Download Resurgimiento de campamentos: propuestas para avanzar

Clave de Políticas Públicas
Serie: Vivienda Social en Chile
Abril 2014, Número 25
Resurgimiento de campamentos:
propuestas para avanzar hacia una
erradicación definitiva
Por Isabel Ibañez Browne
Presentación
Según el catastro de campamentos realizado por
el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU)
en 2011, en Chile existían 657 campamentos1. Sin
embargo, a partir de la actualización de las cifras
efectuada por TECHO-Chile en 2013 y el posterior
monitoreo de los resultados, se pueden identificar 691
asentamientos irregulares, que aglomeran cerca de
29.995 familias2.
Terminar con los asentamientos irregulares ha sido un
tema prioritario de los gobiernos y de organizaciones
de la sociedad civil, empeñados en que no aumente
la proporción de familias que se encuentra en
condiciones de vida asociadas a la pobreza, precariedad
habitacional e inseguridad en la tenencia del suelo. No
obstante, el proceso de cierre se ha dificultado debido
a que existen factores que favorecen el rebrote de los
campamentos, impidiendo su real clausura. ¿Cuáles
son estos factores? ¿Cómo una política pública podría
afrontarlos?
La repoblación de campamentos
“erradicados”
Es habitual que tras la erradicación de un campamento
nuevos pobladores se instalen en los predios desalojados.
Este proceso se puede atribuir a dos factores inmediatos:
a) no otorgar un nuevo uso al terreno en el corto plazo
y b) que algunas familias continúen viviendo en el
campamento. Mientras que el primer factor estimula
a que nuevos actores se tomen el espacio, puesto que
encuentran un lugar disponible para ser habitado, el
segundo facilita la integración de nuevas personas al
asentamiento.
1. Por campamento se entiende “8 familias o más, que habitan en posesión
irregular un terreno, con carencia de al menos 1 de los 3 servicios básicos
(electricidad, agua potable y sistema de alcantarillado) y cuyas viviendas
se encuentran agrupadas y contiguas” (Centro de Investigación Social
TECHO-Chile, 2007:6).
2. Esta cifra se obtiene a partir de la Actualización del Catastro Nacional
de Campamentos de TECHO-Chile (Noviembre, 2013), la revisión caso a
caso efectuada con MINVU en enero 2014 y el monitoreo del cambio de
datos hecha hasta abril de 2014.
1
Desde una perspectiva demográfica, la repoblación
de campamentos se encuentra influida por fenómenos
más complejos, como el allegamiento y la migración.
Con respecto al allegamiento, el “Informe de Política
social” 2012 del Ministerio de Desarrollo Social da
cuenta que los hogares en esta situación aumentaron
55% entre 2006 y 2011. Tal incremento ha incitado
–en algunos casos– el desarrollo de “tomas ilegales”
de terreno. Un ejemplo es el del campamento “Los
Halcones de Chicureo”, en el sector Forestal Alto
de Valparaíso, donde en 2011 un grupo de unas 200
familias allegadas se instaló en un predio por falta de
subsidios. Esto se explica porque algunos allegados
consideran el campamento como una vía rápida
y probable de obtener una vivienda definitiva sin
adquirir deuda. Esto, a su vez, se debe en gran parte a
que el Estado no cuenta con una política habitacional
para esta población, que en 2011 representaba 86% del
déficit habitacional del país.
Los
fenómenos
migratorios
–nacionales
e
internacionales– también contribuyen al repoblamiento
de los campamentos. Según el Censo 2002, ese
año existían 783.430 migrantes internos, es decir,
que se trasladaron de una región a otra del país.
Primordialmente, la migración interna se debe a razones
laborales, siendo ésta misma la principal motivación de
la inmigración extranjera. Según datos de Ciudadano
Global (Servicio Jesuita a Migrantes y Refugiados), en
2012 Chile contaba con 415.540 inmigrantes residiendo
en el país3, los cuales provenían principalmente de
Perú (37%), Colombia (18%) y Argentina (17%). En
este escenario altamente dinámico, familias enteras
se trasladan a lugares periféricos que muchas veces
no cuentan con equipamientos, recursos y servicios
adecuados para recibirlas. Ello sugiere que muchas
familias priorizan vivir en zonas con alta oferta laboral,
por sobre el acceso a viviendas estables y entornos
urbanos favorables. Un ejemplo de esta situación es el
campamento Milla Rayén, en la región de Tarapacá, el
cual está constituido por 18 familias mapuche que, en
busca de mejores condiciones laborales, se trasladaron
a vivir al norte del país, ubicándose a 38 km del hospital
más cercano.
La “inhabilidad” de algunos pobladores
Dentro de un contexto de cierre de campamentos, las
familias consideradas inhábiles quedan excluidas de
la posibilidad de obtener un subsidio de vivienda4,
motivo por el cual se encuentran condicionadas a seguir
habitando en aquella permanencia. Entre las 6.331
familias de campamentos con que trabaja TECHOChile, por ejemplo, se han identificado 415 familias
inhábiles5, es decir, el 6,5% de la población con la cual
se trabaja no puede acceder una vivienda estable por
medio del Estado.
Similar es el caso de las personas que se encuentran
postulando a un subsidio habitacional, ya que al cierre
del campamento se les otorga un subsidio de arriendo
sólo por dos años, siendo que el proceso de entrega
de vivienda demora en promedio al menos cuatro
años6. Este escenario no asegura una vivienda a los
pobladores, y asimismo, ellos quedan sujetos a los
flujos de precios del mercado inmobiliario (incluyendo
el de alquiler), contribuyendo a la posibilidad de que
vuelvan a vivir a un campamento.
Todos estos factores atentan en contra de una solución
habitacional efectiva, estable y que cumpla con
estándares mínimos de localización, integración y
mantención de los vínculos y redes sociales. Por ello, se
debe avanzar en una política de cierre de campamentos
que permita regularizar los criterios para la clausura de
asentamientos irregulares. Para esto, proponemos una
serie de medidas o acciones concretas.
3. El 1,2% de los jefes de hogar en campamentos son extranjeros (Claro,
2012:33)
4. Inhábiles son quienes: no son mayores de edad; son propietarios de
una vivienda, han recibido antes un subsidio habitacional o han sido
propietarios de una vivienda adquirida con un subsidio habitacional. Los
cónyuges no pueden postular simultáneamente, aunque estén separados.
5. Esta información fue obtenida desde las planillas de seguimiento
TECHO-Chile (enero de 2014), que se aplican en todos los campamentos
donde la institución trabaja.
6. Información extraída de las planillas de seguimiento TECHO 2013.
2
Para llevar adelante una política que logre un efectivo
cierre de los campamentos en Chile, se requiere analizar
el contexto actual desde sus factores estructurales
y circunstanciales. Es preciso tomar en cuenta los
obstáculos e incentivos que actualmente existen para
la erradicación, y esbozar medidas concretas que
permitan superar esos problemas. En esta sección se
propone una política pública que revise los siguientes
cinco aspectos cruciales: prioridad de clausura según
vulnerabilidad social; establecimiento de nuevos
criterios de localización para las viviendas sociales;
dar un uso inmediato a los terrenos de campamentos
erradicados; terminar con las inhabilidades actuales de
algunas familias, y poner fin al desalojo forzado.
Gráfico 1
Índice de Vulnerabilidad Territorial
TECHO y N° de familias
del Gran Valparaíso
índice techo de vulnerabilidad territorial
Hacia una política de cierre de campamentos
l Bajo nivel de vulnerabilidad
y bajo Nº de familias.
l Bajo nivel de vulnerabilidad
y alto Nº de familias.
l Alto nivel de vulnerabilidad
y bajo Nº de familias.
l Alto nivel de vulnerabilidad
y alto Nº de familias.
2,0
1,5
1,0
0,5
0
Prioridad de clausura. Un primer paso es identificar
los campamentos que se encuentran en situación de
mayor vulnerabilidad, puesto que su clausura debe ser
prioridad para el Estado. Una completa evaluación de la
vulnerabilidad de los campamentos y de las viviendas
sociales debería considerar la habitabilidad –que
incluye materialidad de la vivienda, acceso a servicios
básicos (agua, electricidad y alcantarillado), tenencia
del terreno y hacinamiento− y el acceso a la ciudad7.
Al ponderar estas dimensiones según la cantidad de
familias que viven en cada asentamiento, se puede
obtener una noción más certera acerca de la urgencia
habitacional en dicha localidad.
Como actualmente no existen indicadores que permitan
medir la habitabilidad en los campamentos a nivel
nacional8, únicamente podemos hacer el cruce entre la
vulnerabilidad territorial (nivel de acceso a la ciudad)
y la cantidad de familias que viven en campamentos.
Por ejemplo, el gráfico 1 muestra los campamentos de
Valparaíso según su nivel de vulnerabilidad territorial
−distancia hacia infraestructura de salud, educación
y seguridad pública− y cantidad de familias. De este
cruce se puede observar que existen 25 campamentos
con aguda vulnerabilidad territorial y alto número de
familias9, representando 13,2% de los asentamientos
0
200
400
600
800
1.000
1.200
nº de familias gran valparaíso
Fuente: Elaboración propia construida en base a los datos del Índice TECHO
de Vulnerabilidad Territorial 2013.
de la región. Este ejercicio, podría replicarse para
sistematizar la selección de campamentos prioritarios
por erradicar.
Sería recomendable, finalmente, incluir el criterio
de antigüedad de los campamentos. Por un lado,
ello permite priorizar a quienes llevan más tiempo
viviendo en vulnerabilidad habitacional, y por otra
parte, favorece que la erradicación de campamentos no
genere incentivos para que más familias vayan a vivir a
asentamientos informales.
7. Estas dimensiones se extraen de la propuesta realizada por TECHOChile para medir la pobreza habitacional, en Mesas Hurtadianas 2013
(sección sobre “Pobreza multidimensional”). El acceso a la ciudad puede
ser medido con el Índice TECHO de Vulnerabilidad Territorial. Sobre este
indicador, ver: http://www.techo.org/mapas-de-vulnerabilidad-territorial/
8. Dado que en Chile las encuestas que miden habitabilidad (como la CASEN)
no incluyen un diferenciador de las personas que habitan campamentos, aún
no es posible establecer este indicador de manera completa.
9. Considerando “alto”, como “valor mayor que la media”.
3
Si se mantiene en estas localidades la norma típica
de erradicación, esto es, localizar a los pobladores de
campamentos en viviendas sociales de la misma comuna
que habitan, es muy probable que los campamentos
ubicados en comunas vulnerables10 se trasladen
hacia viviendas sociales que tendrán un alto nivel de
vulnerabilidad territorial. Considerando este riesgo, se
debe tener especial cuidado con los futuros cierres de
campamentos, puesto que ellos podrían reproducir la
vulnerabilidad territorial y de habitabilidad que existe
hoy. Si se optara por aumentar la cantidad de viviendas
sociales en comunas vulnerables, primero se debe
mejorar el transporte y el acceso a los servicios públicos.
Uso inmediato de terrenos de campamentos
erradicados. Es necesario asegurar el uso casi
inmediato de los terrenos en desuso para así dificultar
el rebrote de asentamientos informales. El uso que se
les dará debe responder a las necesidades del barrio.
Es por ello que hay que juntar en una misma mesa a
los representantes vecinales, municipales y entidades
gubernamentales, los cuales debieran articular a los
demás actores involucrados.
Actualmente, el “Plan Comunal de Inversión” del
Ministerio de Vivienda tiene como objetivo transformar
antiguos campamentos en una solucion habitacional
permanente para las familias, la que, a su vez, esté
integrada al barrio. Este plan, que sólo se utiliza para
campamentos que se van a erradicar, debiera extenderse
Gráfico 2
Cantidad de campamentos en comunas con
villas de alta vulnerabilidad territorial
vulnerabilidad territorial villas de blocks
Nuevos criterios de localización. Para evitar el
repoblamiento de los campamentos por el descontento
con la vivienda entregada, ya sea por la falta de
transporte, áreas públicas o seguridad, es necesaria la
construcción de viviendas que no generen o agudicen
la vulnerabilidad territorial de las personas. Para
identificar las comunas en que se debe tener mayor
cuidado, se puede cruzar la vulnerabilidad territorial
de las viviendas sociales ya construidas en la comuna,
con el número de campamentos que se intenta erradicar.
Tal como muestra el gráfico 2, existen 12 comunas
en Santiago que se encuentran por sobre la media de
vulnerabilidad territorial.
1.500
el monte
buin
1.250
quilicura
colina
1.000
puente alto
melipilla
750
paine
renca
talagante
cerro navia
cerrillos peñaflor
500
lo prado
huechuraba
250
peñalolen
lo barnechea
el bosque
maipu
la florida
san bernardo
pudahuel
conchali
lo espejo
la pintana
macul
la cisterna
san ramon
san joaquín
estacion central
0
0
2
4
6
8
10
12
nº de campamentos
Fuente: TECHO - Chile (2013).
a todo tipo de cierre de asentamientos informales,
limitando de forma más duradera el repoblamiento de
los campamentos.
Familias inhábiles. Entendiendo que la inhabilidad es
la raíz de gran parte de los problemas que obstaculizan
el cierre real de un campamento, es necesario repensar
dicha situación. Dado que el fin último de la política
habitacional consiste en superar la vulnerabilidad
habitacional, toda familia en esta condición debe
considerarse hábil para postular a subsidios de vivienda.
Por dicha razón, cualquier cierre de campamento tiene
que considerar a todos los pobladores, asegurándole
a quienes son inhábiles o ya están participando en los
subsidios, alguna solución habitacional efectiva.
Desalojo forzado. Esta medida se concibe como
necesaria cuando el terreno pertenece a un privado que
exige usufructuar de éste. Sin embargo, este modo de
10. Refiere a las comunas sobre la media del Índice TECHO de Vulnerabilidad
Territorial.
4
cierre implica un acto de presión y violencia contra la
comunidad, que si bien es de extrema urgencia, sólo
agudiza la vulnerabilidad de las personas que habitan el
campamento. No sólo se destruyen las viviendas de los
campamentos, sino que también se devasta el vínculo
comunitario y las redes vecinales. Además, muchas
veces se ejerce tanto violencia física como violencia
simbólica, razones por las cuales se debe suprimir este
tipo de acción.
Conclusión
El cierre de campamentos no implica una solución al
problema de fondo de estas viviendas precarias. Al
contrario, en ese mismo proceso surgen una serie de
nuevos problemas que tienden a mantener la puerta
abierta para que los terrenos vuelvan a ser ocupados.
No obstante, una política pública que a) tenga como
prioridad los asentamientos con mayor vulnerabilidad,
b) considere la ubicación donde se sitúan las familias
desalojadas, c) ejecute un plan inmediato de uso del
terreno, d) evalúe la inhabilidad de familias de los
campamentos, y e) no ejerza violencia en el proceso,
permitiría afrontar dichas complicaciones.
Es preciso dejar en claro que el campamento es la
representación física de la vulnerabilidad, y que es
el reflejo del déficit de la política habitacional y de
la segregación espacial en la ciudad. Mientras estos
problemas urbanos persistan, la figura del campamento
no desaparecerá, ya que son la consecuencia de una serie
de necesidades sociales que no están siendo satisfechas.
Aunque una política de cierre de campamento sea
necesaria, no soluciona el origen del problema. Una
política eficaz puede limitar el repoblamiento informal
en determinados sectores, además de dificultar la
creación de nuevos asentamientos, pero no resuelve los
grandes problemas urbanos, habitacionales y sociales
que dan vida a los campamentos.
5
Referencias
Ciudadano Global. 2012. Estudio “Cifras y rostros de
la migración en Chile”. Accedido el 27 de Septiembre
de 2013. http://www.ssmc.cl/wrdprss_minsal/wpcontent/uploads/2013/05/Cifras-y-rostros-de-lamigraci%C3%B3n-en-Chile.pdf
Claro, Matías. 2012. “Catastro Nacional 2011: Mapa
Social de Campamentos.” Secretaria Nacional de
Campamentos, MINVU, Santiago, Chile.
Ministerio de Desarrollo Social. 2012. “Informe de
Política Social 2012”. Santiago, Chile.
Ministerio de Vivienda y Urbanismo. 2012.
“Programa de Campamentos” MINVU. Santiago,
Chile.
TECHO-Chile. 2013. Actualización del Catastro
Nacional de Campamentos. Informe de cifras
generales. Santiago, Chile: Centro de Investigación
Centro de Investigación Social TECHO-Chile. 2007. Social TECHO-Chile.
“Catastro Nacional de Campamentos 2007” Un Techo
para Chile, Santiago, Chile.
6
Acerca de la autora
Isabel Ibáñez Browne es investigadora del
Centro de Investigación Social de TECHOChile y profesora de la cátedra Segregación
Urbana en la Universidad Alberto Hurtado.
Socióloga de la Universidad Alberto
Hurtado, actualmente realiza un Diplomado
en Políticas Públicas en la Pontificia
Universidad Católica de Chile. Ibáñez coordina la evaluación y el
monitoreo de los programas de educación y trabajo de TECHOChile, además de investigar múltiples problemas asociados a
campamentos y viviendas sociales. Acerca del Instituto
Información de Contacto
El Instituto de Políticas Públicas de la Facultad de Economía y
Empresa de la Universidad Diego Portales se orienta a generar
propuestas concretas para la solución de problemas de política pública
que enfrenta Chile actualmente y a la formación de policymakers de
alto nivel. Nuestro equipo de profesores e investigadores combina
excelencia académica con participación activa en el debate público
y el proceso de formación de políticas públicas en Chile.
Instituto de Políticas Públicas Facultad de Economía y Empresa
Universidad Diego Portales.
Avenida Santa Clara 797, Ciudad Empresarial, Huechuraba,
Santiago, Chile
Email: [email protected]
Fono: (56-2) 2213 0177
www.politicaspublicas.udp.cl
Todos los derechos reservados. Secciones breves del texto pueden ser citadas sin el permiso explícito si se identifica a los autores y se da reconocimiento
completo al Instituto de Políticas Públicas de la UDP. Las opiniones y conclusiones expresadas son de propiedad de los autores y no deben ser entendidas
como opiniones o políticas del Instituto de Políticas Públicas, de la Facultad de Economía y Empresa o de la Universidad Diego Portales.
7
MAGÍSTER EN POLÍTICAS PÚBLICAS, FACULTAD DE ECONOMÍA Y EMPRESA UDP
Perfil del Postulante
Profesionales con estudios en ingeniería, economía,
derecho, ciencias políticas, sociología, psicología,
educación, periodismo y ciencias de la salud, entre otras
áreas.
Grado
Magíster en Políticas Públicas
Requisitos
Grado académico de Licenciado o Título Profesional
equivalente.
Para mayor información sobre requisitos de postulación,
visita nuestra página web: http://www.politicaspublicas.
udp.cl/magister/
Costo
Sin costo de matrícula.
Arancel programa completo: UF 300.
Alianza Instituto de Políticas Públicas
UDP - Columbia University
El Instituto de Políticas Públicas tiene una alianza con
la Universidad de Columbia a través del Institute of
Latin American Studies (ILAS) y el Columbia Global
Centers Latin America de Santiago. Esta alianza busca
promover la discusión de políticas públicas entre
académicos, policymakers y líderes de opinión en
Chile y Estados Unidos, y se traduce en actividades
conjuntas como coloquios, seminarios e intercambio de
profesores.
Postulaciones abiertas. Cupos
Limitados
• Inicio del programa: Mayo 2014.
• Nivelación: Inicia el 31 de marzo, abril-mayo 2014
• Duración: 2 años (6 trimestres).
• Modalidad: Vespertino (18:00 a 20:45 hrs.).
“El Magíster en Políticas Públicas tiene como objetivo
formar a futuros líderes capaces de generar ideas y
proponer soluciones para los principales desafíos de
políticas públicas en Chile y América Latina.”
• Clases lunes, miércoles y jueves. Ayudantía opcional
en economía y estadísticas los martes durante el I y II
trimestre.
Contacto
• Cierre de postulaciones: 26 de marzo 2014.
[email protected]
(56 - 2) 2213 0157 · 2213 0159 · 2213 0177
8