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Área de Macroeconomía y Desarrollo
Documento Interno No. 2010-1
Consideraciones sobre los impuestos selectivos
Rommel Rodríguez Trejo
San Salvador, El Salvador, marzo de 2010
Fundación Nacional para el Desarrollo
Área de Macroeconomía y Desarrollo
Documento Interno No. 2010-1
Consideraciones sobre los impuestos selectivos
RESUMEN:
En este documento se aborda el papel que juegan los impuestos selectivos en la estructura tributaria
de la economía salvadoreña. Se destaca que a pesar de representar en los últimos años cerca del 1%
del PIB —ratio pequeña en relación a lo que se recauda con IVA e ISR—, los impuestos selectivos
son ingresos importantes para el Estado, pues su nivel de recaudación no depende
considerablemente de la coyuntura económica. Además, se proponen algunas medidas que podrían
generar más recursos mediante el fortalecimiento de este tipo de tributos.
2
Consideraciones sobre los impuestos selectivos
Rommel Rodríguez Trejo
Los impuestos selectivos juegan un rol relevante en la estructura tributaria de El
Salvador, ya que proporcionan al erario público recursos que no se ven totalmente
influenciados por las fluctuaciones asociadas a la situación económica del país,
como sucede con los ingresos provenientes de la recaudación del IVA —Impuesto
al Valor Agregado— y el ISR —Impuesto Sobre la Renta—. A modo de ejemplo, la
gran mayoría de impuestos selectivos1 aportó en promedio, entre 2004 y 2009,
alrededor de $180.00 millones, cifra que representó, también en promedio, el 7%
del total de los ingresos y contribuciones obtenidos por el fisco durante esos años.
El rol de los impuestos selectivos queda mejor dimensionado al notar que, para los
mismos años, su aporte promedio al fisco fue de prácticamente un punto del PIB,
teniendo presente que durante dicho periodo, la economía salvadoreña mostró
una expansión y contracción del producto2 (Ver Tabla).
Ingresos por Impuestos Selectivos 2004-2009
(En millones de US$)
Concepto
2004
2005
2006
1. Impuestos Específicos al Consumo
76.7
95.4
97.4
Productos alcohólicos
9.9
13.6
14.3
Cigarrillos
22.2
23.1
27.7
Gaseosa
23.7
32.5
26.0
Cerveza
20.9
25.6
28.3
Armas, Municiones, Explosivos y Similares
n.a.
0.5
1.1
2. Otros Impuestos y Gravámenes Diversos
0.2
0.3
0.8
Migración y Turismo
0.2
0.3
0.8
3. Contribuciones Especiales
67.6
66.9
75.9
FOVIAL
67.1
66.4
69.0
INAZUCAR
0.5
0.6
0.7
TURISMO
n.a.
n.a.
6.2
TRANSPORTE PÚBLICO
n.a.
n.a.
n.a.
Total de Ingresos y Contribuciones
144.5
162.6
174.1
Como % del total de Ingresos y Contribuciones
7.5
7.3
6.8
Como % del PIB
0.9
1.0
0.9
Fuente: elaboración propia con base en información de la Dirección General de Tesorería del MH.
n.a.: no aplica
2007
97.8
14.7
26.8
25.2
30.0
1.1
0.9
0.9
78.3
70.3
0.7
7.3
n.a.
177.0
6.2
0.9
2008
95.8
14.6
27.3
24.2
28.7
0.9
0.8
0.8
108.7
65.3
0.8
9.9
32.7
205.3
6.6
0.9
2009
99.7
17.7
30.9
23.8
26.3
0.9
0.8
0.8
110.5
68.1
0.7
7.6
34.1
211.0
7.4
1.0
1
En este documento no se incluye el impuesto aplicado a las llamadas internacionales provenientes de
EEUU.
2
De 2004 a 2007, la economía salvadoreña experimentó un auge económico expresado en una tasa de
crecimiento promedio de 3.7%. En 2008, la economía se desaceleró y creció a una tasa de 2.4%; para que
finalmente en 2009, a raíz de los efectos de la crisis económica internacional, la tasa de crecimiento del
producto fue -3.5%.
3
Sobre la base de la información publicada por el Ministerio de Hacienda, los
impuestos selectivos podrían agruparse en tres tipos: Impuestos Específicos al
Consumo, Otros Impuestos y Gravámenes Diversos, y los recursos obtenidos por
Contribuciones Especiales. A partir de esta clasificación, y en sintonía con los
datos que presenta la Tabla anterior, es evidente que la mayor parte de los
recursos que obtiene el fisco provienen de los tributos selectivos al consumo y las
contribuciones especiales. En este caso, es importante destacar que en los
últimos dos años del periodo en observación —2008 y 2009— las contribuciones
especiales representaron más del 50% de los recursos recaudados por impuestos
selectivos3, cuando en años previos predominaba con un mayor peso los
impuestos específicos al consumo.
Algunas consideraciones normativas
Por lo general, se considera que los impuestos selectivos —en especial los
impuestos específicos al consumo de bienes y servicios— no son adecuados, ya
que modifican la asignación de recursos en el mercado mediante la distorsión de
los precios relativos. El IVA, por su parte, no genera este tipo de distorsión debido
a su aplicación generalizada a todos los productos y servicios. Adicionalmente, es
importante destacar que una estructura tributaria que posee muchos impuestos
selectivos resulta inconveniente para el fisco, ya que las dificultades de la
administración provocadas por las diversas tasaciones aplicadas a diferentes
productos restan eficiencia al sistema tributario.
A pesar de lo anterior, los Estados establecen impuestos selectivos porque
persiguen “penalizar” las externalidades negativas4 asociadas al consumo de
ciertos bienes o servicios. En El Salvador, ese es el caso de los impuestos
específicos aplicados a las bebidas alcohólicas, los cigarrillos, la cerveza, las
armas, municiones y explosivos. En el caso particular de las bebidas gaseosas —
como también las isotónicas y energizantes incluidas en la última reforma tributaria
de finales de 2009— no existe una justificación sobre la base de externalidades
negativas para gravar dichas bebidas. Como sucede en varios países, la intención
es entonces recaudar a partir de una industria de pocos fabricantes (Artana y
Navajas, 2008).
3
Al interior de las Contribuciones Especiales, el mayor peso corresponde a los recursos obtenidos para el
financiamiento del Fondo de Conservación Vial (FOVIAL) que proviene del impuesto aplicado al consumo de
la gasolina y diesel.
4
A modo de ejemplo, algunas de las externalidades negativas asociadas al consumo de estos bienes podrían
ser los accidentes de tránsito, el gasto en salud pública debido a tabaquismo y enfermedades relacionadas,
violencia social e intrafamiliar, entre otros.
4
Además, los Estados ven en ellos un potencial recaudatorio debido a que estos
bienes poseen una demanda inelástica; es decir, su consumo es poco sensible a
las variaciones en los precios, por lo que se vuelven en una fuente importante de
recursos. Esta condición puede ser aprovechada especialmente en épocas de
crisis económica, cuando la caída de la actividad económica genera una reducción
de los ingresos tributarios provenientes de otras fuentes como el IVA y el ISR.
Recomendaciones sobre el manejo de los impuestos selectivos
Según FUNDE (2009), en lo concerniente al impuesto sobre bebidas
alcohólicas, se recomiendan dos cosas: a) establecer una tasa específica
por grado alcohólico, ya que, para evitar distorsiones la tasa debe ser la
misma para todos los productos. b) Se debe mantener un impuesto ad
valorem estándar para todos los productos. En este caso, es importante
que el diseño del impuesto selectivo no juegue a favor y/o en contra de
productores o comercializadores pues debe primar en la medida de lo
posible el principio de equidad horizontal.
En lo referente al impuesto a los cigarrillos, se debería considerar un alza
en el impuesto a dicho producto. Debido a que el consumo de cigarrillos
obedece a un hábito muy acendrado en algunas personas, la variación en
el precio no alteraría sustancialmente la demanda del bien. Es esta
condición la que debería ser aprovechada al máximo por el Estado para la
obtención de recursos. No obstante, se debe tener cuidado que el aumento
de impuestos aplicado a los cigarrillos y las bebidas alcohólicas no derive
en una situación de contrabando en la región. Esto podría suceder si los
impuestos específicos aplicados en el país superan ampliamente a los
aplicados en Guatemala, Honduras y Nicaragua.
De igual forma que en los cigarrillos, se debería aumentar
considerablemente el impuesto aplicado a las armas, municiones,
explosivos y materiales similares. Esta alza de impuestos podría ser una
medida muy atinada en el contexto de violencia social que atraviesa el país.
No obstante, hay que tener presente que algunos sectores sociales podrían
estar en contra de esta disposición porque podría encarecer el gasto
público en materia de seguridad.
Adicionalmente, se debería establecer un impuesto específico al consumo
de bienes suntuarios. No obstante, y en sintonía con lo expresado líneas
5
atrás, no deberían existir demasiados impuestos específicos al consumo,
de tal manera que reduzcan eficiencia de la administración tributaria.
Además, y en relación a lo presentado en la Tabla anterior, se debería
perseguir que el agregado de recursos proporcionado por los impuestos
específicos aplicados a los productos alcohólicos, cigarrillos, cervezas,
gaseosas —junto a las bebidas energizantes e isotónicas—, armas y
materiales relacionados recaudaran al menos un punto del PIB (Acevedo y
González, 2003). Dada la inelasticidad de la demanda de estos productos,
estos serían recursos asegurados en un momento de contracción
económica.
Finalmente, el Ministerio de Hacienda debería realizar “de oficio” una serie
análisis y estudios previo a establecer, aumentar o disminuir impuestos. Los
estudios deberían mostrar con precisión la incidencia económica de los
impuestos. A la fecha, los técnicos jurídicos de Hacienda establecen la
incidencia legal de los impuestos, pero la incidencia económica se
desconoce a profundidad.
Referencias
Acevedo Carlos y González Mauricio (2003); “El Salvador: Diagnóstico del sistema
tributario y recomendaciones de política para incrementar la recaudación”; Serie
de Estudios Económicos y Sectoriales del Banco Interamericano de Desarrollo
(BID); diciembre de 2003.
Artana Daniel y Navajas Fernando (2008); “Política tributaria en El Salvador.
Propuestas para el financiamiento del desarrollo”; Documento en versión sin editar
realizado para la Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social
(FUSADES); septiembre de 2008.
FUNDE (2008); “Seguridad Fiscal en El Salvador: Medidas para fortalecer la
tributación”; Equipo de Macroeconomía y Desarrollo, FUNDE; Primera Edición;
San Salvador, septiembre de 2008.
FUNDE (2009); “Seguridad Fiscal en El Salvador: Beneficios estimadas de una
reforma tributaria”; Equipo de Macroeconomía y Desarrollo, FUNDE; Primera
Edición; San Salvador, noviembre de 2009.
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Sitios web
www.mh.gob.sv
www.funde.org
www.fusades.org
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