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19. La dimensión internacional
de la economía mexicana*
Juan Carlos Moreno-Brid
Comisión Económica para América Latina y el Caribe
Jaime Ros
Notre Dame University
Introducción
Este capítulo aborda los aspectos internacionales del proceso de desarrollo
económico de México a partir de 1929. En la primera parte se revisa el
periodo de crecimiento hacia adentro, desde la Gran Depresión de los años
treinta hasta la pérdida de la estabilidad macroeconómica en los años setenta y la crisis de la deuda externa a principios de los ochenta. En particular,
se analiza la estrategia de sustitución de importaciones e industrialización
liderada por el Estado y sus resultados durante el periodo 1947-1970. En la
segunda parte se examina la inserción de la economía mexicana en la globalización a partir de mediados de los años ochenta, los cambios institucionales y de política económica que la acompañaron, y los resultados que ha
arrojado hasta ahora el cambio en la estrategia de desarrollo económico. En
este sentido, se examina en particular la rápida expansión del comercio
exterior, la evolución de los flujos de inversión extranjera y los magros resultados en términos de crecimiento económico. En la última parte se presentan las conclusiones.
* Las opiniones expresadas en este documento son responsabilidad exclusiva de los autores. Al respecto, J.C. Moreno-Brid desea subrayar que dichas opiniones no necesariamente
coinciden con las de la cepal y la Organización de las Naciones Unidas. Agradecemos los valiosos comentarios de Sandra Kuntz, Enrique Cárdenas, Francisco Suárez Dávila, Gustavo Vega y
de los demás participantes en los dos seminarios celebrados en el Colegio de México, en que se
presentaron versiones preliminares de este texto. También agradecemos a Jesús Santamaría su
valioso trabajo como asistente de investigación.
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1. El crecimiento hacia adentro (1929-1985)
1.1. De la Gran Depresión
a la segunda Guerra Mundial
1.1.1. La Gran Depresión y la recuperación de 1933 a 1940
En México, las dificultades de balanza de pagos y en las finanzas públicas
empezaron en 1926, y se vieron abruptamente agravadas por el impacto de
la Gran Depresión en la economía de Estados Unidos a partir de 1929. La
depresión se manifestó mediante una fuerte caída en el volumen de exportaciones (40% entre 1929 y 1932) y en los términos de intercambio (reducción
de 22%) (gráficas 19.1 y 19.2). La caída en el poder de compra de las exportaciones fue la segunda más severa (después de la de Chile) entre 15 países
latinoamericanos con información disponible.
La fuerte reducción de las exportaciones se transmitió al resto de la
economía, no tanto mediante su impacto directo en la demanda agregada
(dada la escasez de eslabonamientos internos del sector exportador), como
por sus efectos en la cantidad de dinero en circulación y en las finanzas
públicas. En efecto, el déficit comercial generado por la reducción de los
ingresos de exportación desencadenó una salida de plata y principalmente
de oro que trajo consigo una contracción de la oferta monetaria de 60%
entre 1929 y 1931, mucho mayor que la ocurrida en Estados Unidos (27%)
y, de hecho, la contracción más severa en un grupo de 12 países latino­
Gráfica 19.1. Volumen de exportaciones, 1918-1940
(índice 1970 = 100)
55
Número índice
50
45
40
35
30
25
1940
1939
1938
1937
1936
1935
1934
1933
1932
1931
1930
1929
1928
1927
1926
1925
1924
1923
1922
1921
1920
1919
1918
20
Fuente: Oxford Latin American Economics History Database (OxLAD).
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Gráfica 19.2. Términos de intercambio, 1910-1940
(índice 1970 = 100)
225
200
Número índice
175
150
125
100
75
1940
1938
1936
1934
1932
1930
1928
1926
1924
1922
1920
1918
1916
1914
1912
1910
50
Fuente: Oxford Latin American Economics History Database (OxLAD).
americanos. Además, el colapso del sector externo redujo 34% los ingresos
gubernamentales entre 1929 y 1932 —en la medida en que 50% de los
ingresos fiscales tenían su origen en el comercio exterior—, a pesar de los
esfuerzos por aumentar la tributación. Sin acceso al crédito externo (México estaba en moratoria desde la Revolución) o al crédito doméstico (dada
la desconfianza del público en el papel moneda), el gobierno, en una primera etapa, adoptó una política de reducción de sus gastos (23% entre
1929 y 1932).
Así, la severidad del choque externo se combinó con políticas monetarias y fiscales inicialmente procíclicas para generar una fuerte recesión económica (reducción de 21% del pib de 1928 a 1932) y una deflación del nivel
de precios (el índice de precios al mayoreo cayó 19% durante 1929-1932). La
recesión se hizo sentir en una fuerte reducción de la producción industrial,
mayor que en la agricultura, y en un aumento en el desempleo, que fue exacerbado por la deportación de más de 310 000 trabajadores mexicanos residentes en Estados Unidos entre 1930 y 1933. Estos trabajadores representaban casi 6% de la fuerza de trabajo empleada en 1930.
La conducción de la política macroeconómica dio un giro con la devaluación en marzo de 1932 y la conversión de los superávits fiscales en déficits
fiscales a partir de 1933. Con la adopción de políticas anticíclicas y la extraordinaria recuperación de los precios internacionales de la plata y el petróleo,
la economía reinició su crecimiento en 1933, y de 1932 a 1940 el pib creció a
una tasa anual de 5.6 por ciento. Con el estímulo de la protección cambiaria
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—ya que a la devaluación de 1932 se agregó la de 1938—, la primera oleada
de inversiones desde el Porfiriato comenzó en la industria manufacturera y
se concentró en nuevas actividades textiles, elevando rápidamente la participación de las manufacturas en el pib (a más de 15% en 1940). Considerando
el conjunto del periodo 1929-1939, la sustitución de importaciones explica
casi 37% del crecimiento industrial (con el crecimiento de la demanda interna dando cuenta del 56%, véase el cuadro 19.1). Así, contrario a lo que se ha
afirmado, la industrialización por sustitución de importaciones (isi) jugó un
papel importante en la recuperación que siguió a la Gran Depresión. Para la
economía como un todo, la contribución al aumento del pib de la caída en los
coeficientes de importación parece haber estado entre las más grandes en un
grupo de 12 países latinoamericanos (mayor que Brasil, similar a Venezuela
y un poco menor que Argentina). A diferencia de lo que sucederá más adelante, este proceso de sustitución de importaciones fue inducido por el cambio en precios relativos asociado con las devaluaciones más que por la protección comercial, ya que las tarifas implícitas de hecho disminuyeron
durante el periodo.
Cuadro 19.1. México: fuentes de crecimiento industrial, 1929-1989
(porcentaje)
Demanda interna
Expansión de exportaciones
Sustitución de importaciones
56.4
29.6
130.2
92.5
87.4
102.2
105.0
–54.9
4.3
78.9
–54.0
2.9
2.3
2.5
2.2
154.1
36.9
–8.5
25.5
1.7
10.3
–4.7
–7.2
0.8
1929-1939
1940-1945
1945-1950
1950-1958
1960-1970
1970-1974
1974-1980
1980-1989
Nota: la suma de las tres fuentes de crecimiento puede no ser igual a 100 debido a cambios en la estructura de la demanda.
Fuentes: Cárdenas (1987, cuadro 5.1); Cárdenas (1994, cuadros IV.8 y V.3); Ros (1994, cuadro 6.4).
1.1.2. El auge durante la segunda Guerra Mundial (1941-1945)
De 1940 a 1945 el pib creció a una tasa sin precedente de 6% al año y el pib
per cápita a una tasa de 3.2%. La industria manufacturera fue el motor de
crecimiento, con una tasa promedio de expansión de 10.2%. Contrariamente
a lo que con frecuencia se ha afirmado, fue la expansión de la demanda externa, y no la sustitución de importaciones, la que constituyó el impulso más
importante a la actividad industrial. Como ha mostrado Enrique Cárdenas
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(1994), la expansión industrial durante esos años, a diferencia de muchos
otros países latinoamericanos, se explica en gran medida por el rápido crecimiento de las exportaciones (cuadro 19.1) a pesar de una gradual apreciación del tipo de cambio real, consecuencia de una mayor tasa de inflación
en México que en Estados Unidos en el marco de un tipo de cambio nominal fijo. Como resultado, las exportaciones manufactureras multiplicaron
por seis su participación en las exportaciones totales (de alrededor de 7 a
casi 40%, una participación que no se alcanzará nuevamente hasta los años
ochenta). La industria textil fue la mayor beneficiaria del auge de las exportaciones (los productos textiles aumentaron su participación en la exportación total de 1% en 1939 a 20% en 1945). También hubo estímulos provenientes de la escasez de productos manufacturados en el mercado interno.
Aunque las importaciones totales aumentaron rápidamente durante la guerra, las importaciones de textiles, productos químicos y vehículos se rezagaron, lo que generó escasez interna y por tanto oportunidades de sustitución
de importaciones para empresarios privados. Pero estos procesos no tuvieron que ver con una protección industrial deliberada. De hecho, en 1943
México y Estados Unidos firmaron un tratado comercial bilateral que comprometió a los dos países a congelar tarifas específicas de varios productos,
con la consecuencia de que las tarifas implícitas a la importación se redujeron de 17% en 1939 a 7.5% en 1945.
1.1.3. El arreglo de la deuda externa y otros acuerdos
También es importante mencionar varias acciones llevadas a cabo a principios de los años cuarenta para restablecer el acceso al crédito externo y estimular los flujos de capital extranjero a México. Esto incluyó la renegociación
de la deuda externa, por la cual los tenedores de bonos mexicanos aceptaron
una reducción de aproximadamente 90% del valor nominal de las obligaciones. Este acuerdo de 1942, el acuerdo Suárez-Lamont, fue posible por la
intervención del gobierno de Estados Unidos en busca del objetivo estratégico de la cooperación hemisférica en tiempos de guerra, se ha considerado la
renegociación de la deuda más favorable de la época para un deudor latinoamericano. También incluyó el arreglo final, negociado exitosamente por el
gobierno de Ávila Camacho, con las compañías petroleras estadounidenses
expropiadas, por el cual México acordó compensar por el valor de la superficie y equipo de capital, pero no por el petróleo en el subsuelo (incluido en
las mucho más altas estimaciones de pérdidas hechas por las compañías
petroleras). Un acuerdo de alguna manera similar al de la deuda fue alcanzado en 1946 con los accionistas de la compañía Ferrocarriles Nacionales de
México.
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1.2. La sustitución de importaciones y la industrialización liderada
por el Estado (1947-1970)
1.2.1. El giro en la política comercial
Aunque la industrialización del país se había convertido en un objetivo central de la política económica con la administración de Manuel Ávila Camacho a partir de diciembre de 1940, no fue sino hasta 1947 —cuando un sistema de controles a la importación empezó a ser aplicado— que oficialmente
se adoptó el proteccionismo como un instrumento clave de la política de
desarrollo. También en 1947 las tarifas específicas se sustituyeron por tarifas
ad valorem, con el fin de proteger los ingresos por impuestos a las importaciones de los efectos de la inflación. Durante los años cincuenta, el proteccionismo comercial amplió su cobertura, llegando a generalizar la imposición
de licencias de importación para estimular prácticamente cualquier nueva
industria que sustituyera importaciones.
A medida que la sustitución de importaciones en bienes de consumo no
durable y bienes intermedios ligeros se completaba a principios de los años
sesenta, las políticas comercial e industrial se enfocaron al desarrollo local de
las industrias de bienes de consumo durable, bienes intermedios pesados y
bienes de capital. Para ello, el régimen de protección recurrió de manera
creciente a las licencias de importación —otorgadas esencialmente en función de la disponibilidad de sustitutos domésticos cercanos— y la protección
arancelaria se volvió entonces menos importante de lo que había sido anteriormente. Así, la protección industrial se mantuvo, e incluso aumentó a
medida que la participación de las importaciones sujetas a licencias en la
importación total subió de 18% en 1956 a 68% en 1970. Este instrumento se
combinó con otras políticas para promover la integración industrial, incluyendo el establecimiento de requisitos de contenido local en la industria
automotriz (1962), la publicación anual de listas de productos industriales
con potencial para la sustitución de importaciones, y “programas de fabricación” que comprendían incentivos fiscales y licencias de importación específicos a un sector o empresa. Era común que estos programas estuvieran sujetos a un calendario acordado y a un diferencial máximo entre precios internos
y externos. Incluyeron, en algunos casos, el cumplimiento de objetivos de
exportación o de divisas. El número de estos programas aumentó durante los
años sesenta y la mayor parte de los setenta, especialmente en las industrias
de bienes intermedios pesados y de bienes de capital. De hecho se convirtieron en el principal instrumento de política industrial durante el segundo y
más difícil estadio de la isi.
La estructura de la protección era tal que los niveles de protección
aumentaban significativamente con el grado de manufactura, sobre todo
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entre los bienes de consumo durable, y lo hicieron así cada vez más tanto
entre el sector manufacturero y los sectores primarios como en el sector
industrial mismo, donde la posición relativa de los bienes de consumo no
durable empeoró y la de los bienes de consumo durable mejoró. El principal
sesgo contra las actividades primarias no lo sufrió la agricultura —debido a la
influencia opuesta de los subsidios a los insumos y precios de garantía en
cultivos básicos—, excepto desde mediados de los sesenta a mediados de los
setenta, cuando la protección efectiva pasó de positiva a negativa en este
sector y aparentemente contribuyó a la desaceleración de su crecimiento.
Más bien, fueron la minería y el petróleo los sectores que subsidiaron fuertemente al resto de la economía mediante, en especial, bajos precios de la
energía (cuadro 19.2).
Cuadro 19.2. Tasas de protección efectiva, 1960 y 1970
1960
1970
Agricultura
Minería
Petróleo
Manufacturas
Bienes de consumo
Bienes intermedios ligeros
Bienes intermedios pesados
Bienes de consumo durable y bienes de capital
Protección nominal promedio (todos los comerciables)
3.0
–0.2
–7.9
46.6
40.1
42.7
38.1
85.2
15.1
–1.4
–12.3
5.3
36.9
28.4
15.1
41.4
77.1
13.1
Nota: las cifras se refieren a tasas implícitas sin ajuste del tipo de cambio. El tratamiento de los no comerciables sigue el método de Balassa modificado (se supone que el valor agregado de los no comerciables no
cambia).
Fuentes: Bueno (1971) para 1960; Ten Kate y Wallace (1980) para 1970.
Las políticas de promoción de exportaciones, por otra parte, aunque ciertamente de menor importancia, no estuvieron completamente ausentes
durante la isi. A mediados de los años sesenta se estableció el programa de
maquiladoras o de industrialización de la frontera (1965), un régimen especial de comercio e inversión para plantas de exportación a lo largo de la frontera norte. Este programa permitió a las empresas importar materias primas
libres de arancel a condición de que la totalidad de su producción se reexportara, mientras que la tarifa a la importación en Estados Unidos se aplicaba
sólo al monto del valor agregado en México. El financiamiento para las exportaciones también se extendió con el tiempo. En 1960 se permitió a los bancos
y otras instituciones financieras utilizar parte de sus reservas legales mínimas para ofrecer crédito para exportación a las empresas manufactureras. En
1963 se creó el Fondo para la Exportación de Productos Manufacturados
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(Fomex) —administrado por el Banco de México y financiado con ingresos
provenientes de aranceles a las importaciones—, para proveer crédito a bajas
tasas de interés a los exportadores de manufacturas. Al mismo tiempo, las
exportaciones manufactureras estaban exentas de gravámenes, y los impuestos a la exportación como porcentaje de las exportaciones totales se redujeron de un máximo de 15% en 1955 (cuando esos impuestos fueron aumentados para reducir los beneficios extraordinarios derivados de la devaluación
de 1954) a menos de 5% en 1966.
Para resumir, el desarrollo industrial de México durante este periodo
ocurrió en un régimen de política de sustitución de importaciones y liderazgo del Estado bastante típico. No obstante, a partir de principios de los años
sesenta proveyó incentivos a los exportadores manufactureros y niveles
moderados de protección efectiva al sector manufacturero con una limitada,
aunque creciente a lo largo del tiempo, dispersión de las tasas de protección
entre industrias. Este régimen de política también incluyó programas para
industrias nacientes que dieron un énfasis creciente a los objetivos de exportación y competitividad de precios. El sector manufacturero, especialmente
sus industrias de bienes de consumo durable, bienes intermedios pesados y
bienes de capital, se beneficiaron de tres principales mecanismos de transferencia de recursos: 1] altos precios para sus productos como resultado de la
protección de los mercados industriales internos; 2] menores costos de insumos resultantes de subsidios a la energía y licencias e impuestos de exportación en algunos productos agrícolas y minerales; 3] bajos precios de bienes
de capital importados como consecuencia de tipos de cambio real apreciados
y altas exenciones arancelarias a las importaciones de maquinaria y equipo
que facilitaron el financiamiento de la inversión industrial.
1.2.2. El desempeño de la economía y la balanza de pagos
A diferencia de lo ocurrido durante la guerra, entre 1947 y 1970 el sostenido
proceso de crecimiento industrial, estimulado por la protección comercial,
fue impulsado más por la sustitución de importaciones y la demanda interna
que por las exportaciones (véase el cuadro 19.1). Este proceso se benefició,
inicialmente, de la primera ola de inversiones extranjeras de la posguerra.
Esta ola involucró a un nuevo tipo de inversionista que venía a producir
manufacturas para el mercado interno y era, por tanto, diferente del tradicional comprador de bonos del gobierno o ferrocarrileros, o de la compañía en
busca de materias primas para la exportación.
Con el final de la segunda Guerra Mundial surgieron problemas macroeconómicos nuevos e imprevistos. Después de varios años de superávit en la
balanza comercial y una rápida apreciación real del peso durante la guerra,
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las cuentas del comercio exterior de México empezaron a registrar números
rojos, con el declive de la demanda externa tras la segunda Guerra Mundial y
más adelante con la caída de los términos de intercambio después de la guerra de Corea. La presión sobre el mercado cambiario en ocasiones se vio exacerbada por movimientos de capital de corto plazo hacia fuera del país, desencadenando una crisis de balanza de pagos. Devaluación y mayor protección
comercial fueron las respuestas usuales.
Una primera crisis tuvo lugar en julio de 1948 (con el abandono de la
intervención del banco central en el mercado cambiario), seguida de una
casi continua depreciación del peso hasta junio de 1949, cuando la flotación
se abandonó y el peso se fijó en 8.65 pesos por dólar (comparado con 4.85
antes de la crisis). En este caso el factor que desencadenó la crisis fue la
severa caída en las reservas internacionales en 1946-1947, que resultó de un
fuerte aumento en las importaciones causada por la expansión de la demanda interna y la recuperación de la demanda por importaciones que había
estado reprimida durante la guerra. Una segunda crisis tuvo lugar en abril de
1954 en respuesta al desequilibrio externo provocado por el fin de la guerra
de Corea y la recesión que le siguió en la economía estadounidense. Como
resultado, el peso se fijó en un nuevo nivel de 12.5 pesos por dólar, que prevalecería hasta 1976. Esta vez la devaluación fue una medida preventiva
tomada mucho antes de que las reservas internacionales del banco central se
vieran seriamente amenazadas.
El periodo que siguió hasta 1970, comúnmente conocido como el desarrollo estabilizador, se considera una edad dorada en el crecimiento económico de México. Durante esta etapa, el crecimiento del producto interno bruto
se aceleró (a una tasa de 7% anual entre 1956 y 1970), con una tasa de inflación de alrededor de 3% al año, y un tipo de cambio fijo en relación con el
dólar que se mantuvo durante 22 años. Mientras que la política de desarrollo
continuó enfocada en la industrialización, con el Estado como un agente
importante, la estabilidad de precios y de la balanza de pagos se consideraron
prioridades adicionales de la política económica, de manera que se evitaron
altos déficits fiscales y la depreciación del tipo de cambio. A este cambio de
prioridades cabe agregar un entorno económico internacional más estable y
la ausencia relativa (comparada con los periodos anteriores) de choques
internos de oferta.
Durante este lapso, México siguió un “patrón de industrialización de país
grande”, con el dinámico mercado interno como la principal fuente de expansión de la demanda (véase el cuadro 19.1). Además, los años sesenta también
registraron un intenso proceso de sustitución de importaciones que contribuyó significativamente a la expansión de los sectores productores de bienes de
consumo durable, intermedios pesados y de capital. Entre éstos, los que
registraron las mayores reducciones en los coeficientes de importación y las
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tasas más altas de crecimiento fueron la industria automotriz, maquinaria y
aparatos eléctricos, hule y químicos. Aunque los mercados de exportación
tuvieron una contribución mucho menor y la participación de las exportaciones en el producto tendió en promedio a caer, la década también registró el
principio de un proceso que habría de volverse más importante en la primera mitad de los setenta, el sustancial aumento de los coeficientes de exportación en los sectores de bienes de consumo durables y de capital, y el desarrollo de las plantas maquiladoras en la frontera norte. La inversión extranjera
tuvo un papel prominente en la expansión de los sectores líderes, en particular en tres de las cuatro industrias más dinámicas (automóviles, maquinaria
no eléctrica y aparatos eléctricos) y un papel significativo y creciente en la
cuarta (química).
1.2.3. La política de protección y el crecimiento: una interpretación
No cabe duda que la estrategia de isi fue más exitosa en México que en
muchos otros países en desarrollo, particularmente de América Latina. Pensamos que existen tres razones que explican por qué mientras que las políticas proteccionistas efectivamente estimularon la industrialización, los costos
de la protección comercial, tanto estáticos como dinámicos, fueron relativamente moderados en el caso de México.
En primer lugar, las tasas de protección de México fueron relativamente
moderadas cuando se les compara con las de muchos países latinoamericanos
y con las de otras economías en desarrollo (incluyendo algunas en el este de
Asia). Esta característica ha sido atribuida al hecho de que, a pesar del amplio
uso de restricciones cuantitativas, se ejerció un cierto grado de disciplina
doméstica de precios por la amenaza del contrabando y de la competencia
potencial —dada la larga frontera con la economía estadounidense—, así como
por el papel de los controles de precios en el sector manufacturero.
Una segunda razón tiene que ver con el tamaño relativamente grande
del mercado interno. México era el segundo país más poblado de América
Latina, que en 1970 tenía una población similar a la de Italia y mayor que la
de los demás países de Europa del sur o que la de los países de reciente
industrialización del este de Asia. A pesar del bajo nivel de ingreso per cápita y de su desigual distribución, el tamaño del mercado interno fue suficiente para que sectores industriales con altos costos fijos (asociados con su
intensidad de capital) y, como resultado, fuertes economías de escala, pudieran establecerse. También atrajo la inversión extranjera necesaria para desarrollar estas industrias intensivas en capital y tecnología. En otros países, a
medida que las oportunidades para la sustitución fácil de importaciones se
agotaban, el ritmo del desarrollo industrial se redujo, y los intentos por entrar
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en la fase difícil de la sustitución de importaciones habían de resultar en
sectores industriales muy ineficientes. Todo esto es consistente con las estimaciones, más bien bajas, de los costos estáticos de las políticas proteccionistas. Joel Bergsman (1974) calculó los costos de la protección en 1960 en 2.5%
del pib, mientras que sólo 0.3% tuvo su origen en una mala asignación de
recursos (el resto, 2.2%, fue atribuido a la “ineficiencia X”1 más las rentas
monopólicas).
En tercer lugar, al igual que la economía de Brasil, y a diferencia de la
relativamente más madura economía de Argentina, México tenía una economía dual con excedentes de trabajo que generaban una oferta de trabajo relativamente elástica para el sector moderno de la economía. Ello fue importante para el proceso de reasignación de la fuerza laboral. La expansión del
sector industrial provocó un desplazamiento de trabajo de los sectores de
baja productividad hacia los sectores de alta productividad. Estas ganancias
de productividad estaban detrás de los rápidos aumentos en el pib per cápita.
En contraste, en economías maduras como la argentina, casi todos los sectores eran modernos y no había un sector de subsistencia grande. Los niveles
de productividad eran similares en los distintos sectores y, como resultado,
la economía no pudo beneficiarse de la reasignación de trabajo de los sectores de baja hacia los sectores de alta productividad. Más bien, la expansión
del sector industrial significó absorber trabajo empleado en el sector exportador moderno. Debido a que la industrialización desplazó trabajo empleado
en el sector exportador, el sesgo antiexportador de la política de protección
fue mayor.
1.3. La crisis de Bretton Woods
y el nuevo orden económico internacional (1971-1984)
1.3.1. La diversificación de la política comercial e industrial
Con el giro del “desarrollo estabilizador” al “desarrollo compartido” durante
la administración del presidente Echeverría, las políticas comercial e industrial diversificaron sus objetivos para dar más énfasis a la promoción de
exportaciones, el desarrollo de las industrias de bienes de capital, la descentralización regional de las actividades industriales y la regulación de la inversión extranjera. Las nuevas prioridades se reflejaron en varias reformas políticas. Las políticas de promoción de exportaciones incluyeron el
establecimiento de subsidios a la exportación (Certificados de Devolución de
Impuestos, Cedis) en 1971, y la reducción de tarifas a los insumos importados
1
Ineficiencia resultante de producir a un costo mayor del mínimo posible.
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por las empresas exportadoras; la expansión de los créditos de corto plazo
proveídos por el Fondo para el Fomento de las Exportaciones de Productos
Manufacturados (Fomex), y la creación, en 1972, del Fondo de Equipamiento
Industrial (Fonei) para el financiamiento de inversiones orientadas a las
exportaciones, así como del Instituto Mexicano de Comercio Exterior (imce)
en 1970, el cual tenía como objetivo fortalecer los esfuerzos de promoción de
exportaciones y facilitar el acceso a los mercados internacionales.
La preocupación por promover una industria doméstica de bienes de
capital inspiró las reformas arancelarias de 1973, que elevaron el nivel de
protección para esa industria y condujeron al reemplazo, en 1975, de la regla
XIV de la legislación arancelaria —que tradicionalmente había proveído subsidios a la maquinaria y equipo importados—, por subsidios a la maquinaria
importada para la producción de nuevos bienes de capital. Los incentivos
fiscales también fueron revisados y, por medio de un marco unificado (Certificados de Promoción Fiscal, Ceprofis), dieron un tratamiento preferencial
a la producción y compra de bienes de capital domésticos, así como a pequeñas empresas y actividades regionalmente descentralizadas.
La ley de inversión extranjera de 1973 redefinió las reglas para la participación de inversionistas extranjeros, incluyendo una restricción general de
49% a la propiedad extranjera. En la práctica, la ley se aplicó a los nuevos
proyectos de inversión extranjera, ya que la agencia reguladora correspondiente permitió a las compañías que eran propiedad exclusiva de extranjeros
mantener la estructura de capital existente antes que la ley entrara en vigencia. La agencia también estaba facultada para modificar la regla general de
49%, tomando en cuenta varios criterios que incluían la complementariedad
de las inversiones con el capital nacional y sus efectos en la transferencia de
tecnología, balanza de pagos y empleo.
Las reformas tuvieron un éxito temporal ya que, entre otras cosas, las
exportaciones de manufacturas respondieron a los incentivos fiscales y se
expandieron a tasas de entre 14 y 15% en 1972 y 1973, muy por arriba de la
tasa promedio de 5.4% anual en los años sesenta. Desafortunadamente, la
primera mitad de los setenta también registró el surgimiento de severos desequilibrios macroeconómicos. La expansión del gasto público (a tasas de casi
12% al año en la administración de Echeverría) y el fracaso del intento de
reforma fiscal de 1972, condujeron a déficits crecientes en las finanzas publicas. Además, en la medida en que la inflación interna se aceleró por encima
de la tasa externa de inflación, en el contexto de un tipo de cambio nominal
fijo, el tipo de cambio real sufrió una continua y sustancial apreciación real.
Junto con la expansión del déficit fiscal y de la demanda agregada, ello condujo a un aumento en seis veces del déficit externo en bienes y servicios, y
a un aumento en cuatro veces en el déficit en cuenta corriente entre 1972 y
1975. El deterioro del entorno internacional también tuvo un papel impor-
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tante en esta evolución, a medida que la edad dorada en la economía mundial llegaba a su fin. El primer choque petrolero se dio cuando México era
todavía un importador neto de petróleo y, junto con la caída de la demanda
externa, contribuyó al aumento del desequilibrio externo.
La situación empeoró significativamente como resultado de la fuga de
capitales provocada por la anticipación, por parte de los inversionistas, de un
inevitable cambio de política. A pesar del aumento en los controles de importación y los aranceles, las presiones sobre la balanza de pagos forzaron al
gobierno a devaluar el peso en casi 100% en agosto de 1976, abandonando así
la paridad cambiaria que se había mantenido fija durante más de 20 años. Por
primera vez desde los años cincuenta, el gobierno se dirigió al Fondo Monetario Internacional para pedir asistencia financiera, y a fines de 1976 se acordó un programa de estabilización.
1.3.2. El auge petrolero y la petrolización de la economía
A pesar de la severa crisis de 1976, en un año o menos las perspectivas de la
economía se modificaron radicalmente por el anuncio de los vastos recursos
petroleros de México. Las reservas probadas de petróleo aumentaron de 6.3
miles de millones de barriles en noviembre de 1976 a 16 000 millones a fines
de 1977 y a 40 000 millones un año después. El déficit comercial estuvo de
nuevo bajo control en 1977-1978, a niveles por debajo de los de 1971-1972. El
perfil de la deuda externa se reestructuró y, por un tiempo, el nuevo endeudamiento no creció de forma importante.
La explotación de los recién descubiertos recursos petroleros en el sur de
México y su venta en el mercado internacional habrían de traer una rápida y
fuerte recuperación. En efecto, de 1978 a 1981 el crecimiento económico se
recuperó fuertemente, llevando a un periodo de expansión a tasas muy por
encima de la norma histórica. Impulsado por la producción de petróleo (con
un crecimiento anual de 19%) y las exportaciones del mismo (cuyo crecimiento anual fue de 53%), el pib aumentó aproximadamente 9% al año, y el
ingreso nacional real —que se benefició del vuelco favorable de los términos
de intercambio a raíz del aumento del precio del petróleo en 1979-1980— creció incluso a una tasa mayor (9-10%). El patrón de crecimiento presentó
algunos síntomas de “enfermedad holandesa” que tuvieron su papel en la
creciente vulnerabilidad y fragilidad financiera de la economía. En efecto,
aunque la inversión fue muy dinámica, su estructura sectorial estuvo fuertemente sesgada a favor de la industria petrolera y de los sectores de comercio
y servicios. No es sorprendente entonces, que en un periodo de auge, el crecimiento del sector manufacturero se desaceleró: quedó por debajo de la tasa
global de crecimiento y pasó de 10% en 1979 a aproximadamente 6% en 1980
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y 1981. Además, pocas inversiones se dirigieron al sector manufacturero de
exportación, aunque hay dos excepciones que merecen ser destacadas: la
industria automotriz —donde una nueva generación de plantas se estaba
construyendo con tecnología de punta, explícitamente diseñada para competir en el mercado mundial— y la industria petroquímica, donde el sector
público estaba invirtiendo fuertemente.
La duplicación del precio del petróleo y el aumento de las tasas externas
de interés en 1979-1980 tuvieron, en balance, un efecto favorable a corto
plazo. La bonanza petrolera convirtió a México en cliente preferido de los
bancos internacionales, y los préstamos externos fueron concedidos en montos y condiciones notablemente más favorables que para el resto de los países
en desarrollo. En retrospectiva, la naturaleza de estos choques externos fue
dramáticamente malinterpretada por el gobierno mexicano (así como por
otros agentes económicos). Por un lado se pensó que precios reales del petróleo altos y crecientes serían una característica permanente de la economía
internacional, mientras que, por otra parte, el aumento de las tasas de interés
fue interpretado como un fenómeno temporal. En la medida en que esta
perspectiva optimista siguió prevaleciendo durante la primera mitad de 1981,
aun cuando la recesión en Estados Unidos ya había empezado a debilitar el
mercado petrolero internacional y las tasas externas de interés continuaban
subiendo, la expansión fiscal se reforzó en 1981.
Así, el año 1981 registró un deterioro masivo de los indicadores macroeconómicos. El valor real del peso (con una apreciación de alrededor de 30%)
alcanzó un nivel histórico a fines de 1981, y el déficit financiero del gobierno
casi se duplicó de 1980 a 1981 alcanzando un nivel de 14% del pib. La expansión fiscal, combinada con la apreciación real del tipo de cambio y la liberalización de las importaciones iniciada con el programa de estabilización acordado con el fmi en 1976, condujeron a un deterioro masivo de las cuentas
externas, en particular de la balanza comercial no petrolera. Mientras que las
exportaciones no petroleras habían empezado a caer a mediados de 1979, las
importaciones de bienes habían crecido a un ritmo vertiginoso y aumentaron
en casi 30% en 1981 (a pesar de la reversión del programa de liberalización
de importaciones en la segunda mitad del año). Así, el déficit comercial se
duplicó de 1980 a 1981, mientras que el déficit en cuenta corriente alcanzó
un nuevo record de 12.5 miles de millones de dólares.
1.3.3. La crisis de la deuda externa
La deuda financió la brecha externa y saltó de 57.4 a 72.2 miles de millones
de dólares en un año (gráfica 19.3). La estructura de la deuda, por su parte,
se volvió cada vez más vulnerable. La deuda pública externa de corto plazo
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la dimensión internacional de la economía mexicana
771
Gráfica 19.3. Deuda externa total, 1970-1983
Como porcentaje del P IB
Miles de millones de dólares
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
Fuente: Oxford Latin American Economics History Database (OxLAD).
subió de 1.5 miles de millones de dólares a fines de 1980 a 10.8 miles de
millones un año después. Para 1981 los préstamos de corto plazo representaban más de la mitad del endeudamiento externo neto. La relación de intereses pagados sobre la deuda externa a exportaciones totales aumentó de 27%
en 1977-1978 a 37% en 1981-1982, aunque vale la pena observar que este
aumento se explica totalmente por las crecientes tasas de interés, ya que la
relación deuda/exportaciones muestra una reducción moderada durante el
mismo periodo (de 3.1 a 2.8). La fragilidad financiera se hizo evidente también en el sector privado. La relación deuda/capital de las empresas privadas
grandes aumentó de 0.9 en 1978 a 1.2 en 1981. Más importante aún es el
cambio en la composición de la deuda: la participación de la deuda denominada en dólares en la deuda total de las empresas privadas grandes creció de
30% en 1978 a 63% en 1981.
Las expectativas optimistas del gobierno eran compartidas por los bancos internacionales, que redoblaron sus préstamos a México, pero no por
todo el mundo: después de endeudarse fuertemente con el exterior entre
1979 y 1980, el sector privado mexicano inició un ataque especulativo sin
precedente contra el peso en la primera mitad de 1981, y más de 20 000
millones de dólares salieron del país en 18 meses. La magnitud de la fuga de
capitales fue tal que absorbió tanto como el 54% del aumento en la deuda
externa de México (neta de reservas internacionales) en 1981 y 1982, generando tensiones políticas crecientes entre el gobierno de López Portillo y los
grandes conglomerados financieros privados.
A principios de 1982 el precio internacional del petróleo seguía cayendo,
la fuga de capitales estaba en su máximo, y casi la mitad de la deuda externa
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772 la economía en el dilatado siglo xx
del país debía ser pagada o refinanciada durante los siguientes 12 meses.
Aunque a mediados de 1981 se habían restablecido los controles a la importación y se había introducido una reducción de 4% en el presupuesto de
1981, un cambio más radical en las políticas económicas era inevitable. Así,
en febrero de 1982 el gobierno adoptó un paquete de contracción fiscal con
devaluación, manteniendo la libre convertibilidad del peso.
Si bien la balanza comercial se volvió superavitaria en el segundo trimestre de 1982, el paquete de políticas de febrero no fue efectivo en parar la
especulación financiera y la fuga de capitales posdevaluación. La fuga de
capitales se convirtió, por mucho, en la principal fuente de desequilibrios en
la balanza de pagos y, con los préstamos externos crecientemente racionados, de la caída resultante en las reservas internacionales del banco central.
En agosto de 1982, cuando las reservas se habían agotado casi completamente, el flujo de financiamiento internacional hacia México se interrumpió
abruptamente. A ello siguieron nuevas y dramáticas devaluaciones, junto
con la adopción de un régimen de tipo de cambio dual.2 El gobierno suspendió los pagos de la deuda externa, marcando con ello el principio de la crisis
internacional de la deuda. Fue en estas circunstancias, complicadas aún más
por las crecientes tensiones políticas entre el gobierno y los grandes conglomerados financieros, que en su último informe presidencial a la nación (1 de
septiembre de 1982), López Portillo anunció dramáticamente la nacionalización del sistema bancario y la adopción de un régimen integral de control de
cambios. Era demasiado tarde, sin embargo, para adoptar un régimen de
control de cambios: las reservas externas se habían agotado y la crisis internacional de la deuda había llegado.
2. La inserción de la economía mexicana
en la globalización (1985-2010)
2.1. El marco institucional del nuevo modelo de desarrollo
Al igual que sucedió en muchos otros países en desarrollo, el gobierno del
presidente De la Madrid (1982-1988) consideró que la crisis de la deuda en
México —y de hecho en América Latina— tenía su origen en las distorsiones
inherentes a la pauta tradicional de desarrollo basada en la sustitución de
importaciones y en la fuerte intervención del Estado en la economía. El
gobierno consideró que para salir de la crisis era necesario colocar a las
exportaciones como el nuevo motor de crecimiento, impulsadas por un sec2
Es decir, un régimen con dos tipos de cambio, uno para transacciones comerciales y otro
para transacciones financieras.
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la dimensión internacional de la economía mexicana
773
tor privado local que fuese capaz de competir exitosamente sin necesidad de
subsidios. Para lograrlo puso en marcha una nueva estrategia que comprendió dos vertientes. La primera fue enfrentar la crisis económica mediante un
programa de estabilización ortodoxo, de contracción fiscal y depreciación
cambiaria. La estrategia no tuvo el resultado deseado y, ante la caída del
mercado petrolero mundial en 1986, se optó por aplicar un programa heterodoxo: el Pacto de Solidaridad Económica, similar a los que estaban en vigor
en ese entonces en Brasil y Argentina. El Pacto consistió en acuerdos entre
los sectores empresarial, laboral y gubernamental para concertar la evolución de precios clave, como el tipo de cambio, el salario mínimo nominal y
fijar los de algunos bienes básicos. Sucesivas renovaciones del Pacto, junto
con la renegociación de la deuda externa gracias al Plan Brady,3 abatieron la
inflación y ayudaron a un repunte económico a fines de la década. Pero conllevaron la persistente apreciación del tipo de cambio real que desembocaría
unos años después en una nueva crisis de balanza de pagos.
La segunda vertiente, que comenzó en 1985-1986, consistió en aplicar
diversas reformas para eliminar la protección del mercado local de bienes y
servicios, liberalizar los flujos financieros y de inversión extranjera, y disminuir la presencia del Estado en la economía. Estas reformas, ratificadas y
profundizadas por gobiernos posteriores, marcan la pauta de desarrollo desde
entonces. Gracias a ellas, en pocos años México pasó a ser de las economías
de tamaño medio más abiertas al comercio e inversión foráneas en el mundo,
con una injerencia del sector público en la economía severamente acotada.
La siguiente sección describe las reformas más importantes para el cambio
de pauta de desarrollo.
2.2. Reformas estructurales y apertura comercial
2.2.1. Desmantelamiento de la protección comercial
La reinserción de México en los circuitos globales de comercio e inversión
procedió en dos frentes. El primero fue incorporar al país a acuerdos internacionales afines al libre comercio. Los primeros pasos en este empeño fueron
la firma, en 1985, del Acuerdo Bilateral sobre Impuestos Compensatorios con
Estados Unidos —en el que México accedió a eliminar subsidios a la exportación— y la adhesión al gatt en 1986. A principios de los años noventa comenzaron las negociaciones entre México, Estados Unidos y Canadá para concer3
Plan adoptado a finales de la década de 1980, con el nombre del entonces secretario del
Tesoro norteamericano, para reestructurar la deuda de los países en desarrollo con bancos
comerciales, basado en operaciones de reducción de la deuda y el servicio de la deuda efectuadas voluntariamente en condiciones de mercado.
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tar un acuerdo trilateral de libre comercio. El acuerdo, denominado Tratado
de Libre Comercio de América del Norte (tlcan), fue aprobado por los tres
cuerpos legislativos en 1993. Entrando en operación el primer día de 1994,
comprometió a los tres países a eliminar las trabas al flujo comercial de bienes y de inversión entre ellos, en un plazo no mayor a 15 años. Además
especificó mecanismos de salvaguarda, solución de disputas, protección de la
propiedad intelectual, normas ambientales y laborales. Poco después México
ingresó a la ocde y a la Organización Mundial de Comercio (omc), y desde
entonces ha firmado múltiples acuerdos de libre comercio, inter alia con Chile, Costa Rica, Colombia, Venezuela, Bolivia y la Unión Europea.
El segundo frente fue desmantelar la protección comercial, misma que
había alcanzado su ápice cuando, en la crisis en 1982, el gobierno sujetó toda
importación al requisito de permiso previo. El primer paso se dio en 1984,
con una apertura comercial moderada que redujo de 100 a 87% la proporción
del volumen de importaciones sujetas a permisos previos, y disminuyó el
número y dispersión de las tarifas arancelarias. Ante la escasa respuesta de
las exportaciones no petroleras y el alza de la inflación, el gobierno procedió
a profundizar la apertura comercial. Así, en el marco de un nuevo programa
de estabilización y ajuste, en julio de 1985, por primera vez en la historia
moderna del país se avanzó de manera significativa en eliminar la protección
comercial. En efecto, se redujo el número de tarifas y se cancelaron permisos
previos a gran número de fracciones arancelarias, dejando bajo tal control
sólo 37% del volumen total de importaciones (908 de un total cercano a 8 000
fracciones). Con ello se abrieron los mercados de bienes de capital y productos intermedios, dejando todavía protegidos los de consumo final.
En 1987 la liberalización comercial retomó impulso en el contexto del
Pacto de Solidaridad. Así, en parte para ayudar a abatir la inflación que llegaba a tres dígitos, se eliminaron los permisos previos de importación en buena
parte del mercado de bienes de consumo, reduciendo, de esta manera, la
cobertura de tal sistema a 20% del volumen importado (básicamente algunos
bienes agrícolas y ciertas manufacturas). A la vez, el número de tarifas se
redujo a la mitad y quedó en cinco. Si bien ya venía dándose su cancelación
gradual, la lista de precios oficiales sobre bienes importados se eliminó del
todo en 1988. Con ello, en menos de 36 meses el mercado nacional se ubicó
entre los menos protegidos del mundo.
La reforma comercial continuó en los años siguientes, de manera que en
1993, antes del arranque del tlcan, sólo 20% del volumen total de importaciones quedaba sujeto a permiso previo, el arancel máximo era de 25% y el
promedio de 12.5%. El tlcan, punto culminante de este proceso, comenzó a
operar en enero de 1994, concretando el compromiso de los tres países signatarios para eliminar —con calendarios específicos y en un lapso no mayor
de 15 años— las barreras arancelarias y no arancelarias a su comercio intra-
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rregional. Si bien México había instrumentado antes un fuerte proceso de
apertura comercial, el tlcan autorizó continuar con restricciones a la importación de algunos productos, entre ellos maíz, productos petrolíferos, automóviles y equipo de transporte. Por otra parte, el tratado incorporó entre sus
elementos adicionales el compromiso para liberalizar los flujos de inversión
extranjera y la incorporación de ciertos criterios ambientales y laborales.
Para México, el tlcan tenía tres objetivos complementarios. El primero
era reducir las presiones inflacionarias en el país mediante la competencia
del exterior. El segundo era insertar a la economía mexicana en una trayectoria de elevado crecimiento de largo plazo, cuyo puntal fuese la exportación
al mercado de Estados Unidos. Supuesto subyacente era que el tlcan, junto
con las demás reformas, induciría un aumento en la inversión nacional y
extranjera para explotar el potencial de México como plataforma de exportación a Estados Unidos, en productos intensivos en mano de obra. Finalmente
el tercero, de contenido político, era asegurar la irreversibilidad del proceso
interno de reformas económicas liberales iniciado en los años ochenta
mediante las restricciones internacionales, legales y normativas, para disuadir cualquier intento por regresar al proteccionismo y a la intervención fuerte del sector público en la economía.
Desde entonces, todas las administraciones que han asumido la presidencia en México han ratificado su compromiso con la liberalización comercial. Cabe señalar que la reforma comercial también eliminó los permisos y
precios oficiales que prevalecían sobre ciertas exportaciones. En este terreno, igualmente es destacable que se canceló todo incentivo fiscal o crediticio
especial para las exportaciones, más allá de la exención de aranceles a la
importación temporal.
2.2.2. Liberalización de la inversión extranjera y del mercado financiero
Como se vio antes, tradicionalmente la entrada de inversión extranjera y
otros capitales a México estaba fuertemente regulada. El gobierno de De la
Madrid comenzó a abatir estos controles: en la manufactura la desregulación
fue rápida y sólo en pocas actividades quedó totalmente excluida la presencia
extranjera, entre ellas la petroquímica básica. El primer paso se dio en febrero de 1984, con los lineamientos de la Comisión Nacional de Inversión
Extranjera (cnie) que dieron pie a instalar empresas de capital mayoritario o
totalmente extranjero en algunas actividades intensivas en capital o tecnología, o con potencial exportador. La cnie autorizó la apertura de filiales de
empresas extranjeras y amplió oportunidades de inversión extranjera directa
(ied) en la petroquímica secundaria, al aumentar el rango de actividades
comprendidas en ésta. En 1989 se relajaron aún más las restricciones, con lo
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que en casi 75% de actividades productivas se eliminaron los límites máximos legales a la presencia del capital externo. Las excepciones que continuaron reservadas al Estado o a mexicanos, fueron petróleo y petroquímica básica, la generación y transmisión de energía eléctrica, bancos y servicios
financieros, los medios de comunicación así como el transporte marítimo,
terrestre y aéreo. También se permitió a extranjeros la compra de acciones
neutras “N” de empresas que cotizaran en la Bolsa Mexicana de Valores.
En diciembre de 1993, a punto de arrancar el tlcan, se promulgó la
nueva Ley de Inversiones Extranjeras que especificaba la apertura al capital
foráneo en las áreas y formas acordadas en el tlcan. En especial con ello se
comenzó a desregular la ied en el sector automotriz, iniciando formalmente
la anulación progresiva de los requisitos de desempeño que marcaron el
desarrollo de dicho sector desde los sesenta.
En síntesis, con la nueva ley las actividades abiertas a participación
mayoritaria de inversión extranjera aumentaron hasta representar 81% del
pib en 1993. Entre las áreas que liberalizó están las sociedades de producción
cooperativa, televisión por cable, provisión de servicios marítimos, y transportación terrestre de pasajeros y de carga con autobuses y camiones. De
especial relevancia para la manufactura fue quitar las restricciones a la participación mayoritaria en la petroquímica secundaria, en la industria de autopartes y en la construcción de autobuses y camiones. De hecho, con la salvedad de la petroquímica básica y la producción de armamentos y explosivos,
la manufactura quedó del todo abierta a la inversión extranjera, incluso
mayoritaria. La siguiente medida significativa de apertura a la ied surgió a
raíz de la crisis de 1994 cuando, con el fin de rescatar el sistema de la banca
comercial del país, se autorizó la entrada de inversión extranjera en este sector sin tope alguno al porcentaje de participación en el capital.
La reforma financiera comenzó en la segunda mitad de los años ochenta
con la unificación del mercado cambiario, la liberación de las tasas nominales de interés, la eliminación del encaje legal y del sistema de “cajones”. Esto
último permitió a los bancos comerciales asignar el crédito libremente. Parteaguas del proceso fue la desincorporación de la banca comercial en 19911992, después de una década de propiedad estatal. De hecho, con la puesta
en marcha del tlcan, el mercado de crédito y financiamiento interno se
encontró totalmente libre a la entrada y salida de capitales externos. Como
parte de la reforma financiera también se reconvirtió la banca de desarrollo,
obligándola a operar básicamente como banca de segundo piso y concentrarse en atender las necesidades de las pequeñas y medianas empresas (pyme).
Como parte de esta reforma se obligó a la banca de desarrollo a dejar de otorgar créditos como meros subsidios y, en cambio, adoptar estrictos criterios de
mercado al evaluar y seleccionar proyectos y aplicar tasas de interés superiores al costo porcentual de captación promedio.
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Desafortunadamente, este proceso no se acompañó de una modernización de la supervisión bancaria. En consecuencia, la vertiginosa expansión
del crédito a la que dio lugar —y que llevó a ensanchar el crédito bancario en
19 puntos como proporción del pib para ubicarse en 49.5% en 1994—, desembocó en un agudo problema de cartera vencida y de insolvencia bancaria el
año siguiente. Ello obligó a ejecutar un programa de rescate de la banca
comercial que, antes de que terminara la década, condujo a que la gran
mayoría de bancos fuera adquirida por grupos extranjeros.
2.2.3. Privatización de entidades públicas
La privatización y desincorporación de empresas públicas fue un elemento
esencial de las reformas estructurales. Abrió espacio a la iniciativa privada y
ayudó a corregir las finanzas públicas ya que, salvo contadas excepciones, las
empresas desincorporadas operaban con números rojos. La venta de paraestatales se efectuó mediante licitación pública; el gobierno aceptó o rechazó la
oferta en función del precio ofrecido y, en alguna medida, también de los
planes de inversión y de empleo. Si bien un primer avance se dio en 19831984, con la venta de las empresas industriales y comerciales que habían
pasado a manos del Estado a raíz de la nacionalización bancaria, la privatización formal comenzó en 1985. Tuvo dos etapas. La primera, de entonces a
1987, se abocó a la venta de empresas medianas o chicas que, en general, no
gozaban de posiciones privilegiadas en sus mercados. El 80% de las empresas
privatizadas en este periodo antes habían sido propiedad privada. Al finalizar
esta primera etapa, el sector paraestatal se había reducido en más de 200
empresas, y ya no participaba en la producción de bebidas embotelladas,
textiles, cemento, automóviles, farmacéutica y petroquímica secundaria. Los
recursos obtenidos con las privatizaciones de esta etapa fueron tan sólo 2%
de los recursos totales que obtuvo el Estado por esta vía entre 1982 y 1994.
La segunda fase, de 1989 a 1996, estuvo marcada por la venta de empresas grandes con poder de mercado, aprovechando las modificaciones en el
marco regulatorio que ampliaron la posible participación del sector privado
—nacional y extranjero— en áreas antes vedadas por ley. En ella, se desincorporaron más de mil de las 1 155 empresas públicas que existían en 1982.
Los ingresos por concepto de las privatizaciones formaron parte de un fondo
de contingencia que, en última instancia, sirvió para amortizar deuda pública
interna. Como parte de las medidas, en respuesta a la crisis de divisas de
1995, el gobierno inició una nueva ronda de privatizaciones que abarcó
empresas de servicios ferrocarrileros, eléctricos, de administración portuaria
y otros y, del sector manufacturero, las plantas petroquímicas y la productora e importadora de papel (pipsa). La venta de las petroquímicas enfrentó
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oposición dentro y fuera del gobierno. Los compradores potenciales mostraron reticencia pues dichas plantas, si bien operan en mercados competitivos
en cuanto a sus productos de venta, dependen de Pemex en el suministro de
insumos críticos. En 2008, la reapertura de la discusión sobre la reforma
energética no pareció alterar de manera significativa el status quo respecto a
las fuertes restricciones a la participación del sector privado en la petroquímica básica. En la secundaria, en contraste, continúa la posibilidad de tener
hasta el 100% de inversión privada, local o extranjera.
2.2.4. El desmantelamiento de la política industrial tradicional
El retiro del Estado de la esfera económica se expresó, además, en un cambio
radical en su forma de intervención en diferentes sectores de actividad. Se
desechó la estrategia basada en la identificación de sectores con potencial de
desarrollo, se eliminaron las prácticas de fomento selectivo y en lugar de ello
se adoptaron políticas horizontales que a priori no son selectivas por rama o
tipo de actividad. Tal modificación se expresó en la convicción de que la
mejor política para promover el desarrollo económico en general es la remoción de obstáculos al juego del mercado, junto con un régimen legal de respeto a los derechos de propiedad privada. En los hechos, ello llevó a la política
industrial a abandonar toda forma tradicional de injerencia directa selectiva
vía subsidios, permisos, licencias o requisitos de desempeño en torno a requerimientos, como el grado de contenido nacional o la generación neta de divisas. Con ello, el viraje de la política económica a partir de 1985 —y sobre todo
entre 1987 y 1988— hacia la apertura comercial y el libre juego del mercado
canceló toda medida sugerente de mayor regulación o intervención del Estado en la esfera productiva. Así, y en concordancia con las disposiciones del
gatt, desapareció la mayoría de los subsidios, salvo los que aligeraban la carga tributaria sobre ciertas importaciones temporales. Esta implementación de
políticas sectoriales neutrales y de aplicación horizontal pareja a todos los
sectores, orientadas a compensar ciertas fallas generales del mercado, en
esencia ha estado inalterada desde los años noventa hasta ahora.
2.3. Conformación de la nueva inserción internacional
de la economía mexicana
Los primeros logros de las reformas estructurales iniciadas a mediados del
decenio de 1980, aunadas a las estrategias de estabilización que las acompañaron, fueron abatir la inflación, corregir la tendencia al persistente desbalance fiscal, y resolver el problema de la deuda externa reinsertando al país
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la dimensión internacional de la economía mexicana
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en los circuitos de capital internacionales. Todo ello tuvo como resultado
recolocar a la economía mexicana en una senda de expansión moderada, sin
presiones inflacionarias.
Como se examinó antes, este proceso se acompañó de un acotamiento
severo en las formas e intensidad de intervención del Estado en la actividad
productiva o financiera. Por otro lado, la liberalización del comercio y de la
inversión extranjera (junto con el tlcan) han estrechado la relación entre la
economía mexicana y la estadounidense, tanto en lo que se refiere a comercio como a flujos de capital. Tras la eliminación de las restricciones a la propiedad extranjera, la participación foránea —en especial de Estados Unidos—
en la economía ha aumentado mediante inversiones directas, ya sea en
nuevas plantas, fusiones o adquisiciones.
2.3.1. Desempeño exportador y flujos de inversión
Otro logro importante de la transformación económica de México es el auge
de las exportaciones, sobre todo las no petroleras y el renovado acceso al
flujo de capital externo, incluyendo la inversión directa. Desde el principio
de la década de 1980 la expansión de las exportaciones mexicanas fue notable, y con el tlcan se ha acelerado más. En efecto, como se muestra en el
cuadro 19.3, durante 1993-2006 las exportaciones crecieron a una tasa media
de 11%, que, si bien inferior a la de China, se coloca entre las más altas del
mundo, superando a las de otras economías de América Latina y del este de
Asia. Otra muestra de su dinamismo es que, mientras que en 1994 las exportaciones representaron apenas 16% del pib de México, hoy alcanzan una proCuadro 19.3. Crecimiento de las exportaciones, 1982-2006.
México y selección de países en vías de desarrollo
(promedio anual, porcentaje)
China
Corea del Sur
Turquía México
Malasia
Argentina
Tailandia
Chile
Brasil
1982-1993
1993-2006
6.9
10.9
7.01
5.8
12.3
3.7
14.5
8.4
8.0
18.7
14.2
11.5
11.1
8.9
8.3
7.8
7.5
7.1
1
1987-1993.
Fuente: Banco Mundial (http://web.worldbank.org).
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780 la economía en el dilatado siglo xx
porción superior a 33%. Al respecto, dado que el alza de las importaciones
fue todavía más aguda, la suma de las importaciones y las exportaciones
medida como proporción del pib se elevó cerca de 35 puntos porcentuales,
ubicándose en un promedio de 63% para 1993-2006 frente a 27% durante el
periodo 1982-1993.
Este desempeño se asoció a un cambio sustancial en la estructura de las
exportaciones. En efecto, mientras que en los años ochenta las ventas petroleras representaban 80% de las exportaciones totales del país, hoy constituyen
cerca de 15%. A partir de 1985, y en especial de 1994, México se ubica entre
los 10 primeros países exportadores (no petroleros) en el ámbito mundial. Su
dinamismo es particularmente evidente en las exportaciones manufactureras. Como se muestra en el cuadro 19.4, de 1985 a 1994 México se ubicaba ya
en el quinto lugar entre los países con mayores aumentos porcentuales en su
grado de penetración del mercado internacional de manufacturas. En la década siguiente, 1994-2004 (2005 es el año más reciente con datos comparativos
disponibles), ocupó la segunda posición, apenas detrás de China.
En este proceso las maquiladoras se constituyeron en uno de los agentes
del auge exportador. Al principio de los años noventa generaban más de la
mitad de las exportaciones totales de la manufactura mexicana, y más de
40% de las exportaciones totales de México. Otros actores importantes detrás
de este fenómeno fueron las empresas extranjeras ya establecidas en México,
así como otras que llegaron como parte del flujo de inversión extranjera
directa atraídas por la liberalización comercial, el tlcan y el proceso de privatización.
En síntesis, en cerca de dos décadas, el auge exportador basado en las
manufacturas cambió por completo la inserción de México en el comercio
mundial. De hecho, mientras que tradicionalmente sus principales exportaciones eran productos primarios (camarón, café, algodón y tomates), a
comienzos de los años ochenta México era una economía fundamentalmente
exportadora de petróleo. Sin embargo, antes de que terminara dicha década,
la manufactura proporcionaba más de 50% de las exportaciones totales de
México. Hoy en día su participación excede 85%. No está demás señalar que
Pemex continúa siendo uno de los primeros 10 exportadores de crudo en el
mundo, y vende al exterior cerca de la mitad del petróleo que produce, fundamentalmente a Estados Unidos.
El impulso exportador de manufacturas de México ha sido acompañado
por su creciente sofisticación tecnológica. En el cuadro 19.5 se presenta la
participación de las exportaciones de bienes de México en el mercado de la
ocde entre 1985 y 2004, en la que se diferencian tres grandes grupos: 1] exportaciones basadas en recursos naturales, como agricultura, energía, fibras textiles, minerales y metales, 2] manufacturas, y 3] otros productos. A su vez, las
manufacturas se clasifican en dos grupos, las que se producen con o sin uso
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1.42 0.55 0.88 0.30 1.01 12.82 0.19 1.49 0.18 0.47 0.22 0.31 0.15 0.00 0.35 0.44 0.14 0.06 0.36 0.05 China
Malasia
Singapur
Tailandia
México
Estados Unidos
Indonesia
España
Polonia
India
Turquía
Filipinas
Hungría
Vietnam
Australia
Portugal
Pakistán
República Dominicana
Israel
Marruecos
5.86 1.73 1.88 1.07 1.71 13.36 0.67 1.79 0.40 0.67 0.41 0.43 0.23 0.08 0.43 0.51 0.20 0.11 0.41 0.10 1994
(B)
4.45 1.18 1.00 0.77 0.70 0.55 0.48 0.30 0.22 0.20 0.19 0.12 0.09 0.08 0.08 0.07 0.06 0.05 0.05 0.05 Variación 85-94
(B - A)
Fuente: cepal-can (2006), con base en promedios trianuales.
Nota: las manufacturas cubren los capítulos 6, 7 y 8 de la clasificación del can.
1985
(A)
1 China 2 México 3 Filipinas 4 República Checa 5 Hungría 6 Malasia 7 Turquía 8 Polonia 9 Tailandia 10 Eslovenia 11 Vietnam 12 Rumania 13 Emiratos Árabes Unidos 14 Costa Rica 15 Israel 16 Ucrania 17 Bangladesh 18 Cambodia 19 Estonia 20 Bulgaria Orden jerárquico
de variación
5.86 1.71 0.43 0.31 0.23 1.73 0.41 0.40 1.07 0.10 0.08 0.15 0.10 0.05 0.41 0.09 0.10 0.00 0.02 0.07 1994
(C)
Cuadro 19.4. Cambio en la participación de las exportaciones manufactureras
en el mercado mundial (20 principales países), 1985-1994 y 1994-2004
12.27 2.80 0.93 0.74 0.65 2.13 0.77 0.75 1.31 0.31 0.29 0.32 0.21 0.15 0.49 0.17 0.17 0.05 0.06 0.11 2004
(D)
6.41
1.09
0.50
0.42
0.42
0.39
0.37
0.35
0.25
0.22
0.21
0.17
0.11
0.10
0.08
0.07
0.07
0.05
0.04
0.04
Variación 94-04
(D - C)
782 la economía en el dilatado siglo xx
intensivo de recursos naturales. En la parte inferior del cuadro se presenta la
composición de las exportaciones totales de México, desagregadas con base en
las mismas categorías.
Cuadro 19.5. Composición de las exportaciones de México
y participación en el mercado de la oecd, 1985-2004
1985
1990
1994
2000
2004
Participación de mercado
1.78
1.52
2.03
3.46
Recursos naturales
3.12
2.12
2.00
2.59
Agricultura1
1.30
1.28
1.37
2.01
Energía2
4.60
3.26
2.99
3.28
Fibras textiles, minerales y metálicas3
1.89
1.48
1.57
1.48
Manufacturas
1.17
1.39
2.21
4.07
Basadas en recursos naturales4
1.23
0.96
1.03
1.22
No basadas en recursos naturales5
1.09
1.32
2.09
3.81
Otros6
1.61
2.54
2.70
4.01
Estructura de las exportaciones
100
100
100
100
Recuros naturales
58.60
33.62
21.43
14.38
Agricultura1
9.66
10.27
8.18
5.33
Energía2
45.94
21.02
11.82
8.49
Fibras textiles, minerales y metálicas3
3.01
2.33
1.44
0.56
Manufacturas
39.13
62.45
74.89
81.70
Basadas en recursos naturales4
3.38
3.37
2.52
1.57
No basadas en recursos naturales5
35.76
59.08
72.37
80.13
Otros6
2.27
3.93
3.68
3.92
3.17
2.74
2.02
3.47
1.46
3.29
1.04
3.41
3.48
100
18.44
5.75
12.11
0.58
77.72
1.25
74.50
3.85
1
Secciones 0, 1 y 4; capítulos 21, 22, 23, 24, 25 y 29.
Sección 3.
3
Capítulos 26, 27 y 28.
4
Capítulos 61, 63 y 68; grupos 661, 662, 663, 667 y 671.
5
Secciones 5, 6 (menos los capítulos incluidos en 4), 7 y 8.
6
Sección 9.
Fuente: cepal-can (2006).
2
Es notable la acelerada penetración de las exportaciones mexicanas en el
mercado de la ocde, que entre 1985 y 2004 en conjunto subió de 1.8 a 3.2%,
y en las manufacturas aumentó de 1.2 a 3.3%. La penetración de las manufacturas basadas en recursos diferentes a los naturales fue todavía más acelerada. Su dinamismo se evidencia en la parte inferior del cuadro que revela
que en 1985 representaban 36% de las exportaciones totales, en 1994 73% y
en 2004, 75 por ciento.
El auge exportador de México no se extendió uniformemente, y más bien
tendió a ser altamente concentrado. Unas cuantas industrias —como la de
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la dimensión internacional de la economía mexicana
783
motores y partes automotrices, automóviles, computación y equipo electrónico diverso— originaron casi 60% de las exportaciones manufactureras
entre 1994 y 2004. Además, según algunos autores, el auge de las exportaciones manufactureras a partir de 1994 se concentró en un número escaso de
empresas —no muy alejado de 300—, la mayoría de ellas ligadas a corporaciones transnacionales.
En cuanto a su composición regional, es de destacar que el dinamismo
de las exportaciones manufactureras desde la firma del tlcan ha dado lugar
a un superávit comercial creciente de México con Estados Unidos. Sin embargo, simultáneamente se ha registrado de manera sistemática un abultado
déficit con el resto del mundo que con mucho contrarresta el saldo positivo
anterior, salvo en periodos de recesión interna severa. Desde el punto de
vista sectorial, el superávit comercial derivado de las maquiladoras y de la
industria petrolera ha sido incapaz de compensar el déficit que se genera en
el resto del comercio de manufacturas, bienes primarios y servicios.
¿Por qué se ha dado esta rápida expansión de importaciones mexicanas
desde la segunda mitad de los años ochenta, salvo en periodos de recesión?
Varios factores explican este comportamiento, el más importante es la apertura comercial ante una tradicional demanda reprimida de mercancías y
marcas extranjeras. También influyeron en la misma dirección la expansión
de la demanda interna, la tendencia a la apreciación persistente del tipo de
cambio real y el renovado acceso a fondos externos. El auge importador también reflejó, en cierta medida, la fuerte relación entre las empresas exportadoras y los oferentes extranjeros, pero —como las maquiladoras— con una
débil relación con los proveedores locales. En todo caso, esta alza en la propensión a importar mina enormemente la fuerza de arrastre de las exportaciones sobre el resto de las actividades productivas, y por ende ha acotado
fuertemente su capacidad de servir como motor efectivo para que la economía de México entre en una senda de elevada expansión de largo plazo. Es
decir, si bien se ha dado un auge de las exportaciones, éste simplemente no
ha sido capaz de inducir tasas elevadas de crecimiento de la economía mexicana en su conjunto.
Esta limitación del nuevo modelo se percibe quizá más claramente en la
gráfica 19.4, que ilustra la relación entre el desempeño comercial y el crecimiento económico en México de 1970 a 2008. Como se observa, durante
1970-1981 el pib real creció a una tasa promedio cercana a 7% y registró un
déficit comercial promedio de 3%, respectivamente. La crisis internacional
de la deuda y el colapso petrolero forzaron un estancamiento económico en
los primeros años de las reformas que se dieron entre 1982 y 1987, lo que
generó un superávit comercial notable (8% del pib). Durante los siguientes
años y hasta antes de entrar en vigor el tlcan, el pib repuntó a una tasa
media anual de 3.5%, si bien ya con un déficit comercial. La pauta de creci-
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784 la economía en el dilatado siglo xx
Crecimiento promedio anual del PIB (porcentaje)
Gráfica 19.4. Balanza comercial y crecimiento económico, 1970-2008
8
1970-1981
7
6
5
1988-1994
4
3
1995-2000
2001-2008
2
1
1982-1987
0
–4
–3
–2
–1
0
1
2
3
4
5
6
Balanza con
comercial
del P I B )
Fuente: elaboraciones propias de los autores
base en(porcentaje
datos oficiales.
miento-desempeño comercial fue un tanto similar en los primeros cinco
años del tlcan, sin tomar en cuenta la crisis de 1995 que contrajo el pib en
más de 5%. Finalmente, en los primeros ocho años del siglo xxi tenemos a la
economía de México generando un déficit comercial como proporción del pib
similar al de los años setenta, pero creciendo a tasas medias casi 5 puntos por
debajo de las registradas entonces. Esta baja expansión, además, ha sido insuficiente para que el mercado laboral absorba el crecimiento en la fuerza de
trabajo. En resumen, con flujos similares de recursos externos (déficit comercial) a los recibidos hace tres décadas, antes del colapso petrolero, actualmente la economía mexicana lleva siete años con un crecimiento promedio
muy por debajo del logrado anteriormente.
Antes de cerrar esta sección conviene señalar que la apertura comercial
y las demás reformas macroeconómicas provocaron una modificación en la
estrategia, no sólo de las pequeñas y medianas empresas para enfrentar la
competencia externa, sino también de las grandes corporaciones nacionales.
En efecto, desde mediados de la década de 1990, un grupo pequeño de estas
corporaciones comenzó a incursionar como inversionista en el extranjero,
más bien adquiriendo plantas que construyendo nuevas instalaciones, incentivado por el deseo de diversificar mercados, aprovechar economías de escala o cambios en la ley. Un primer destino fue Estados Unidos, y después
países seleccionados de América Latina. El caso más exitoso de México, al
menos hasta noviembre de 2008 en que detona la crisis financiera internacional, es el de Cementos Mexicanos (Cemex). En efecto, ésta se convierte
en pocos años en la única empresa efectivamente trasnacional con una
amplia red de cobertura mundial, ventas en el exterior muy por encima de
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la dimensión internacional de la economía mexicana
785
las ventas en el país y fuerte capacidad de afectar el precio de su producto en
el mercado mundial. Aunque con menor presencia en el mundo, hay otro
grupo de alrededor de 20 conglomerados nacionales que también incursionan en este terreno —pero con menos intensidad que Cemex—, por ejemplo
Telmex y Bimbo. Ahora bien, ¿permitió este cambio estructural de la economía ir cerrando la brecha con Estados Unidos?
Como se muestra en la gráfica 19.5, el escaso dinamismo de la economía
mexicana —y contrario a las expectativas generadas por el tlcan y las reformas estructurales, junto con el impresionante auge exportador— ha impedido que el ingreso real promedio de México converja con el de Estados Unidos, su principal socio comercial. En efecto, durante la primera mitad de los
años ochenta, México vio rezagar su producto por habitante en relación con
el de Estados Unidos. La estabilización macroeconómica lograda a partir de
1987, y el inicio de las reformas, permitieron ir acortando la brecha, aunque
de manera muy moderada. Sin embargo, la crisis económica de 1995 la
ensanchó de manera drástica, y desde entonces ha permanecido en niveles
similares. Cabe señalar que su nivel actual es comparable con el que tenía en
la década de los cincuenta, es decir, ¡hace medio siglo! Una consecuencia
importante de este creciente rezago de la economía de México es que la
migración a Estados Unidos ha cobrado fuerte impulso. Estimaciones diversas apuntan a que, desde hace probablemente una década, año con año, alrededor de 400 000 conacionales emigran a ese país. Esta cifra es aproximada-
pib
Gráfica 19.5. México y otros países:
real por habitante en relación con el de Estados Unidos, 1980-2008
(pib per cápita de EU = 100)
Argentina
Brasil
Chile
México
Inicio del TLCAN
Dólares constantes del año 2000
38
28
18
8
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008
Fuente: elaboraciones propias con base en datos del Banco Mundial (http://web.worldbank.org).
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mente la mitad del número de empleos que se deben generar anualmente
para evitar un aumento de la desocupación en México. De no ser por esta
válvula de escape, el mercado laboral mexicano habría alcanzado niveles de
presión sumamente preocupantes, con un agudo deterioro en los ingresos
que, de mantenerse, podría generar condiciones de inestabilidad sociopolítica con fuerte cuestionamiento social.
Conclusiones
Las reformas macroeconómicas iniciadas a mediados de los años ochenta
tuvieron un éxito mayúsculo en modificar la forma de inserción de la economía mexicana en los mercados internacionales y en los circuitos de capital,
además de consolidar una baja inflación y un presupuesto fiscal equilibrado.
Transformaron a México de una economía petrolera en una exportadora de
manufacturas y receptora de inversión extranjera directa, aún concentrada
en el mercado de Estados Unidos. Su sistema financiero, de estar casi totalmente bajo control y propiedad del sector público, se modernizó radicalmente, con los grandes bancos comerciales que fueron absorbidos por corporaciones financieras del extranjero.
Sin embargo, su dinamismo exportador no logró insertar a la economía
mexicana en su conjunto en una pauta de expansión elevada de largo plazo.
Tampoco eliminó la tendencia al desequilibrio externo. Si bien el vuelco
exportador de la manufactura mexicana fue extraordinario, igual o más notable fue la intensa penetración de importaciones. Dicha tendencia refleja un
aumento en las compras de bienes finales, pero también un elevado contenido de insumos importados, sobre todo en las exportaciones, pues el desplazamiento y eliminación de empresas que producían localmente generó la ruptura de cadenas internas de valor agregado.
En la raíz de la falta de dinamismo de la economía mexicana, en el marco
de un auge exportador, está el insuficiente empuje de la inversión. En efecto,
la caída de la inversión pública, producto de la reformas para achicar el Estado, no fue compensada por un alza equivalente en la formación de capital del
sector privado. En parte, esta limitación se debe a la complementariedad
que, en países en vías de desarrollo, existe entre ambas. La falta de inversión
pública trae un deterioro de la infraestructura básica que mina la competitividad internacional, y por ende dista de incentivar la inversión privada. Otros
factores que no tuvieron un efecto favorable sobre la formación de capital
fueron la tendencia recurrente a la apreciación del tipo de cambio real, la
liberalización financiera y la privatización de la banca. El primero terminó
por abrir la puerta del crédito al consumo y la vivienda, pero no así a la inversión. Dicha restricción crediticia dificultó la ampliación y modernización del
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la dimensión internacional de la economía mexicana
787
equipo y maquinaria y, por ende, mermó la capacidad de crecimiento de la
economía mexicana.
En todo caso, el escaso ritmo de crecimiento económico, aunado a la elevada concentración del ingreso que caracteriza al país, se tradujeron en una
magra generación de empleos, una intensa migración al extranjero —con costos
sociales y de desintegración familiar importantes sólo parcialmente compensados por la oleada de remesas familiares— y un insuficiente avance en la reducción de la pobreza y la inequidad. Este decepcionante panorama social y lento
crecimiento económico es evidencia de que las reformas macroeconómicas y
la nueva inserción de la economía mexicana en la globalización tampoco han
logrado colocar al país en una adecuada pauta de desarrollo de largo plazo.
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CONCLUSIONES GENERALES
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