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Hacia un país con
CIUDADES INTEGRADAS
Diagnóstico y propuestas para
las políticas de vivienda social
Publicación de TECHO-Chile
Octubre de 2013
Editado e impreso en Santiago de Chile
AV. Departamental 440, San Joaquín
Editor general
Pablo Beytía
Equipo editorial
Juan Correa
Isabel Ibañez
Alexandra Solís
Equipo de discusión
Sebastián Godoy
Benjamín Langdon
Pía Mundaca
Rodolfo Nuñez
Carolina Pérez
Gonzalo Vallejos
Diego Yávar
Diseño gráfico
Andrés Mardones
Hacia un país con
CIUDADES INTEGRADAS
íNDICE
PRESENTACIÓN
5
RESUMEN EJECUTIVO
7
DECLARACIÓN DE PRINCIPIOS SOBRE POLÍTICA HABITACIONAL
15
1. UN NUEVO ROL PARA LAS INSTITUCIONES EN LAS POLÍTICAS DE VIVIENDA SOCIAL
19
1. INTEGRACIÓN URBANA
27
1.1 GESTIÓN DE SUELO
28
1.2 SUBSIDIO DE LOCALIZACIÓN
31
1.3 REGENERACIÓN DE BARRIOS DE VIVIENDA SOCIAL
35
1.4 INDICADOR DE INTEGRACIÓN PARA LAS VIVIENDAS SOCIALES
40
2. NUEVAS URGENCIAS HABITACIONALES
45
2.1. FAMILIAS INHÁBILES PARA LOS SUBSIDIOS
46
2.2. CIERRE ADECUADO DE CAMPAMENTOS
50
2.3. ALLEGAMIENTO
55
ANEXO
61
3
Hacia un país con
CIUDADES INTEGRADAS
4
Hacia un país con
CIUDADES INTEGRADAS
Presentación
La intención de este documento es apoyar, con información
fidedigna y de calidad, en la evaluación y formulación de las
políticas nacionales de vivienda social. En él, la fundación TECHO
– Chile hace un diagnóstico actualizado sobre las antiguas y
nuevas problemáticas habitacionales, reuniendo propuestas
que se basan en la experiencia de trabajo en terreno y en la
generación de indicadores sociales sobre los campamentos
y villas de blocks de nuestro país. Fundamentalmente,
se establecen diagnósticos y propuestas para superar la
segregación urbana, además de identificar los focos más
problemáticos de déficit habitacional y del proceso de clausura
de campamentos*. En un período nacional caracterizado por
la discusión detallada de los programas políticos del próximo
Gobierno, se espera que este documento colabore en generar
un debate informado de estas temáticas, aportando una
perspectiva anclada en el trabajo directo con las familias más
vulnerables de nuestro país.
* Éstas temáticas no agotan la discusión sobre política habitacional, ni la diversidad de problemáticas observadas por TECHO en sus oficinas regionales. Uno de los principales contenidos pendientes, es la emergente
y muy necesaria política de arriendo, que recién hace pocas semanas fue anunciada a través de la prensa (La
Tercera, 22/09/2013). Próximamente esperamos mitigar este déficit informativo con nuevos documentos
que incluyan diagnósticos y propuestas políticas.
5
RESUMEN
EJECUTIVO
Hacia un país con
CIUDADES INTEGRADAS
II. Un nuevo rol para las
instituciones en las políticas
de vivienda social
I. Declaración de principios
sobre política habitacional
Las propuestas de este documento persiguen el desarrollo de 5 principios rectores que TECHO - Chile quiere promover como ejes orientadores en las políticas de vivienda social:
El contexto actual de las instituciones que participan en las políticas de
vivienda social se define por 5 situaciones clave:
1. Sobre la inclusión política: todas las familias vulnerables habitacionalmente —es decir, aquellas que habitan viviendas con deficiencias
estructurales y/o de acceso a la ciudad y que no han recibido previamente los medios necesarios para solucionar dicha falta de habitabilidad— deben considerarse políticamente hábiles para acceder a una
vivienda digna.
a. Desde 1975, principalmente los mercados de suelo e inmobiliario han pautado la construcción de condominios sociales en
Chile.
b. Las comunas en donde se han construido condominios sociales
tienen hoy menor valor del suelo, menos equipamiento público,
menos posibilidades de trabajo y menos oportunidades educativas.
2. Sobre la localización: todos los conjuntos de viviendas sociales deben estar cercanos a servicios básicos de calidad (públicos y privados),
a centros de trabajo con suficiente empleabilidad y a redes eficientes
de transporte público.
c. En las condiciones económicas actuales, las constructoras tienen una baja disposición y bajos incentivos para fabricar viviendas sociales en la cantidad y calidad requeridas por la nación.
3. Sobre la integración: todas las viviendas sociales deben situarse en
barrios heterogéneos socialmente, es decir, no segregados por condiciones económicas, étnicas o sociales.
d. Entre 2006 y 2011 ha aumentado el déficit habitacional, pero
desde el año 2000 hasta la fecha ha disminuido notoriamente la
cantidad anual de viviendas sociales construidas en Chile.
4. Sobre el capital social: la generación de condominios sociales debe
incentivar la mantención de vínculos cercanos y de organizaciones
vecinales, sin que ello vaya en desmedro de la integración socioeconómica del nuevo barrio.
e. El resultado es un desajuste en la política habitacional: alta
demanda de viviendas sociales, pero escasa oferta social inmobiliaria. Hay una tendencia hacia la sobreoferta de subsidios (o
sub-oferta de proyectos inmobiliarios).
5. Sobre el cambio habitacional: siempre que se desplace a una familia
de su vivienda por necesidad de la política habitacional, debe tenerse
a disposición de dicha familia una solución habitacional efectiva, estable y que cumpla con los 4 principios previamente señalados.
En este contexto, creemos importante aclarar el marco institucional en
que se debieran generar las políticas de vivienda social:
a. Responsabilidad del Estado: él debiera ser el organismo responsable de asegurar la generación de viviendas sociales dignas
y bien localizadas.
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CIUDADES INTEGRADAS
b. Integración de gobiernos centrales y locales: la segregación
urbana debe abordarse aplicando políticas centrales, desde un
nivel gubernamental local que considere apropiadamente la especificidad regional y comunal.
c. Ampliación condicionada del plan regulador: se debe evaluar
el incremento de la densidad y constructibilidad urbana, a condición de altas cuotas de construcción para población vulnerable.
También considerar la ampliación del radio urbano, a condición
de mejoras sustantivas en la conectividad de los sectores límite.
c. Participación ciudadana: el trabajo político debe integrar las
propuestas de la ciudadanía, considerada al menos a partir de las
juntas de vecinos y las ONG involucradas en el desarrollo urbano.
2.Subsidio de localización.
Diagnóstico: los criterios para optar al subsidio de localización son muy
poco exigentes y el subsidio ha terminado utilizándose en todo terreno
urbano disponible, creando una inflación artificial del precio del suelo.
El subsidio se otorga a proyectos que cumplan con estos requisitos:
III. Capítulo 1. Integración urbana
1. Gestión de suelo.
a. Ubicarse en comunas con más de 5.000 habitantes. Esto deja
fuera a 46 comunas de las 345 del país, pero en ninguna de ellas
se han construido condominios de viviendas sociales (al menos
desde 1950).
Diagnóstico: desde 1970 las políticas habitacionales fueron muy efectivas en entregar viviendas sociales de manera masiva, pero hasta hace
pocos años no existió una preocupación por la localización y calidad de
los condominios. Las viviendas sociales se establecieron principalmente en la periferia de grandes ciudades, en terrenos baratos, con escasa
infraestructura pública y alta distancia hacia servicios de primera necesidad. De las 28 ciudades con mayor segregación de la OCDE, 8 son
chilenas.
b. Emplazarse en el territorio operacional de una empresa sanitaria. La cobertura actual de agua potable en sectores urbanos es
del 99,9%; por lo tanto, esto no va más allá de considerar todos los
terrenos urbanos como apropiados.
Propuestas:
c. Deben deslindar con una vía local o de rango superior. En sectores urbanos es muy improbable que existan terrenos que no
deslinden con alguna vía local o de rango superior.
a. Disponibilidad de suelo para fines sociales: se debe considerar:
1) el uso de terrenos públicos disponibles; 2) asegurar suelos para
vivienda social, especialmente aquellos bien localizados en donde ya hay población vulnerable; 3) comprar terrenos para vivienda social y 4) gravar terrenos bien localizados y subutilizados.
d. Tres requisitos de localización: 1) terrenos que queden a 500
metros o menos de una red de transporte público; 2) que estén
a 2.500 metros o menos de un centro de salud primario; 3) que
estén a 1.000 metros o menos de un instituto de educación temprana en al menos 2 niveles, y educación básica y/o media. Nuestra modelación geográfica mostró que esto aplica prácticamente
para toda la región Metropolitana (ejemplo de segregación para
la OCDE).
b. Cuotas de vivienda social: porcentajes mínimos para las capitales regionales y las grandes conurbaciones, y porcentajes máximos para el resto de las ciudades o espacios rurales. Estas normas
deben estar estipuladas en los planes reguladores.
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Hacia un país con
CIUDADES INTEGRADAS
En síntesis, estos criterios ponen límites para casos muy extremos, pero
no aportan en la planificación de condominios sociales más integrados
a la ciudad.
Propuestas:
Propuestas:
a. Mejorar el transporte en sectores vulnerables: hay villas que
tienen uno o ningún paradero de autobús a 500 metros a la redonda; otras se encuentran a más de 300 metros de un paradero
de tres o más recorridos. También hay villas con baja cercanía a
equipamientos de salud, seguridad y educación, y que además
tienen mal transporte. Recomendamos priorizar el transporte en
esas localidades.
a. Transporte: considerar menores distancias a redes de transporte público; tener en cuenta la cantidad de recorridos; también
podría considerarse la frecuencia de los mismos.
b. Educación: no considerar la cercanía hacia colegios particulares pagados. Se podrían integrar sólo los particulares subvencionados con bajos aranceles y hacer una ponderación por la calidad
educativa de cada instituto.
b. Mejorar espacios públicos: se propone la creación de un fondo
de obras públicas, dirigido a municipios y orientado por criterios de equidad. Él debe incluir recursos para la administración,
mantención y especialmente la seguridad de estos espacios. Es
apropiado modificar la delimitación legal de “condominio”, para
facilitar la inversión municipal directa en los conjuntos habitacionales.
c. Salud: considerar sólo la cercanía a centros primarios que tienen suficiente capacidad de atención.
d. Empleo: puede incluirse la cercanía hacia centros industriales,
empresariales, de servicios y de proyección metropolitana.
c. Seguridad ciudadana: para regenerar los lazos vecinales de
confianza, se recomienda desarrollar un contundente plan de
seguridad para los condominios sociales y sus espacios públicos,
cuidando de no estigmatizar con ello dichas localidades.
e. Suelo no deseado: puede considerarse la lejanía a plantas de
tratamiento sanitario, vertederos, cárceles o sectores industriales con elevados niveles de emisión.
d. Programa Segunda Oportunidad: se debe asegurar la vivienda
para los participantes de este programa (dada la escasez de construcción con fines sociales). Se recomienda la postulación colectiva, para mantener las redes de contacto y colaboración. Se debe
evitar la reutilización, por otras familias, de las viviendas que se
desocupen y estén en estado crítico.
3.Regeneración de barrios de vivienda social.
Diagnóstico: entre 1992 y 2011 se logró disminuir en un 80,8% el déficit
habitacional cuantitativo, pero la carencia habitacional cualitativa —
es decir, aquellas viviendas que requieren ser mejoradas en materialidad y/o servicios básicos para llegar a ser aceptables— sólo disminuyó
un 0,38%. Hoy existen más de 1,68 millones de personas que residen
en viviendas sociales de barrios vulnerables, esto es: a) con población
homogéneamente pobre, b) con baja oferta de comercio y servicios, y c)
con lejanía a los principales centros urbanos.
4. Indicador de integración.
Para observar y monitorear el nivel de integración de las poblaciones
más vulnerables del país, se recomienda la creación de un indicador
que considere las siguientes dimensiones.
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Hacia un país con
CIUDADES INTEGRADAS
a. Integración urbana: cercanía de cada condominio de vivienda
social hacia los distintos bienes, servicios y oportunidades que la
ciudad ofrece. Aquí se debe considerar: 1) cercanía a servicios públicos de seguridad, salud y educación (que pueden ser medidos
con el Indicador TECHO de Vulnerabilidad Territorial); 2) cercanía
a centros de empleabilidad (polos industriales, empresariales, de
servicios y de proyección metropolitana); 3) cercanía a transporte
público de calidad.
certifiquen residencia definitiva de al menos 5 años (y ese certificado exige 3 años previos de permanencia en Chile).
c. Personas que accedieron previamente a un subsidio habitacional. Esto es problemático en el caso de al menos 467.000 viviendas
sociales que hoy tienen serios problemas de infraestructura, inseguridad o segregación.
Estos tipos de inhabilitación política ponen serias trabas a la erradicación de campamentos. La justificación de estas diferencias no es del
todo clara, y creemos que debe ser discutida.
b. Integración barrial: refiere a la heterogeneidad social y cohesión
interna de los barrios. Aquí se debe considerar: 1) heterogeneidad
social (que no sean barrios uniformes por etnia, nivel socioeconómico o población que ha adquirido subsidios habitacionales);
2) cohesión social del barrio (indicador de que la localidad carece
de estigmatización).
Propuestas:
a. Actualización y monitoreo constante de campamentos: la
dinámica de continuo crecimiento y repoblamiento de los asentamientos requiere instrumentos dinámicos para la inclusión
política.
b. Erradicación eficaz de campamentos: para reubicar a estas
familias, se podría considerar: 1) la formación de comités de vivienda especiales que las integren; 2) la entrega de subsidios de
arriendo y un plan más estable a mediano plazo; 3) la entrega de
viviendas sociales abandonadas.
IV. Capítulo 2. NUEVAS URGENCIAS
HABITACIONALES
1. Familias inhábiles para los subsidios
Diagnóstico: hoy en Chile habita un gran número de familias que, a pesar de tener alta vulnerabilidad y riesgo habitacional, son consideradas
“no hábiles” para postular a un subsidio de vivienda entregado por el
Estado o “inhabilitados” para hacer los procedimientos de subsidios
que normalmente se aplican a su condición de vulnerabilidad social.
Estas familias están compuestas principalmente por:
c. Política de Segunda Oportunidad y recuperación de viviendas
sociales: se recomienda que este programa deje de ser piloto y
considere la mejora de las viviendas desalojadas, las cuales podrían cubrir necesidades de familias inhábiles.
d. Modificación de las condiciones para obtener un subsidio de vivienda: se propone habilitar a quienes obtuvieron subsidios para
una caseta sanitaria y reevaluar las exigencias para inmigrantes.
a. Personas que viven en campamentos no reconocidos en el Catastro de Campamentos MINVU 2011. Ellas no son radicalmente
inhabilitadas, pero están siendo sometidas a mayor exigencia y
competencia que familias símiles en la obtención de beneficios.
e. Catastro de uso de viviendas sociales: complementar la información de viviendas sociales desocupadas con datos sobre la
materialidad y la localización de las mismas, para determinar una
b. Inmigrantes, ya estén en situación de allegamiento, hacinamiento o habitando campamentos. Son inhábiles quienes no
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CIUDADES INTEGRADAS
oferta concreta de viviendas que podrían utilizar familias inhábiles (idealmente en la opción de “arriendo con opción de compra”).
esos casos, habría que mejorar el transporte y la cantidad de
equipamientos públicos en dichas comunas.
2. Cierre adecuado de campamentos
c. Uso inmediato de terrenos erradicados: hay que asegurar el
uso pronto de los terrenos, considerando las necesidades de cada
barrio. Podría extenderse el Plan Comunal de Inversión para cada
proceso de erradicación.
Diagnóstico: existe una extrema dificultad para clausurar los campamentos, que probablemente se han multiplicado en los últimos años.
No existe una política clara que enfrente las siguientes problemáticas:
d. Consideración de familias inhábiles: cada cierre de campamento debería considerar a todos los pobladores, asegurándoles alguna solución habitacional efectiva que fomente su integración
social.
a. Repoblación de campamentos erradicados. Explicada principalmente porque: 1) no se da un uso inmediato al terreno de
erradicación; 2) continúan viviendo en el terreno familias que no
tienen solución habitacional; 3) existen factores estructurales,
como el aumento de la migración y del allegamiento.
e.Desalojo forzado: es preciso suprimir este tipo de acciones, que
no aportan algo beneficioso para la superación de la pobreza.
b. Inhabilidad de algunos pobladores. Estas familias quedan excluidas de la participación en algún proyecto de vivienda subsidiado.
3. Allegamiento
Diagnóstico: sobre este fenómeno pueden reconocerse 7 situaciones
claves:
Propuestas: debe existir una política clara de cierre de campamentos,
que precise las situaciones en que se aplica la fuerza pública y especifique soluciones apropiadas para las familias desalojadas, evitando los
procesos violentos de desalojo y los cierres pasajeros de campamentos.
Esta política debiera considerar:
a. Desde la década de 1980 la política de vivienda interpreta el
allegamiento –es decir, la convivencia entre dos o más grupos
familiares distinguibles al interior de una misma vivienda y/o
sitio– como un tipo de déficit habitacional.
a. Prioridad de clausura: el orden de erradicación en los campamentos debiera considerar: 1) habitabilidad de las viviendas
(tenencia del terreno; materialidad de la construcción; acceso a
agua, electricidad y alcantarillado); 2) accesibilidad a la ciudad
(distancia del campamento hacia servicios públicos de seguridad,
salud y educación); 3) cantidad de familias que acoge el asentamiento.
b. Actualmente las familias allegadas representan el 86% del déficit habitacional.
c. Desde 1990 ha disminuido el allegamiento, pero no aquel donde
viven dos núcleos familiares en la misma vivienda.
d. Más del 70% de los hogares con allegamiento declaran vivir así
por motivos económicos.
b. Localización de las nuevas viviendas: hay que tener cuidado
con la radicación de campamentos en comunas que ya muestran
asentamientos con altas distancias hacia servicios básicos. En
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Hacia un país con
CIUDADES INTEGRADAS
e. Cerca del 60% de las familias allegadas no está intentando actualmente conseguir una vivienda exclusiva.
una convivencia indeseada. Esto debe integrarse en la discusión
sobre déficit habitacional.
f. Los grupos más vulnerables son: 1) los núcleos pobres que son
acogidos por núcleos pobres (26,3%); 2) los núcleos no pobres que
son recibidos por núcleos pobres (30%).
f. Focalización política: las políticas de allegamiento debiesen
centrarse en: 1) familias en situación de pobreza; 2) hogares con
hacinamiento medio o crítico; 3) núcleos receptores compuestos
por personas de 3era edad; 4) hogares con jefaturas incompletas.
g. El hacinamiento medio y crítico es más frecuente cuando existe allegamiento en el sitio.
Propuestas:
a. Basarse en la “Unidad Familiar Residencial” (UFR): esta política
necesita distinguir una unidad familiar más compleja, que considere tanto a la familia allegada como a la receptora.
b. Subsidio habitacional e incentivos para la UFR: estaría dirigido
a UFR con bajos recursos, preferentemente hacinadas o habitando espacios reducidos. Se subsidiaría la radicación del grupo
allegado en el mismo lugar, pero con título de dominio. La familia
receptora recibiría una vivienda propia como incentivo: cada familia sería propietaria de una vivienda y copropietaria del sitio y
los espacios públicos, en la modalidad de condominio.
c. Considerar el contexto familiar y barrial de la UFR: la radicación
de familias debe evaluarse considerando las dificultades de localización de algunos terrenos.
d. El allegamiento es más que un problema de vivienda: sabemos
que se asocia a bajos niveles de ingreso, mala ubicación territorial, ausencia de algún jefe de familia y diferencias educativas. La
política pública debe analizar y afrontar globalmente el problema.
e. Incorporación de consideraciones subjetivas: no todos los
allegados requieren una vivienda o perciben su situación como
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DECLARACIÓN DE PRINCIPIOS
SOBRE POLÍTICA HABITACIONAL
Hacia un país con
CIUDADES INTEGRADAS
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Hacia un país con
CIUDADES INTEGRADAS
DECLARACIÓN DE PRINCIPIOS SOBRE POLÍTICA
HABITACIONAL
Cada una de las propuestas o lineamientos políticos que se encontrarán en este documento, persiguen el desarrollo de 5 principios rectores
que TECHO - Chile quiere promover como ejes orientadores de las políticas de vivienda social:
1. Sobre la inclusión política: todas las familias vulnerables habitacionalmente —es decir, aquellas que habitan viviendas con
deficiencias estructurales y/o de acceso a la ciudad y que no han
recibido previamente los medios necesarios para solucionar dicha falta de habitabilidad— deben considerarse políticamente
hábiles para acceder a una vivienda digna.
2. Sobre la localización: todos los conjuntos de viviendas sociales
deben estar cercanos a servicios básicos de calidad (públicos y
privados), a centros de trabajo con suficiente empleabilidad y a
redes eficientes de transporte público.
3. Sobre la integración: todas las viviendas sociales deben situarse en barrios heterogéneos socialmente, es decir, no segregados
por condiciones económicas, étnicas o sociales.
4. Sobre el capital social: la generación de condominios sociales
debe incentivar la mantención de vínculos cercanos y de organizaciones vecinales, sin que ello vaya en desmedro de la integración socioeconómica del nuevo barrio.
5. Sobre el cambio habitacional: siempre que se desplace a una
familia de su vivienda por necesidad de la política habitacional,
debe tenerse a disposición de dicha familia una solución habitacional efectiva, estable y que cumpla con los 4 principios previamente señalados.
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UN NUEVO ROL PARA LAS
INSTITUCIONES
EN LAS POLÍTICAS DE
VIVIENDA SOCIAL
Hacia un país con
CIUDADES INTEGRADAS
La estrecha relación entre mercado de suelo y cantidad de condominios sociales no es por sí misma negativa, ya que sugiere el logro de
una buena relación costo/cantidad de viviendas sociales construidas.
No obstante, el bajo precio de suelo comunal hoy está relacionado significativamente con muchos factores de vulnerabilidad territorial que
sí son indudablemente nocivos: mayor tasa de déficit habitacional cualitativo; mayor distancia hacia servicios públicos de seguridad, salud y
educación; mayor analfabetismo; menores puntajes SIMCE en las pruebas de lectura, matemáticas y ciencias (tanto en 4to como en 8vo básico); menos años promedio de estudio en la población; mayores tasas de
desempleo2.
UN NUEVO ROL PARA LAS INSTITUCIONES EN LAS
POLÍTICAS DE VIVIENDA SOCIAL
Al menos desde 1975 —cuando el Estado chileno hizo un viraje desde
una política habitacional asistencialista hacia una que subsidia la demanda de viviendas sociales—, 1 han sido principalmente los mercados
de suelo e inmobiliario aquellos elementos que han pautado la construcción de condominios sociales en Chile. Tan fuerte ha impactado la
búsqueda de eficiencia económica en el resultado de las políticas habitacionales, que actualmente el precio de suelo comunal —un elemento
plenamente mercantil— es un predictor muy preciso de la cantidad de
villas de vivienda social que se han construido en las comunas de la
Región Metropolitana: mientras más baratos son los predios, más condominios sociales existen en las comunas de esta región (ver gráfico 1).
Todo ello nos sugiere que el desarrollo de viviendas sociales basado
en criterios de eficiencia económica y maximización de mercado no es
apropiado para la construcción de un país que busca integración social, ya que este modelo contribuye a diferenciar geográficamente a la
población a partir de criterios socioeconómicos: las comunas en donde
se distribuye la población más vulnerable, terminan siendo aquellas en
donde es más bajo el valor del suelo, hay menos equipamiento público,
menos posibilidades de trabajo y —lo que tal vez es más desesperanzador— menos oportunidades educativas para que las nuevas generaciones superen su situación desfavorable. No solamente se ha creado
segregación, sino también mecanismos educativos que permiten reproducir en el tiempo la separación de grupos sociales socioeconómicamente heterogéneos.
Gráfico 1. Relación entre precio de suelo y cantidad de villas en RM
Si bien el acoplamiento entre mercado y política habitacional ha generado resultados defectuosos en el pasado, ello también es patente en
el presente. Actualmente, tanto el mercado de suelo como el inmobiliario están generando incentivos insuficientes para enfrentar el déficit
habitacional del país: las constructoras tienen una baja disposición a
fabricar viviendas sociales en la cantidad y calidad requeridas por la
Fuente: Georreferenciación de villas hecha
por TECHO. Precio del
suelo comunal del
SINIM (Sistema Nacional de Información
Municipal).
2
Análisis del Centro de Investigación Social TECHO - Chile. Fuentes: georeferenciación propia
de las villas en la Región Metropolitana, y últimos datos comunales disponibles en el SINIM (Sistema
Nacional de Información Municipal) y en los Reportes Estadísticos Comunales de la Biblioteca Nacional del
Congreso de Chile.
1
Guerra, Óscar (2012). Historia de la política habitacional en el área metropolitana de Santiago.
Revista CIS, Nº 16.
21
Hacia un país con
CIUDADES INTEGRADAS
nación. De hecho, los estudios de la Cámara Chilena de la Construcción
(CChC) determinan explícitamente que en el Gran Santiago “no quedan terrenos disponibles adecuados para la construcción de viviendas
sociales”3 : sólo en Maipú existirían sitios con precios menores a 1,2 UF/
m2 (56,9 hectáreas), pero en esos predios aparentemente no habría una
densidad igual o superior a 200 habitantes por hectárea (condición que
es requerida por la política de vivienda social). Una situación similar sucede en Lota, por ejemplo, ciudad con muchas restricciones de espacio
urbano, dado su confinamiento entre el océano Pacífico y las propiedades forestales ubicadas en los cerros.
Por otro lado, la actual tendencia positiva de la economía chilena ha
favorecido que la industria inmobiliaria construya proyectos privados:
si bien dichos proyectos son más vulnerables a las crisis económicas4,
también tienen una reglamentación legal más laxa y mayores utilidades en períodos de bonanza económica (como el que actualmente atraviesa nuestro país).
Estas condiciones, han configurado un escenario complejo para la política actual de vivienda social. A pesar de que los datos del Ministerio de Desarrollo Social indican que entre 2006 y 2011 ha aumentado
el déficit habitacional5, desde el año 2000 hasta la fecha ha disminuido notoriamente la cantidad anual de viviendas sociales construidas
en Chile: si en la década de 1990 se entregaban, en promedio, más de
13.000 departamentos de vivienda social al año, en nuestra década ese
número es cercano a los 6.0006. No obstante esta tendencia hacia la escasez de construcción social, el Estado no ha realizado una regulación
efectiva de las lógicas económicas, teniendo, por ejemplo, una muy escasa gestión del suelo; en su defecto, ha insistido con la entrega masiva
de subsidios, interviniendo en el rubro de la construcción solamente
por medio de incentivos económicos que no garantizan la entrega de
viviendas, y mucho menos, de domicilios bien localizados.
Esta baja predisposición del rubro de la construcción, se vuelve aún
más crítica si analizamos el escenario de mercado en que se mueven
las empresas inmobiliarias. Por un lado, tanto el suelo como la mano de
obra han tenido un notorio aumento de precio en los sectores urbanos,
el cual, unido a una presión de la demanda habitacional, ha determinado un crecimiento en el precio de los departamentos en el Gran Santiago desde el año 2010 (ver gráfico 2).
Gráfico 2. Precio de venta de departamentos en el Gran Santiago (UF/m2)
El resultado ha sido, a todas luces, un desajuste en la política habitacional: por un lado existe una alta demanda de viviendas sociales, que está
en congruencia con la elevada disposición estatal a entregar subsidios;
por otra parte, hay una escasa oferta social inmobiliaria, explicada tanto por el bajo protagonismo estatal como por los insuficientes incentivos para la construcción que producen actualmente el mercado del
suelo y el costo de la construcción. Todo ello ha determinado que actualmente existan miles de familias socioeconómicamente vulnerables
Fuente: Elaboración
propia a partir de los
datos del Observatorio
Habitacional MINVU
(2013)
4
Por otro lado, la actual tendencia positiva de la economía chilena ha favorecido que la industria inmobiliaria construya proyectos privados: si bien dichos proyectos son más vulnerables a las crisis
económicas, también tienen una reglamentación legal más laxa y mayores utilidades en períodos de
bonanza económica (como el que actualmente atraviesa nuestro país).
5
Ministerio de Desarrollo Social (2012). Informe de Política Social.
6
Estimaciones del Centro de Investigación Social de TECHO - Chile, muestran que entre los años
2011 y mediados de 2013 (dos años y medio) se construyeron cerca de 15.000 departamentos de vivienda
social, lo cual da un promedio de 6000 departamentos anuales.
3
CChC (2012). Disponibilidad de suelo en el Gran Santiago. Resultados de estudio disponibles
en: http://www.cchc.cl/wp-content/uploads/2012/06/DISPONIBILIDAD-SUELO-GS-junio-2012-final.pdf
22
Hacia un país con
CIUDADES INTEGRADAS
que, si bien se han hecho acreedoras de subsidios habitacionales, no
pueden adquirir viviendas sociales en la situación actual de la economía. Ellas tienen apoyo estatal, es indiscutible, pero éste es insuficiente para que las constructoras se decidan a iniciar proyectos públicos de
vivienda en la cantidad y calidad que el país necesita.
potencie la responsabilidad estatal y la cooperación de la ciudadanía.
A grandes rasgos, proponemos la aplicación del siguiente marco institucional.
1. Responsabilidad del Estado. Creemos que el Estado es el responsable de las políticas habitacionales y de desarrollo urbano,
teniendo, entre otros deberes, el de buscar y desarrollar mecanismos efectivos para asegurar que se desarrollen viviendas sociales
dignas y bien localizadas. Dejar que la construcción de viviendas
sociales se desarrolle principalmente a partir de la coordinación
de intereses privados, equivale seguir construyendo barrios segregados y ciudades segregadoras, impidiendo la integración
económica, social y cultural de sus habitantes, y finalmente, del
país. Hoy Chile necesita un aparato administrativo capaz de planificar la ciudad y de favorecer la integración territorial de sus
ciudadanos, apoyándose también en las herramientas que el
mercado ofrece para lograr estos objetivos.
Por ejemplo, el año 2012 se otorgaron 31.138 subsidios de vivienda colectivos y 2.728 subsidios individuales7, estableciendo un total de 33.866
subsidios habitacionales para las familias más vulnerables del país. Sin
embargo, como hemos dicho, en el último tiempo se están construyendo cerca de 6.000 departamentos de viviendas sociales al año. Esto
significa, que si el ritmo de la construcción se mantiene, sólo en 2012
se produjo una sobreoferta de aproximadamente 27.000 subsidios habitacionales. Y éste no parece ser un año fuera de lo común: en 2013,
hasta el 18 de julio se entregaron 16.559 subsidios de vivienda (individuales y colectivos)8, lo cual pronostica una entrega anual aproximada
de 33.000. En otras palabras, existe una tendencia hacia la sobreoferta
de subsidios —o si se quiere, hacia la sub-oferta de proyectos inmobiliarios—, la cual se verá reforzada por los 4.000 subsidios anuales que el
Programa Segunda Oportunidad plantea otorgar a aquellas viviendas
que proyecta demoler en los próximos años9.
2. Integración de gobiernos centrales y locales. Consideramos
que todas las propuestas sobre política habitacional y desarrollo
urbano deben coordinar la acción de gobiernos centrales —ministerios de Obras Públicas (MOP), Vivienda y Urbanismo (MINVU), Desarrollo Social (MDS) y Bienes Nacionales (MBN)— con
gobiernos locales —Servicio de Vivienda y Urbanismo (SERVIU),
Gobierno Regional (GORE) y municipios—. La segregación urbana de nuestro país no podrá abordarse correctamente si no se
aplican las políticas centrales desde un nivel gubernamental que
considere apropiadamente la especificidad regional y comunal.
A modo de ejemplo: actualmente la región de Antofagasta tiene
un PIB per cápita que supera los 30.000 dólares, por lo cual sus
precios de construcción —suelo, materiales, mano de obra y administración— no pueden equipararse con los de la región del Bío
Bío, cuyo PIB per cápita es cercano a 15.000 dólares. El monto de
los subsidios de vivienda social debería considerar las especificidades socioeconómicas de cada región.
En respuesta a este diagnóstico, se requiere en primer lugar reforzar la
labor del Estado como ente responsable de las políticas habitacionales;
éste debe tener la fortaleza necesaria para modelar la oferta de viviendas sociales. Y ese debe ser un objetivo estatal prioritario, ya que la vivienda —no necesariamente propia, pero sí digna— es un pilar básico
de la calidad de vida, que permite edificar la muralla de protecciones
que necesitan las familias más vulnerables de nuestro país. Creemos
indispensable que las políticas habitacionales establezcan un nuevo
modelo institucional que, lejos de dar mayor importancia al mercado,
7
Irarrázaval, Ignacio (2013). Segregación Urbana. Diapositivas del Seminario “Sin derecho a la
ciudad: territorios excluidos de la urbe”, expuesto el 21 de Junio.
8
Datos MINVU, conseguidos de acuerdo al artículo 21 de la Ley de Transparencia.
9
Posteriormente se discutirá este programa. Sobre la intención de demoler 4.000 viviendas anuales, ver: del Campo, Cristián y Andrea Tokman (2013). Vivienda social integrada a la ciudad. En: Grupo
Res Pública Chile (2013). 95 propuestas para un Chile mejor. Santiago de Chile: Grupo Res Pública Chile.
23
Hacia un país con
CIUDADES INTEGRADAS
3. Participación ciudadana. Creemos que los actores estatales
debieran integrar en su trabajo las propuestas de la ciudadanía,
considerada al menos a partir de las juntas de vecinos y las ONG
involucradas en el desarrollo urbano. El diálogo entre las entidades estatales y ciudadanas debiera orientarse hacia la planificación de ciudades socialmente integradas, con menor desigualdad
y segregación urbana.
A grandes rasgos, planteamos un modelo de comunicación mutua entre actores estatales y ciudadanos, en donde el Estado sea protagonista y responsable del desarrollo de las políticas habitacionales, tratando
de reorientar, con la ayuda de la ciudadanía, las tendencias económicas
que —incluso desde el interior de las políticas de vivienda— han fomentado la segregación urbana. Este modelo participativo queda asentado en el diagrama 1.
Diagrama 1. Rol de las instituciones en las políticas de vivienda social
24
Hacia un país con
CIUDADES INTEGRADAS
25
1. INTEGRACIÓN URBANA
Permitir que personas, familias y localidades excluidas disfruten
de los bienes, servicios y oportunidades que la ciudad ofrece.
Hacia un país con
CIUDADES INTEGRADAS
1.1 Gestión de suelo
ciales situadas en 64 barrios vulnerables del país2.
Desde comienzos de la década de 1970 hasta nuestros días —aunque
especialmente entre los años 1991 y 2000— las políticas habitacionales
fueron muy efectivas en entregar viviendas sociales de manera masiva
(ver gráfico 3).
Desde 2006 se fueron aplicando correcciones importantes a la política
de vivienda, como la inclusión de un Subsidio de Localización (reglamentado en el D. s. Nº 174 y posteriormente modificado en el D.s. Nº 49),
el cual promovió que los proyectos habitacionales se ubicaran en lugares que cuenten con menor distancia hacia equipamientos, servicios
y oportunidades urbanas. Sin embargo —como se verá en la sección
1.2—, este subsidio fijó parámetros muy poco exigentes y, si bien favoreció temporalmente el acceso a terrenos con mejor localización, su
impacto fue rápidamente absorbido por el mercado de suelo,3 teniendo
hoy una eficacia prácticamente nula.
Gráfico 3. Estimación de viviendas sociales construidas (1970-2013)
Actualmente no existen mecanismos estatales que permitan contrapesar la tendencia “centrífuga” de dicho mercado, el cual expulsa hacia la
periferia los nuevos barrios de vivienda social, alejándolos del acceso
a redes, transporte, polos laborales, equipamientos públicos, centros
culturales y áreas verdes, entre otros aspectos. Lo anterior, sitúa a
Chile como el país con ciudades más segregadas entre aquellos países
agrupados en la OECD: de las 28 ciudades con mayor segregación, 8 son
chilenas y Santiago es la que encabeza esta clasificación4.
Fuente: Centro de
Investigación Social
de TECHO - Chile.
Sin embargo, esta tarea no estuvo acompañada por una preocupación
por la localización y calidad de los condominios, dejando que el mercado del suelo operara libremente en la reubicación urbana de poblaciones altamente vulnerables. Ello implicó que las viviendas sociales se
establecieran principalmente en la periferia de grandes ciudades, en terrenos baratos, con escasa infraestructura pública (jardines infantiles,
colegios, centros de salud, redes de transporte, áreas verdes, espacios
deportivos, recintos culturales) y altas distancias hacia servicios de primera necesidad (bomberos, carabineros, farmacias, entre otros)1. Producto de estas políticas orientadas fundamentalmente a la cantidad,
se conformaron grandes conjuntos de vivienda social homogéneos y
altamente segregados; tal es el caso, al menos, de 467.000 viviendas so-
Nuestras propuestas políticas para revertir esta situación se dividen en
tres focos: disponibilidad de suelo para fines sociales, gestión de suelo
y ampliación condicionada del plan regulador.
Disponibilidad del suelo para fines sociales: consideramos indispensable evaluar las siguientes medidas.
a) Uso de terrenos públicos: en la actualidad existen terrenos fiscales
2
Atisba (2013). Propuestas para la integración social (reporte monitor). Disponible en: http://
atisba.cl/wp-content/uploads/2012/11/Reporte-Atisba-Monitor_Propuestas-Integracion-Social.pdf
3
Del Campo, Cristián y Andrea Tokman (2013). Vivienda social integrada a la ciudad.” En: Grupo
Res Pública Chile (2013). 95 propuestas para un Chile mejor. Santiago de Chile: Grupo Res Pública Chile, p.
301
4
OECD (2013). OECD Urban Policy Reviews, Chile 2013. OECD Publishing.
1
Para ver gráficamente el bajo acceso de las viviendas sociales hacia distintos servicios públicos de
primera necesidad, ver la sección “Mapas de vulnerabilidad” en la página del Centro de Investigación Social
(CIS) de TECHO - Chile: http://www.techo.org/mapas-de-vulnerabilidad-territorial/
28
Hacia un país con
CIUDADES INTEGRADAS
abandonados o subutilizados, que gozan de buena localización y están
en manos de distintas reparticiones públicas —como la Inmobiliaria
Nueva Vida (INVIA) de la Empresa de Ferrocarriles del Estado (EFE), o el
Instituto Nacional de Investigaciones Agropecuarias (INIA) dependiente del Ministerio de Agricultura o el Ministerio de Bienes Nacionales—5
Por ejemplo, en la provincia de Arauco (región del Biobío) hay terrenos
EFE bien localizados, que atraviesan Contulmo, Cañete, Los Álamos,
Curanilahue y Arauco. El sector Piedra Azul, en Puerto Montt, también
podría ser considerado para viviendas sociales. En la Región Metropolitana, los casos más emblemáticos son el ex aeródromo de Cerrillos,
la maestranza San Eugenio (en la comuna de Santiago) y el predio La
Platina (en La Pintana). El primer paso en la gestión de terrenos para
viviendas sociales debería ser la utilización de estos terrenos.
ceso a servicios públicos básicos y en donde habitan muchas familias.
c) Compra de terrenos para vivienda social: cuando no haya terreno disponible y no sea adecuada la urbanización de una localidad vulnerable,
el Estado debería comprar predios para condominios sociales. Si es que
el precio de los terrenos aumenta en forma desmesurada debido a la
negociación excesiva de actores privados o a la negativa de venta para
fines sociales, el Estado debe considerar la posibilidad de expropiar los
terrenos pagando el precio de mercado correspondiente, cumpliendo
además con todas las indicaciones estipuladas en la Ley Orgánica de
Procedimientos de Expropiaciones (ley Nº 2.186). Dicho acto, como la
ley indica, se justificaría “por causa de utilidad pública o interés social
o nacional”, ya que la pobreza no es sólo un problema de los individuos
que la padecen, sino que de todo el país, ya que éste es responsable de
los procesos sociales, políticos y culturales que la reproducen.
b) Aseguramiento de suelos de vivienda social: actualmente el MINVU
privilegia espontáneamente la expulsión de los campamentos ubicados en terrenos bien localizados, dado que en dichos predios hay una
mayor presión del mercado y de las empresas privadas por generar proyectos inmobiliarios que podrían conseguir altos réditos, lo cual hace
más expedito el proceso de erradicación. Aquí los incentivos políticos
enfocados en erradicar la mayor cantidad de campamentos podrían
provocar efectos perversos, ya que contribuyen a seguir expulsando a
la población vulnerable de los sectores bien localizados.
d) Gravar terrenos privados bien localizados y subutilizados: una posible política que incentiva el uso de suelo para políticas habitacionales,
es la aplicación de un impuesto específico en aquellos terrenos urbanos
que se encuentren subutilizados y que no alcancen la cuota de vivienda
social exigida en su zona por la normativa (que se discutirá a continuación). Una medida similar debiese aplicarse en aquellos sitios eriazos o
subutilizados que tengan buena localización para viviendas sociales, la
cual debiera estar claramente señalada en el plan regulador. El monto
recaudado por estos impuestos podría dirigirse hacia las municipalidades con mayor porcentaje de población en viviendas sociales, con el
objetivo específico de mejorar la conectividad y los servicios públicos
de las zonas vulnerables.
Lo que debe hacer el Estado, por el contrario, es: a) asegurar para futuras viviendas sociales los terrenos bien localizados en que ya vive
población vulnerable;6 b) invertir en la regeneración urbana de barrios
—sobre todo en aquellas localidades desfavorecidas urbanamente,
donde además hay muchas familias radicadas, con alto sentido de
pertenencia al lugar que habitan y existen elevados costos de erradicación—; c) focalizarse en la erradicación de campamentos con mal ac-
Cuotas de vivienda social: en las capitales regionales y en todas las
comunas pertenecientes a las grandes conurbaciones (Gran Santiago,
Gran Valparaíso, Gran Concepción y La Serena-Coquimbo) debiesen
existir cuotas mínimas de vivienda social, ajustadas tanto por la disponibilidad de suelo urbanizable, como por el déficit habitacional regional. Esto busca romper con la homogeneidad e incentivar la mixtura
social al interior de las comunas, situación urbana que —muy lejos de
5
Poduje, Iván, (2013) Crecimiento urbano y vivienda social. En: Grupo Res Pública Chile (2013).
95 propuestas para un Chile mejor. Santiago de Chile: Grupo Res Pública Chile.
6
Como es el caso de la mayoría de los campamentos que se encuentran al interior del anillo de
Vespucio, en el Gran Santiago, o cercanos al mar, en Valparaíso. Para más información, ver los Mapas de
Vulnerabilidad Territorial confeccionados por el Centro de Investigación Social de TECHO - Chile, Disponibles en: http://www.techo.org/mapas-de-vulnerabilidad-territorial/
29
Hacia un país con
CIUDADES INTEGRADAS
disminuir los precios de las viviendas que actualmente están bien valoradas— atrae servicios, inversión, creación de infraestructura y plusvalía para los barrios, aumentando también los ingresos municipales7.
pre y cuando junto con esta ampliación se cumplan cuotas exigentes
de vivienda social (que podrían ser del orden del 25% al 30%).
También sería adecuado ampliar condicionadamente el radio urbano.
Esto no solamente sería una buena noticia para las constructoras —
que explícitamente lo proponen como medida política dada la ausencia de terrenos baratos—,11 sino que sería beneficioso para los centros
de viviendas sociales que están localizándose fuera de este perímetro
(por ejemplo en Buin, Isla de Maipo o Curacaví en la Región Metropolitana), ayudando a crear “ciudades dormitorio” (lugares en donde la
gente duerme, pero no realiza sus actividades principales ni su vida cotidiana). Esta ampliación del perímetro urbano no debería asociarse a
la condición de construir nuevas viviendas sociales en dichos sectores
—ya que son terrenos límites en cuanto al acceso a servicios públicos
de primera necesidad—, sino que a la condición de que existan mejorías sustantivas en conectividad urbana. En la misma línea mencionada
por del Campo y Tokman (2013), creemos que “ampliar la zona urbana
de modo condicionado, incorporando el pago de los costos de la conectividad y una cuota máxima de viviendas sociales, lograría el objetivo
de ubicación con integración social”12.
En el caso de aquellas ciudades y comunas externas a las grandes urbes, deben fijarse límites estrictos de viviendas sociales, evitando con
ello la aglomeración de población vulnerable en sectores que carecen
de suficientes equipamientos públicos y redes de transporte.
Las cuotas de vivienda social deberían estar claramente estipuladas
en los instrumentos de planificación territorial, tales como los planes
reguladores intercomunales, comunales y seccionales. En estos instrumentos se deben señalar zonas de desarrollo urbano que estén condicionadas a la generación de proyectos sociales, fomentando con ello la
construcción de conjuntos habitacionales en lugares que se convertirán en centros urbanos con heterogeneidad social.
Ampliación condicionada del plan regulador: para fomentar el cumplimiento de las cuotas de vivienda social y la generación de proyectos
que persigan la heterogeneidad social, es fundamental contar con herramientas que incentiven el involucramiento de empresas constructoras. Actualmente, una de las principales peticiones del rubro inmobiliario es la modificación de los instrumentos de planificación territorial8.
Creemos que en dichos instrumentos se debe evaluar el incremento de
los límites permitidos de densidad9 y constructibilidad10 urbana, siem7
ProUrbana (2007). Integración social a través de la dispersión espacial de conjuntos de vivienda
económica. ProUrbana, Nº 5.
8
De hecho, una de las conclusiones de un estudio solicitado y difundido por la Cámara Chilena
de la Construcción en 2012, es que las políticas que limitan el radio urbano producen escasez de terrenos
urbanizables y aumento del precio de los predios, dos factores negativos para el rubro inmobiliario. Para
detalles, ver: CChC (2012). Disponibilidad de suelo en el Gran Santiago. Resultados de estudio disponibles
en: http://www.cchc.cl/wp-content/uploads/2012/06/DISPONIBILIDAD-SUELO-GS-junio-2012-final.pdf
9
Según el artículo 1.1.2 de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcción (OGUC), el
concepto densidad hace referencia al número de unidades (personas, familias, viviendas, etc) por unidad de
superficie (predio, lote, manzana, hectárea, etc)
10
Medido por el Coeficiente de Constructibilidad que, según la Ordenanza General de Urbanismo
y Construcción, refiere al “número que multiplicado por la superficie total del predio, descontadas de ésta
última las áreas declaradas de utilidad pública, fija el máximo de metros cuadrados posibles de construir
sobre el terreno” (OGUC, Art. 1.1.2)
11
CChC (2012). Disponibilidad de suelo en el Gran Santiago. Resultados de estudio disponibles
en: http://www.cchc.cl/wp-content/uploads/2012/06/DISPONIBILIDAD-SUELO-GS-junio-2012-final.pdf
12
Del Campo, Cristián y Andrea Tokman (2013). Vivienda social integrada a la ciudad. En: Grupo
Res Pública Chile (2013). 95 propuestas para un Chile mejor. Santiago de Chile: Grupo Res Pública Chile, p.
302
30
Hacia un país con
CIUDADES INTEGRADAS
1.2 Subsidio de localización
En 2012 cambió la política de vivienda, incluyendo algunas modificaciones al subsidio de localización. Las más importantes fueron (D. s. Nº 49,
art. 5):
Con el fin de promover una mejor inserción de la vivienda social en las
redes de bienes, servicios y oportunidades de la ciudad, el año 2006 la
política de vivienda integró un Subsidio Diferenciado a la Localización
(reglamentado en el D. s. N° 174 y posteriormente modificado en el D. s.
Nº 49), el cual buscó promover una mejor ubicación para los proyectos
de vivienda social, al menos en los ámbitos de educación, salud y transporte. Éste subsidio consideraba originalmente las siguientes condiciones (D. s. Nº 174, arts. 64 y 65; art. 35, 5.2):
1. Se otorga para proyectos en comunas con más de 5.000 habitantes (según el Censo 2012, esto deja fuera a 46 comunas de las 345
del país).
2. Los proyectos deben emplazarse en el territorio operacional de
una empresa sanitaria.
3. Los terrenos deben deslindar con una vía local o de rango superior.
4. A no más de 1.000 metros recorribles debe haber educación
temprana en al menos 2 niveles, y educación básica y/o media.
Ya no es necesario que existan matrículas disponibles en estos
establecimientos educacionales cercanos.
1. Proyectos que incorporen máximo 150 viviendas.
2. Ubicados en el área urbana de ciudades de al menos 5.000 personas (según el último Censo disponible).
3. Acceso a servicios urbano: a) transporte público a una distancia
recorrible peatonalmente no mayor a 500 metros; b) educación
temprana y básica con disponibilidad de matrículas a no más de
1.000 metros recorribles peatonalmente; c) establecimiento de salud primaria a no más de 2.500 metros recorribles peatonalmente.
Estos criterios siguen siendo insuficientes. En primer lugar, si se observan las 124 comunas en que se han construido viviendas sociales desde
1950, ninguna de ellas está entre las 46 comunas que actualmente tienen menos de 5.000 habitantes. Ello sugiere, que esta medida estaría
intentando proteger a las viviendas de algo que nunca ha sucedido: la
construcción en comunas con densidad habitacional realmente baja. Si
bien es apropiado incluir esta regulación para construcciones futuras,
lo cierto es que ella no aporta en la disminución de la segregación de
poblaciones vulnerables; a lo más podría aspirar a mantener la distribución de condominios en las comunas que actualmente se ubican.
De entrada hay que especificar que, según el Censo de 2002, todas las
ciudades chilenas contaban con más de 5000 personas, lo cual vuelve
ineficaz la especificación del punto 2. Por ese motivo, todos los proyectos de hasta 150 viviendas se pudieron adjudicar este subsidio siempre
y cuando hayan planificado construir en sectores urbanos que cumplieran con los criterios del punto 3. El problema, no obstante, fue que estos
últimos criterios eran demasiado poco exigentes y el subsidio terminó
utilizándose prácticamente en todo terreno urbano disponible, lo que
causó una inflación artificial del precio del suelo1. En otras palabras,
el Estado “se pisó la cola” en las políticas habitacionales: intentando
acceder a suelos bien localizados, fabricó un sistema que los hizo cada
vez más inaccesibles, transformándose además en un agente que subsidia a los dueños de suelo urbano.
En segundo lugar, la especificación de que los condominios deben construirse en predios donde opere una empresa sanitaria (punto 2) aporta
extremadamente poco a la indicación previa de que se localicen en terrenos urbanos. De hecho, la Superintendencia de Servicios Sanitarios
(SISS) indica que la cobertura actual de agua potable en sectores urbanos es del 99,9%2. De igual forma, es muy improbable que en los sectores urbanos existan terrenos que no deslinden con alguna vía local o de
1
Del Campo, Cristián y Andrea Tokman (2013). Vivienda social integrada a la ciudad. En: Grupo
Res Pública Chile (2013). 95 propuestas para un Chile mejor. Santiago de Chile: Grupo Res Pública Chile, p.
301
2
Superintendencia de Servicios Sanitarios. Ver: http://www.siss.gob.cl/577/w3-article-3683.html
(revisada: 02/08/2013)
31
Hacia un país con
CIUDADES INTEGRADAS
rango superior (punto 3).
Esta situación nos lleva a evaluar la eficacia del subsidio a partir sus
componentes con mayores posibilidades de discriminar: la distancia
hacia servicios de transporte, salud y educación. El mapa 1 representa
los sectores de la Región Metropolitana que actualmente obtendrían
este subsidio considerando los estándares estipulados en el D. s. N°49.
Las condiciones modeladas gráficamente fueron:
diagnóstico ya consensuado de que estos barrios tienen una localización e integración urbana deficiente.
Mapa 1. Sectores viables para el subsidio de localización
1. Terrenos que queden a 500 metros o menos de una red de transporte público.
2. Que además estén a 2.500 metros o menos de un centro de salud primario.
3. Que queden a 1.000 metros o menos de algún establecimiento
de educación temprana, además de educación básica y/o media.
La distancia “recorrible peatonalmente”, se modeló a partir de los caminos señalados por las redes viales de toda la región.
Como puede observarse, a partir de estos parámetros prácticamente
toda el área urbana de Santiago puede optar a este beneficio. Esto se
debe a la falta de exigencia en los criterios de transporte —que no estipulan distancias urbanas más rigurosas, ni frecuencias o densidades
mínimas de los recorridos posibles de abordar—, y a la poca severidad
de los parámetros educativos —que no consideran que la población beneficiaria difícilmente podría acceder a un establecimiento de administración particular, e incluso tiene dificultades para acceder a institutos
particulares subvencionados—.
En estas condiciones, ya se puede declarar con propiedad que los criterios actuales del subsidio de localización son todavía extremadamente
laxos, aportando poco a la construcción de condominios sociales más
integrados urbanamente. Incluso si observamos la localización de las
242 villas de blocks identificadas por TECHO - Chile en el área Metropolitana de Santiago, veremos que sólo un 4,5% de ellas (11 villas) no se
encuentran en sectores viables para este subsidio, lo cual contradice el
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de TECHO - Chile, Ministerio de Educación, Ministerio
de Salud, Dirección de Transporte Público Metropolitano.
32
Hacia un país con
CIUDADES INTEGRADAS
Nuestras propuestas para mejorar el
subsidio de localización
Es necesario desarrollar un subsidio con mayores exigencias de localización, no sólo en cuanto a distancias hacia servicios públicos, sino
también considerando la capacidad de acogida de los equipamientos
en cuestión y la posibilidad real de las familias de acceder a dichos
servicios. Según estudios del Centro de Investigación Social de TECHO
- Chile, es posible realizar importantes modificaciones en las condiciones de localización sin provocar una problemática disminución del
área viable de ser subsidiada, a partir de reglamentos como:
Mapa 2. Mayores exigencias para el subsidio de localización
1. Considerar menores distancias a redes de transporte público y
tener en cuenta la capacidad de acogida de éste. Los condominios
de la Región Metropolitana podrían localizarse a menos de 300
metros de un paradero de Transantiago que disponga de 3 o más
recorridos.
2. Asegurar un real acceso de las familias a la educación. Se podría
dejar fuera de las condiciones de localización la cercanía hacia
colegios particulares pagados.
El modelamiento del área de subsidio, con los cambios señalados, se
expresa en el mapa 2.
Añadido a esta propuesta de actualización de los parámetros del subsidio de localización, también podrían sumarse otras variables de mayor complejidad: se podrían considerar solamente los territorios que
accedan a paraderos con una frecuencia y capacidad de transporte mínimos, contabilizar únicamente los colegios particulares subvencionados que tienen bajos aranceles (asegurando la capacidad de pago de las
familias más vulnerables) y considerar sólo aquellos centros de salud
primaria que tienen suficiente capacidad de atención (evitando promover sectores donde ya exista una sobredemanda por estos servicios).
También podría hacerse un filtro por la calidad de los institutos educativos cercanos.
Fuente: Elaboración propia a partir de datos cartográficos de TECHO - Chile, Ministerio de Educación, Ministerio de Salud, Dirección de Transporte Público Metropolitano.
33
Hacia un país con
CIUDADES INTEGRADAS
Por otra parte, hay variables externas al transporte, la salud y la educación que podrían integrarse para mejorar la eficacia de este subsidio.
Por ejemplo, la cercanía hacia focos de empleo —centros industriales,
empresariales, de servicios y de proyección metropolitana (que se analizarán en la sección 1.4)— y la lejanía hacia usos de suelo no deseados1,
como plantas de tratamiento sanitario, vertederos, cárceles o sectores
industriales con elevados niveles de emisión. Todo esto aportaría para
proteger el valor de las viviendas sociales y facilitar la movilidad social
de las familias.
1
Usos de suelo no deseados -o en inglés: Locally Unwanted Land Use (LULU)- hace referencia a
todos aquellos equipamientos necesarios para el desarrollo de la ciudad y la sociedad, pero que nadie desea
cerca de su hogar, como vertederos, plantas de tratamientos, cárceles, comisarías, etc.
34
Hacia un país con
CIUDADES INTEGRADAS
1.3 Regeneración de barrios de vivienda
social
se encuentran viviendo en esta situación.
Bajo este contexto, hoy se hace necesaria la rehabilitación de los barrios vulnerables o —en aquellos casos críticos— su demolición. Tal
como especifican del Campo y Tokman: “el desafío de la política habitacional es mucho más holístico que puramente habitacional, está más
relacionado con el urbanismo que con la vivienda y se asocia a muchos
más aspectos que sólo a la calidad de la vivienda; el desafío tiene que
ver con el entorno, con las conexiones, con las oportunidades, con la
dignidad”.
Como se ha observado en el desarrollo de este documento, la política
habitacional en Chile se ha centrado más en la cantidad de viviendas
que en la calidad de éstas. Si bien entre 1992 y 2011 se logró disminuir en
un 80,8% el déficit habitacional cuantitativo, la carencia habitacional
cualitativa —es decir, aquellas viviendas que requieren ser mejoradas
en materialidad y/o servicios básicos para llegar a ser aceptables— sólo
disminuyó un 0,38%1 en los mismos años. Tal situación ha generado un
nuevo problema en lo que respecta a lo urbano y la vivienda: “un enorme stock de viviendas sociales inadecuadas que requieren atención”2,
evidenciando la falta de consideración de factores fundamentales para
la integración de los barrios, como son la localización, el diseño adecuado de las viviendas y la composición social de los condominios.
En base a esto, proponemos una regeneración integral de los barrios
de vivienda social, en la cual se consideren las diferentes problemáticas, vinculando la vivienda con el transporte, los espacios públicos, la
seguridad ciudadana y el acceso a servicios. Para lograr tal objetivo, en
algunas ocasiones será necesario demoler viviendas irrecuperables, y
en otras, intervenir en los barrios que tienen opciones de mejoramiento. A continuación se expondrán nuestras propuestas concretas para la
regeneración de barrios.
En nuestro país existen al menos 1,683 millones de personas (aproximación que considera al 67% de la población chilena) que residen en
viviendas sociales consideradas como vulnerables, es decir que: a) se
encuentran ubicadas en barrios homogéneos que concentran una
fracción sustantiva de hogares socioeconómicos pobres4, b) tienen
una oferta de comercio y servicios inferior al promedio de la ciudad
donde se ubican, y c) son barrios alejados de los centros principales
de las ciudades. Bajo estos estándares, en Chile existirían al menos 64
barrios vulnerables a lo largo del país, que agrupan 467.000 viviendas,
de las cuales 206.000 estarían en Santiago. Como cabría imaginar, esta
población se concentra principalmente en la Región Metropolitana,
agrupando un 44% de las familias involucradas. Sin embargo, si se considera la cantidad de habitantes por ciudad, son Copiapó (32%), Arica
(27%) y Talca (23%) las ciudades con mayor proporción de personas que
Mejorar el transporte público en sectores de vivienda social: el transporte público es el medio de conexión fundamental entre un barrio vulnerable y los centros urbanos, es decir, aquellos lugares de la ciudad
en donde se concentran los bienes, servicios y oportunidades sociales.
Según estimaciones del Centro de Investigación Social (CIS) de TECHO
- Chile, en la Región Metropolitana las villas de blocks tienen en promedio 11 paraderos a su alrededor, considerando un radio de 500 metros a
la redonda. Sin embargo, existen 21 villas que tienen uno o ningún paradero dentro de esa área, las cuales se concentran principalmente en
las comunas de San Bernardo y Puente Alto. Todas estas villas, pueden
ser identificadas en la tabla 1 del anexo.
1
Fuente: Censo 2002 yEncuesta CASEN 2011.
2
RODRIGUEZ, Alfredo y SUGRANYES, Ana (editores) (2005). Los con techo. Un desafío para la
política de vivienda social. Ediciones SUR, Santiago, Chile.
3
Los datos fueron extraídos de: ATISBA (2010). Estudio Guetos en Chile. ATISBA Estudios y
proyectos urbanos, Santiago, Chile.
4
En este estudio Grupos socioeconómicos D y E, que tienen ingresos familiares de $325.000 y
$100.000 respectivamente.
En el mapa 3 se modela el acceso hacia el transporte público de las viviendas sociales del Gran Santiago. Según estimaciones del CIS, de las
242 villas de blocks identificadas actualmente dentro del área Metropolitana de Santiago, existen 74 (un 30,5%) que se encuentran a más
35
Hacia un país con
CIUDADES INTEGRADAS
de 300 metros de un paradero de tres o más recorridos de autobús, teniendo un cuestionable acceso a los bienes, servicios y oportunidades
urbanas.
existe un potenciamiento vicioso en las formas de exclusión urbana:
los condominios con baja densidad de equipamientos públicos no están siendo compensados con buenos mecanismos de transporte que
mejoren su acceso a la ciudad; a la condición geográficamente segregada de estas localidades, se añade la de una menor calidad en la movilización pública.
Mapa 3: Transporte público y viviendas sociales en Santiago
Gráfico 4. Vulnerabilidad y movilización pública
Fuente: Elaboración propia a partir del Indicador de Vulnerabilidad Territorial TECHO - Chile y
datos del Centro de Investigación Social (CIS)
Dado que el sistema de transporte está contribuyendo a la segregación
de localidades que ya poseen alta vulnerabilidad territorial, consideramos que es necesaria una fuerte inversión pública orientada a mejorar
las vías de transporte de sectores socioeconómicamente vulnerables,
aumentando la periodicidad de recorridos de buses y extendiendo las
líneas del Metro. De esta manera, se mejoraría el acceso a los centros
de trabajo, servicios y consumo, además de aumentar la plusvalía de
los terrenos en que se alojan los condominios sociales. Estas medidas
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de TECHO - Chile y el Directorio de Transporte Público
Metropolitano.
Asimismo, como puede observarse en el gráfico 4, las villas de blocks
con mayor vulnerabilidad territorial (alta distancia a equipamientos
públicos de seguridad, salud y educación) tienden a tener una mayor
distancia hacia paraderos con tres o más recorridos. En otras palabras,
36
Hacia un país con
CIUDADES INTEGRADAS
ayudarían en la disminución del nivel de vulnerabilidad territorial de
las viviendas y en la regeneración de los barrios vulnerables.
se hace más relevante al tener en cuenta que los municipios no reciben impuestos por las viviendas sociales (todas aquellas bajo las 810
UF). También, para que las municipalidades puedan aportar realmente
debería modificarse la delimitación legal de “condominio”, ya que ella
no permite a los municipios invertir directamente en estos conjuntos
habitacionales sin antes llegar a complicados acuerdos con los vecinos
y estar acogidos por la ley de copropiedad.
Más específicamente, desde TECHO - Chile recomendamos priorizar mejoras del transporte en aquellos condominios donde es insuficiente y,
además, existe una alta lejanía a equipamientos públicos de seguridad,
salud y educación (villas color morado en el gráfico 4). En la tabla 2 del
anexo se señalan los barrios que cumplen con estas condiciones.
Por otra parte, el problema no se solucionaría de manera permanente si
es que las obras públicas no van acompañadas por recursos comunales
para su administración, mantención y —muy especialmente— seguridad pública5. En ese sentido, cualquier propuesta política en esta área
debe considerar una reforma al sistema de ingresos municipales, la
cual permita a los ayuntamientos invertir en espacios públicos que podrán protegerse a través del tiempo. Lo deseable sería diseñar un sistema de aumento en el financiamiento municipal (desde fondos estatales
o desde el fondo municipal compartido), que esté condicionado por el
aumento en la cantidad de inversión en espacios públicos destinados a
la población vulnerable. También sería favorable evaluar posibilidades
de aporte privado en la confección y mantención de estos espacios.
Mejoramiento de espacios públicos: para mejorar las condiciones en
las cuales se desarrolla la vida de barrios y favorecer la cohesión social
de estos, se requiere una mayor inversión en obras de mejoramiento de
espacios públicos, como plazas, calles, juegos infantiles e infraestructuras deportivas. Según estimaciones del Centro de Investigación TECHO - Chile a partir de los datos del Observatorio de Ciudades UC (2010),
hay 1.771 áreas verdes a menos de 500 metros del total de las villas de
blocks del área Metropolitana de Santiago. No obstante, de la superficie de éstas áreas, el 63,7% se encuentra en mal estado y sólo el 36,3%
se mantendría en condiciones apropiadas.
Dentro de este parámetro, las villas de blocks que se encuentran más
afectadas con superficies de áreas verdes en mal estado son las que se
ubican en las comunas de Renca (98,8%), La Cisterna (98,5%) y La Granja
(79,1%). Si bien existen programas públicos —como “Quiero mi Barrio”
o el subsidio Programa de Protección del Patrimonio Familiar (PPPF)—
que se destinan a la recuperación de espacios comunes, las inversiones
son muy limitadas para el nivel del problema: las áreas de espacios públicos en mal estado son demasiadas y toda obra realizada debe mantenerse en el tiempo, considerando los costos que ello implica.
Seguridad ciudadana: la inseguridad ciudadana es un factor que desgasta el tejido social del barrio, puesto que genera desconfianza interpersonal y un alto nivel de insatisfacción con los vecinos del barrio6.
Según datos obtenidos por el Centro de Investigación Social de TECHO
- Chile en conjunto con un curso de Sociología de la Pontificia Universidad Católica de Chile (2012) en el sector de Bajos de Mena7, la inseguridad de la vivienda sería la segunda desventaja más importante que las
personas identifican de vivir en viviendas sociales. De hecho, un 27%
de los encuestados consideraron que ésta era la principal desventaja.
Para solucionar esto, se propone que el Gobierno Central entregue recursos a los municipios más pobres que quieran mejorar sus espacios
públicos, a través de un fondo de obras públicas dirigido a postulantes
municipales y orientado por criterios de equidad. Por ejemplo, sería deseable que mientras más población vulnerable tuvieran las comunas,
mayores posibilidades de obtención de recursos tengan. Esta medida
5
Nuestras entrevistas en el sector de Bajos de Mena (Puente Alto), indican que los espacios
públicos que no tienen seguridad garantizada, son altamente susceptibles a transformarse en centros de
delincuencia o distribución de drogas. En ese sentido, no recomendamos la generación de espacios públicos
sin un claro proyecto de seguridad municipal.
6
LUNECKE, Alejandra (Mayo 2012) Violencia Urbana, exclusión social y procesos de guetización: La trayectoria de la población Santa Adriana. Revista Invi Nº 74, volumen Nº27.
7
Esta encuesta fue representativa tres villas del sector de Bajos de Mena, en Puente Alto.
37
Hacia un país con
CIUDADES INTEGRADAS
Por dicha razón, creemos que para alcanzar la regeneración de un barrio es necesario aplicar políticas que aumenten la seguridad de estos
mismos y, con ello, se favorezca el fortalecimiento de los vínculos vecinales. Un estudio realizado en la población Santa Adriana8, lugar donde
sólo un 21,4% confía en la mayoría de sus vecinos, demuestra que la
inseguridad ha provocado bajos niveles de participación en organizaciones vecinales, y también un escaso interés de vincularse con los vecinos.
Gráfico 5. Distancia promedio desde las villas de RM a Carabineros según comuna
A ello se suma, que comúnmente estos barrios tienen poca cercanía
geográfica o poca eficacia de los servicios públicos de vigilancia —
como Carabineros de Chile—, situación que aumenta el sentimiento
de inseguridad en la población. Según los Mapas de Vulnerabilidad del
Centro de Investigación Social de TECHO - Chile, la distancia promedio
entre las villas de blocks del área Metropolitana de Santiago y Carabineros de Chile es de 2,35 km., siendo las comunas de Renca (5,27 km.),
Puente Alto (4,05 km.), y Cerro Navia (3,18 km.) las que promedian mayores distancias (ver gráfico 5).
En este contexto, proponemos que el Ministerio de Interior, en conjunto con las municipalidades más afectadas, desarrolle un contundente
plan de seguridad para los condominios sociales y sus espacios públicos circundantes, teniendo cuidado también, con no estigmatizar dichas localidades. La regeneración integral de estos barrios sólo es posible sobre la base de lazos de confianza entre vecinos, situación que no
podría lograrse sin un piso mínimo de seguridad pública mantenida en
el tiempo.
Fuente: Centro de Investigación Social TECHO - Chile 2013
sentan deterioros. Este programa opera recibiendo departamentos
irrecuperable, a cambio de un subsidio a los propietarios para que adquieran una vivienda en mejores barrios. Para postular a este subsidio
es necesario tener a lo menos, el acuerdo del 95% del total de los propietarios de un edificio.
Mejoramiento del Programa Segunda Oportunidad: debido a la alta
proporción de barrios de viviendas sociales que se encuentran en un
estado crítico, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo lanzó en el 2012 el
subsidio “Segunda Oportunidad” para condominios sociales o blocks,
teniendo como principal foco, las familias que se han quedado atrapadas en departamentos o conjuntos habitacionales en altura que pre-
Con respecto a los casos de las familias arrendatarias —que son en alrededor del 20% de los habitantes de un block— se evalúa cuáles de
ellas están habilitadas para optar a un subsidio de vivienda nueva, y en
caso de inhabilidad, se les apoyaría con un subsidio de traslado y copago de arriendo en otra ubicación.
8
UNIVERSIDAD ALBERTO HURTADO - OSUAH. Estudio de caracterización social, físicaterritorial de tres barrios. Barrio Santa Adriana. Mimeo. 2007.
38
Hacia un país con
CIUDADES INTEGRADAS
Puesto que no todos los conjuntos habitacionales son totalmente irrecuperables, es que también se trabaja en estos blocks y en sus espacios
comunes, adecuándolos a los estándares de la política habitacional. En
este trabajo se considera ampliaciones, remodelaciones, reparaciones,
obras nuevas, áreas verdes. Se pretende demoler 55.768 departamentos
en blocks irrecuperables.
nen una arraigo social muy fuerte en el territorio, por lo que es
necesario entender la movilidad social de manera colectiva y no
puramente individual, precisando estrategias para evitar las salidas escalonadas.
c) Evitar la perpetuación de viviendas sociales críticas: es necesario asegurar que los departamentos desocupados no sean tomados por otros propietarios dentro del programa Segunda Oportunidad, y que por ende, sigan habiendo familias que vivan en
condiciones de extrema vulnerabilidad.
a) Asegurar la vivienda: según el documento de Res Pública9, se
busca demoler 4.000 viviendas al año, pero como se señaló anteriormente (sección: “Un nuevo rol para las instituciones en las
políticas de vivienda social”), se están construyendo aproximadamente 6.000 viviendas al año y el déficit habitacional va en aumento. Es por esta razón, que es necesario repensar la lógica de las
postulaciones a dicho programa, ya que las familias beneficiadas
no tienen una vivienda asegurada y quedan sujetas a los flujos
de mercado que históricamente han fomentado la segregación
en nuestro país. Dichas consecuencias contribuyen a reproducir
los problemas sociales asociados a las políticas habitacionales
en Chile, tales como la exclusión y el hacinamiento. Un programa
de regeneración barrial debiera velar por una real integración a
la ciudad, en viviendas nuevas o usadas, mejorando la condición
inicial de las familias, por lo que es necesario poner atención a los
vacíos que anulan su efectividad.
b) Postulación colectiva: actualmente, las familias postulan al
programa “Segunda Oportunidad” de manera individual, lo cual
fomenta la disolución de las redes sociales ya construidas en sus
diversos barrios. En los sectores vulnerables, las familias establecen sus redes de contacto y colaboración recíproca a través de
los vecinos, juntas de vecinos, líderes comunitarios y distintas
organizaciones en donde intercambian bienes, servicios e información10. Todas estas formas de organización y colaboración tie9
Del Campo, Cristián y Andrea Tokman (2013). Vivienda social integrada a la ciudad. En: Grupo
Res Pública Chile (2013). 95 propuestas para un Chile mejor. Santiago de Chile: Grupo Res Pública Chile, p.
297
10
LOMNITZ, Larissa (1998). Informal Exchange Network in Formal Sistems: A Tehorical Model.
American Antrhopologist. Citado en: MOYA, Emilio José (2008). La informalidad entendida como ex-
clusión inclusiva. Tesis (Magister en Sociología). Santiago, Chile. Pontificia Universidad Católica de Chile,
Facultad de Ciencias Sociales, Instituto de Sociología.
39
Hacia un país con
CIUDADES INTEGRADAS
1.4 Indicador de integración para las
viviendas sociales
cia la siguiente infraestructura pública:
- Educación: establecimientos de educación básica y media de administración municipal.
- Salud: hospitales, consultorios, servicios de urgencia y postas
rurales.
- Seguridad: cuarteles de Carabineros de Chile y Bomberos.
Las líneas de solución propuestas anteriormente apuntan a generar
una política urbana que sea capaz de integrar a la población vulnerable
tanto a las redes de bienes, servicios y oportunidades presentes en las
ciudades, como al barrio mismo, lugar donde idealmente debieran gestarse vínculos sociales integrados y satisfactorios, de confianza vecinal
y organización comunitaria.
A partir del cálculo de éstas distancias, este indicador se crea en los
siguientes pasos:
Para identificar los barrios que cumplen o incumplen estos objetivos,
se propone la creación de un indicador de integración para viviendas
sociales. Este debiera considerar al menos dos dimensiones:
1. Se estandarizan los valores para cada región de Chile, siendo 0 la distancia menor hacia cada equipamiento y 1 la mayor.
1. Integración urbana: cercanía de cada condominio hacia los distintos bienes, servicios y oportunidades que la ciudad ofrece.
2. Integración barrial: heterogeneidad social y cohesión interna
de los barrios.
2. Se crea un indicador de vulnerabilidad para cada dimensión (seguridad, salud y educación), sumando la distancia hacia los distintos equipamiento de manera ponderada (para distinguir la importancia de cada
infraestructura). Las fórmulas de ponderación son las siguientes:
Integración urbana: proponemos que se midan al menos 3 elementos
que, en su articulación, sirven para a diagnosticar la red de bienes, servicios y oportunidades a los cuales acceden los habitantes de cada barrio.
- Educación = [Educación básica * 0,5] + [Educación media *0,5]
- Salud = [Hospital * 0,4] + [Consultorio *0,3] + [Servicios de Urgencia *0,15] + [Posta rural *0,15]
- Seguridad = [Carabineros * 0,5] + [Bomberos *0,5]
a) Cercanía a servicios públicos básicos: consideramos vital que se incluya en este indicador la cercanía desde cada condominio social hacia
los equipamientos públicos de seguridad, salud y educación. Para ello,
proponemos la utilización del Indicador TECHO de Vulnerabilidad Territorial1, que mide la distancia, siguiendo la ruta más eficiente de redes
viales, desde cada localidad vulnerable hacia los equipamientos más
cercanos en ésta áreas. Específicamente, se considera la distancia ha-
3. Se crea un índice general de vulnerabilidad territorial, a partir de la
suma de los indicadores de cada dimensión.
El valor de este índice —que va desde 0 (menor vulnerabilidad territorial) a 3 (mayor vulnerabilidad territorial)— refleja el nivel de lejanía
de cada condominio de viviendas sociales hacia los servicios públicos
básicos en las áreas de seguridad, salud y educación. Cabe destacar que
este es un indicador relativo, es decir, que mide la vulnerabilidad territorial de una localidad vulnerable en comparación con el resto de las
localidades vulnerables de una región.
1
Una versión abreviada de la construcción de este indicador puede encontrarse aquí:
https://www.techo.org/wp-content/uploads/2013/05/Metodologia-mapas-de-vulnerabilidad-territorial.pdf /
Actualmente MINVU está replicando esta metodología en el análisis del Catastro de Condominios Sociales.
Para observar su aplicación en formato web: http://www.techo.org/mapas-de-vulnerabilidad-territorial/
40
Hacia un país con
CIUDADES INTEGRADAS
A continuación, se muestra gráficamente el resultado de este indicador
para las villas de blocks de la Región Metropolitana.
Algunos subcentros de actividad económica en la Región Metropolitana, ya sean actuales o proyectados desde la planificación urbana, se
pueden observar en el mapa 5. En esta gráfica se presentan diferentes
núcleos de actividad laboral, considerando tanto el sector secundario
—zonas de desarrollo industrial en Huechuraba, Quilicura, Renca, Pudahuel, Maipú, Cerrillos, San Bernardo y Puente Alto— como terciario
—centros comerciales (malls), grandes enclaves empresariales (Enea,
Ciudad Empresarial y El Golf), subcentros de desarrollo Metropolitano
planificados en el PRMS y otros sectores vinculados —.
Mapa 4. Indicador TECHO de Vulnerabilidad Territorial en la Región Metropolitana
Mapa 5. Centros de empleabilidad
Fuente: TECHO - Chile 2013.
b) Cercanía a centros de empleabilidad: para medir la incorporación urbana de los condominios sociales, un adecuado indicador de integración debiera incluir la posibilidad de acceder a diferentes subcentros
de actividad económica. Creemos que es indispensable observar tanto
los sectores industriales, como de servicios: el ideal es ofrecer una amplia matriz de ofertas de trabajo formal, que no solamente abarque los
rubros de trabajo tradicionalmente asociados a la población vulnerable (como construcción, asesoría de hogar, cocina y ferias libres)2, sino
que, además, considere las posibilidades de trabajo que seguramente
tendrán las familias en el largo plazo, teniendo especial consideración
con los centros de servicios y las opciones laborales de todos los integrantes del hogar.
2
Investigaciones del Centro de Investigación de TECHO - Chile, sugieren que los rubros de
trabajo en los sectores vulnerables del país son actualmente muy variables, siendo muy difícil mantener la
imagen tradicional de que en estas poblaciones el trabajo formal es casi únicamente en la construcción y la
asesoría de hogar. Al respecto, ver: CIS (2012). Situación laboral en los campamentos de la Región Metropolitana. ÉnfaCIS, Nº 2.
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de TECHO - Chile, Observatorio de Ciudades UC y
Ministerio de Vivienda y Urbanismo.
41
Hacia un país con
CIUDADES INTEGRADAS
c) Transporte público: tanto en ciudades de gran envergadura como en
localidades rurales, es necesario contar con redes de transporte público que sean capaces de articular armoniosamente los dos aspectos
desarrollados previamente (servicios públicos básicos y centros de empleo); por ello, el tercer y último elemento a considerar para diagnosticar la integración urbana, serían las redes de transporte público.
condominio/ciudad—, pero poco o nada se ha dicho sobre integración
en el interior de cada barrio —esto es, la relación condominio/barrio,
el vínculo entre los habitantes del mismo condominio—. Creemos que
el indicador de integración para viviendas sociales debiera incluir esta
dimensión interna, que permitiría monitorear los barrios para que no
se conviertan en poblaciones estigmatizadas, con relaciones sociales
frágiles y grupos poco cohesionados.
Por una parte, es sumamente necesario que el acceso a transporte de
los conjuntos habitacionales no se diagnostique solamente en base a la
cercanía hacia una red de transporte (situación que, como hemos visto,
ocurre con el actual subsidio de localización); es necesario considerar
también la frecuencia y la relación entre capacidad de carga y densidad
poblacional existente en el sector. Al evaluar cada sistema regional de
transporte, es necesario considerar los paraderos existentes alrededor
de las viviendas sociales, los recorridos, la frecuencia de estos y la capacidad estimada en los horarios punta (una posibilidad de mejoría en
la Región Metropolitana, ya fue evaluada en el mapa 3 del capítulo 1.3).
a) Heterogeneidad social: la población de barrios integrados no debería ser uniforme socialmente —ya sea por etnia, nivel socioeconómico
o cualquier otro identificador social—, dado que esta homogeneidad
suele generar segregación por estigma y una mayor reproducción de
las desigualdades. Por ello, es deseable que la composición social de los
barrios sea heterogénea, situación que, cuando se despliega en localidades con buenos vínculos y confianza interpersonal, lleva asociados
efectos positivos, como la complementariedad profesional y el aumento del capital social y cultural.
Por otra parte, es necesario evaluar la adecuada conexión de las viviendas sociales con redes de transporte de alta densidad, como es el caso
de Metro en Santiago, Metrotren en Rancagua, Biotren en Gran Concepción y Metro-Valparaíso en Gran Valparaíso. Esta medida es muy importante, ya que no sólo asegura la conectividad de los habitantes, sino
que también protege o aumenta la valorización de sus inmuebles. Debe
ponerse bastante atención a medidas como ésta, que buscan proteger
el valor mercantil de los conjuntos habitacionales: la historia ha mostrado que las viviendas sociales chilenas, que en su origen costaban
cerca de 500 UF, hoy cuestan cerca de la mitad en todas las regiones
de nuestro país3. Sin duda debe considerarse esta tendencia y tratar de
revertirla en las futuras planificaciones del transporte público.
Más específicamente, proponemos considerar los siguientes indicadores de diversidad en la composición social de cada barrio (o también
distritos censales o comunas, si es que fuera muy compleja la identificación de los barrios):
1. Porcentaje del parque habitacional que corresponde a viviendas sociales.
2. Porcentaje de la población en los dos quintiles de menores ingresos, adaptados por poder de compra regional.
3. Porcentaje de la población que pertenece a pueblos originarios
o no tiene nacionalidad chilena.
b) Cohesión social de los barrios: la cohesión social es otra representación de la integración social, ya que ella suele expresarse en barrios libres de exclusión y estigmatización. Por el contrario, los barrios muy
segregados y estigmatizados tienen baja cohesión social, porque la
gente, al no querer identificarse con el territorio y su estigma asociado, evita crear vínculos con las personas del barrio. Como ha especifica-
Integración barrial: hasta el momento sólo se ha considerado la integración urbana de los condominios sociales —en otras palabras, la relación
3
Del Campo, Cristián y Andrea Tokman (2013). Vivienda social integrada a la ciudad. En: Grupo
Res Pública Chile (2013). 95 propuestas para un Chile mejor. Santiago de Chile: Grupo Res Pública Chile, p.
293 y 295
42
Hacia un país con
CIUDADES INTEGRADAS
do Loïc Wacquant, el fenómeno de los barrios estigmatizados “genera
distancia social entre los residentes, crea desconfianza social y socava
cualquier forma de solidaridad, así como la posibilidad de acción colectiva, e incluso la capacidad de protestar políticamente”4.
Para medir la cohesión social del barrio, proponemos los siguientes indicadores:
1. Promedio de la cantidad de familiares que viven en el barrio.
2. Promedio de la cantidad de amigos cercanos que viven en el
barrio.
3. Nivel promedio de confianza en los vecinos.
4. Nivel promedio de confianza en la gente que se conoce por primera vez en el barrio.
4
Wacquant, Loïc (2010). Las dos caras de un gueto. Ensayos sobre marginalización y penalización. Madrid: Siglo XXI.
43
2. NUEVAS URGENCIAS
HABITACIONALES
Familias inhábiles para los subsidios, cierre adecuado de
campamentos y allegamiento.
Hacia un país con
CIUDADES INTEGRADAS
2.1. Familias inhábiles para los subsidios
posibilidad de realizar los procedimientos estatales que pueden seguir
otras familias que se encuentran en una situación de vulnerabilidad
equivalente.
En Chile existe un gran número de familias que, a pesar de tener alta vulnerabilidad y riesgo habitacional, son consideradas “no hábiles” para
postular a un subsidio de vivienda entregado por el Estado o, en una
versión más blanda, son “inhabilitados” para hacer los procedimientos
de subsidios que normalmente se aplican a su condición de vulnerabilidad social. Estas familias están compuestas principalmente por:
b) Familias inmigrantes: en las últimas décadas se han incrementado las
tasas de inmigración en Chile. Según datos de la fundación Ciudadano
Global1, en nuestro país vivirían más de 339.000 personas en dicha situación. Esta población se concentra mayoritariamente en las regiones de
Arica y Parinacota, Tarapacá, Antofagasta, Valparaíso y Metropolitana
(ver tabla 1).
a) Personas que viven en campamentos no reconocidos en el Catastro de Campamentos MINVU 2011.
b) Inmigrantes, ya estén en situación de allegamiento, hacinamiento o habitando campamentos.
c) Personas que accedieron previamente a un subsidio habitacional.
Este incremento de la población migrante ha tenido una importante
notoriedad en las regiones del norte del país, fundamentalmente por
a su atractivo como focos de empleabilidad vinculada al sector minero.
Debido a ello —y al aumento del costo de vida de algunos sectores—,
muchas de las familias se han visto en la necesidad de alojar en campamentos, teniendo pocas perspectivas de mejoría habitacional en el corto plazo. A la situación de vulnerabilidad económica y llena de barreras
culturales (que a veces se traducen en discriminación y poca adaptación a las costumbres chilenas), debe sumarse, entonces, la imposibilidad que tienen estas familias de postular a un subsidio habitacional,
dado que no cumplen con el requisito de residencia definitiva de al menos 5 años (explicitado en el Decreto Supremo Nº49)2.
a) Familias no reconocidas en el Catastro de Campamentos: la realidad
de los campamentos es muy dinámica e inestable, ya que en cada momento están surgiendo nuevos asentamientos o se están repoblando
algunos previamente erradicados. Nuestros estudios estiman que hoy
existen aproximadamente 778 campamentos, cifra que es 121 unidades
mayor que la ofrecida por el Catastro de Campamentos MINVU 2011.
Esto quiere decir que, a pesar de las erradicaciones de los últimos años,
mensualmente debieran integrarse cerca de 5 campamentos a las estadísticas nacionales.
c) Familias ya beneficiadas con subsidios: también existe un importante número de familias que ya han sido beneficiadas por un subsidio
habitacional, pero que en la actualidad no cuentan con una vivienda
adecuada, ya sea por problemas de infraestructura de la vivienda o
por la inseguridad y segregación existente en el barrio. Tal es el caso,
al menos, de aquellas que habitan 467.000 viviendas a los largo de todo
Las familias que habitan estos asentamientos emergentes tienen serias dificultades para acceder a los subsidios asociados a la Secretaría
Ejecutiva de Campamentos, debido a que no aparecen en los registros
oficiales del catastro. Si bien estas familias no son inhabilitadas de raíz
en las políticas habitacionales —ya que en estricto rigor podrían asociarse de forma externa a algún comité de vivienda o postular a través
de los llamados generales a subsidios—, sí están siendo sometidas a
mayor exigencia y competencia en la obtención de beneficios. No se
trata en este caso de una inhabilitación política radical, sino de la im-
1
Estudio “Cifras y rostros de la migración en Chile”, disponible en http://www.ssmc.cl/wrdprss_
minsal/wp-content/uploads/2013/05/Cifras-y-rostros-de-la-migraci%C3%B3n-en-Chile.pdf
2
Artículo 14: “Si el postulante es de nacionalidad extranjera, deberá presentar Cédula de Identidad para Extranjeros y entregar fotocopia de ella y del Certificado de Permanencia Definitiva en que conste
una antigüedad mínima de 5 años desde su otorgamiento hasta el momento de la postulación, conforme a
las normas que regulan la residencia legal de los extranjeros en el país”.
46
Hacia un país con
CIUDADES INTEGRADAS
Actualización y monitoreo constante de campamentos: la dinámica de
crecimiento y repoblamientos de campamentos requiere que las diferentes propuestas de políticas vinculadas a este segmento de la población sean más afines a sus dinámicas poblacionales. Para ello es necesario que las oficinas de SERVIU de todo el país estén en un constante
monitoreo y actualización, tanto de las nuevas familias que lleguen a
los campamentos como del surgimiento de nuevos asentamientos en
su territorios. De esta manera puede evitarse que nuevas familias en
esta situación de precariedad no puedan organizarse rápidamente en
sus comités de vivienda y deban esperar a los llamados generales.
Tabla 1. Población migrante en Chile
Región
Población
migrante
% respecto a
la población
migrante en Chile
% de migrantes
respecto a la
población regional
Arica y Parinacota
12.299
3,62
5,75
Tarapacá
22.165
6,53
7,39
Antofagasta
20.239
5,96
3,70
Atacama
4.469
1,32
1,53
Coquimbo
9.030
2,66
1,28
Valparaíso
23.268
6,85
1,34
O’Higgins
5.623
1,66
0,64
Maule
3.988
1,17
0,41
Biobío
9.155
2,70
0,46
La Araucanía
7.615
2,24
0,83
Los Ríos
2.600
0,77
0,71
Los Lagos
6.550
1,93
0,82
Aysén
1.443
0,42
1,45
Magallanes
2.661
0,78
1,67
Metropolitana
208.431
61,39
3,12
Total
339.536
100
Erradicación eficaz de campamentos: otra problemática vinculada
a las familias inhábiles en asentamientos irregulares, es su situación
tras la erradicación del campamento que las acogía. Hoy pueden observarse casos como los ocurridos en la región de la Araucanía, donde
los esfuerzos por parte del MINVU para erradicar campamentos han
sido efectivos, pero han dado lugar al surgimiento de muchos microcampamentos, compuestos principalmente por familias inhábiles que
pertenecían a los campamentos erradicados. Estos microcampamentos finalmente se traducen en focos para el resurgimiento de grandes
asentamientos irregulares, para lo cual es necesario no sólo una mayor
eficacia en la política de cierres de campamentos (a tratar en el próximo capítulo) sino también generar herramientas para atender la necesidad habitacional de estas familias. Aquí proponemos considerar: a)
la formación de comités de vivienda especiales, b) la entrega de subsidios de arriendo –siempre y cuando tengan un monto suficiente para el
arriendo efectivo y se vean complementados por un plan habitacional
más estable en el mediano plazo— o c) la entrega de viviendas sociales
que se encuentren abandonadas.
Fuente:Fundación Ciudadano Global, 2013
Chile3. Estas familias no pueden postular nuevamente a los subsidios
habitacionales, debido a que ya fueron beneficiarios del Estado, lo cual
las deja en una situación muy compleja debido a sus escasas oportunidades de superar la vulnerabilidad habitacional.
El desafío social que surge a partir de estos tres escenarios necesita
ser abordado a tiempo, con tal de evitar que se generen nuevas complicaciones sociales o políticas que al momento de aplicarse ya no sean
eficaces por su falta de actualidad. A continuación se exponen nuestras
propuestas más relevantes.
3
Chile.
Política de Segunda Oportunidad y recuperación de viviendas sociales: si bien en 2012 el Ministerio de Vivienda y Urbanismo lanzó el programa piloto del subsidio Segunda Oportunidad para la recuperación
de condominios sociales, cuyo enfoque se centra en los conjuntos
ATISBA (2010). Estudio Guetos en Chile. ATISBA Estudios y proyectos urbanos, Santiago,
47
Hacia un país con
CIUDADES INTEGRADAS
habitacionales deteriorados4, se espera el desarrollo de un decreto que
transforme este piloto en un programa regular para que se sumen más
villas a lo largo del país. Por otra parte, es necesario un fortalecimiento
de este programa y que no sólo se enfoque en la entrega de un subsidio para una nueva vivienda y que la anterior pase a manos del SERVIU,
sino que también exista un trabajo posterior que apunte a la mejora de
las condiciones habitacionales y arquitectónicas de las viviendas desalojadas. Este nuevo stock de viviendas sociales podría ayudar a cubrir
las necesidades en el segmento de familias inhábiles.
Catastro de uso de viviendas sociales: el año 2011 el gobierno levantó
un catastro de todas aquellas viviendas sociales desocupadas o que no
se les está dando un uso debido, con fin de poder reasignarlas a aquellas familias que lo necesiten. Este catastro se realizó en 954 conjuntos
habitacionales pertenecientes al Fondo Solidario de Vivienda construidos entre los años 2007 y 2010, y se identificaron 3.788 viviendas desocupadas a nivel nacional (tabla 2).
Tabla 2. Resultados del catastro de uso de vivienda social, MINVU 2011
Modificación de las condiciones para obtener un subsidio de vivienda:
en las modificaciones que se le realizaron al Nuevo Fondo Solidario de
Elección de Vivienda D. s. 49 en el 2011, se definió dentro de los requisitos de postulación que “ninguno de los integrantes del Núcleo identificado o sus cónyuges podrá estar postulando a un subsidio habitacional, ni tener subsidio vigente o ser propietario de una vivienda o caseta
sanitaria”. A partir de ello, se hace necesario definir criterios que permitan desmarcar a aquellas familias que recibieron un beneficio que no
fue producto de la postulación al subsidio habitacional, como la obtención de una caseta sanitaria.
Caso similar ocurre con el Artículo 14 del D. s. 49, en el cual se detalla
que “si el postulante es de nacionalidad extranjera, deberá presentar
Cédula de Identidad para Extranjeros y entregar fotocopia de ella y del
Certificado de Permanencia Definitiva en que conste una antigüedad
mínima de 5 años desde su otorgamiento hasta el momento de la postulación, conforme a las normas que regulan la residencia legal de los
extranjeros en el país”. A esta condición para la postulación, también
debe tenerse en consideración que el tiempo mínimo para obtener el
certificado de Permanencia Definitiva son 3 años, por lo tanto nos enfrentamos a que las familias migrantes deben esperar un mínimo de 8
años para poder acceder a una vivienda, algo muy similar a los tiempos
de espera para salir de los campamentos.
Región
N° de proyectos
catastrados
N° de
Beneficiarios
N° de viviendas
desocupadas
%
Arica y
Parinacota
13
1.512
368
24,3
Tarapacá
27
3.326
39
1,2
Antofagasta
290
5.886
341
5,8
Atacama
28
2.303
116
5,0
Coquimbo
38
3.828
202
5,3
Valparaíso
70
6.585
249
3,8
O’Higgins
33
2.650
340
12,8
Maule
81
8.100
288
3,6
Biobío
165
10.503
525
5,0
La Araucanía
37
4.459
435
9,8
Los Ríos
49
4.089
349
8,5
Los Lagos
63
8.490
462
5,4
Aysén
25
1.368
24
1,8
Magallanes
30
1.596
46
2,9
Metropolitana
10
1.406
4
0,3
Total
959
100
3788
5,7
Fuente: MINVU, 2011
De estas 3.788 viviendas sociales abandonadas, 864 se localizan en el
norte de Chile, entre Arica y Atacama, regiones en las cuales el Catastro
de Campamentos MINVU 2011 identificó 187 familias cuyo jefe de hogar
4
Actualmente el programa piloto Segunda Oportunidad, se encuentra en desarrollo en las villas
Cerro Morado y Francisco Coloane de Puente Alto; Parinacota de Quilicura; Villa Nuevo Horizonte II y
Brisas del Mar en Viña del Mar y Villa Vicuña Mackenna de Rancagua.
48
Hacia un país con
CIUDADES INTEGRADAS
es extranjero. Por otra parte, en el sur del país se identificaron 2.399
viviendas sociales abandonadas entre las regiones de O’Higgins y Los
Lagos, las cuales podrían acoger potencialmente al 23% de las familias
que viven en campamentos en dichas regiones. Sin embargo, tal como
se mencionó anteriormente, es clave que estas viviendas cuenten con
los estándares habitacionales y arquitectónicos que aseguren una calidad de vida digna.
Por ello, es necesario identificar las viviendas sociales desocupadas o
que no se les está dando el uso debido, además de determinar su condición en lo que respecta a materialidad y localización, a fin de reasignar
las viviendas en buen estado y acceso urbano a familias que realmente
las necesiten. De esta manera se podría crear un stock de vivienda administrado por el Estado que considere a las familias inhábiles.
Esta última propuesta implicaría complementar el catastro de viviendas sociales desocupadas con nueva información sobre la materialidad
y la localización, desde la cual podría determinarse una oferta concreta
de viviendas que podrían utilizarse. Sería adecuado evaluar la opción
de ofrecer “arriendos con opción de compra”, de tal forma que las familias tengan la opción de adquirir una vivienda –y por tanto, utilizar su
subsidio– con mayores libertades. Esta propuesta podría ser también
considerada para la población de inmigrantes e incluso de tercera edad,
dado que permite el dinamismo en el uso de las viviendas disponibles.
49
Hacia un país con
CIUDADES INTEGRADAS
2.2. Cierre adecuado de campamentos
Desde una perspectiva más estructural, la repoblación se encuentra
influida por fenómenos más complejos, como el allegamiento y la migración. Con respecto al allegamiento, éste aumentó en un 80% entre
2006 y 2011, mientras que entre 2009 y 2011 creció un 7% el porcentaje
de hogares allegados y hacinados3. Este aumento ha incitado, en algunos casos, el desarrollo de “tomas ilegales” de terreno. Tal es el caso
de la toma en el sector Forestal Alto de Valparaíso, en 2011, en la que
por falta de subsidios, un grupo de aproximadamente 200 familias allegadas conformó el campamento “Los Halcones de Chicureo”. Para los
allegados, el campamento es una de las vías más rápidas y probable de
obtener una vivienda definitiva sin adquirir deuda, puesto que el Estado no cuenta con una política habitacional suficiente para este tipo de
población (que en 2011 representaba el 86% del déficit habitacional del
país)4. Es por esto que –dentro del marco del allegamiento– la estancia
en campamento es a veces re-significada como una medida de presión
política con el objetivo de alcanzar una vivienda definitiva.
Según el catastro de campamentos 2011 del MINVU, actualmente existirían 657 campamentos en Chile. Nuestras estimaciones para el 2013
indican que esta cifra habría aumentado aproximadamente a 778 asentamientos irregulares1. Actualmente existirían cerca de 30.000 familias
viviendo en campamentos, si entendemos a éstos como “8 familias o
más, que habitan en posesión irregular un terreno, con carencia de
al menos 1 de los 3 servicios básicos (electricidad, agua potable y sistema de alcantarillado) y cuyas viviendas se encuentran agrupadas y
contiguas”2.
La extrema dificultad para terminar con los asentamientos irregulares
ha hecho que la erradicación de campamentos sea un tema prioritario
en los gobiernos y organizaciones de la sociedad civil, empeñados en
que no aumente la proporción de familias que se encuentran en condiciones de vida asociadas a la pobreza, precariedad habitacional e
inseguridad en la tenencia del suelo. Sin embargo, el proceso de erradicación se ha dificultado debido a que no existe una clara política que
enfrente las problemáticas de cierre más comunes en los asentamientos, entre ellas: a) la repoblación de campamentos “erradicados”, b) la
“inhabilidad” de algunos pobladores.
Por su parte, los fenómenos migratorios —tanto al interior del país,
como entre Chile y otros países— son también una explicación de la
repoblación de los campamentos. Según el Censo de 2002, 783.430 personas habían migrado dentro del país, principalmente por razones laborales. Bajo el mismo motivo, llegan año a año inmigrantes a Chile, los
que para 2008 fueron cerca de 290.000 personas, representando el 1,6%
de la población total del país5. En este escenario altamente dinámico,
familias enteras se mueven a lugares que muchas veces no cuentan
con los recursos y servicios necesarios para recibirlas. Tal situación demuestra que muchas familias priorizan vivir en una zona con alta oferta laboral, por sobre la tenencia de una vivienda estable. Esta situación
se ejemplifica con el campamento Milla Rayén, en la región de Tarapacá, el cual está constituido por 18 familias Mapuche que, en busca de
mejores condiciones laborales, se trasladaron a vivir al norte del país.
a) Repoblación de campamentos “erradicados”: este proceso se puede
atribuir principalmente a dos factores inmediatos: a) el no otorgarle un
nuevo uso al terreno de manera inmediata; b) la continuidad de algunas familias (por ejemplo “inhábiles”) en el campamento. Mientras el
primero factor permite que nuevos actores se tomen el espacio, el segundo impide una real erradicación y facilita la integración de nuevas
familias en el terreno.
1
El número exacto (no aproximado) será divulgado en octubre de 2013. Actualmente TECHO –
Chile está en el proceso de actualizar las cifras del Catastro de Campamentos MINVU 2011, revisando uno
a uno los asentamientos del país.
2
Centro de Investigación Social TECHO-Chile (2007). Catastro Nacional de Campamentos 2007.
Un Techo para Chile, Santiago, Chile.
3
Ministerio de Desarrollo Social (2012). Informe de Política Social 2012. Santiago, Chile.
4
Ministerio de Desarrollo Social (2012) Informe de Política Social 2012. Santiago, Chile.
5
Cano, V; Soffia, M; Martínez, J (julio 2009) Conocer para legislar y hacer política: los desafíos de
Chile ante un nuevo escenario migratorio, CEPAL, Santiago, Chile.
50
Hacia un país con
CIUDADES INTEGRADAS
b) “Inhabilidad” de algunos pobladores: considerando cerca del 60% de
los asentamientos en que trabaja TECHO, se han identificado 318 familias inhábiles a nivel nacional, siendo Coquimbo la región con mayor
inhabilidad, ya que el 15% de sus familias registradas se encuentra en
esta situación6. Dentro de un contexto de cierre de campamentos, estas familias quedan excluidas de la posibilidad de obtener una vivienda. Similar es el caso de las personas que se encuentran postulando a
un subsidio habitacional, ya que en dicho momento se les entrega un
subsidio de arriendo por dos años (que les permita esperar la entrega
de su vivienda, que en promedio demora 8 años desde que comienza el
proceso de postulación hasta la entrega del proyecto).
alojo como los cierres pasajeros de campamentos. Es necesario construir una política adecuada y clara en lo que respecta a este tema, para
la cual proponemos una serie de puntos esenciales.
Prioridad de clausura: para una política de cierre de campamentos, es
primordial tener en cuenta cuáles campamentos se encuentran en una
situación de mayor vulnerabilidad, puesto que la clausura de ellos deben ser prioridad del Estado como entidad que vela por el bien público.
Consideramos que una completa evaluación de la vulnerabilidad de
los campamentos y de las viviendas en general debería considerar las
siguientes dimensiones: a) habitabilidad (materialidad de la vivienda,
acceso a servicios habitacionales básicos –como electricidad, agua potable y alcantarillado—, tenencia del terreno y hacinamiento) y b) accesibilidad a la ciudad (distancia hacia servicios básicos de seguridad,
salud y educación, que pueden ser medidos con el Índice TECHO de Vulnerabilidad Territorial)7. Para establecer una prioridad de cierre, estos
indicadores de vulnerabilidad habitacional deben ser ponderados por
la cantidad de familias que viven en el asentamiento, lo cual permite
tener una noción más acabada de la urgencia habitacional en la localidad.
Tal contexto no responde a los lineamientos que debiese tener una política habitacional, puesto que son medidas que no suponen una solución habitacional efectiva, estable, y que cumpla con los principios de
localización, integración y mantención del capital social. No se asegura
una vivienda a los pobladores, y asimismo, ellos quedan sujetos a los
flujos de precios del mercado inmobiliario (incluyendo el de arrendamiento), provocando la posibilidad de caer nuevamente en un campamento.
Finalmente, lo que está siempre como telón de fondo es la problemática del desalojo forzado de los campamentos, medida que se concibe
como necesaria cuando el terreno pertenece a un privado que exige
la posibilidad de usufructuar de él. Este modo de cierre, sin embargo,
implica un acto de presión y violencia a la comunidad, que si bien es
de extrema urgencia, sólo favorece a agudizar la vulnerabilidad de las
personas que habitan el campamento.
Dado que en Chile las encuestas que miden habitabilidad (como la CASEN) no incluyen un diferenciador de las personas que habitan campamentos, hasta el momento no se puede establecer este indicador de
manera completa. No obstante, sí pueden hacerse aproximaciones
desde la vulnerabilidad territorial y la cantidad de familias que viven
en campamentos. El gráfico 6 muestra los campamentos de Santiago
según su nivel de vulnerabilidad territorial y la cantidad de familias.
De este cruce se puede observar que existen 15 campamentos con alto
nivel de vulnerabilidad territorial y alto número de familias (considerando “alto”, como “valor mayor que la media”). Esta cifra representa
el 10,3% de los campamentos de Santiago Metropolitano, los cuales se
encuentran especificados en la tabla 3 del anexo.
Por ello, debe existir una política más clara de cierre de campamentos,
que no se limite a precisar las situaciones en que se aplica la fuerza
pública, sino que además especifique soluciones apropiadas para las
familias desalojadas, evitando así tanto los procesos violentos de des6
Esta información fue obtenida desde las planillas de seguimiento que hace TECHO en todos
los campamentos que trabaja. Se refiere al 60% de los asentamientos, dado que aún no está disponible la
información para las regiones de Los Lagos, Antofagasta, Iquique y parte de Valparaíso.
7
51
Para conocer este indicador, ver: http://www.techo.org/mapas-de-vulnerabilidad-territorial/
Hacia un país con
CIUDADES INTEGRADAS
Gráfico 6. Índice de vulnerabilidad territorial y número de familias en Santiago
Gráfico 7: Índice de Vulnerabilidad Territorial TECHO y
N° de familias del Gran Valparaíso
Fuente: Elaboración propia construida en base a los datos del Indice TECHO de Vulnerabilidad
Territorial
Fuente: Elaboración propia construida en base a los datos del Índice TECHO de Vulnerabilidad
Territorial
Por su parte, el gráfico 7 muestra la misma situación en los campamentos de Valparaíso. De este cruce resulta que existen 25 campamentos
con un alto nivel de vulnerabilidad territorial y un alto número de familias, representando al 13,2% de los campamentos en la región de Valparaíso (que se especifican en la tabla 4 del anexo).
Con el motivo de mantener los vínculos sociales y las redes de apoyo de
los pobladores de campamentos, normalmente se intenta entregarles
una vivienda social ubicada en la misma comuna en que está o estuvo
el asentamiento. No obstante, esta práctica se debe llevar a cabo con
gran cuidado, sobre todo en aquellas comunas en donde la construcción previa de viviendas sociales ya ha generado localidades altamente
segregadas, con un bajo acceso a los servicios públicos de seguridad,
salud y educación.
Localización de las nuevas viviendas: para evitar el repoblamiento de
los campamentos por el descontento con la vivienda que se entregó —
ya sea por el transporte, áreas públicas o seguridad— es necesaria la
construcción de viviendas que no generen o agudicen la vulnerabilidad
territorial de las personas. Si bien este punto ya se desarrolló anteriormente (sección 1.3), es necesario analizarlo desde el punto de vista de
la erradicación de campamentos.
Para identificar las comunas en que se debe tener mayor cuidado, se
puede cruzar la vulnerabilidad territorial de las viviendas sociales ya
construidas en la comuna, con el número de campamentos que se intenta erradicar. Por ejemplo, tal como muestra el gráfico 8, existen 12
52
Hacia un país con
CIUDADES INTEGRADAS
comunas en Santiago que se encuentran por sobre la media de vulnerabilidad territorial; entre ellas, las que tienen un mayor número de campamentos son: Buin (8), Puente Alto (6), Renca (5), Colina (4) y Talagante
(4).
pamentos ubicados en dichas comunas se trasladen hacia viviendas
sociales que tendrán un alto nivel de vulnerabilidad territorial. Destaca
el caso de la comuna de Puente Alto, que es la segunda con más condominios sociales de la región8 (34 villas que TECHO - Chile ha contabilizado) y, debido a los 6 campamentos que alberga, podría aumentar
considerablemente su cantidad de viviendas sociales con alto nivel de
vulnerabilidad territorial.
Gráfico 8. Cantidad de campamentos en comunas
con villas de alta vulnerabilidad territorial
Considerando este riesgo, creemos que, al menos en las comunas señaladas (Buin, Puente Alto, Renca, Colina y Talagante), se debe tener
especial cuidado con los futuros cierres de campamentos, puesto que
ellos podrían reproducir la vulnerabilidad territorial y de habitabilidad
que hoy tienen los pobladores. Proponemos, entonces, que la política
de cierre considere este escenario en todas las regiones del país, y que,
si se optara por aumentar la cantidad de viviendas sociales en comunas
con alta vulnerabilidad territorial, primero se mejore el transporte de
esta comuna y el acceso a los servicios públicos de seguridad, salud y
educación. La idea es potenciar la integración de los pobladores a las
oportunidades urbanas, sin que ellos pierdan sus vínculos sociales y redes de apoyo cercanas.
Uso inmediato de terrenos terrenos erradicados: dentro de la política
de cierre de campamentos, es necesario asegurar el uso inmediato de
los terrenos en desuso, y así dificultar el rebrote de asentamientos informales. El uso que se les dará, debe responder a las necesidades del
barrio; es por ello que los actores responsables de esto tendrían que ser
la Intendencia, el Municipio y el Ministerio de Vivienda y Urbanismo,
los cuales debieran articular a los demás actores involucrados, teniendo siempre como horizonte una acción eficaz y planificada.
Para esto, proponemos la extensión del “Plan comunal de inversión”,
el cual tiene como objetivo la “transformación de un territorio utilizado como campamento, incorporando iniciativas y proyectos necesarios para dar solución habitacional a las familias que hoy viven en el
campamento, y que de manera simultánea transforme el territorio de
Fuente: TECHO - Chile (2013)
Si se mantiene en estas localidades la norma típica de erradicación –
esto es, localizar a los pobladores de campamentos en viviendas sociales de la misma comuna que habitan—, es muy probable que los cam-
8
53
La primera comuna es San Bernardo, con 36 villas.
Hacia un país con
CIUDADES INTEGRADAS
interés urbano, integrándolo al barrio”9. Consideramos que este plan
–que actualmente sólo se utiliza para campamentos muy complejos de
erradicar— debiera extenderse a todo tipo de cierre de asentamientos
informales, limitando de forma más duradera el repoblamiento de campamentos.
luciona la raíz del problema. Los campamentos son la expresión urbana
de ciudades que crecen de manera inorgánica; es por ello más esencial
entender las causas de los campamentos y resolver las necesidades sociales que esta realidad denuncia. Una política de cierre puede limitar
el repoblamiento informal en determinados sectores, además de dificultar la creación de nuevos asentamientos, pero no soluciona las grandes problemáticas urbanas y habitacionales que ellos materializan.
Consideración de familias inhábiles: si bien este punto se profundizó
en el apartado 2.1, es imperioso que también sea considerado dentro
de una política de cierre de campamentos. Como especificamos en la
“Declaración de principios sobre política habitacional”, creemos que
toda familia habitacionalmente vulnerable debe considerarse hábil
para postular a subsidios de vivienda; con este fundamento, proponemos que todo cierre de campamento se realice considerando a todos
los pobladores, y asegurándole a quienes son inhábiles o ya están participando en los subsidios, alguna solución habitacional efectiva que
se oriente hacia la integración social y a la mantención de relaciones de
apoyo de estas familias.
Desalojo forzado: la destrucción de las viviendas y la violencia no es
un camino correcto ni digno para abordar la complejidad que implica
la realidad de campamentos. Asimismo, ella quiebra las redes sociales,
la participación, la integración y la confianza en el Estado que se busca desarrollar para encontrar una solución definitiva a la problemática
de los asentamientos irregulares. Frente a esto, proponemos suprimir
este tipo de acciones violentas, ya que no aportan algo beneficioso al
procedimiento de cierre de campamentos ni a la superación de la pobreza. Aquí es preciso dejar en claro, que el campamento es la representación
física de la vulnerabilidad, el déficit de la política habitacional y la segregación espacial en la ciudad, además de procesos como la migración
y el allegamiento. Mientras estos problemas urbanos persistan, la figura del campamento no va a desaparecer, ya que éste es la consecuencia
de una serie de necesidades sociales que no están siendo satisfechas.
Aunque una política de cierre de campamento sea necesaria, ella no so9
Trabajo en la Calle (Abril 2012) Programa de Campamentos, p. 16
54
Hacia un país con
CIUDADES INTEGRADAS
2.3. Allegamiento
a) Allegamiento y déficit habitacional: los primeros indicios de la problematización de este fenómeno en Chile ocurrieron en los años ochenta. En este período, las políticas de erradicación de campamentos hacia
viviendas sociales no consideraron a un 30% de la fuerza de trabajo desocupada que no era “sujeto de crédito” y que, justamente por ello, no
podía postular al subsidio habitacional que ofrecía el Gobierno. Ante
esta situación, se hizo notoria la existencia de muchas familias que no
tenían otra opción que vivir como allegados2.
El allegamiento se define como la convivencia entre dos o más grupos
familiares distinguibles al interior de una misma vivienda y/o sitio donde existe una relación de complementariedad, es decir, uno de ellos
opera como receptor o allegante y otro como allegado1. Desde la política habitacional, comúnmente se ha entendido como una estrategia
familiar que busca resolver la falta de vivienda por medio de la convivencia con otro grupo familiar. Esta interpretación tiene un sustento
empírico: más del 70% de los hogares con allegamiento declara vivir así
por motivos económicos (ver gráfico 9).
A grandes rasgos, el allegamiento sería un reflejo del déficit habitacional y de la incapacidad del Estado para resolver el problema de la
vivienda en toda la población, además de expresar una serie de elementos culturales (como la tendencia a favorecer el vínculo y apoyo familiar). En este sentido, los allegados son en gran parte familias cuyas
demandas no han sido resueltas por el Estado, el mercado, ni las tomas
de terreno, debiendo compartir vivienda o sitios con otros hogares que
los reciben3.
Gráfico 9. Principal razón para compartir la vivienda
Actualmente es muy relevante profundizar en el allegamiento, dado
que el 86% del déficit habitacional del país corresponde a hogares y a
núcleos familiares de allegados4.
b) Dos tipos de allegamiento: para una interpretación más detallada
del fenómeno, debe diferenciarse allegamiento interno del externo. El
primero, se da “cuando el hogar está compuesto por un núcleo familiar
principal, y otro secundario o allegado”5, con el que comparte residencia y presupuesto económico; mientras que el segundo refiere a “cuando existen dos o más hogares dentro de un domicilio”6, los que cocinan
de manera independiente, poseen autonomía económica y tienen satisfechas sus necesidades de alojamiento (ver diagrama 2).
2
Ibid., p.256
3
Ibid., p.253
4
Encuesta Casen 2011.
5
Arriagada et. al (1999). Allegamiento, pobreza y políticas públicas. Un estudio de domicilios
complejos del Gran Santiago. Temas Sociales, N° 25. Agosto 1999, p.2
6Ibid.
Fuente: Encuesta Casen 2011
1
Arriagada et. al (1999). Allegamiento, pobreza y políticas públicas. Un estudio de domicilios
complejos del Gran Santiago. Temas Sociales, N° 25. Agosto 1999.
55
Hacia un país con
CIUDADES INTEGRADAS
ALLEGAMIENTO EXTERNO
ALLEGAMIENTO INTERNO
perjudicadas por el allegamiento interno eran Tarapacá (35%), Antofagasta (32%), Atacama (30%) y Coquimbo (30%), mientras que en allegamiento externo resaltan las regiones Antofagasta (11%), Arica y Parinacota (8%), Metropolitana (7%), Tarapacá (5%) y Atacama (5%).
SITIO o CASA
HOGAR
Gáfico 10: Allegamiento según regiones
Diagrama 2. Allegamiento
HOGAR 1
HOGAR 2
(Sin gastos
comunes)
Nucleo 1
NUCLEO 2
(con gastos
comunes)
La pobreza reciente y sin carencias habitacionales está mayormente
asociada con el allegamiento interno, mientras que en los casos de allegamiento externo existe una mayor probabilidad de que exista pobreza crónica7 y situación económica superior a la línea de la pobreza8.
Si bien la proporción de hogares con allegamiento descendió 9 puntos
porcentuales desde la década del 90’ a 2006 —pasando de un 44% a
un 35%—, debe especificarse que esa variación se debe fundamentalmente a una disminución de las familias con allegamiento externo. De
hecho, en dicho período no existió un cambio significativo en cuanto
al allegamiento interno, esto es, cuando dos o más núcleos familiares
conviven en un mismo hogar y comparten gastos.
Fuente: Encuesta Casen 2011
c) Núcleos allegados y receptores: mayoritariamente, las familias receptoras se componen por población más envejecida que genera ingresos inferiores a los de las familias allegadas, las cuales se conforman
principalmente por adultos-jóvenes y niños. Es frecuente observar que
el jefe de hogar allegado sea el hijo mayor de los dueños del sitio y que
en el hogar receptor estén presentes ambos miembros de la pareja. Los
jefes de hogar allegados tienen mayores porcentajes de participación
laboral (80%) que los jefes de familias receptoras (menor al 50%)9, lo
cual se relaciona con sus niveles educacionales: los segundos comúnmente (66%) no han completado la enseñanza básica, mientras que los
primeros presentan con mayor frecuencia educación media completa o
Los datos de la Encuesta CASEN 2011 arrojaron que las regiones más
7
“(...)la pobreza crónica resulta cuando la carencia de seguridad básica afecta simultáneamente
varios aspectos de la vida de la población, cuando es prolongada y cuando compromete seriamente sus
oportunidades para recuperar sus derechos y para reasumir sus responsabilidades en un futuro venidero(...)” Informe Wresinski del Consejo Económico y Social de Francia 1987 citado en Duffy, 1995: 36. En
Spicker. P et. al (2009). 12 definiciones de pobreza. En Pobreza un glosario internacional p.298
8
Arriagada et. al (1999). Allegamiento, pobreza y políticas públicas. Un estudio de domicilios
complejos del Gran Santiago. Temas Sociales, N° 25. Agosto 1999.
9
56
Ibid, p.6
Hacia un país con
CIUDADES INTEGRADAS
instrucción superior10. Entre ambos hogares suele establecerse un arreglo, donde es la jefatura allegada la que acumula recursos mientras el
líder receptor ha superado la edad activa o está próximo a hacerlo11.
d) Disposición familiar hacia el allegamiento: cuando se le pregunta a
los hogares allegados si es que están haciendo algo para conseguir una
vivienda exclusiva para su hogar, en el 60% de los casos la respuesta es
negativa12. O bien existen muchas familias allegadas que no consideran problemática su situación, o son un grupo necesitado de vivienda
social en el cual la política habitacional no logra penetrar o convencer
desde los medios que utiliza.
Si se considera la situación de pobreza del núcleo allegado y del receptor, se pueden identificar cuatro subgrupos de población (ver tabla 5).
Tabla 5: Distribución de familias allegadas por condición socioeconómica
según tipo de núcleo familiar principal.
En relación a lo anterior, diferentes estudios sobre el tema indican que
la disposición de muchas familias por seguir allegadas se asocia a que
el allegamiento “expresa una preferencia por la localización. Ésta última responde tanto a razones de tipo cultural: valoración de un modo
de vida familiar”13, como funcional; acceso a servicios, transporte y
trabajo14. Después de todo, las familias allegadas lidian con diferentes
problemáticas al momento de independizarse, como la separación de
la familia, la crianza de los hijos, el alejamiento del trabajo y la preocupación por perder el apoyo monetario de los anfitriones15.
A lo anterior, se suma la pérdida de los arreglos domésticos que establecen familias receptoras y allegadas, donde las segundas comúnmente
apoyan en la crianza de los hijos a las primeras mientras que el núcleo
allegado aporta con las labores de la casa. Para éste último grupo una
nueva localización podría ser perjudicial, ya que busca insertarse en el
mundo laboral y la familia receptora colabora encargándose del cuidado de los niños.
Fuente: Arriagada et. al (1999)
Los casos más preocupantes son a) los de pobres acogidos por pobres
(26,3%), donde ambos grupos son insuficientes económicamente para
garantizar las necesidades básicas de todos sus miembros, y b) las familias allegadas no pobres (ingresos superiores a la línea de la pobreza), que son recibidos en un sitio por un núcleo principal pobre, donde
es la familia receptora en este caso quien queda más vulnerable. Por
otra parte los datos indican que un 26,4% de personas no pobres reciben a allegados no pobres, reflejando un importante porcentaje de individuos que necesitaría una solución habitacional de manera menos
urgente.
e) El hacinamiento como problemática asociada: el hacinamiento “refiere a la relación entre el número de personas en una vivienda o casa
y el espacio o número de cuartos disponibles. Dado que el acceso de
12
CASEN 2011.
13
Araos, C. (2008) La tensión entre filiación y conyugalidad en la génesis empírica del allegamiento, p.7 (tesis de Magíster en Sociología
14
Salinas, Araos y Tapia (2012). Cap. IV: Condominios familiares. Una alternativa de solución residencial para familias allegadas en lotes tipo 9 x 18 en Propuestas para Chile. Pontificia Universidad Católica
de Santiago, p.105
15
Arriagada et. al (1999). Allegamiento, pobreza y políticas públicas. Un estudio de domicilios
complejos del Gran Santiago. Temas Sociales, N° 25. Agosto 1999, p.8
10Ibid
11Ibid
57
Hacia un país con
CIUDADES INTEGRADAS
los pobres a los recursos es limitado, las instalaciones de vivienda que
ocupan tienden a ser menos apropiadas que aquellas disponibles para
las personas no pobres. En general, esto se refiere a la ubicación, la infraestructura, equipamientos y servicios colectivos y de la vivienda”.16
y ambos tipos (9,4%). Cabe mencionar, que en no en todos los casos de
allegamiento está presente el hacinamiento.
El hacinamiento se mide como la “razón entre el número de personas
residentes en la vivienda y el número de dormitorios de la misma, considerando piezas de uso exclusivo o uso múltiple”17. A partir de la encuesta CASEN 2011, se puede observar cómo el hacinamiento varía según los distintos tipos de allegamiento (ver gráfico 11):
Para esta problemática, adherimos al planteamiento de Tapia, Araos y
Salinas (2012), y Arriagada (1999), y promovemos las siguientes propuestas de políticas públicas:
Nuestras líneas de solución
Subsidio habitacional e incentivos para la “unidad familiar residencial”: las políticas sobre allegamiento tienen que considerar una unidad familiar más compleja que la tradicional, la que algunos estudiosos del tema han llamado “unidad familiar residencial”18. Esta unidad
está compuesta por distintos núcleos familiares ligados entre sí por un
vínculo de parentesco (consanguíneo y/o por afinidad de hasta cuarto
grado), entre los cuales es posible distinguir:
Gráfico 11. Allegamiento y Hacinamiento
- Familia receptora: corresponde a los dueños exclusivos o copropietarios del terreno.
- Familia(s) allegada(s): aquellos que sin título de dominio o derechos de otro tipo, habitan el mismo sitio.
Como puede observarse, el hacinamiento medio está presente principalmente en las viviendas con allegamiento externo (32,9%) y con ambos tipos de allegamiento (interno y externo) (36,6%). El hacinamiento
crítico es más frecuente en las familias con allegamiento externo (6%)
Dicha unidad debe ser el punto de partida de la política sobre allegados,
si es que se quiere realmente responder a la demanda específica de vivienda que este grupo exige. En este sentido, proponemos un subsidio
dirigido a unidades familiares residenciales, específicamente a aquellas que tengan escasos recursos o pertenezcan a clases emergentes
que habitan en espacios reducidos o con hacinamiento. Este programa
permitiría que las familias allegadas obtengan un subsidio estatal que
financie la posibilidad de radicarse en el sitio que habitan, en nuevas y
mejores condiciones. De esta forma, quienes viven en condición de allegamiento familiar, compartiendo vivienda dentro de un mismo sitio,
podrían acceder a radicarse en el mismo lugar donde han vivido junto a
16
Spicker. P. et. al (2009). Pobreza un glosario internacional, p.152.
17
Citado desde sitio web Encuesta Casen http://www.ministeriodesarrollosocial.gob.cl/casen/
definiciones/vivienda.html#8
18
Salinas, Araos y Tapia (2012). Cap. IV: Condominios familiares. Una alternativa de solución residencial para familias allegadas en lotes tipo 9 x 18 en Propuestas para Chile. Pontificia Universidad Católica
de Santiago.
Fuente: Casen, 2011
58
Hacia un país con
CIUDADES INTEGRADAS
con éste fenómeno. Al tener una visión unidimensional, “no parecen
resolver lo que para las familias pueda ser problemático de éste, y en
cambio, eliminan sus aspectos deseables, fundamentalmente ligados a
la cercanía con respecto a las redes familiares y urbanas”20. Ante todas
estas situaciones adversas, y la incapacidad de acceder a otras posibilidades entregadas por el gobierno, “el allegamiento no es expresión de
déficit a secas. Lejos de un “no tengo donde vivir”, en muchos casos el
allegamiento es un “así quiero vivir”21.
su familia, ahora con un título de dominio que los respalde.
Estos subsidios deben ser complementados con incentivos a receptores y allegados. En este sentido, los dueños del sitio recibirían una o
más viviendas de igual o mayor valor que la que actualmente poseen,
de buen estándar de constructibilidad, pero probablemente con una
superficie de terreno menor. Asimismo, cada familia allegada recibiría
una vivienda propia con valor equivalente al subsidio que se defina. Las
familias beneficiadas serán propietarias de la vivienda y copropietarias
del sitio y de los espacios comunes, bajo la modalidad de condominio.
Lo anterior permitiría resolver los principales aspectos por los cuales
las familias allegadas temen realizar sus vidas independientes en otras
ubicaciones.
Incorporación de consideraciones subjetivas al diagnóstico habitacional: en el diagnóstico habitacional actual, no existen registros que
permitan identificar la intencionalidad de los sujetos al tomar la estrategia de allegamiento. Por otra parte, el Estado se ha enfocado en el
allegamiento externo como medida de vivienda para el diseño de políticas habitacionales, eliminando la complejidad que ocurre en la cohabitación entre núcleos familiares.
Considerar el contexto familiar y barrial en que se inserta la unidad
familiar residencial: la unidad familiar residencial tampoco es una unidad aislada, sino que está inserta en un contexto más amplio de interacciones barriales y urbanas, cuya mantención resulta fundamental
para la vida cotidiana de los individuos y no se debe descuidar. Los
factores asociados a la preferencia de localización no sólo tienen que
ver con la cercanía/distancia con las familias, sino que con respecto al
centro de la ciudad. De acuerdo a ProUrbana “la proporción de allegamiento es mayor en las comunas centrales que entre las periféricas, lo
que explicaría la disposición de ciertas familias por vivir allegadas”19.
Indagar en las variables que inciden en la familia a la hora de decidir ser
allegados (motivos, expectativas, preferencias y valoraciones económicas, laborales, de localización u otra índole) permitirían dilucidar si la
vivienda propia es la mejor solución para estas familias. En ocasiones,
la entrega de una nueva vivienda podría profundizar la pobreza de receptores y allegados, por lo que “el traslado de los allegados a nuevos
grupos habitacionales es una solución aceptable para el allegamiento autosuficiente (hogares receptores con allegados externos)”22. Por
otra parte, existen ciertos segmentos de la población allegada que no
perciben la necesidad de vivir de manera independiente de la familia
que la acoge. Además, la cohabitación en ocasiones permitiría que los
hogares se mantuvieran fuera de la pobreza23, mientras que, de forma
contraria, existirían hogares que no contarían con equipamientos necesarios para poder sustentar a la familia.
El allegamiento es más que un problema de vivienda: existen diferentes características relacionadas con la pobreza que se vinculan directamente con el allegamiento y que trascienden el tema de la vivienda:
los bajos niveles de ingreso, la mala ubicación territorial, la ausencia de
uno de los jefes de familia, las diferencias educativas, entre otros.
Las políticas actuales al allegamiento sólo consideran como solución
la entrega de una vivienda y no atacan los demás factores relacionados
20Ibid.
21Ibid.
22
Arriagada et. al (1999). Allegamiento, pobreza y políticas públicas. Un estudio de domicilios
complejos del Gran Santiago. Temas Sociales, N° 25. Agosto 1999, p.8
23
Según Arriadada et. al (1999) porque aumenta el número de ocupados por hogar o facilita la
concurrencia de mujeres al mercado de trabajo (p.3)
19
Salinas, Araos y Tapia (2012). Cap. IV: Condominios familiares. Una alternativa de solución residencial para familias allegadas en lotes tipo 9 x 18 en Propuestas para Chile. Pontificia Universidad Católica
de Santiago, p.107
59
Hacia un país con
CIUDADES INTEGRADAS
Al respecto, se hace necesario indagar el allegamiento de acuerdo a los
diferentes contextos habitacionales, sociales, económicos y familiares,
pero también considerando estratos diferenciados de pobreza (pobreza crónica, pobreza reciente y no pobres), con lo que sería posible evidenciar los casos de allegamiento funcional24 —que alude a las familias
que no estarían en condiciones de desdoblarse como hogares independientes por lo que éstas podrían ser restadas a la demanda habitacional25— permitiendo aumentar la focalización y recursos de la política
habitacional.
Además, hay que considerar que no todos los allegados requieren una
vivienda y no perciben (ni ellos, ni la familia receptora) la situación de
allegamiento como una “convivencia indeseada entre familias”26, ante
lo cual el allegamiento no podría ser considerado como carencia de vivienda.
En síntesis, es importante identificar qué familias allegadas necesitan
una intervención desde la política habitacional. Desde lo expuesto, la
focalización debiese estar centrada en familias en situación de pobreza
o pobreza crónica, con allegamiento externo e interno y hacinamiento
medio o crítico, además de núcleos receptores compuestos por personas de 3era edad y hogares con jefaturas incompletas.
24
Espinoza V. e Icaza A.M (1991). Hogares allegados en el área metropolitana de Santiago: análisis
de datos de la encuesta CASEN 1987. Documentos de trabajo N° 117, SUR Centro de Estudios Sociales y
Educación. Santiago.
25
Mercado, O. (1992). La situación habitacional: habitabilidad y allegamiento”. En Población,
educación, vivienda, salud, empleo y pobreza: CASEN 1990. Santiago: Mideplan.
26
Torche, A.(1993). Comentarios. En Allegados: caracterización y propuesta para una política de
vivienda. Santiago: DITEC/MINVU.
60
Hacia un país con
CIUDADES INTEGRADAS
ANEXO
Tabla 1. Villas de la Región Metropolitana con menor cantidad de paraderos cercanos (500m a la redonda)
Comuna
Nombre comunidad
Cantidad de paraderos en 500m a la
redonda
Cerrillos
Card.Raúl Silva Henríquez 3
0
El Bosque
Cardenal Samore
1
Estación central
Brasilia
1
Puente Alto
Villa San Miguel 3
0
Puente Alto
Villa San Miguel 2
0
Puente Alto
Villa San Miguel 1
0
Puente Alto
Los Conquistadores
1
Puente Alto
San Guillermo II
1
Renca
San Luis
0
San Bernardo
Yerbas Buenas III
0
San Bernardo
La Perla
0
San Bernardo
Cordillera 1
0
San Bernardo
Las Hortensias V
0
San Bernardo
Las Hortensias VII
0
San Bernardo
Las Hortensias IV
0
San Bernardo
Cordillera 2
0
San Bernardo
San Hernan
0
San Bernardo
Cordillera 4
0
San Bernardo
Cordillera 3
0
San Bernardo
Rapa Nui
0
San Joaquin
El Pinar
0
61
Hacia un país con
CIUDADES INTEGRADAS
Tabla 2. Villas de blocks del área Metropolitana de Santiago con alta vulnerabilidad territorial
y alta distancia hacia paraderos con 3 o más recorridos.
Comuna
Nombre comunidad
Índice
Vulnerabilidad
Distancia a paradero
con 3 o más
recorridos
Cerrillos
Card. Raúl Silva Henríquez 2
0,59785
429,4
Cerrillos
Card. Raúl Silva Henríquez 3
0,618983
524,6
La Florida
3 De Mayo
0,82643
332,1
La Florida
Diego Portales
0,755528
277,3
La Pinta
Villa La Primavera (Ex La Frontera)
0,568422
499,7
Pudahuel
San Patricio (Villa Neruda)
0,714631
264,9
Puente Alto
Caleuche 1 (Ex chiloé 1)
1,004396
324,9
Puente Alto
Cerro Morado
1,077947
409,7
Puente Alto
Mamiña 1
0,903063
512,1
Puente Alto
Marta Brunet 1 Y 2
1,127673
681,8
Puente Alto
Padre A. Hurtado 1
0,584624
362,1
Puente Alto
Padre Hurtado 1 (Ex D. de La Vega)
0,596899
282,4
Puente Alto
Quitalmahue
1,132622
642,4
Puente Alto
Ruben Darío 1
0,974746
544,3
Puente Alto
Ruben Darío 2
0,952676
667,3
Puente Alto
San Miguel 4
0,798551
434,6
Puente Alto
San Miguel 5
0,743994
439,7
Puente Alto
San Miguel 6
0,767746
517,3
Puente Alto
Sargento Menadier III 2c-1
0,955434
547,3
Puente Alto
Sargento Menadier IV 2c-2
0,968231
504,9
Puente Alto
Villa San Miguel 1
0,848299
547,3
Puente Alto
Villa San Miguel 2
0,828114
609,4
62
Hacia un país con
CIUDADES INTEGRADAS
Puente Alto
Villa San Miguel 1
0,848299
547,3
Puente Alto
Villa San Miguel 2
0,828114
609,4
Puente Alto
Villa San Miguel 3
0,802871
649,7
Quilicura
Pucará de Lasana I y II
0,883488
474,9
Quilicura
San Fernando I
0,842637
307,3
Renca
El Perejil II
0,800258
414,9
Renca
Miraflores
0,762073
264,9
Renca
Oscar Castro
0,698402
409,7
Renca
San Luis
0,810831
782,1
San Bernardo
Cordillera 2 (El Trauco 2)
0,561068
711,8
San Bernardo
Cordillera 3 (Los Tulipanes)
0,575227
749,1
San Bernardo
Cordillera 4 (San Diego)
0,57058
736,7
San Bernardo
Las Hortensias IV
0,559205
879,4
San Bernardo
Las Hortensias V
0,53728
559,7
San Bernardo
Las Horttensias VII
0,53728
589,7
San Bernardo
Rapa Nui (Padre Hurtado)
0,627394
704,6
San Bernardo
San Hernan
0,566303
699,4
63
Hacia un país con
CIUDADES INTEGRADAS
Tabla 3: Villas de blocks de la Región Metropolitana con alto índice TECHO
de vulnerabilidad territorial y alta cantidad de familias.
Comuna
Provincia
Nombre comunidad
Índice Coef. De
vulnerabilidad
Nº de familias
Buin
Maipo
Las camelias
0,942084
41
Buin
Maipo
Los paltos
0,848751
50
Buin
Maipo
Ribera sur-areneros
0,833779
139
Colina
Chacabuco
Los aromos
0,558989
185
Curacaví
Melipilla
Lo alvarado
1,345196
34
Lampa
Chacabuco
El molino
1,064765
42
Lampa
Chacabuco
Chorrillo
0,954318
42
Maipu
Santiago
La isla
0,542437
55
Maipu
Santiago
Pueblito la farfana
0,504628
42
Padre Hurtado
Talagante
Las hortencias
0,577185
137
Pudahuel
Santiago
Peralito
1,097453
53
Quilicura
Santiago
El molino
1,064765
52
Quilicura
Santiago
Las totoras
0,525649
38
San José de Maipo
Cordillera
San gabriel
1,530894
91
Til Til
Chacabuco
Los algarrobos
0,91323
36
64
Hacia un país con
CIUDADES INTEGRADAS
Tabla 4: Villas de blocks del Gran Valparaíso con alto índice TECHO
de vulnerabilidad y alta cantidad de familias.
Comuna
Nombre comunidad
Índice TECHO de
vulnerabilidad
Nº de familias
Viña del Mar
Manuel Bustos
1,28
1200
Viña del Mar
Reñaca Alto Sur
1,24
551
Viña del Mar
Parcela 11
0,9
546
Valparaíso
Pampa Ilusión
0,89
546
Viña del Mar
Monte Sinaí
0,81
350
Viña del Mar
Loma Lo Torrea
0,9
250
Valparaíso
Rocuant Alto
0,86
242
Viña del Mar
Parcela 11
1,46
227
Viña del Mar
Vista Las Palmas
0,87
226
Quilpué
Los Fundadores
0,97
146
Quilpué
Los Colonos
1,1
145
Viña del Mar
Ampliación Villa Alegre
1,38
134
Viña del Mar
La Unión
1,41
130
Valparaíso
La Unión
0,8
130
Viña del Mar
La Pradera
1,39
120
Villa Alemana
Las Viñas
1,19
117
Villa Alemana
Ampliación Prat
0,87
114
0,94
110
Viña del Mar
Costa Azul
65
Viña del Mar
Loma Lo Torrea
0,9
250
Rocuant Alto
0,86
242
Viña del Mar
Parcela 11
1,46
227
Viña del Mar
Vista Las Palmas
0,87
226
Quilpué
Los Fundadores
0,97
146
Quilpué
Los Colonos
1,1
145
Viña del Mar
Ampliación Villa Alegre
1,38
134
Viña del Mar
La Unión
1,41
130
Valparaíso
La Unión
0,8
130
Viña del Mar
La Pradera
1,39
120
Villa Alemana
Las Viñas
1,19
117
Villa Alemana
Ampliación Prat
0,87
114
Viña del Mar
Costa Azul
0,94
110
Viña del Mar
Miraflores
0,91
102
Viña del Mar
La isla
1,15
100
Viña del Mar
Nueva Generación
0,95
80
Viña del Mar
Villa Independencia
1,23
75
Viña del Mar
Villa Los Aromos
0,78
71
Viña del Mar
Juan Pablo II
1,13
69
Viña del Mar
Nuevo Amanecer
0,83
64
Hacia un país con
Valparaíso
CIUDADES INTEGRADAS
66
Hacia un país con
CIUDADES INTEGRADAS
67
TECHO.org/chile