna disposición
específica sobre el particular 13, así como un abundante soft law14:
13
Arts. 136 y 145 del Tratado CE.
14
Cfr. “Resolución del Parlamento Europeo, de 9 de octubre de 2008, sobre la intensificación de la
lucha contra el trabajo no declarado”, (2008/2035(INI)), DOUE de 15 de enero de 2010, 2010/C 9
E/01.
IIE
18
El Trabajo Sumergido

Recomendación del Consejo, de 22 de diciembre de 1995, sobre la
armonización de los medios de lucha contra la inmigración y el empleo
ilegales15.

Recomendación del Consejo, de 27 de septiembre de 1996, relativa a la
lucha contra el empleo ilegal de nacionales de terceros Estados16.

Resolución del Consejo y de los representantes de los Gobiernos de los
Estados miembros, adoptada en la reunión del Consejo de 22 de abril de
1999, relativa a un código de conducta en el ámbito de la cooperación
entre las autoridades de los Estados miembros en materia de lucha contra
el uso indebido de prestaciones de la seguridad social y el fraude en las
cotizaciones a nivel transnacional y contra el trabajo no declarado y el
trabajo temporal transfronterizo 17.

Directiva 1999/85/CE del Consejo, de 22 de octubre de 1999, que
modifica la Directiva 77/388/CEE, por lo que se refiere a la posibilidad
de aplicar, con carácter experimental, un tipo reducido del IVA sobre los
servicios de gran intensidad de mano de obra18.

Resolución, de 21 de septiembre de 2000, sobre la Comunicación de la
Comisión sobre el trabajo no declarado19.

Comunicación de la Comisión, de 14 de enero de 2003, “El futuro de la
Estrategia Europea de Empleo (EEE): Una estrategia para el pleno
empleo y mejores puestos de trabajo para todos”20.

Decisiones del Consejo 2003/578/CE 21 y 2005/600/CE22, de 22 de julio
de 2003 y de 12 de julio de 2005, relativas a las Directrices para las
políticas de empleo de los Estados miembros y, en particular, las
Directrices 9 y 21.

Resolución del Consejo sobre la transformación del trabajo no declarado
en empleo regular 23.

Comunicación de la Comisión al Consejo Europeo de Primavera, de 25
de enero de 2006, titulada “Ha llegado la hora de acelerar - La nueva
asociación para el crecimiento y el empleo”24.
15
DO C 5 de 10.1.1996, pág. 1.
DO C 304 de 14.10.1996, pág. 1.
17
DO C 125 de 6.5.1999, pág. 1.
18
DO L 277 de 28.10.1999, pág. 34.
19
DO C 146 de 17.5.2001, pág. 102.
20
COM (2003) 0006.
21
DO L 197 de 5.8.2003, pág. 13.
22
DO L 205 de 6.8.2005, pág. 21.
23
DO C 260 de 29.10.2003, pág. 1.
24
COM (2006) 0030.
16
IIE
19
Antonio Sempere Navarro

Decisión del Consejo 2006/702/CE, de 6 de octubre de 2006, relativa a
las directrices estratégicas comunitarias en materia de cohesión25.

Comunicación de la Comisión, de 8 de febrero de 2006, titulada
«Informe sobre el funcionamiento de las disposiciones transitorias
contempladas en el Tratado de adhesión de 2003 (período del 1 de mayo
de 2004 al 30 de abril de 2006)”26.

Resolución, de 23 de mayo de 2007, sobre la promoción de un trabajo
digno para todos27.

Resolución, de 11 de julio de 2007, sobre la reforma del Derecho laboral
ante los retos del siglo XXI28.

Comunicación de la Comisión, de 24 de octubre de 2007, “Intensificar la
lucha contra el trabajo no declarado”29.

Resolución de 26 de octubre de 2006 sobre la aplicación de la Directiva
96/71/CE relativa al desplazamiento de trabajadores30.

Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que
se establecen sanciones aplicables a los empresarios de residentes
ilegales nacionales de terceros países, presentada por la Comisión 31.

Comunicación de la Comisión, de 24 de octubre de 2007, sobre el
resultado de la consulta pública sobre el Libro Verde de la Comisión
“Modernizar el Derecho laboral para afrontar los retos del siglo XXI” 32.

Resolución, de 29 de noviembre de 2007, sobre los principios comunes
de la flexiguridad33.

Informe de la Comisión de Empleo y Asuntos Sociales y las opiniones de
la Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios, de la Comisión de
Mercado Interior y Protección del Consumidor, de la Comisión de
Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior y de la Comisión de
Derechos de la Mujer e Igualdad de Género 34.

Directrices integradas para el crecimiento y el empleo (2008-2010)35.
25
DO L 291 de 21.10.2006, pág. 11.
COM (2006) 0048.
27
DO C 102 E de 24.4.2008, pág. 321.
28
DO C 175 E de 10.7.2008, pág. 401.
29
COM (2007) 0628.
30
DO C 313 E de 20.12.2006, pág. 452.
31
COM (2007) 0249.
32
COM (2007) 0627.
33
Textos Aprobados, P6_TA (2007) 0574.
34
A6-0365/2008.
35
COM (2007) 0803.
26
IIE
20
B.
El Trabajo Sumergido
Criterios asumidos
El diagnóstico de la situación se explica a la perfección en los Considerandos
(letras A-R) de la Resolución del Parlamento Europeo, de 9 de octubre de 2008, sobre la
intensificación de la lucha contra el trabajo no declarado (2008/2035 [INI])36:

El trabajo no declarado es un fenómeno complejo, que sigue aumentando
en varios Estados miembros y en el que influyen factores económicos,
sociales, institucionales, normativos y culturales 37.

Este trabajo es un obstáculo y pone en peligro la sostenibilidad financiera
del modelo social europeo; es responsable de las distorsiones de la
competencia en el mercado interior porque crea una competencia desleal
con relación a otros Estados miembros y empresas38.

Es el principal factor subyacente del dumping social39.

Provoca una mayor erosión de los derechos de los trabajadores40.

Los sectores más afectados por el trabajo no declarado son los que tienen
gran intensidad de mano de obra, tales como la agricultura, la
construcción, los servicios domésticos, la hostelería y la restauración que
se caracterizan por la precariedad del empleo y unas condiciones
salariales desfavorables.

Se ve favorecido por la reorganización industrial en cadenas de
subcontratación, lo que determina un aumento del número de
trabajadores por cuenta propia, a veces no declarados.

Los niveles elevados de desempleo, pobreza y empleo temporal y
precario favorecen aún más el trabajo no declarado.

Existe un vínculo entre la inmigración clandestina y el trabajo no
declarado. Los inmigrantes, o al menos los que se encuentran en
situación ilegal, son más vulnerables y propensos a convertirse en
trabajadores no declarados.
36
DOUE de 15 de enero de 2010.
La pluralidad y complejidad de las causas, así como las variantes de este tipo de trabajo constituye un
lugar común en todos los estudios sobre el particular; páginas más atrás se expusieron las consideraciones
que justifican esa afirmación.
38
La amenaza es doble: primero por el defecto de ingresos que se propicia (al no cotizar ni pagar
impuestos los sujetos implicados), segundo porque su carácter clandestino desde la perspectiva laboral en
modo alguno elimina sus necesidades sociales, comenzando por la protección social (asistencia sanitaria,
impago de indemnizaciones o salarios, prestaciones de desempleo, jubilación, etc.).
39
Esta sencilla evidencia debiera bastar para que organizaciones patronales y las propias empresas
individuales fueren completamente intransigentes con el fenómeno, propiciando su aislamiento y
descrédito.
40
Dificultad de acceso de la Inspección de Trabajo, ausencia de cauces representativos, menores medios
probatorios de lo ocurrido, presión psicológica de complicidad, mayor precariedad, etc.
37
IIE
21
Antonio Sempere Navarro
C.

Los ciudadanos de terceros países empleados ilegalmente son
especialmente vulnerables puesto que pueden ser devueltos a su país de
origen si son detenidos.

Muchos Estados miembros se enfrentan a una escasez crónica de
trabajadores capaces y dispuestos a realizar determinados trabajos a
menudo no cualificados, por ejemplo en el sector de la agricultura y de la
horticultura, servicio doméstico, etc.

Los trabajos sumergidos socavan la financiación y distribución de la
protección social y de los servicios públicos, limitando además la
capacidad de los Estados miembros de ampliar los servicios sociales.

Los trabajadores no declarados carecen de seguridad social y de seguros
de enfermedad y accidente, por lo que están expuestos a importantes
riesgos y pérdidas económicas.

En el trabajo no declarado no es posible comprobar si se respetan los
niveles necesarios de seguridad y salud en el trabajo.

Para luchar eficazmente contra el trabajo clandestino e ilegal es necesario
fortalecer los mecanismos de vigilancia y sanción mediante la
intervención coordinada de los servicios de la inspección del trabajo, las
autoridades fiscales y los interlocutores sociales.
Actuaciones propuestas
En cuanto a las líneas de reforma (comunitarias y nacionales), es lógico que se
procure conciliar el afloramiento del trabajo sumergido con su persecución o la defensa
de los derechos de quienes están afectados por el mismo. Veamos algunas de las
actuaciones propuestas.
a)
Estudio por los Estados miembros de la mejora de los incentivos para el trabajo
declarado: aumento de la base de los ingresos exentos de impuestos (trabajador);
reducción de los costes no salariales asociados al empleo legal (empresas).- Se
trata de cuestiones delicadas, puesto que afectan al equilibrio de gastos e
ingresos y están muy condicionadas por la realidad de cada país. En general, se
piensa que los Estados miembros deben reducir el atractivo económico del
trabajo no declarado y velar por que sus sistemas de fiscalidad y protección
social sean lo más simples, transparentes y accesibles posible.
b)
Reformas en la línea de reducir la carga de la fiscalidad laboral.- La idea que
subyace es la de que no compense lo eludido con las consecuencias de que se
descubra la anomalía, pero vuelve a resultar contradictoria con el deseo de
mantener unos aparatos de protección y desarrollo social costosos, que en buena
medida han de financiarse con las cotizaciones o esos impuestos asociados a la
prestación de actividad laboral. En este sentido, toda reforma de las políticas
económicas y de los sistemas fiscales y de protección social en los Estados
IIE
22
El Trabajo Sumergido
miembros por parte de los Estados miembros debe estar integrada y ha de
atender a las causas clave del trabajo no declarado.
c)
Diseño de una estrategia global que cubra los aspectos relativos al seguimiento y
control de este tipo de trabajo, al marco económico e institucional y al desarrollo
sectorial y territorial e implica una acción concertada a diferentes niveles y la
participación de todas las partes interesadas (autoridades públicas, interlocutores
sociales, empresas y trabajadores).- En esta coordinación de actuaciones
coinciden todas las tomas de posición ante el trabajo sumergido; la compleja
organización territorial (como en el caso español) y la inevitable diversidad
ideológica de los gobiernos territoriales no debiera constituir un obstáculo al
respecto.
d)
Realización de estudios que analicen los factores macroeconómicos decisivos y la
relación entre los mercados, los modelos de producción y la difusión del trabajo
no declarado.- El mejor conocimiento de la realidad que se desea evitar
constituye lógica premisa para la adopción de las medidas a adoptar; pero lo
cierto es que los estudios existen y la actuación parece desenvolverse en otro
plano.
En este campo, se podría crear una base de datos que registre los diferentes
enfoques y métodos de los Estados miembros dirigidos a medir el trabajo no
declarado, a fin de promover el intercambio de las mejores prácticas y la
transferencia de conocimientos y de evaluar la viabilidad de las medidas
aplicadas y su transferencia a otros ámbitos.
e)
Deben reforzarse los medios y las acciones puestos en marcha por las diferentes
autoridades nacionales responsables de los ámbitos laboral, de Seguridad Social
y fiscal, así como la necesidad de una mayor coordinación y un mejor
intercambio de información entre ellas.
Asimismo, los interlocutores sociales desempeñan un papel importante en la
lucha contra el trabajo no declarado, y pide a la Comisión y a los Estados
miembros que den más apoyo a las organizaciones empresariales y a los
sindicatos.
f)
Una definición común a todos los Estados miembros permitiría eliminar las
incertidumbres relativas a las estadísticas de detección de este fenómeno.- El
problema no es, ni mucho menos, específico del trabajo informal, pero no por
ello puede considerarse inocuo.
g)
En principio, las medidas introducidas para combatir el trabajo no declarado
permitirán detectar irregularidades en las relaciones del trabajo declarado
basadas en contratos legales; pero también se piensa muchas veces que la Unión
Europea debería desempeñar un papel más importante a la hora de promover una
mayor y mejor cooperación y coordinación entre los Inspectores de Trabajo
nacionales.
h)
La perspectiva de género tampoco está ausente de estas consideraciones. Es
esencial instaurar a nivel comunitario una plataforma encargada de registrar, en
estrecha cooperación con los Estados miembros, la información necesaria para
IIE
23
Antonio Sempere Navarro
crear una base de datos fiable que registre el trabajo no declarado en la Unión,
teniendo en cuenta la dimensión de género y, en particular, la situación de las
mujeres. Las mujeres desarrollan mayoritariamente los trabajos informales del
servicio doméstico, la hostelería, la restauración y la asistencia sanitaria,
caracterizados todos ellos por un menor nivel salarial, de cualificación y de
seguridad en el trabajo, así como por una protección social peor o nula, lo que
las sitúa muy a menudo en una posición particularmente vulnerable.
i)
La Comisión debe elaborar políticas que contemplen tanto medidas generales
como medidas sectoriales para combatir el trabajo no declarado, con la plena
participación de los interlocutores sociales y con especial referencia a los
sectores más afectados, tales como la hostelería y la restauración, la agricultura,
el servicio doméstico y la construcción. También el sector de los servicios de
asistencia a domicilio se caracteriza por una importante concentración de
mujeres nacionales de terceros países que en muchos casos se encuentran dentro
de la Unión en situación ilegal.
j)
Los acuerdos bilaterales y trilaterales celebrados entre Estados miembros y entre
interlocutores sociales son eficaces y deben fomentarse41.
k)
La Comisión ha de proponer a los Estados miembros un estatuto marco para los
cónyuges u otros miembros de la familia que ayudan en las empresas familiares,
que garantice su afiliación obligatoria a la seguridad social.- Eso confirma la ya
apuntada conexión entre trabajos en empresas familiares y elusión de ciertas
normas; e funcionamiento de la familia constituye de por sí una empresa familiar
y debería examinarse el reconocimiento del trabajo familiar atípico y su
integración en un sistema de protección social.
l)
Una cuestión crucial en la lucha contra el trabajo sumergido alude a la prioridad
entre conseguir que aflore o reprimir las infracciones. La Unión Europea
también desea conciliar ambas vías:

Los Estados miembros deben prever fuertes incentivos para la
transformación del trabajo no declarado en empleo regular. En este
sentido, los contratos atípicos pueden en este contexto servir para, por un
lado, reducir el trabajo no declarado y, por otro, aumentar la estabilidad
del empleo.

Los Estados miembros deben establecer sanciones severas para los
empresarios que, a pesar de todos los incentivos ofrecidos, sigan
valiéndose del trabajo no declarado. Los Estados miembros deben
utilizar métodos innovadores, basados en indicadores y criterios
específicos para los diferentes sectores empresariales, con objeto de
luchar contra el trabajo no declarado.

Una política exclusivamente represiva, si no va acompañada de una
mejor coordinación entre los Estados miembros, podría concentrar el
41
Vid., en este sentido, el Libro Verde sobre la modernización del Derecho laboral para afrontar los retos
del siglo XXI (2006), presentado por la Comisión, pág. 16.
IIE
24
El Trabajo Sumergido
trabajo no declarado en los Estados miembros menos estructurados y en
las economías menos reguladas.
m)

Hay que aplicar la Decisión marco 2005/214/JAI, de 24 de febrero de
2005, relativa a la aplicación del principio de reconocimiento mutuo de
sanciones pecuniarias con el fin de que las sanciones se paguen con
independencia del lugar de residencia.

Las relaciones entre las inspecciones nacionales de trabajo deben
estrecharse.

Los Estados miembros deben combinar las acciones preventivas y las
sanciones con objeto de transformar el trabajo no declarado en trabajo
regular.
Puesto que las trabas administrativas se identifican como una de las causas
(aunque o principales) para la existencia de trabajos sumergidos, es lógico
postular que exista un sistema real de libre circulación, especialmente con los
nacionales de los nuevos Estados miembros para lo cual es importante agilizar
los trámites para el reconocimiento de las cualificaciones profesionales.
Del mismo modo, han de simplificarse o reducirse las cargas y los
procedimientos administrativos, en particular para las pequeñas y medianas empresas.
Las autoridades nacionales deben fomentar la utilización de la administración
electrónica y las inscripciones en línea e intercambiar buenas prácticas con objeto de
reducir los costes y la complejidad de los procedimientos de inscripción y los trámites
administrativos para las empresas, especialmente las PYMES.
n)
Teniendo en cuenta que las actitudes culturales de tolerancia, indiferencia o
complicidad, frente al fenómeno en cuestión dificultan mucho si erradicación,
conviene prestar atención a esa faceta sociológica. Los Estados miembros han de
organizar campañas de información para concienciar a los trabajadores y los
empresarios; en particular, los Estados miembros, los interlocutores sociales y
los demás agentes clave del mercado laboral deben fomentar la responsabilidad
social de las empresas.
o)
Las empresas contratistas han de ser consideradas co-responsables de las
irregularidades fiscales y en materia de cotizaciones de las empresas
subcontratistas cuando entre las mismas exista un acuerdo directo de
subcontratación.
p)
Se recomienda la celebración de acuerdos a nivel regional, nacional y local que
ofrezcan una respuesta progresiva y sectorial al trabajo ilegal.
q)
La lucha contra el trabajo no declarado requiere un planteamiento de amplias
miras que debe tener en cuenta las necesidades de salvaguarda y promoción de
los derechos de los trabajadores inmigrantes, tanto en situación legal como
irregular, que son explotados por sus empresarios;
IIE
25
Antonio Sempere Navarro
Para combatir el fenómeno del trabajo no declarado es necesario contar con
instrumentos programáticos a escala local y europea que permitan al mismo tiempo
aplicar políticas de apoyo y desarrollo económico y social y poner en práctica
mecanismos de vigilancia y represión. También se apunta la posibilidad de
complementar la lucha contra el trabajo no declarado con políticas financieras de apoyo
a los planes regionales y locales. Una adecuada política de formación constituye un
primer paso para la lucha contra el trabajo no declarado.
IV.
Líneas maestras en España
Siendo la elusión de las normas laborales un fenómeno tan viejo como el propio
Derecho del Trabajo, las novedades que viene presentado el desarrollo de empleos
sumergidos aconseja también que se preste especial atención al fenómeno y que se
adopten fórmulas para afrontarlo que sean acordes con sus características 42.
A.
Inspección de Trabajo
Recae fundamentalmente en la Inspección de Trabajo la labor de aflorar el
empleo irregular y dotarlo de un marco de legalidad. Esta tarea se lleva a cabo a través
de procedimientos sancionadores y liquidatorios, en colaboración con las Entidades
gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social. La Memoria del año 2009 indica
que su actuación permitió que aflorasen 61.817 empleos sumergidos, de los cuales
7.220 correspondían a población extranjera; a su vez, el 60% de los casos pertenece al
sector servicios, casi un 20% a la construcción y sólo un respectivo 10% a industria y
agricultura.
La Inspección de Trabajo, al margen de lo dispuesto en la LISOS, ha
evolucionado en los últimos años en una línea clara de coordinación con otras
autoridades con el fin de detectar situaciones de fraude y de perfeccionamiento
administrativo. El Plan Estratégico 2008-2012 es un buen ejemplo que pretende lograr
una mayor especialización de los funcionarios, una mayor dotación de medios humanos
y materiales, una atención inmediata en la tutela de los derechos de cualesquiera
trabajadores, una actuación no sólo represiva o sancionadora sino también informativa y
preventiva de situaciones de fraude y, en fin, una mayor coordinación
interadministrativa para prestar un servicio público con la máxima calidad.
La Orden TAS/3869/2006, de 20 de diciembre, por la que se crea la Comisión
Consultiva Tripartita de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social43 ha puesto en
marcha un órgano compuesto por representantes de la Administración General del
Estado y de las Organizaciones empresariales y sindicales más representativas 44. Por
parte de la Administración General del Estado son miembros de la Comisión el titular
42
Siguen siendo válidas las reflexiones de M. RODRÍGUEZ-PIÑERO BRAVO-FERRER, Economía
sumergida y empleo irregular, Relaciones Laborales, 1985, tomo I, pág. 43.
43
BOE de 21 de diciembre.
44
Este mismo esquema, en el ámbito autonómico, puede verse en la Orden de 10 de marzo 2008 de la
Consejería Trabajo y Formación, de creación de la Comisión Consultiva Tripartita de la Inspección de
Trabajo y Seguridad Social de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears (BO. Illes Balears 22 marzo
2008, núm. 40, [pág. 56]).
IIE
26
El Trabajo Sumergido
de la Dirección General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en su condición
de Autoridad Central de la misma, el titular de la Dirección General de Trabajo, el
titular de la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social, el titular de la
Dirección General del Servicio Público de Empleo Estatal, el titular de la Dirección
General de Inmigración, el titular de la Dirección del Instituto Nacional de Seguridad e
Higiene en el Trabajo y dos funcionarios del Sistema de Inspección de Trabajo y
Seguridad Social, con rango de Subdirector General, designados por ésta.
B.
Consejos Consultivos
Junto a la Inspección de Trabajo, también otros organismos como los Consejos
Económicos y Sociales, estatal y autonómicos45, pueden contribuir al perfeccionamiento
del sistema.
C.
Actuaciones conjuntas
Por otra parte, no puede dejar de mencionarse la actuación conjunta de la
Agencia Española de Administración Tributaria, la Inspección de Trabajo y Seguridad
Social y la Tesorería General de la Seguridad Social a través del Plan Integral de
Prevención y Corrección del Fraude Fiscal, Laboral y a la Seguridad Social, de 5 de
marzo de 201046, o la Resolución de 12 de enero de 2010, de la AEAT, que aprueba las
directrices generales del Plan General de Control Tributario 2010, que identifica como
área de riesgo fiscal de atención preferente que han de ser objeto de actuaciones de
control intensivo (apartado 1) el empleo sumergido. De acuerdo con la Letra e), “Los
órganos de inspección reforzarán su actividad de control en el año 2010 en el ámbito de
la economía sumergida, detectando dichas situaciones y procediendo a iniciar los
procedimientos de regularización que resulten pertinentes, actuando en colaboración
con otros órganos de control de la Administración del Estado cuando resulte pertinente
a los efectos de reforzar el control de estas áreas. Debe destacarse en este punto la
colaboración con la Inspección de Trabajo y la Tesorería General de la Seguridad
Social, en el marco del Convenio de la Agencia Tributaria con estas instituciones”.
D.
Fiscalía General
En otros terrenos como el de la siniestralidad laboral existen Acuerdos o
Instrucciones, como la 1/2000 de la Fiscalía General del Estado, que establecen un
deber de colaboración entre la Inspección de Trabajo y la Fiscalía para los casos de
45
Hubo un precedente curioso en la Comunidad Valenciana. Por Decreto 8/1989, de 30 de enero se creó
la Mesa de la Economía Sumergida (DOGV de 20 febrero 1989, núm. 1009, [pág. 931]), compuesta por
la Administración Autonómica y las Organizaciones Sindicales y Empresariales más representativas en el
ámbito de la Comunidad Valenciana. El Decreto fue derogado por Derogado por la DD del Decreto
8/1991, de 10 de enero, de la Consejería de Economía y Hacienda (DO. Generalitat Valenciana de 25 de
enero de 1991, núm. 1470), por el que se creó el Comité Económico y Social de la Comunidad
Valenciana como órgano consultivo y asesor de la Generalitat Valenciana en materias económicas,
sociolaborales y de empleo, con participación de las organizaciones sindicales y empresariales más
representativas en el ámbito de la Comunidad Valenciana (art. 1).
46
Mediante el llamado Observatorio del Fraude, “la Tesorería General de la Seguridad Social y la
Inspección de Trabajo y de la Seguridad Social persiguen luchar contra el fraude en todas sus vertientes,
tanto el manifestado en forma de empleo sumergido, como en la falta de declaración de cantidades que
son indebidamente sustraídas a la cotización a la Seguridad Social, o en la ocultación de sujetos a los que
se pueden imputar responsabilidades”.
IIE
27
Antonio Sempere Navarro
accidentes graves o muy graves a los efectos de la eventual depuración de
responsabilidad criminal. Aunque informalmente, también cabe mencionar algunas
sentencias dictadas en los últimos años por algún Tribunal laboral que también se
notifican a los órganos recaudadores (ya sean de cotizaciones o de impuestos o tributos)
a los efectos oportunos.
E.
Plan de 2011
En su reunión del 29 de abril de 2011, el Consejo de Ministros aprobó el Real
Decreto Ley de Medidas para el Afloramiento y Control del Empleo Sumergido.
En líneas generales, el Plan encuentra su fundamento en los efectos negativos para el
mercado del empleo sumergido o no declarado por la competencia desleal que tales
situaciones generan respecto de la gran mayoría de las empresas españolas que actúan
en el marco de la legalidad común, así como para las posibilidades de recuperación
económica y de logro de los objetivos nacionales de reducción del déficit público.
Veamos sus rasgos básicos:

Articula medidas de distinta naturaleza dirigidas a propiciar el
afloramiento del trabajo no declarado, para restablecer los equilibrios y
eliminar los perjuicios inherentes a esa práctica.

Estas medidas pretenden combatir con carácter extraordinario y urgente
el fenómeno del empleo irregular como uno de los elementos de la
economía sumergida más perjudiciales para la consecución de un
crecimiento económico capaz de generar empleo de calidad, competencia
empresarial, reequilibrio de las cuentas públicas, protección social de los
trabajadores y justicia y solidaridad.

Pretende recuperar y mejorar el nivel de justicia y solidaridad social en
nuestro mercado de trabajo y en la economía española, al tiempo que
potenciar los mecanismos de control como instrumentos de disuasión y
de reacción frente a la ocultación y precarización de las relaciones
laborales.

El Plan igualmente comprende la intensificación de la actividad y
eficacia de las actuaciones de vigilancia y control del trabajo no
declarado, por parte de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en el
marco de las distintas acciones emprendidas contra el fraude en los
últimos años.
Concretamente, las medidas legislativas urgentes incluidas en el Real Decreto
Ley parten de la apertura de un proceso de regularización voluntaria del empleo
irregular de trabajadores, que va desde la fecha de entrada en vigor de la norma hasta el
31 de julio de 2011. Durante este proceso las empresas que decidan acogerse
voluntariamente deberán proceder a comunicar el alta de los trabajadores en la
Seguridad Social dentro del plazo señalado.
Transcurrido el plazo del proceso de regularización voluntaria, la norma
establece un endurecimiento de las sanciones administrativas relacionadas con las
conductas fraudulentas de empleo irregular o sumergido en sus distintas variantes o
IIE
28
El Trabajo Sumergido
modalidades. En el siguiente cuadro queda de manifiesto también que se opta por la
mayor represión como medida persuasiva:
Infracción
Sanciones Actuales
Sanciones a partir de
1 de julio
Incumplir la obligación de
afiliación y alta en la Seguridad
Social.
De 626 a 6.250 euros
De 3.126 a 10.000 euros
Compatibilizar el trabajo
con el cobro de prestaciones de
desempleo y otras de Seguridad
Social incompatibles.
De 6.251 a 187.515 euros
De 10.001 a 187.515 euros
www.itaiusesto.com
La séptima edición de la Revista Ita Ius Esto se realizó gracias al auspicio de:
IIE