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Hacia un país con
CIUDADES INTEGRADAS
Diagnóstico y propuestas para
las políticas de vivienda social
Publicación de TECHO-Chile
OCTUbre de 2013
Departamental 440, San Joaquín
Santiago, Chile
RESUMEN
EJECUTIVO
Hacia un país con
CIUDADES INTEGRADAS
I. Presentación
a centros de trabajo con suficiente empleabilidad y a redes eficientes
de transporte público.
La intención de este documento es apoyar, con información fidedigna y
de calidad, en la evaluación y formulación de las políticas nacionales de
vivienda social. En él, la fundación TECHO – Chile hace un diagnóstico
actualizado sobre las antiguas y nuevas problemáticas habitacionales,
reuniendo propuestas que se basan en la experiencia de trabajo en
terreno y en la generación de indicadores sociales sobre los campamentos y villas de blocks de nuestro país. Fundamentalmente, se establecen diagnósticos y propuestas para superar la segregación urbana,
además de identificar los focos más problemáticos de déficit habitacional y del proceso de clausura de campamentos. En un período nacional
caracterizado por la discusión detallada de los programas políticos del
próximo Gobierno, se espera que este documento colabore en generar
un debate informado de estas temáticas, aportando una perspectiva
anclada en el trabajo directo con las familias más vulnerables de nuestro país.
3. Sobre la integración: todas viviendas sociales deben situarse en barrios heterogéneos socialmente, es decir, no segregados por condiciones económicas, étnicas o sociales.
4. Sobre el capital social: la generación de condominios sociales debe
incentivar la mantención de vínculos cercanos y de organizaciones
vecinales, sin que ello vaya en desmedro de la integración socioeconómica del nuevo barrio.
5. Sobre el cambio habitacional: siempre que se desplace a una familia
de su vivienda por necesidad de la política habitacional, debe tenerse
a disposición de dicha familia una solución habitacional efectiva, estable y que cumpla con los 4 principios previamente señalados.
III. Un nuevo rol para las
instituciones en las políticas
de vivienda social
II. Declaración de principios
sobre política habitacional
El contexto actual de las instituciones que participan en las políticas de
vivienda social se define por 5 situaciones clave:
Las propuestas de este documento persiguen el desarrollo de 5 principios rectores que TECHO - Chile quiere promover como ejes orientadores en las políticas de vivienda social:
a. Desde 1975, principalmente los mercados de suelo e inmobiliario han pautado la construcción de condominios sociales en
Chile.
1. Sobre la inclusión política: todas las familias vulnerables habitacionalmente —es decir, aquellas que habitan viviendas con deficiencias
estructurales y/o de acceso la ciudad y que no han recibido previamente los medios necesarios para solucionar dicha falta de habitabilidad—
deben considerarse políticamente hábiles para acceder a una vivienda
digna.
b. Las comunas en donde se han construido condominios sociales
tienen hoy menor valor del suelo, menos equipamiento público,
menos posibilidades de trabajo y menos oportunidades educativas.
2. Sobre la localización: todos los conjuntos de viviendas sociales deben estar cercanos a servicios básicos de calidad (públicos y privados),
c. En las condiciones económicas actuales, las constructoras tie-
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nen una baja disposición y bajos incentivos para fabricar viviendas sociales en la cantidad y calidad requeridas por la nación.
los condominios. Las viviendas sociales se establecieron principalmente en la periferia de grandes ciudades, en terrenos baratos, con escasa
infraestructura pública y alta distancia hacia servicios de primera necesidad. De las 28 ciudades con mayor segregación de la OCDE, 8 son
chilenas.
d. Entre 2006 y 2011 ha aumentado el déficit habitacional, pero
desde el año 2000 hasta la fecha ha disminuido notoriamente la
cantidad anual de viviendas sociales construidas en Chile.
Propuestas:
e. El resultado es un desajuste en la política habitacional: alta
demanda de viviendas sociales, pero escasa oferta social inmobiliaria. Hay una tendencia hacia la sobreoferta de subsidios (o
sub-oferta de proyectos inmobiliarios).
a. Disponibilidad de suelo para fines sociales: se debe considerar:
1) el uso de terrenos públicos disponibles; 2) asegurar suelos para
vivienda social, especialmente aquellos bien localizados en donde ya hay población vulnerable; 3) comprar terrenos para vivieda
social y 4) gravar terrenos bien localizados y subutilizados.
En este contexto, creemos importante aclarar el marco institucional en
que se debieran generar las políticas de vivienda social:
a. Responsabilidad del Estado: él debiera ser el organismo responsable de asegurar la generación de viviendas sociales dignas
y bien localizadas.
b. Cuotas de vivienda social: porcentajes mínimos para las capitales regionales y las grandes conurbaciones, y porcentajes máximos para el resto de las ciudades o espacios rurales. Estas normas
deben estar estipuladas en los planes reguladores.
b. Integración de gobiernos centrales y locales: la segregación
urbana debe abordarse aplicando políticas centrales, desde un
nivel gubernamental local que considere apropiadamente la especificidad regional y comunal.
c. Ampliación condicionada del plan regulador: se debe evaluar
el incremento de la densidad y constructibilidad urbana, a condición de altas cuotas de construcción para población vulnerable.
También considerar la ampliación del radio urbano, a condición
de mejoras sustantivas en la conectividad de los sectores límite.
c. Participación ciudadana: el trabajo político debe integrar las
propuestas de la ciudadanía, considerada al menos a partir de las
juntas de vecinos y las ONG involucradas en el desarrollo urbano.
2.Subsidio de localización.
Diagnóstico: los criterios para optar al subsidio de localización son muy
poco exigentes y el subsidio ha terminado utilizándose en todo terreno
urbano disponible, creando una inflación artificial del precio del suelo.
El subsidio se otorga a proyectos que cumplan con estos requisitos:
IV. Capítulo 1. Integración urbana
1. Gestión de suelo.
Diagnóstico: desde 1970 las políticas habitacionales fueron muy efectivas en entregar viviendas sociales de manera masiva, pero hasta hace
pocos años no existió una preocupación por la localización y calidad de
a. Ubicarse en comunas con más de 5.000 habitantes. Esto deja
fuera a 46 comunas de las 345 del país, pero en ninguna de ellas
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se han construido condominios de viviendas sociales (al menos
desde 1950).
c. Salud: considerar sólo la cercanía a centros primarios que tienen suficiente capacidad de atención.
b. Emplazarse en el territorio operacional de una empresa sanitaria. La cobertura actual de agua potable en sectores urbanos es
del 99,9%; por lo tanto, esto no va más allá de considerar todos los
terrenos urbanos como apropiados.
d. Empleo: puede incluirse la cercanía hacia centros industriales,
empresariales, de servicios y de proyección metropolitana.
e. Suelo no deseado: puede considerarse la lejanía a plantas de
tratamiento sanitario, vertederos, cárceles o sectores industriales con elevados niveles de emisión.
c. Deben deslindar con una vía local o de rango superior. En sectores urbanos es muy improbable que existan terrenos que no
deslinden con alguna vía local o de rango superior.
3.Regeneración de barrios de vivienda social.
d. Tres requisitos de localización: 1) terrenos que queden a 500
metros o menos de una red de transporte público; 2) que estén
a 2.500 metros o menos de un centro de salud primario; 3) que
estén a 1.000 metros o menos de un instituto de educación temprana en al menos 2 niveles, y educación básica y/o media. Nuestra modelación geográfica mostró que esto aplica prácticamente
para toda la región Metropolitana (ejemplo de segregación para
la OCDE).
Diagnóstico: entre 1992 y 2011 se logró disminuir en un 80,8% el déficit
habitacional cuantitativo, pero la carencia habitacional cualitativa —
es decir, aquellas viviendas que requieren ser mejoradas en materialidad y/o servicios básicos para llegar a ser aceptables— sólo disminuyó
un 0,38%. Hoy existen más de 1,68 millones de personas que residen
en viviendas sociales de barrios vulnerables, esto es: a) con población
homogéneamente pobre, b) con baja oferta de comercio y servicios, y c)
con lejanía a los principales centros urbanos.
Propuestas:
En síntesis, estos criterios ponen límites para casos muy extremos, pero
no aportan en la planificación de condominios sociales más integrados
a la ciudad.
Propuestas:
a. Mejorar el transporte en sectores vulnerables: hay villas que
tienen uno o ningún paradero de autobús a 500 metros a la redonda; otras se encuentran a más de 300 metros de un paradero
de tres o más recorridos. También hay villas con baja cercanía a
equipamientos de salud, seguridad y educación, y que además
tienen mal transporte. Recomendamos priorizar el transporte en
esas localidades.
a. Transporte: considerar menores distancias a redes de transporte público; tener en cuenta la cantidad de recorridos; también
podría considerarse la frecuencia de los mismos.
b. Mejorar espacios públicos: se propone la creación de un fondo
de obras públicas, dirigido a municipios y orientado por criterios de equidad. Él debe incluir recursos para la administración,
mantención y especialmente la seguridad de estos espacios. Es
apropiado modificar la delimitación legal de “condominio”, para
b. Educación: no considerar la cercanía hacia colegios particulares pagados. Se podrían integrar sólo los particulares subvencionados con bajos aranceles y hacer una ponderación por la calidad
educativa de cada instituto.
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V. Capítulo 2. Nuevas urgencias
habitacionales
facilitar la inverción municipal directa en los conjuntos habitacionales.
c. Seguridad ciudadana: para regenerar los lazos vecinales de
confianza, se recomienda desarrollar un contundente plan de
seguridad para los condominios sociales y sus espacios públicos,
cuidando de no estigmatizar con ello dichas localidades.
1. Familias inhábiles para los subsidios
Diagnóstico: hoy en Chile habita un gran número de familias que, a pesar de tener alta vulnerabilidad y riesgo habitacional, son consideradas
“no hábiles” para postular a un subsidio de vivienda entregado por el
Estado o “inhabilitados” para hacer los procedimientos de subsidios
que normalmente se aplican a su condición de vulnerabilidad social.
Estas familias están compuestas principalmente por:
d. Programa Segunda Oportunidad: se debe asegurar la vivienda
para los participantes de este programa (dada la escasez de construcción con fines sociales). Se recomienda la postulación colectiva, para mantener las redes de contacto y colaboración. Se debe
evitar la reutilización, por otras familias, de las viviendas que se
desocupen y estén en estado crítico.
a. Personas que viven en campamentos no reconocidos en el Catastro de Campamentos MINVU 2011. Ellas no son radicalmente
inhabilitadas, pero están siendo sometidas a mayor exigencia y
competencia que familias símiles en la obtención de beneficios.
4. Indicador de integración.
Para observar y monitorear el nivel de integración de las poblaciones
más vulnerables del país, se recomienda la creación de un indicador
que considere las siguientes dimensiones.
b. Inmigrantes, ya estén en situación de allegamiento, hacinamiento o habitando campamentos. Son inhábiles quienes no
certifiquen residencia definitiva de al menos 5 años (y ese certificado exige 3 años previos de permanencia en Chile).
a. Integración urbana: cercanía de cada condominio de vivienda
social hacia los distintos bienes, servicios y oportunidades que la
ciudad ofrece. Aquí se debe considerar: 1) cercanía a servicios públicos de seguridad, salud y educación (que pueden ser medidos
con el Indicador TECHO de Vulnerabilidad Territorial); 2) cercanía
a centros de empleabilidad (polos industriales, empresariales, de
servicios y de proyección metropolitana); 3) cercanía a transporte
público de calidad.
c. Personas que accedieron previamente a un subsidio habitacional. Esto es problemático en el caso de al menos 467.000 viviendas
sociales que hoy tienen serios problemas de infraestructura, inseguridad o segregación.
Estos tipos de inhabilitación política ponen serias trabas a la erradicación de campamentos. La justificación de estas diferencias no es del
todo clara, y creemos que debe ser discutida.
b. Integración barrial: refiere a la heterogeneidad social y cohesión
interna de los barrios. Aquí se debe considerar: 1) heterogeneidad
social (que no sean barrios uniformes por etnia, nivel socioeconómico o población que ha adquirido subsidios habitacionales);
2) cohesión social del barrio (indicador de que la localidad carece
de estigmatización).
Propuestas:
a. Actualización y monitoreo constante de campamentos: la
dinámica de continuo crecimiento y repoblamiento de los asen-
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tamientos requiere instrumentos dinámicos para la inclusión
política.
b. Inhabilidad de algunos pobladores. Estas familias quedan excluidas de la participación en algún proyecto de vivienda subsidiado.
b. Erradicación eficaz de campamentos: para reubicar a estas
familias, se podría considerar: 1) la formación de comités de vivienda especiales que las integren; 2) la entrega de subsidios de
arriendo y un plan más estable a mediano plazo; 3) la entrega de
viviendas sociales abandonadas.
Propuestas: debe existir una política clara de cierre de campamentos,
que precise las situaciones en que se aplica la fuerza pública y especifique soluciones apropiadas para las familias desalojadas, evitando los
procesos violentos de desalojo y los cierres pasajeros de campamentos.
Esta política debiera considerar:
c. Política de Segunda Oportunidad y recuperación de viviendas
sociales: se recomienda que este programa deje de ser piloto y
considere la mejora de las viviendas desalojadas, las cuales podrían cubrir necesidades de familias inhábiles.
d. Modificación de las condiciones para obtener un subsidio de vivienda: se propone habilitar a quienes obtuvieron subsidios para
una caseta sanitaria y reevaluar las exigencias para inmigrantes.
a. Prioridad de clausura: el orden de erradicación en los campamentos debiera considerar: 1) habitabilidad de las viviendas
(tenencia del terreno; materialidad de la construcción; acceso a
agua, electricidad y alcantarillado); 2) accesibilidad a la ciudad
(distancia del campamento hacia servicios publicos de seguridad,
salud y educación); 3) cantidad de familias que acoge el asentamiento.
e. Catastro de uso de viviendas sociales: complementar la información de viviendas sociales desocupadas con datos sobre la
materialidad y la localización de las mismas, para determinar una
oferta concreta de viviendas que podrían utilizar familias inhábiles (idealmente en la opción de “arriendo con opción de compra”).
b. Localización de las nuevas viviendas: hay que tener cuidado
con la radicación de campamentos en comunas que ya muestran
asentamientos con altas distancias hacia servicios básicos. En
esos casos, habría que mejorar el transporte y la cantidad de
equiamientos públicos en dichas comunas.
2. Cierre adecuado de campamentos
c. Uso inmediato de terrenos erradicados: hay que asegurar el
uso pronto de los terrenos, considerando las necesidades de cada
barrio. Podría extederse el Plan Comunal de Inversión para cada
proceso de erradicación.
Diagnóstico: existe una extrema dificultad para clausurar los campamentos, que probablemente se han multiplicado en los últimos años.
No existe una política clara que enfrente las siguientes problemáticas:
d. Consideración de familias inhábiles: cada cierre de campamento debería considerar a todos los pobladores, asegurándoles alguna solución habitacional efectiva que fomente su integración
social.
a. Repoblación de campamentos erradicados. Explicada principalmente porque: 1) no se da un uso inmediato al terreno de
erradicación; 2) continúan viviendo en el terreno familias que no
tienen solución habitacional; 3) existen factores estructurales,
como el aumento de la migración y del allegamiento.
e.Desalojo forzado: es preciso suprimir este tipo de acciones, que
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no aportan algo beneficioso para la superación de la pobreza.
b. Subsidio habitacional e incentivos para la UFR: estaría dirigido
a UFR con bajos recursos, preferentemente hacinadas o habitando espacios reducidos. Se subsidiaría la radicación del grupo
allegado en el mismo lugar, pero con título de dominio. La familia
receptora recibiría una vivienda propia como incentivo: cada familia sería propietaria de una vivienda y copropietaria del sitio y
los espacios públicos, en la modalidad de condominio.
3. Allegamiento
Diagnóstico: sobre este fenómeno pueden reconocerse 7 situaciones
claves:
a. Desde la década de 1980 la política de vivienda interpreta el
allegamiento –es decir, la convivencia entre dos o más grupos
familiares distinguibles al interior de una misma vivienda y/o
sitio– como un tipo de déficit habitacional.
c. Considerar el contexto familiar y barrial de la UFR: la radicación
de familias debe evaluarse considerando las dificultades de localización de algunos terrenos.
b. Actualmente las familias allegadas representan el 86% del déficit habitacional.
d. El allegamiento es más que un problema de vivienda: sabemos
que se asocia a bajos niveles de ingreso, mala ubicación territorial, ausencia de algún jefe de familia y diferencias educativas. La
política pública debe analizar y afrontar globalmente el problema.
c. Desde 1990 ha disminuido el allegamiento, pero no aquel donde
viven dos núcleos familiares en la misma vivienda.
d. Más del 70% de los hogares con allegamiento declaran vivir así
por motivos económicos.
e. Incorporación de consideraciones subjetivas: no todos los
allegados requieren una vivienda o perciben su situación como
una convivencia indeseada. Esto debe integrarse en la discusión
sobre déficit habitacional.
e. Cerca del 60% de las familias allegadas no está intentando actualmente conseguir una vivienda exclusiva.
f. Los grupos más vulnerables son: 1) los núcleos pobres que son
acogidos por núcleos pobres (26,3%); 2) los núcleos no pobres que
son recibidos por núcleos pobres (30%).
f. Focalización política: las políticas de allegamiento debiesen
centrarse en: 1) familias en situación de pobreza; 2) hogares con
hacinamiento medio o crítico; 3) núcleos receptores compuestos
por personas de 3era edad; 4) hogares con jefaturas incompletas.
g. El hacinamiento medio y crítico es más frecuente cuando existe allegamiento en el sitio.
Propuestas:
a. Basarse en la “Unidad Familiar Residencial” (UFR): esta política
necesita distinguir una unidad familiar más compleja, que considere tanto a la familia allegada como a la receptora.
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