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MEMORIA DE TESIS V MASTER DESARROLLO LOCAL SOSTENIBLE Y ECONOMÍA SOCIAL Universidad de Huelva (España) – Universidad Montesquieu Bordeaux IV (Francia) ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS. Aportes de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. Carolina Ferreira Oliveira Setiembre 2009 Becaria MAE-AECI 2007-2008 Director de Tesis: Dr. David Flores ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. AGRADECIMIENTOS A todas aquellas personas que con su trabajo y su interés en la temática de las microfinanzas y el desarrollo local me han inspirado e impulsado a realizar esta tesis: mis compañeros de trabajo, referentes y responsables de las distintas entidades que han trabajado con el Programa, mis compañeros de Master. A mis amigables lectores-editores por su paciencia y apoyo, y a mi tutor de tesis por su disponibilidad y su tiempo. A mi familia, mis amigos, mi comunidad, por creer en mí y en este proyecto, y por sostenerme a la distancia y en la cercanía. Quisiera dedicarle especialmente a mis ahijados y sobrinos, esas personitas que me recuerdan todos los días que trabajar por un mundo donde la vida de la gente valga más que una tasa de interés, vale la pena. “La paciencia todo lo alcanza, quien a Dios tiene nada le falta. Solo Dios basta”. Santa Teresa de Jesús Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 3 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. Índice 1. INTRODUCCIÓN................................................................................................ 7 1.1. JUSTIFICACIÓN Y DELIMITACIÓN DEL TEMA DE INVESTIGACIÓN. 7 1.2. OBJETIVOS E HIPÓTESIS DE LA INVESTIGACIÓN. ........................ 12 1.2.1. Objetivos........................................................................................ 12 1.2.2. Hipótesis orientadora. .................................................................. 12 1.3. METODOLOGÍA DE LA INVESTIGACIÓN........................................... 14 1.3.1. Revisión bibliográfica. .................................................................. 14 1.3.2. Estudio empírico. .......................................................................... 16 1.4. ESTRUCTURA DE LA INVESTIGACIÓN. ............................................ 18 2. MARCO CONCEPTUAL. ................................................................................. 19 2.1. DESARROLLO ECONÓMICO LOCAL: UNA NUEVA MIRADA AL TERRITORIO................................................................................................ 19 2.1.1. Algunos elementos básicos del enfoque de desarrollo económico local. ..................................................................................... 20 2.1.2. Vinculando lo local y lo global. .................................................... 23 2.1.3. Distintas delimitaciones territoriales........................................... 23 2.2. HERRAMIENTAS DE FINANCIACIÓN DEL DESARROLLO LOCAL.. 26 2.3. MICROFINANZAS: COMBINANDO LA INCLUSIÓN SOCIAL Y EL DESARROLLO ECONÓMICO. .................................................................... 30 2.3.1. Caracterizando a las microfinanzas. ........................................... 31 2.3.2. Microfinanzas en el mundo y en América Latina........................ 34 3. ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS EN URUGUAY. ...... 38 3.1. EVOLUCIÓN Y DESARROLLO DE LAS MICROFINANZAS EN URUGUAY.................................................................................................... 40 3.1.1. Algunos antecedentes. ................................................................. 40 3.1.2. Contexto actual de las mypes y las microfinanzas en Uruguay. .................................................................................................................. 41 3.2. PROGRAMA DE MICROFINANZAS PARA EL DESARROLLO PRODUCTIVO.............................................................................................. 47 3.2.1. Enfoque socioproductivo. ............................................................ 47 3.2.2. Objetivos y principales componentes......................................... 49 Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 4 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. 3.2.3 Actores relevantes para la ejecución................................................. 50 3.2.4. Áreas de trabajo y resultados obtenidos......................................... 52 3.2.5. Modalidad diferencial de intervención. ....................................... 55 3.2.6. Planificando acciones en los territorios. .................................... 58 4. ESTUDIOS DE CASO DE DESARROLLO DEL PROGRAMA DE MICROFINANZAS A NIVEL TERITORIAL. ........................................................ 66 4.1. EL CASO DE RIVERA: CONSTRUYENDO INSTITUCIONALIDAD E INSTRUMENTOS PARA EL DESARROLLO ECONÓMICO LOCAL.......... 69 4.1.1. Pensando las microfinanzas desde el territorio: Plan Estratégico para el desarrollo de las microfinanzas en Rivera. .............................. 69 4.1.3. Vinculando actores para el desarrollo económico local. .......... 75 4.1.4. Innovando en instrumentos financieros y en el marco institucional para el desarrollo local. .................................................... 77 4.1.5. Estado de situación y principales aprendizajes del proceso. ... 79 4.2. EL CASO DE TREINTA Y TRES: HERRAMIENTAS FINANCIERAS AL SERVICIO DEL DESARROLLO PRODUCTIVO.......................................... 81 4.2.1. Pensando las microfinanzas desde el territorio: Plan Estratégico para el desarrollo de las microfinanzas en Treinta y Tres................... 81 4.2.3. Vinculando actores para el desarrollo económico local. .......... 85 4.2.4. Adecuando y generando herramientas financieras al servicio del desarrollo productivo. ...................................................................... 86 4.2.5. Estado de situación y principales aprendizajes del proceso. ... 87 4.3. ANÁLISIS CONJUNTO DE LOS ESTUDIOS DE CASO SELECCIONADOS. ..................................................................................... 89 4.3.1. En cuanto a la institucionalidad local vinculada a las microfinanzas y al desarrollo de la micro y pequeña empresa. .......... 89 4.3.2. En cuanto a los recursos disponibles para una nueva ingeniería financiera local. ...................................................................................... 92 4.3.3. En cuanto a la articulación de estrategias y políticas entre los diferentes niveles territoriales (departamental, nacional, internacional).......................................................................................... 94 4.3.4. En cuanto a los principales aprendizajes y desafíos futuros.... 96 5. SÍNTESIS Y CONCLUSIONES........................................................................ 98 5.2. LA INEVITABLE TENSIÓN ENTRE LO SOCIAL Y LO FINANCIERO. 99 5.2. DESARROLLANDO CAPACIDADES Y APOSTANDO A LA SOSTENIBILIDAD. .................................................................................... 100 5.3. ALGUNOS COMENTARIOS FINALES.............................................. 103 6. FUENTES CONSULTADAS. ......................................................................... 105 Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 5 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. 6.1. BIBLIOGRAFÍA. .................................................................................. 105 6.2. DOCUMENTOS Y PRESENTACIONES DEL PROGRAMA DE MICROFINANZAS...................................................................................... 107 6.3. ENTREVISTAS REALIZADAS........................................................... 108 Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 6 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. 1. INTRODUCCIÓN “...la idea que yo tengo es que es necesario gobernar estos dos conjuntos de fuerzas – la acción del homo economicus en busca del beneficio y la reacción del homo politicus en busca del bienestar...” Giacomo Becattini 1.1. JUSTIFICACIÓN Y DELIMITACIÓN DEL TEMA DE INVESTIGACIÓN. Uno de los principales retos a los cuales nos enfrentamos hoy los países de América Latina, es como nos paramos frente al proceso de mundialización de nuestras economías. Algunos autores como Vidal (2005), caracterizan el proceso actual de mundialización con tres tendencias fundamentales e incluso contradictorias: - por una parte, existe una clara tendencia a la globalización y la deslocalización de la economía, con un fuerte énfasis en la internacionalización de la producción y de los mercados. Sin embargo, más del 80% del comercio mundial sigue estando concentrado en Estados Unidos, la Unión Europea y algunos países del sudeste asiático. - por otro lado, existe un proceso tendiente a la regionalización y a la formación de bloques, pero con atención prioritaria a los asuntos económicos, dejando muchas veces de lado los aspectos sociales, políticos y culturales. - finalmente, en muchos países se está viviendo un proceso de descentralización y énfasis en lo local, tanto a nivel económico como sociopolítico; aunque estos procesos son desiguales según la región. Si bien la experiencia europea y la latinoamericana son diferentes en este sentido, lo que sí esta claro, es que la globalización económica ha incorporado paulatinamente mayores exigencias a la creciente exposición externa de los sistemas productivos locales de los países latinoamericanos (Albuquerque, 2002). En esta fase productiva de la mundialización, ¿pueden convivir los distintos procesos de desarrollo local de nuestros países? O como plantea de una manera más amplia Boisier (1998), ¿de qué depende el desarrollo de un territorio en un contexto de economías de mercado, abiertas y descentralizadas? Este “nuevo entorno” del desarrollo de nuestros territorios, nos obliga a pensar no sólo en función del posicionamiento de nuestros sistemas productivos en los mercados internacionales o las lógicas de las empresas que en él se instalan, sino también en función de un papel más significativo de la propia sociedad civil, así como las distintas configuraciones y encadenamientos productivos territoriales. La globalización como un fenómeno amplio y sistémico, producirá, por sí mismo una variedad de impactos y efectos territoriales en cada país. (Boisier 1998). Asumir una actitud activa frente a estos procesos, supone asumir políticas concretas tanto a nivel nacional como local, generar consensos entre Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 7 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. el Estado y la sociedad civil en su expresión territorial, y la concreción de acuerdos públicos-privados. Esto es, la posibilidad de un país o de una región de aprovechar los beneficios y hacer frente a los desequilibrios de la globalización, depende en parte de los actores públicos y privados, así como de las políticas e instituciones propias a cada territorio. Esto a su vez implica necesariamente, analizar los efectos que sobre el desarrollo económico local presenta la globalización y el cambio estructural. Sin embargo, no resulta muy frecuente encontrarnos con análisis que coloquen al fenómeno de la globalización en una dimensión real, que si bien se ha convertido en un fenómeno central en la articulación de relaciones económicas y políticas de nuestro tiempo, no excluye el funcionamiento de sistemas productivos dinámicos dentro de las diferentes naciones y regiones. En este contexto, el presente estudio se realizará en el campo de la Mesoeconomía, enfoque que estudia como afecta la situación coyuntural a las relaciones entre los agentes económicos y al desenvolvimiento económico global. Dentro de esta disciplina, analizaremos las políticas de Desarrollo Local, como una combinación entre las políticas de mercado que condicionan nuestras economías, con políticas más de tipo socio-institucional, donde el rol del Estado y de las diversas instituciones locales, pueden articular y promover dichos procesos de desarrollo a nivel local. En el marco de estos diversos procesos con los cuales hoy conviven los diferentes territorios, uno de los desafíos que se les presenta es el como financiar el desarrollo económico local. Como señala el Programa LEED de la OCDE (2007), se ha generado un nuevo ímpetu para la generación de nuevas herramientas financieras que se puedan aplicar a nivel local, que no solo permitan aprovechar las oportunidades globales, sino, como puede ser la situación actual, permitan posicionarse mejor en tiempos de crisis económica mundial. Esto no sólo implica la generación o adecuación de instrumentos financieros a las realidades locales, sino también pensar o plantearse cuales son los vehículos organizacionales necesarios a nivel local y regional para promover la innovación financiera. Es decir, pensar en lo productivo, en lo financiero y en lo institucional, como un todo, que se traduce necesariamente en la realidad de los territorios referidos. En el caso de América Latina, esto ha implicado un proceso de aprendizaje entre el gobierno nacional y los gobiernos locales, para resolver o gestionar los distintos “estrangulamientos” que se han dado, vinculado entre otras cosas, a la escasez de empleo productivo en determinadas zonas, a un tejido empresarial poco diversificado, o a situaciones de pobreza en determinadas regiones. Es en este contexto, donde la financiación de las iniciativas locales y empresariales, de carácter público y/o privado, se constituyen como uno de los puntos centrales de la estrategia de desarrollo local. Es, sin duda, una condición necesaria para que las diversas estrategias, acciones y proyectos, se puedan realizar. Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 8 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. Sin embargo, muchas veces los canales tradicionales de financiación (presupuestos nacionales o sistema financiero) son frecuentemente inadecuados o insuficientes para impulsar iniciativas de desarrollo económico local, tanto para los gobiernos como para las empresas privadas. Es así, que las vías alternativas que se han tomado pasan por la cooperación públicoprivada, el apoyo de los organismos internacionales y la puesta en marcha de nuevos instrumentos de ingeniería financiera. Como señala Vázquez Barquero (1998), “...El problema central de la política económica local reside en institucionalizar su financiación, de tal forma que se convierta en un mecanismo desencadenante de los procesos de ajuste productivo. ...falta un marco general de apoyo que organice y sistematice los diversos instrumentos lo que permitiría generalizar el uso de la estrategia y utilizar de forma más eficiente y equitativa los medios disponibles” . Una de las vías alternativas que se ha consolidado en los últimos años, ha sido el desarrollo de programas de Microfinanzas, los cuales tienen como objetivo fundamental impulsar la creación y/o desarrollo de pequeña actividades productivas. En tal sentido, las microfinanzas son definidas como “...el conjunto de actividades orientadas a la prestación de servicios financieros para atender a la población excluida del sistema financiero tradicional.” En muchos países, las microfinanzas se han convertido en cierta forma en una estrategia, que a través de instituciones financieras no tradicionales, permite el apoyo a la micro y pequeña empresa, y por tanto favorece la creación o mantenimiento del empleo a nivel local. Sin embargo, uno de los cuestionamientos que se realiza a este tipo de programas o herramientas, es cómo las mismas traducen su impacto a nivel local, o en todo caso, cómo se deberían plantear dichas políticas vinculadas a las microfinanzas y al desarrollo de la micro y pequeña empresa, para que las mismas contribuyeran a los procesos de desarrollo local que se den en los territorios. En este punto, es fundamental considerar la intervención del Estado en las políticas que incluyan a las microfinanzas como parte del sistema financiero formal, más que en el rol de financiador de iniciativas puntuales. En tal sentido, como se señalaba anteriormente, el acceso a financiamiento si bien es una condición necesaria, no es una condición suficiente para consolidar procesos de desarrollo local. Es fundamental tener en cuenta otras dimensiones, como es la socio-institucional, la productiva, la cultural, la ambiental, la política, etc. Es por este motivo, que resulta fundamental, incorporar el enfoque territorial a los distintos programas o herramientas de financiamiento para el desarrollo económico local, en particular a los programas de microfinanzas. Esto implica a nuestro juicio, aparte de la herramienta financiera, tener en cuenta tres elementos: el territorio, la innovación institucional, y el efecto dinámico o movilizador sobre el sistema productivo. La idea de territorio, como señalan Albuquerque, Costamagna y Ferraro (2008), rescata de la economía la interpretación de que en los procesos de desarrollo Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 9 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. cuentan el Estado (lo macro), la empresa (lo micro) y también el territorio (lo meso). Pero asimismo, asume que desde enfoques sociales es necesario, además, incorporar la noción de sociedad local, a través de los diversos actores que, de acuerdo a sus comportamientos y sus proyectos, pueden convertirse o no en agentes de desarrollo. La innovación, en su concepto más amplio, abarca productos, procesos y gestiones, siendo uno de los temas de mayor futuro en las políticas de desarrollo regional. Desde un punto de vista social e institucional, se encuentra dentro de las actividades innovadoras, el desarrollo de competencias para emprender, la descentralización de decisiones sobre innovación, la concertación entre agentes públicos y privados y la difusión de buenas practicas. Por lo cual, dicho concepto incluye una diversidad de aspectos tanto técnicos, como organizacionales y sociales que se realizan dentro de un contexto territorial que puede facilitar de ese modo las condiciones para el estimulo innovador. Finalmente, se requiere de sistemas productivos locales dinámicos, en sentido de que permitan el crecimiento económico, la creación de empleo y distribución del ingreso en dichos territorios, acompañado por el acceso infraestructuras y servicios vinculados al desarrollo empresarial, así como difusión de la innovación y la tecnología. el la a la Esto no debería ser traducido necesariamente como el desarrollo de acciones de tipo asistencialistas en el diseño de las políticas públicas, o de subsidios directos a determinados sectores de la población. Lo importante en este caso, es promover iniciativas de desarrollo económico local y de generación de empleo productivo, para lo cual resulta indispensable una actuación conjunta de los gobiernos territoriales, del sector privado empresarial y del resto de instituciones y organizaciones de apoyo. El fenómeno de la globalización por lo tanto, debería ayudar al redescubrimiento de la dimensión territorial, al favorecer una redistribución general de la actividad en los distintos territorios, convirtiendo ese vínculo entre lo local-global, una oportunidad para posicionarse en el mundo en que hoy vivimos, sin descuidar el desarrollo y la mejora en la calidad de vida de los habitantes de estos territorios. Por otro parte, es importante resaltar cuáles han sido mis motivaciones para elegir este tema para la tesis de fin de curso del Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social de la Universidad de Huelva. Me resulta particularmente interesante el abordaje desde la perspectiva de la Economía Mundial, un proceso de desarrollo económico local; resaltando ese vínculo existente en lo global y lo local, en los aspectos económicos, sociales, políticos e incluso culturales. La necesaria conexión entre los elementos económicosproductivos y los socio-políticos, son fundamentales para la sostenibilidad a largo plazo de los procesos de desarrollo económico local, y para la planificación estratégica de los territorios analizados. Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 10 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. Desde un punto de vista personal, el poder plasmar todos los conocimientos y aprendizajes de este período, en mi país de origen, y en particular en las tareas que hoy desempeño, constituye uno de las motivaciones fundamentales para la realización de este Master. Por lo cual constituye todo un reto poder reflejar los principales aprendizajes del mismo, así como mi experiencia anterior en esta temática, en la presente tesis. Es por esto que me resulta de particular interés, no solo analizar como contextualizar a los programas de microfinanzas en el marco de la realidad local-global, sino también tener en cuenta como el enfoque territorial con que se abordan algunos programas de microfinanzas, podrían constituirse como un aporte a los procesos de crecimiento de los territorios así como el fortalecimiento de las capacidades locales. Por lo tanto, no solo se centra el tema en las instituciones financieras, sino también en como se trabaja y se innova institucionalmente en los territorios con el fin último de desarrollar los emprendimientos productivos y las micro y pequeñas empresas que en él conviven. Finalmente, destacar el abordaje que la presente investigación pretende tener, tiene que ver necesariamente con esa justa combinación del “homo economicus” con el “homo politicus”, de la necesaria vinculación de lo global y lo local, como bien señala Arocena (1997): “el desarrollo local no es pensable si no se inscribe en la racionalidad globalizante de los mercados, pero tampoco es viable si no se plantea sus raíces en las diferencias identitarias que los harán un proceso habitado por el ser humano”. Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 11 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. 1.2. OBJETIVOS E HIPÓTESIS DE LA INVESTIGACIÓN. Como señalamos anteriormente, una de las principales motivaciones y finalidades de la presente investigación, es analizar cómo un territorio es capaz de insertarse en una economía globalizada, de forma tal de favorecer un proceso de desarrollo local, con el fin último de mejorar el bienestar de la población que en dicho territorio vive. En tal sentido, el presente estudio analizará las herramientas de financiamiento del desarrollo local, y en particular las microfinanzas como instrumento de desarrollo territorial, tomando como estudio de caso el análisis del enfoque territorial de las microfinanzas aplicado en Uruguay. 1.2.1. Objetivos. Para realizar este análisis partimos de un objetivo general, al cual se vinculan algunos objetivos que señalamos a continuación: Objetivo general: Realizar un análisis del desarrollo de las microfinanzas a nivel local, tomando en cuenta el enfoque territorial del desarrollo y algunas de las experiencias implementadas en Uruguay. Objetivos específicos: 1. Determinar algunos aportes de la teoría económica vinculado a la temática del desarrollo económico local, y en particular de las herramientas de financiamiento de dichos procesos. 2. Analizar las características de las microfinanzas, como forma de combinar la inclusión social y el desarrollo económico. 3. Analizar las principales características de la instrumentación de las microfinanzas a nivel territorial en el Uruguay, a través del análisis de dos experiencias concretas de implementación. 4. A partir del análisis de estas experiencias, identificar algunas de las potencialidades y condicionantes principales del territorio vinculadas a la instrumentación de las microfinanzas. 1.2.2. Hipótesis orientadora. La implementación de las microfinanzas con enfoque territorial, promueve el desarrollo económico local a través de: - la generación y/o consolidación de institucionalidad local vinculada las microfinanzas; - el mejor aprovechamiento de los recursos financieros y técnicos disponibles para diseñar una nueva ingeniería financiera local; Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 12 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. - la articulación de estrategias y políticas entre los diferentes niveles territoriales (departamental, nacional, internacional). Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 13 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. 1.3. METODOLOGÍA DE LA INVESTIGACIÓN. Dado el objetivo general y los objetivos específicos del presente estudio, se deberá fijar un plan de actividades y una metodología para realizar las mismas. La presente investigación transitará desde lo general a lo particular y específico, en el sentido de que se tomará en cuenta tanto las temáticas vinculadas al desarrollo económico local y al redescubrimiento de la dimensión territorial en la globalización, pasando por las herramientas de financiación del desarrollo, centrándonos posteriormente en el análisis de las microfinanzas y sus principales características. En este punto, es fundamental que la investigación se focalice en como el desarrollo de las microfinanzas se relaciona directamente con las características socioeconómicas y culturales de los territorios, de tal forma que repercutan positivamente en el desarrollo de los mismos. En particular, se deberá tener en cuenta el rol de la institucionalidad local, de los emprendimientos productivos y de las administraciones nacionales. Todos estos factores, serán analizados en profundidad a partir de dos experiencias locales implementadas en Uruguay, con distinto grado de avance y de impacto a nivel local. 1.3.1. Revisión bibliográfica. Como señalamos anteriormente, uno de los objetivos específicos de la presente investigación es determinar el “estado del arte” o el “estado de la cuestión” vinculado a la temática del desarrollo local y su vínculo con los sistemas productivos locales, poniendo especial énfasis en la dimensión económica de dicho desarrollo. En tal sentido, se deberá analizar la evolución del concepto de desarrollo económico local tanto en Europa como en América Latina. En particular en este último caso, se tomarán en cuenta los distintos momentos de ese concepto, desde la necesidad de aumentar la atractividad del territorio a través de la creación de infraestructuras, pasando por contribuir al surgimiento y ampliación de la capacidad emprendedora existente en el territorio, con la creación de instrumentos específicos, como las agencias de desarrollo local, entre otros. Para tales efectos, será necesario realizar un recorrido bibliográfico por los distintos enfoques y los principales autores que han abordado la temática, de forma tal de elaborar el marco conceptual de esta investigación. Asimismo, dicha revisión bibliográfica deberá analizar las distintas herramientas existentes para la financiación del desarrollo económico local, teniendo en cuenta las particularidades de las mismas, y la utilización de dichos instrumentos que se ha dado en diversas regiones y momentos. Un punto central de este recorrido, será el análisis bibliográfico referente a la temática de las microfinanzas, su surgimiento, su desarrollo, las distintas Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 14 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. aplicaciones que ha tenido en los diferentes países, así como las diversas instituciones públicas y privadas que han impulsado su desarrollo. Asimismo, será de particular interés analizar la evolución y el impacto de las microfinanzas como forma de combinar la inclusión social y el desarrollo económico. Las fuentes utilizadas para dicho recorrido bibliográfico serán de tipo documental, a través de libros, artículos, consultorías, revistas científicas, páginas web de organismos internacionales, regionales y nacionales; vinculados al sistema productivo y al desarrollo local, y en particular al desarrollo económico local, a las herramientas de financiación de los procesos de desarrollo, y en particular, a las microfinanzas. - Principales autores de referencia: Con respecto a los principales autores de referencia, en primer lugar hay que reconocer la marginación teórica de la naturaleza territorial del desarrollo económico. Sin embargo, desde la introducción del concepto de “distrito industrial” realizado por Alfred Marshall a fines del siglo XIX, numerosos autores han intentado impulsar el enfoque de “territorialización” de la actividad económica, donde dicho territorio deja de ser un mero receptor de la organización industrial y empresarial, para tener en cuenta un enfoque sistémico de dicha actividad, a través de su vínculo con otras empresas, instituciones, con el ámbito académico, etc. Es así que retomaremos las investigaciones realizadas en las últimas décadas por distintos autores, que desde diversas visiones han vuelto a poner el territorio en el centro. Uno de los primeros fue Giácomo Becattini en la década del 70, retomando el concepto de distrito industrial marshalliano y los sistemas productivos locales. Otro de los autores italianos que trabajo el tema del desarrollo económico y la organización territorial de la producción, es Gioacchino Garófoli, el cual pone en relieve el papel de las variables endógenas y externas a la empresa, las cuales han dado una nueva centralidad al territorio y a las formas de regulación social gestionadas localmente Posteriormente, tomaremos en cuenta el análisis francés de Michel Quévit, y sus estudios sobre “milieu” innovador, es decir los entornos innovadores, el cual definía como un conjunto de relaciones definidas dentro una zona geográfica, un sistema de producción, una cultura técnica y sus actores. Otro autor fundamental, desde su enfoque de cluster, es el estadounidense Michael Porter, que a través del denominado “diamante de Porter”, incorpora no sólo la centralidad de la empresa, sino también las empresas vinculadas, la demanda del mercado, involucrando otro tipo de factores como los institucionales. Vinculado a la temática del desarrollo económico local, los economistas españoles Antonio Vázquez Barquero y Francisco Albuquerque han desarrollado investigaciones que serán de fundamental referencia para la presente investigación, como es el caso de los estudios que analizan el vínculo entre la gran empresa y el desarrollo endógeno. También se tomarán en cuenta Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 15 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. los aportes de autores latinoamericanos, vinculados por ejemplo a la CEPAL, al PNUD, como es el caso de Costamagna, Barreiro, y otros. En este recorrido bibliográfico, incorporaremos a su vez algunas de las diversas concepciones manejadas en el curso, vinculadas a los sistemas productivos locales, como ser los “filiéres” franceses y los “arranjos produtivos locais” desarrollados en diversas regiones de Brasil. Asimismo, se tendrán en cuenta el rol de los distintos organismos internacionales como el Banco Interamericano de Desarrollo, Banco Mundial y la Organización Internacional del Trabajo, a través de sus distintas investigaciones vinculadas al desarrollo económico local. 1.3.2. Estudio empírico. Como señalamos anteriormente, un segundo punto de esta investigación, es el análisis de las principales características de la instrumentación de las microfinanzas a nivel territorial en el Uruguay, así como el vínculo entre las microfinanzas y los procesos de innovación institucional y desarrollo productivo de los territorios. En tal sentido, dicho análisis tendrá dos momentos. En primer lugar, analizar a través de entrevistas exploratorias con distintos actores involucrados con la temática de las microfinanzas, como pueden ser instituciones financieras, representantes de gobierno nacional y local, instituciones de apoyo a mypes, entre otros; cual ha sido a su juicio el desarrollo de las microfinanzas en el Uruguay, cuál ha sido el aporte de las microfinanzas a la inclusión socioeconómica y el desarrollo productivo del Uruguay, y en particular, cuáles han sido las fortalezas y debilidades en la implementación de un programa público con enfoque territorial para el desarrollo de las microfinanzas, como es el caso del Programa de Microfinanzas para el Desarrollo Productivo de la Presidencia de la República Oriental del Uruguay. En segundo lugar, se realizará dos estudios de caso de la implementación de dicho Programa, en dos realidades territoriales diferentes, como es el caso de los departamentos de Treinta y Tres en el este de nuestro país, y el departamento de Rivera, en el norte. En dichos estudios de caso, se realizará en primer lugar un análisis del territorio considerado. Para tales efectos nos basaremos en una clasificación que realiza Albuquerque (2002) sobre los recursos disponibles para el desarrollo local, tomando en cuenta tanto los recursos físicos, como los humanos, tecnológicos, económicos y financieros, así como los recursos sociales y culturales. Otro punto fundamental a tener en cuenta es el papel de los agentes de desarrollo local en el territorio, fundamentalmente el rol del gobierno local y de las agencias de desarrollo en el caso de que existiesen. Las fases para el análisis de los estudios de caso serán las siguientes: Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 16 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. A. Identificación y selección de fuentes documentales: como ser fuentes estadísticas locales, regionales y estatales; informes de consultoría precedentes; bases de datos locales; prensa y medios de comunicación; etc. B. Fuentes primarias: realizar entrevistas en profundidad a actores claves del territorio, en particular a los actores vinculados al desarrollo del Programa de Microfinanzas en dichos departamentos. C. Elaboración y tratamiento de la información: es fundamental la fase de sistematización de la información recopilada, a través de fuentes primarias y secundarias, de forma de priorizar los datos relevados. Los tres lineamientos básicos para el análisis de dichos datos serán. - la institucionalidad local vinculada las microfinanzas; los recursos económicos y financieros disponibles, así como la ingeniería financiera local; la articulación de estrategias y políticas entre los diferentes niveles territoriales (departamental, nacional, internacional). Finalmente, en base a la información recopilada y al análisis realizado, se podrían determinar algunas propuestas y comentarios finales con respecto a los procesos observados en el territorio considerado. Es así, que resulta fundamental el poder identificar potencialidades y condicionantes principales del territorio vinculadas a la instrumentación de las microfinanzas, a partir de las experiencias analizadas. Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 17 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. 1.4. ESTRUCTURA DE LA INVESTIGACIÓN. El presente trabajo de investigación constará de cuatro partes, estructuradas de la siguiente forma: - La primera parte del trabajo constituye el capítulo Introductorio de la tesis, el cual estará integrado por la justificación y delimitación de la investigación, los objetivos e hipótesis de la misma, así como la metodología necesaria para llevarla a cabo. - La segunda parte de la tesis, esta conformada por el Marco Conceptual de la misma. Esto implica por un lado enmarcar el presente trabajo dentro de las teorías de Desarrollo Local. Por una parte, una presentación de los principales autores vinculados a la temática, y en particular dentro del Desarrollo Económico Local, la relación del territorio con los sistemas productivos. Posteriormente, el análisis se centrará en la descripción de las distintas herramientas de financiación del desarrollo local, su alcance y cometido en distintas regiones y momentos. Finalmente, desde esta perspectiva, se realizará una descripción de las microfinanzas como herramienta de financiamiento del desarrollo local, así como el vínculo entre la inclusión social y el desarrollo económico. - Posteriormente, la tercera parte abordará un análisis en profundidad del enfoque territorial de la microfinanzas implementado en Uruguay, a nivel general y en particular, a través del Programa de Microfinanzas para el Desarrollo Productivo implementado desde el año 2006 por el gobierno uruguayo. A continuación, se realizarán dos estudios de casos, analizando la implementación de dicho enfoque en dos departamentos del interior del Uruguay: Treinta y Tres y Rivera. - Por último, el capítulo cuarto serán las conclusiones, incluyendo algunas propuestas y recomendaciones, identificando algunas potencialidades y condicionantes del enfoque territorial de las microfinanzas. Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 18 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. 2. MARCO CONCEPTUAL. Como mencionamos en el capítulo anterior, el marco conceptual dentro de la cual se realizará el presente estudio, tomará en cuenta tanto las temáticas vinculadas al desarrollo económico local y al redescubrimiento de la dimensión territorial en la globalización, así como las herramientas de financiación del desarrollo, centrándonos posteriormente en el análisis de las microfinanzas y sus principales características. Uno de los temas fundamentales que desarrollamos en este marco conceptual, punto de partida de gran parte de nuestra investigación, es la construcción de los esbozos de una nueva teoría económica que parte de una nueva mirada del territorio, a través de las diversas dimensiones del desarrollo a nivel local, y en particular del desarrollo económico local. En tal sentido, se desarrollan algunos elementos básicos de dicho enfoque tomando en cuenta autores que han sido referencia para el presente trabajo como ser Becattini, Albuquerque, Vázquez Barquero, Costamagna, entre otros; asimismo se da especial relevancia a algunos aspectos desarrollados en el Master, como ser el vínculo entre lo local y lo global en estos procesos; a la vez que se definen algunas delimitaciones territoriales que son utilizadas a lo largo de la presente investigación, o al menos mencionadas. Otro punto fundamental de nuestro marco conceptual, de la cual si bien reconocemos que no existe mucha acumulación teórica, es un elemento fundamental para nuestro análisis, es contextualizar el mismo dentro del abordaje de los instrumentos financieros como herramientas de financiación del desarrollo local, como un elemento clave, pero no el único, para dicho desarrollo, promoviendo una mirada integral y multidisciplinaria del mismo. Dentro de estas herramientas, y como centro de nuestra investigación, se encuentran las microfinanzas, dentro del marco de de una estrategia que combina la inclusión social y el desarrollo económico, y en tal sentido es objeto de atención y de análisis por parte de las políticas públicas, tanto a nivel internacional, nacional como municipal, como se desarrolla más adelante en la investigación. Esto implica necesariamente una caracterización de las microfinanzas como tal, analizando así como su evolución en el mundo y en particular en América Latina. 2.1. DESARROLLO ECONÓMICO LOCAL: UNA NUEVA MIRADA AL TERRITORIO. Como señalamos anteriormente, uno de los objetivos específicos de la presente investigación es determinar el “estado del arte” o el “estado de la cuestión” vinculado a la temática del desarrollo local y su vínculo con los sistemas productivos locales, poniendo especial énfasis en la dimensión económica de dicho desarrollo. En tal sentido, es importante conceptualizar lo que entendemos por desarrollo económico local o territorial. Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 19 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. 2.1.1. Algunos elementos básicos del enfoque de desarrollo económico local. El desarrollo económico local, lo podemos definir como un proceso de desarrollo que fomenta los acuerdos entre los principales actores públicos y privados de un territorio, posibilitando el diseño y la puesta en práctica de una estrategia de desarrollo territorial común basada en el aprovechamiento de los recursos locales y las oportunidades del contexto global con el objetivo de crear oportunidades productivas, de empleo y de ingreso para la población local. (Barreiro, 2008). Como señala Albuquerque, el desarrollo económico local tiene que tener presente el cambio estructural que se generan en los territorios considerados en el marco de la globalización actual tanto social como económica, ya sea en la reestructuración o adecuación de los sistemas productivos y en la gestión empresarial, así como en la necesaria modernización de la gestión pública, para que de esta manera se generen puentes, consensos, intercambios, entre los distintos espacios que funcionan a nivel local, como ser el sector productivo, el sector financiero, el sector de conocimiento, etc. En este marco, se da un rol fundamental al sector público, para ayudar a adaptar a los territorios a las oportunidades o desafíos que el mundo globalizado genera. En primer lugar, porque como señala dicho autor, el sistema económico mundial, no es un mercado globalizado en su totalidad, no toda la producción se exporta, existen una inmensa mayoría de actividades que se desenvuelven en ámbitos locales, y sus protagonistas fundamentales son las micro y pequeñas empresas. Es por este motivo, y en segundo lugar, que el sector público, en necesario articulación con el sector privado, debería diseñar políticas territoriales de fomento y apoyo a las micro y pequeñas empresas. Ese diseño territorial de políticas no sólo favorece la igualdad de condiciones de competitividad de las distintas regiones, sino que es un formidable instrumento para la generación de empleo, la cohesión y equidad social; ya que no sólo permite una difusión territorial más equilibrada del progreso técnico y el crecimiento económico, sino que también permite abordar una política de desarrollo inclusivo, teniendo en cuenta las situaciones de pobreza que los países latinoamericanos enfrentamos. En ese sentido, la política pública tiene que combinar tanto los objetivos de desarrollo económico como de desarrollo social. Antes de continuar avanzando en otros conceptos, es importante enmarcar las políticas en sus diferentes niveles, incorporando el enfoque utilizado por Albuquerque y otros autores de Competitividad Sistémica Territorial: Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 20 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. - Nivel micro: fundamental para garantizar la innovación en el tejido empresarial local, importancia de los sistemas territoriales de información empresarial y de capacitación. - Nivel meso: importancia de intermediación en los territorios, en general hay orígenes de fondos nacionales sectoriales y se debe trabajar en los territorios de forma horizontal y transversal, en la mayoría de los casos se logra dicho aterrizaje a través de acuerdos público-privado. - Nivel meta: es el saber hacia donde se va, tener la capacidad para animar socialmente a emprendedores, entre otros, son elementos intangibles pero fundamentales. - Nivel macro: no es sólo el ejercicio del equilibrio macroeconómico de las cuentas fiscales, sino también la responsabilidad en los temas de acceso al crédito, de las políticas laborales, marco regulatorio y jurídico. El siguiente cuadro permite visualizar la interacción de dichos niveles como determinantes de la competitividad en un territorio determinado: Factores determinantes de la Competitividad Sistémica Territorial NIVEL META <IMPULSAR LA CAPACIDAD DE ANIMACIÓN SOCIAL Y LA CONCERTACIÓN ESTRATÉGICA DE ACTORES LOCALES> * Impulsar el asociativismo y la participación de la ciudadanía * Modernización de las Administraciones Públicas Locales * Promover la cultura emprendedora local ... NIVEL MACRO NIVEL MESO <CREACIÓN DE UN “ENTORNO INNOVADOR” PARA EL DESARROLLO EMPRESARIAL, INTEGRANDO LAS POLÍTICAS SECTORIALES> • Política de infraestructuras • Política educativa y de Formación Profesional • Política tecnológica • Política industrial • Política agropecuaria • Política de empleo • Política social • Política de salud y vivienda • Planeamiento urbanístico • Política ambiental ... - La COMPETITIVIDAD es resultado de la interacción del conjunto de la sociedad local NIVEL MICRO <GARANTIZAR LA INNOVACIÓN TECNOLÓGICA Y DE GESTIÓN EN LAS ACTIVIDADES PRODUCTIVAS Y TEJIDO EMPRESARIAL LOCAL> • Gestión empresarial, • Gestión de la innovación (I+D+i), • Redes de cooperación empresarial y tecnológica • Sistemas Territoriales de Información Empresarial, • Sistema Territorial de capacitación de recursos humanos ... <ASEGURAR CONDICIONES GENERALES DE ESTABILIDAD, Y PROMOVER LA ADECUACIÓN DE NORMAS Y MARCO REGULATORIO GENERAL> • Política monetaria, • Política Fiscal y Presupuestaria • Política de competencia • Política Comercial • Marco regulatorio y jurídico • Agenda de trabajo decente • Acceso al crédito para microempresas y Pymes • Banca de Desarrollo, Banca Regional y Municipal ... Fuente: Adaptado de Esser, Hillebrand y otros Revista CEPAL nº 59 (1996) 6 Fuente: Francisco Albuquerque, Presentación Curso Desenvolvimento Territorial – Brasilia, Junio 2009. En este punto, es fundamental retomar la idea de territorio, ya no como algo genérico o abstracto, o el espacio donde se realizan distintas actividades productivas, sino el concepto de territorio como actor, y como un actor clave para el diseño de políticas. Algunos autores como Fernando Barreiro o Pablo Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 21 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. Costamagna, señalan que en los procesos de desarrollo económico local, lo importante es destacar que la idea de territorio no es genérica, porque estamos hablando de gente, nos interesa la vida real de las personas, y por eso se vuelve fundamental tener en cuenta sus entornos, los actores con los que se relacionan, los elementos socioculturales, su identidad colectiva, etc Porque todos estos factores son los que se entrelazan con las actividades económicas y productivas que estas personas generan. Por lo tanto, señalan, cuando hablamos de desarrollo de un territorio, es cuando ese territorio apuesta colectivamente a objetivos comunes para mejorar. Asimismo, es importante destacar que esta concepción del territorio es mutante, cambia, evoluciona, como cambian y evolucionan las personas e instituciones que en ellos viven, así como los proyectos colectivos e individuales de los diferentes actores públicos y privados están en construcción permanente. Es por esta razón que algunos elementos claves del enfoque de desarrollo económico local o territorial, consiste en ser visualizado como un enfoque integrado y que requiere de alianzas estratégicas, en el sentido de organizarse en red, de cooperar entre proyectos, de coordinar dentro de las instituciones públicas, articular entre el ámbito público y el privado, integrar el desarrollo rural y el urbano, incorporar políticas activas de empleo, entre otros. A su vez, otra característica señalada de este enfoque, es el hecho de que sea ascendente y participativo, pero que debe coexistir con coherencia y comprensión desde arriba, en un equilibrio que si bien muchas veces es precario, es necesario buscarlo para hacer estos procesos sostenibles. Un elemento fundamental de este enfoque, es el de la innovación, desde un punto de vista no solo en cuanto a proceso y producto, sino considerando sobretodo el cambio de mentalidad de los actores, el cambio en las instituciones, el cambio en las estructuras productivas. Ejemplos de estos cambios manejados por distintos autores son las nuevas formas de valorización de los recursos locales, el carácter demostrativo de algunos proyectos asociativos, las nuevas formas o prácticas de participación de algunos actores, la conformación de mercados de trabajo local, los sistemas de información territorial, la valorización del medio ambiente y del patrimonio cultural como activos del territorio, entre otros. En línea con el punto anterior, también es importante introducir los aspectos vinculados a la denominada innovación institucional, ya sea en la generación de nuevos ámbitos de coordinación , la consolidación de organizaciones colectivas, Complementaria a esta mirada, también el enfoque de desarrollo económico local busca una innovación en la implementación de la política pública, se busca que dicha gestión pública se descentralice para acercar la eficacia las mismas a territorios concretos. Para esto son fundamentales los procesos de descentralización y nueva gestión pública, tener una prospectiva de desarrollo del territorio a nivel nacional y local; esto se ve acompañado por un avance en Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 22 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. el rol de los municipios o gobiernos locales en el compromiso de abrir espacios de concertación entre los actores que trabajan a nivel local y nacional para el fomento productivo y el empleo de sus regiones. En tal sentido, la descentralización constituye un instrumento fundamental para canalizar e impulsar las iniciativas locales de desarrollo al motivar la transferencia de competencias, recursos y responsabilidades a las diferentes administraciones locales; de modo que sean los propios actores locales quienes deciden y lideren su propio proceso de desarrollo. 2.1.2. Vinculando lo local y lo global. Como señalábamos en la introducción de este documento, el desarrollo local coexiste en un contexto mundial de creciente apertura, de nuevas exigencias competitivas, de globalización, lo cual genera un nuevo contexto para las relaciones entre actividad económica y territorio, y a su vez obliga y desafía a los sistemas productivos locales a construir en este marco ventajas competitivas sostenibles en sus territorios. Dichas ventajas competitivas denominadas “dinámicas”, desde la perspectiva que se enmarca este trabajo, están basadas tanto en la incorporación de conocimiento como en la construcción de estructuras socio-institucionales y territoriales orientadas tanto a una mayor calificación de los recursos humanos como a la introducción de innovaciones socioproductiva que mejore nuestras perspectivas. Y en este punto es cuando se vuelve a la idea de territorio como actor, ya que el vínculo entre lo local y lo global exige estrategias proactivas, que no necesariamente son reguladas libremente por el mercado, sino que requiere las anteriormente mencionadas alianzas público-privadas, facilitando la vinculación del tejido empresarial local, de la oferta que el territorio tenga de conocimientos y de asistencia técnica, en la generación o consolidación de institucionalidad eficaz tanto para la promoción del desarrollo productivo, de la innovación socioempresarial y de la creación de empleo genuino. Como señalan autores como Albuquerque y Vázquez Barquero, en esto se vincula el desarrollo, la innovación y el territorio, hay que acompañar las políticas de estabilidad macroeconómica y fomento de las exportaciones con políticas de desarrollo territorial. 2.1.3. Distintas delimitaciones territoriales. A nivel de investigaciones vinculadas al territorio y la actividad económica, se están realizando análisis e incorporando categorías conceptuales que intentan delimitar o enmarcar las nuevas lógicas de articulación territorial asociadas a las transformaciones socioeconómicas que en dichas regiones se generan. Para estas nuevas delimitaciones o marcos territoriales, es fundamental conocer tanto la base económica local como el mercado de trabajo vinculado, pero también influyen otros factores. Es decir, para el correcto desarrollo de Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 23 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. una estrategia de intervención de desarrollo económico local, los autores de referencia coinciden en que es importante conocer tanto la base socioeconómica como la histórico-cultural, los rasgos ambientales y geográficos, así como las instituciones e identidades colectivas. Y en este marco es donde se trata de crear bases y capacidades, alejándose de un enfoque asistencialista, sino que por el contrario es un enfoque participativo y orientado a la acción (investigación-acción) que redunda en una mejor comprensión de los procesos para poder actuar en un territorio específico. El enfoque de desarrollo económico local considera clave el rol que las micro y pequeñas empresas y las cooperativas, así como la economía local en su conjunto, tanto el sector formal como el informal, sobretodo como estas empresas se adaptan a las diversas situaciones a las que se enfrenta lo local, ya sea situaciones de pobreza, economías de enclave, sectores dinámicos, etc. En tal sentido, se toma como unidad de acción al territorio considerado de esta manera, y no solo a la empresa o a las diversas formas de delimitación territorial, como es el caso de los arranjos produtivos locais (APLs), cadenas productivas, filiéres, clusters, etc. Sin embargo, es importante no estar ajenos a la coexistencia actual de procesos de globalización y territorialización de los procesos socioeconómicos, donde se acentúa la competencia entre empresas, entre regiones y entre ciudades; por lo cual revaloriza en cierta medida el entorno local en función de la capacidad de respuesta que los diversos territorios tengan para ajustarse al contexto mundial y hacer valer sus capacidades. “Así, cada territorio, en función de sus recursos y de su organización, sufre o, por el contrario, utiliza la globalización para su desarrollo” (Maillat, D. Grosjean, 1999). Es de esta manera que algunos territorios a lo largo del tiempo han favorecido el surgimiento de iniciativas locales, muchas veces vinculada a redes de micro y pequeñas empresas, acompañadas a veces por la llegada de inversiones externas, que junto con unos crecientes vínculos entre las empresas y de éstas con las instituciones, se apoyan en un contexto social y cultural determinado. Estas áreas son conocidas de manera genérica como sistemas productivos locales, encontrando su referente inicial en la noción de distrito industrial, propuesta por Alfred Marshall a principios del siglo XX y desarrollada décadas después por Becattini en los denominados distritos italianos, coincidiendo en la revalorización del entorno territorial como factor estratégico. Esto a su vez se vincula con el concepto de milieu, como medio o entorno innovador, desarrollado por investigadores de GREMI, los cuales toman al territorio como protagonista de la innovación. Es decir, coincidiendo con lo señalado sobre los sistemas productivos locales, se toma al territorio como un actor que no es neutral, sino que influye en la localización de las empresas y en la forma en que las mismas desarrollan sus procesos de innovación. Si se requiere innovar para ser competitivos, es importante en este marco saber que si la empresa no puede llegar con sus recursos propios, lo puede hacer accediendo a las condicionantes de su entorno y cooperación externa. Es por eso que estos autores también intentan comprender por qué algunos territorios Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 24 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. evolucionan hasta convertirse en medios innovadores y otros no, y terminan coincidiendo en dos factores fundamentales: en las precondiciones territoriales (económicas, sociales, laborales, históricas, culturales) y la existencia de agentes locales capaces de poner en valor esas precondiciones favorables. Otros autores caracterizan a nivel territorial el agrupamiento de empresas en cadenas productivas o “clusters”, que integran los correspondientes eslabonamientos productivos “hacia atrás” (relaciones con proveedores de insumos y materias primas en general) o “hacia delante” (relaciones con distribuidores, comerciantes y clientes) que dan sentido a la actividad de las mismas. De este modo, la competitividad no depende de cómo funcione una empresa aisladamente, sino de cómo funcione el agrupamiento o red de empresas, así como las características innovadoras del territorio en que dichas empresas se encuentren. Lo que tienen en común estas distintas delimitaciones territoriales, es que es importante tenerlas en cuenta a la hora de generar instituciones o instrumentos de política de desarrollo económico local. Y a su vez, dichas delimitaciones obligan a superar la aproximación sectorial o vertical a dichos territorios, sino que se reconoce una fuerte características multisectorial y horizontal de las relaciones económicas, productivas e incluso sociales que se dan entre dichas empresas e instituciones. Pero por otra parte, es importante señalar que para fomentar el desarrollo de las mypes, no es suficiente una política general de apoyo desde el Estado Central, sino que se necesita coordinar con los distintos actores del ámbito territorial, es decir las mismas empresas, las instituciones de apoyo así como los gobiernos locales. Finalmente, un tema importante a tener en cuenta en el diseño de las políticas de fomento empresarial o desarrollo productivo, es la formación de los recursos humanos de acuerdo a las necesidades que tengan los diferentes sistemas productivos locales. Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 25 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. 2.2. HERRAMIENTAS DE FINANCIACIÓN DEL DESARROLLO LOCAL. En los últimos años, la necesidad de financiar los procesos de desarrollo económico local, ha generado un “renovado ímpetu para nuevas herramientas financieras” (LEED-OCDE, 2008), con el fin último de analizar el cómo utilizar de mejor manera los activos o fondos públicos para generar co-inversión o cofinanciamiento en el sector privado de la economía. En tal sentido, las organizaciones, programas o instituciones que vienen trabajando en el sector, tanto a nivel nacional como internacional, señalan la importancia de trabajar en la generación de nuevos vehículos organizaciones a nivel local y regional de modo de promover mecanismos innovadores a nivel financiero, que terminan redundando en mejor utilización de los mencionados recursos a nivel territorial y un mejor aprovechamiento de las oportunidades que surgen o puedan surgir en las cadenas de valor globales. No obstante esto, algo que coinciden los expertos, y aun más en contexto de crisis, es que mejorar la inversión local y regional, y como esto repercute en los procesos de desarrollo a nivel territorial, no se trata solo de aumentar la oferta de financiamiento. Se basa en la calidad de dichas propuestas o proyectos a nivel local, de cómo se gestiona la implementación de las mismas y los retornos y beneficios que dicha inversión pueda hacer en el territorio considerado. Más allá de esta mirada desde el punto de vista de la inversión y el retorno, es importante tener una concepción de política pública tanto a nivel nacional como local que tome en cuenta al financiamiento de los proyectos productivos, y por ende la sostenibilidad de los mismos. Desde esta perspectiva, hay que tener en cuenta que no es lo mismo la creación de instrumentos desde el nivel centrar, lo cual puede ser utilizado de desigual forma por los distintos territorios; que proponerse el desafío de impulsar y promover un protagonismo mayor de dichos territorios acompañado por la generación de capacidades a nivel local para aprovechar y utilizar mejor los mencionados recursos o fuentes de financiamiento. En línea con estas reflexiones, un estudio realizado en el año 2001 por la Comisión Europea, señala la importancia de incluir diversos instrumentos financieros, como los préstamos públicos o programas de subsidio, sistemas de garantías, bancos comerciales, fondos de capital de riesgo, y programas de microcréditos, entre otros; como aporte efectivo a diversos objetivos estratégicos de los planes de desarrollo local, como ser: - mayor inclusión en el mercado laboral, asegurando la participación de jóvenes y desempleados en estas iniciativas de capacitación y formación vinculada a la creación de micro y pequeñas empresas; - desarrollo del espíritu emprendedor, facilitando la incubación de nuevos emprendimientos y generando una cultura emprendedora entre la población más joven; - promoción de la igualdad de oportunidades, acceso equitativo entre hombres y mujeres de toda condición social y económica; Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 26 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. - - aumento de la integración social, apoyando grupos que comúnmente no accedían al capital social, cultural y económico local, logrando una mayor cohesión territorial; desarrollo del capital y de los mercados locales, revalorizando y aprovechando mejor los recursos, creando y reestableciendo el capital local (en vivienda, infraestructura, redes sociales, etc) y apoyando la movilización de estos recursos a nivel regional; fomento de nuevos sectores, que favorezcan la inclusión de la población objetivo en circuitos dinámicos e innovadores. Sin embargo, muchas veces dichos esfuerzos de política pública que integre la mirada de herramientas financieras para el desarrollo, se enfrentan a algunos obstáculos a la hora de gestionarse a nivel local. Una de estas dificultades es la falta de diseño territorial de las políticas de apoyo a la micro y pequeña empresa, e incluso en algunos casos la inexistencia de las mismas, lo cual genera distorsiones a la hora de identificar cuales son los proyectos productivos a nivel local, como se conforma ese tejido empresarial, y contar con información adecuada de las reales necesidades de las empresas, fundamentalmente en el plano de acceso a financiamiento, o el grado de adaptación de los instrumentos disponibles a sus ciclos productivos, necesidad de capital giro, acompañamiento de las inversiones, etc. Esta problemática desde una perspectiva micro, coexiste a un nivel meso, con el proceso de aprendizaje tanto de los gobiernos locales como del gobierno nacional, e incluso de los organismos supracionales en el caso europeo o internacionales en el caso latinoamericano; de como resolver “nudos críticos” o estrangulamientos que en estos territorios se dan y las diversas presiones que esto genera, como es el caso de la falta de empleo productivo en determinadas regiones, o la escasa diversificación del tejido empresarial en otras, etc. Esto se vincula con algunos conceptos desarrollados anteriormente, vinculado con los principales objetivos a la hora de desarrollar las iniciativas de desarrollo económico local en América Latina, señaladas por Francisco Albuquerque en sus trabajos en la región: - valorización mayor de los recursos endógenos en cada ámbito local - organizaciones de redes locales entre actores públicos y privados - establecimiento de consorcios intermunicipales - búsqueda de nuevas fuentes de empleo e ingresos - promoción de actividades de desarrollo científico y tecnológico - creación de nuevos instrumentos de financiamiento para atender a mypes - superación de las limitaciones del enfoque asistencialista en los programas de lucha contra la pobreza - políticas de promoción de la competitividad sistémica territorial - búsqueda de acuerdos estratégicos en relación al desarrollo sustentable En este marco, es que la financiación de las iniciativas locales y empresariales, de carácter público y/o privado, constituye uno de los puntos centrales de la estrategia de desarrollo local. Es, sin duda, una condición necesaria para que la estrategias, las acciones y los proyectos se puedan realizar. El problema Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 27 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. reside en encontrar las fórmulas de financiación que estimulen la sinergia en los procesos de inversión local. Pero muchas veces los canales tradicionales de financiación (presupuestos nacionales o sistema financiero) son frecuentemente inadecuados o insuficientes para impulsar iniciativas de desarrollo económico local, tanto para los gobiernos como para las empresas privadas. Por lo cual, las vías alternativas que se han tomado pasan por la cooperación público- privada, el apoyo de los organismos internacionales y la puesta en marcha de nuevos instrumentos de ingeniería financiera. En generar, las fuentes de financiamiento vinculadas a los procesos de desarrollo local tienen dos grandes destinos: i. la financiación de infraestructuras para el desarrollo; ii. y la financiación para la creación y consolidación de empresas. En el primer grupo, se encuentra el financiamiento a parques tecnológicos y centros de investigación o desarrollo empresarial, inversiones vinculadas al transporte y las telecomunicaciones, así como instalaciones de tipo productivo como centrales energéticas, salas de extracción, entre otros ejemplos. Las fuentes de financiamiento se han dado desde la participación privada en la financiación de servicios públicos, hasta la cooperación económica entre municipios o regiones, el cofinanciamiento de servicios, la cooperación descentralizada, distintos programas impulsados por organismos internacionales, etc. Con respecto a los canales de financiamiento para las empresas en el marco de procesos de desarrollo local, se han desarrollado diversos instrumentos como ser: - Fondos rotatorios. Fondo común formado por un grupo al que cada miembro ingresa periódicamente una cantidad y del que puede obtener rotativamente préstamos. Su objetivo es conceder préstamos directos a personas o grupos normalmente excluidos del sistema financiero o con dificultades de acceso. Los resultados obtenidos con estos préstamos se reutilizan en nuevos proyectos con un importante efecto multiplicador sobre el desarrollo de las comunidades. - Fondos de garantía. Fondos que facilitan el acceso de las micro y pequeñas empresas al mercado financiero, aportando los avales necesarios para que dichas empresas obtengan financiación a un costo razonable. No hay aportación de dinero directa al prestatario sino que el fondo actúa como respaldo o garantía para las empresas que soliciten crédito al sistema financiero. De este modo se agiliza la concesión del crédito y se consigue acceso al sistema financiero o incluso en algunos casos tipos de interés más bajo. - Fondos de capital de riesgo. Actividad financiera consistente en canalizar fondos hacia mypes, en buena medida innovadoras, participando en el capital social de las mismas, generalmente en forma minoritaria y temporal. Por un Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 28 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. lado, hay una inyección de recursos financieros desde el inversor hacia la mype, y por otro, el inversor participará en el capital de la empresa buscando un beneficio. Posteriormente, el inversor puede dar salida a su inversión a través del mercado bursátil o con otros accionistas. En síntesis, las herramientas de financiamiento para el desarrollo local deben ser parte fundamental de las políticas y programas que impulsen dichos procesos, y deben de contar con la institucionalidad adecuada para asegurar la sostenibilidad de los mismos, tanto desde un punto de vista financiero como de gestión y organización. Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 29 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. 2.3. MICROFINANZAS: COMBINANDO LA INCLUSIÓN SOCIAL Y EL DESARROLLO ECONÓMICO. “El acceso sostenible a la microfinanciamiento ayuda a mitigar la pobreza por medio de la generación de ingresos y la creación de empleos, permitiendo que los niños asistan a la escuela, permitiéndoles a las familias obtener atención de salud y empoderando a las personas para que tomen decisiones que se adapten mejor a sus necesidades. El gran reto que tenemos por delante es retirar las trabas que excluyen a las personas y les impiden participar cabalmente en el sector financiero.” Kofi Annan Secretario General de las Naciones Unidas 29 de diciembre de 2003 Uno de las herramientas financieras, que se han desarrollado en los últimos años como forma de integración de la dimensión social y económica del desarrollo han sido las microfinanzas. El impulso por parte de los gobiernos y organismos internacionales de desarrollar dicho instrumento financiero, ha partido de la necesidad de enfrentar el problema de la generación de empleo, el crecimiento de la economía informal, el rol que juega la microempresa como generación y distribución de ingresos, y el difícil acceso al sistema financiero formal tradicional, como una dimensión de los problemas de exclusión de parte de la población. Es decir que las microfinanzas ya no se ven solo como la mejora en las condiciones de acceso a créditos de pequeños montos, sino que también se ha ampliado la concepción de desarrollar las microfinanzas como estrategia de desarrollo que combina el favorecer la inclusión social generando fuentes genuinas de ingreso y empleo. Asimismo, en el contexto de la reciente crisis financiera internacional, se ha revalorizado el rol que juegan las microfinanzas como un sistema financiero alternativo. Algunos expertos señalan que la crisis incrementa la necesidad del microcrédito, ya que el sistema financiero tradicional restringe la oferta de crédito; asimismo endurece las condiciones del mismo ya sea en tasas de interés, plazos o garantías; o adopta estrategias más conservadoras, reduciendo el volumen de crédito hacia los sectores considerados de mayor riesgo. Y esto sucede en un contexto de aumento del desempleo y la caída de ingresos, lo cual potencia la necesidad de desarrollar nuevos emprendimientos y generar condiciones de autoempleo. Asimismo las micro y pequeñas empresas caen en sus ventas y tienen menor acceso al crédito de proveedores. Este escenario conlleva a una gran desarrollo potencial del mercado de las microfinanzas a nivel internacional, lo cual es visualizado tanto Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 30 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. por los organismos internacionales como algunos gobiernos nacionales y locales. En dicho sentido son las palabras del Presidente del Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo, Jaques Attali: “Las microfinanzas debieran figurar en un lugar prioritario de las agendas de los funcionarios que buscan una respuesta a la crisis financiera global. Es un sistema financiero ético y responsable que sirve a las empresas productivas a través de un íntimo conocimiento del cliente y que se funda en principios diametralmente opuestos a los que practican los banqueros tradicionales que desataron la crisis” 2.3.1. Caracterizando a las microfinanzas. En cuanto a las definiciones más operativas de que se entiende por microfinanzas, la Agencia Española de Cooperación Internacional y Desarrollo (AECID) las define como “... la prestación de servicios financieros (crédito, ahorro, seguros, intermediación de pagos, transferencias, etc.) a aquellos sectores de población que, o bien habitualmente no tienen acceso a ellos, o no satisfacen adecuadamente sus necesidades. La provisión de servicios financieros debe responder a las necesidades y posibilidades de las personas a las que están destinados, para lo cual es preciso utilizar procedimientos específicamente diseñados a tal fin.” Es decir, que las microfinanzas son el conjunto de actividades orientadas a la prestación de servicios financieros para atender a la población excluida del sistema financiero tradicional. Asimismo, tienen por objetivo fundamental impulsar la creación y/o desarrollo de pequeñas actividades productivas. Entre los excluidos del sistema financiero se suele encontrar a las personas jóvenes o ancianas de bajos ingresos, personas con bajo nivel de instrucción, los desempleados o aquellos que tienen un trabajo precario y los micro y pequeños empresarios. Los motivos de dicha exclusión en general se agrupan en: - Requisitos formales de las instituciones financieras (el publico que atiende las microfinanzas no suele contar con historial crediticio o un mínimo de formalización de su negocio). - Servicios financieros no adecuados para esta población y a un costo elevado. - Autoexclusión de las personas por motivos originados en la pobreza (falta de seguridad). - Problemas geográficos, falta de sucursales en zonas periféricas que dificulta el acceso al crédito. Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 31 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. El siguiente cuadro señala las principales características de las microfinanzas con respecto a las finanzas tradicionales: Área Metodología crediticia Cartera préstamos Costos operativos Estructura capital organización Fondeo Clientela Sistema tradicional Microfinanzas Basada en garantías Basada en características Documentación formal personales Poco intensiva en mano de obra Muchas horas hombre por préstamo Cancelación de préstamos en Cancelación de préstamos en pagos cuotas mensuales, trimestrales semanales o quincenales o anuales Montos pequeños de Montos variables Garantías reales Si no tiene garantía real, técnicas de garantías implícitas Escasa diversificación Atrasos volátiles Relativamente bajos. Altos En personal, infraestructura, Principalmente en personal servicios, publicidad, etc. accionistas de Accionistas institucionales e Fundamentalmente y individuales con o sin fines de institucionales, sin fines de lucro lucro Gran cantidad de ONG Organización centralizada con Pequeñas unidades sucursales en ciudades descentralizadas con poca infraestructura Depósitos del público, líneas Préstamos institucionales y capital externas, obligaciones propio. negociables En etapas mas avanzadas: pequeños depósitos Empresas formales, Microempresarios, emprendedores, profesionales y asalariados personas de bajos ingresos, firmas familiares, sector informal Fuente: Primer Foro Nacional de Microfinanzas – Colonia, Uruguay. Mayo 2009. Es importante en este punto señalar que las microfinanzas no es solo microcréditos concedidos para pequeños negocios informales de micro y pequeños emprendedores. Es así que el rango de negocios incluye más actividades destinadas a las micro y pequeñas empresas como ser microahorro, microseguros, microleasing, microfactoring, transferencia de dinero (remesas). También se suelen ofrecer servicios no financieros pero complementarios a dichas actividades como ser: capacitación y asesora para el desarrollo de estos micro y pequeños emprendimientos. En cuanto a las entidades que prestan servicios financieros a personas de bajos ingresos o excluidas del sistema financiero tradicional, existen diversas modalidades, que en general se agrupan bajo el nombre de Instituciones Microfinancieras (IMF). La mayoría de dichas instituciones comenzaron siendo organizaciones sin fines de lucro, que contando con el apoyo de gobiernos nacionales, organismos u ong`s internacionales u otro tipo de instituciones con perfil benéfico, comienzan a conceder préstamos a personas con escasos recursos. Cuando estas instituciones fueron creciendo, empezaron a incorporar servicios financieros y no financieros , comenzaron a ampliar sus fuentes de fondeo ya sea a través de otras instituciones financieras de segundo piso o captando fondos del Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 32 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. público (upgrading), de forma similar al funcionamiento de las entidades financieras tradicionales que captan ahorro y luego prestan al público. Si bien la actividad de microcréditos es inherente a las instituciones microfinancieras, no es exclusiva de las mismas. Las instituciones financieras tradicionales pueden dedicar parte de su negocio a conceder microcréditos, y así operar en las microfinanzas, incorporando la metodología de las microfinanzas dentro de sus propias líneas de negocio (downscaling). A continuación, se realiza una breve síntesis de las diversas instituciones que se dedican al mercado de las microfinanzas, ya sea como actividad principal o complementaria: - ONGs, asociaciones sin fines de lucro o fundaciones. Sujetas a leyes civiles y comerciales (no a regulación bancaria-no pueden captar depósitos). Los fondos provienen de donaciones del gobierno, organismos internacionales, o privados, y cuenta muchas veces con recursos humanos voluntarios (inestabilidad del personal). - Bancos IMF o Bancos de Pobres. Prestan servicios a la población que ha sido percibida como muy riesgosa o no rentable por los bancos comerciales. Suelen surgir en el transito de las ONGs a ser una entidad financiera regulada (upscaling o upgrading). - Bancos Comerciales: Incursionan en la prestación de servicios microfinancieros (downscaling). Abren nuevas líneas de crédito o sucursales especificas para microempresarios. Acuerdos con ONGs sobre compra de cartera, funcionar como ventanilla, o asesora. - Bancos Estatales o Bancos de Desarrollo. Buscan completar el mercado incompleto compuesto por sectores de la población excluidos de los bancos comerciales privados. - Bancos Comunitarios. Creados por comunidades locales que efectúan operaciones de intermediación financiera utilizando capitales tanto provenientes del ahorro de los socios como externos. - Cooperativas de Ahorro y Crédito. Asociaciones de participación voluntaria, toman ahorro de los socios, conceden préstamos a ellos. Tradicionalmente su mercado objetivo han sido los asalariados y/o productores agrícolas y en menor medida microempresarios. - Proveedores informales. No están sujetos a la regulación bancaria, solo normativa comercial y de usura. Trabajan con la población de ingreso mas reducido, bajo la modalidad de prestamistas, casas de empeño, línea de crédito comercio minoristas, etc. En cuanto a las metodologías crediticias utilizadas por dichas instituciones, en general se van adecuando a las necesidades específicas del o los destinatarios Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 33 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. del financiamiento, pero en términos generales se pueden agrupar en los siguientes tipos: - Crédito solidario: La característica principal es el uso de una garantía intangible denominada, garantía mancomunada que se basa en el compromiso de todos los componentes del grupo de responder ante una eventual falta de pago de uno de sus miembros. Son créditos secuénciale, el grupo primero recibe montos pequeños que van creciendo en función del cumplimiento de sus obligaciones. Si se aprueba la solicitud de crédito se presta al grupo en su conjunto, aunque se realizan visitas individuales para el análisis. Cada grupo nombra un coordinador y secretarios quien se encarga de distribuir el monto prestado al grupo, así como de las tareas de recobro y seguimiento. Estos créditos tienen una alta rotación, si el grupo cumplió con los pagos sin problemas accede a un crédito mayor. -Crédito Individual: Se trata de una garantía personal. Es una alternativa para aquellos micro y pequeños empresarios que no desean o no pueden acceder al sistema microfinanciero mediante la metodología de grupos solidarios y cuya única posibilidad de conseguir recursos es a través de mecanismos informales. Para el análisis de la solicitud se trabaja con oficiales de crédito que realizan visitas a los clientes potenciales para realizar el análisis de la fuente de repago, prepara un flujo de fondos y luego plantea la solicitud y la propuesta al comité de créditos de la IMF. -Crédito Asociativo; Basado en la existencia de una organización ya establecida (asociación o cooperativa), cuya función es la intermediación de los fondos otorgados por la institución financiera hacia sus miembros. Se trata en su mayoría de financiar capital de inversión. -Bancos Comunales: Es una agrupación de personas, responsables del manejo y de la devolución de los recursos otorgados por la institución promotora de estos servicios (Ejecutora). La institución Ejecutora o Promotora, organiza la asociación comunal (Banco Comunal) y realiza el primer desembolso del crédito. Constituida la asociación, se da un curso de capacitación previo al desembolso de los recursos, donde además de recibir información sobre la mecánica del crédito y lo que significa la garantía mancomunada, se identifica la actividad a la cual se va ha dedicar cada una de las prestatarias. Luego se forman los grupos solidarios de 4 a 6 personas, y estos hacen su solicitud de crédito a la asociación comunal. Al igual que el crédito solidario, la mecánica de crédito es secuencial. 2.3.2. Microfinanzas en el mundo y en América Latina. Algunas cifras que ilustran el crecimiento de las microfinanzas en el mundo, señalan que en el año 1997 existían aproximadamente 600 instituciones microfinancieras que concedían cerca de trece millones de créditos. Diez años más tarde, en el 2007, dichas cifras aumentan considerablemente, pasando a ser más de tres mil quinientas las instituciones especializadas en el sector, concediendo más de ciento cincuenta millones de créditos. Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 34 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. El considerado precursor del sistema de microfinanzas en el mundo es el Grameen Bank o también denominado Banco de los Pobres de Bangladesh a fines de la década del 60. Fue el primer sistema que comenzó a otorgar créditos a través de un sistema no basado en garantías reales. El fundador fue Muhammad Yunus, que comenzó prestando dinero de su propio bolsillo y luego amplió los créditos con fondos que obtuvo ofreciéndose como garante. Actualmente es una institución a nivel internacional sin fines de lucro cuyo objetivo principal es el combate de la pobreza más que la autosustentabilidad. La metodología que aplican implica concentrar las actividades exclusivamente en los más pobres y en particular a mujeres. Son préstamos con montos pequeños y pagos semanales, con tasas de interés del entorno al 20%. La garantía es la responsabilidad colectiva de grupo y se otorgan los préstamos de manera secuencial. La conducta de cada miembro se convierte, de algún modo, en el colateral del crédito. La Asamblea General de las Naciones Unidas proclamó el 2005 como el Año Internacional del Microcrédito con el fin de elevar la conciencia de la comunidad internacional sobre la importancia del microcrédito y la microfinanciamiento para erradicar la pobreza, así como para mejorar los programas existentes que apoyan los sectores financieros inclusivos y sostenibles en el mundo entero. Actualmente existen en todo el mundo redes dedicadas a las microfinanzas con una cobertura internacional. Dentro de estas organizaciones las más conocidas son ACCION, FINCA, Opportunity Internacional, Pro Credit, Banco Mundial de las Mujeres, Grameen Bank. Muchas de dichas instituciones surgen con fines filantrópicos y reciben aportes del sector privado, de inversores religiosos, de organismos internacionales, de gobiernos nacionales, entre otros. En cuanto al desarrollo del mercado de las microfinanzas en América Latina, surge en contexto de apoyo a la micro y pequeña empresa, y el crecimiento de la economía informal, así como la búsqueda de soluciones a los problemas de pobreza y empleo. Es así que con iniciativas en algún caso del sector público o de organizaciones no gubernamentales, se empiezan a implementar programas de microfinanzas para aquellos sectores de la población que no logran acceder a recursos financieros para empezar o mantener sus actividades productivas. Las microfinanzas surgen entonces como una herramienta para resolver tanto una problemática productiva como una social. En la mencionada Cumbre Internacional del Microcrédito, se concluía que las dos vertientes que se han consolidado en la región eran: por una parte, la de las entidades financieras microcrediticias, en su mayoría provenientes de una ONG, el “upgrading”, y por otra, los bancos comerciales incursionando en el segmento microempresarial y en general ofreciendo una gama de servicios financieros a la población de menores ingresos, el “downscaling”. Esta realidad crea importantes oportunidades en la región e implica un potencial de recursos suficientes movilizados de forma autosostenible para atender la enorme demanda insatisfecha. Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 35 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. Asimismo, otra de las conclusiones principales de dicho evento, tiene que ver con la demanda de estos servicios, en el sentido de que el desarrollo actual de la denominada “industria de las microfinanzas” y sobretodo del conocimiento adquirido y la identificación de las necesidades de los micro y pequeños empresarios de la región, ponen de relieve el hecho de que el mercado objetivo debe ser el de las familias y los negocios de los microempresarios, extendiéndolos a otros segmentos de las capas más pobres de la población, como por ejemplo los asalariados de menores ingresos. Vinculado con este último punto, se destaca la importancia de ofrecer una gama integral de servicios financieros, incluyendo desde facilidades para efectuar transacciones, pasando por productos de ahorro, complementando con diversas modalidades de crédito como el de consumo, el crédito para el negocio y también el crédito de vivienda, para terminar con seguros que le permitan a esta familias amortiguar las consecuencias de una siniestro de cualquier índole. También se remarca en esta instancia, que las organizaciones no gubernamentales con perfil financiero, tienen por delante el reto de continuar la innovación que permita desarrollar sistemas y procedimientos para ampliar la oferta del crédito a sectores todavía no atendidos adecuadamente, como pueden ser las capas más pobres de la población, las zonas rurales y los pequeños productores agropecuarios. Pero uno de las recomendaciones fundamentales de esta Cumbre, tiene que ver con que la atención a los más pobres no debe ser contradictoria con el enfoque de “comercialización” que caracteriza el desarrollo de las entidades en Latinoamérica. Sin embargo, si es claro que el microcrédito solo puede ser ofrecido a aquellos segmentos que tengan una mínima capacidad de pago y no debe ser utilizado como sustituto de los instrumentos de política social, los cuales deben continuar siendo responsabilidad de los Gobiernos. Se concluye al final que: “en los próximos 10 años, un enfoque integral de servicios financieros a estas familias, acompañado de un mayor nivel de competencia promovido por la incursión de bancos comerciales en este mercado, deberá redundar en la profundización hacia segmentos no atendidos, lo que deberá implicar el acceso de sectores con cada vez menores ingresos” Los países que cuentan con más experiencia en esta temática en América Latina, son los que se encuentran en la región andina, como es el caso de Perú y Bolivia. En el caso de Bolivia, una de las experiencias más conocidas es el de Banco Sol, que en la década del ochenta en un contexto de crisis del sistema financiero boliviano, empiezan a surgir iniciativas de microcrédito a partir del trabajo de Ong´s que promueven la creación de la Fundación para la Promoción y el Desarrollo de la Microempresa (PRODEM). Dicha institución tuvo un éxito muy fuerte, pero posteriormente se enfrento a problemas de escala dada la creciente demanda, por lo cual se plantea la creación de un banco comercial: BancoSol, que actualmente funciona con más de 40.000 clientes activos y un cartera de más de diez millones de dólares, Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 36 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. posicionándose como líder indiscutido del negocio de las microfinanzas en Bolivia. En la región sur de América Latina, los programas vinculados al desarrollo de las microfinanzas han evolucionado de manera distinta. En el caso de Chile, ha estado vinculado por un lado a los programas de fomento productivo impulsado por el gobierno con instrumentos como los fondos de capital semilla, pero también el apoyo a las micro y pequeñas empresas se ha dado fuertemente a través de la banca comercial de tipo tradicional, pero con metodologías más adecuadas a las necesidades del sector. En Argentina, las microfinanzas han tenido un desarrollo menos continuo, también en la órbita estatal a través de programas que combinan elementos sociales y de generación de empleo más que productivos o financieros, aunque más recientemente se está generando una nueva institucionalidad vinculada al sector. Cuenta actualmente con aproximadamente 300 organizaciones (entre ellas asociaciones civiles, fundaciones y sociedades anónimas) que desarrollan sistemas de microcrédito(créditos individuales, grupos solidarios y bancos comunales); que atienden a más de 55 mil empresarios de menores recursos. El caso brasilero, hay una fuerte banca de fomento estatal que ha desarrollado en algunas regiones programas exitosos vinculadas a las microfinanzas, como es el caso del Banco del Nordeste, en una de las regiones con mayor índice de pobreza e informalidad del país. En tal sentido en la región los programas de microfinanzas surgen inicialmente en países de muy bajos ingresos, principalmente orientados hacia el autoempleo. Posteriormente se da la expansión hacia países de ingresos medios, orientado hacia el autoempleo, pero también hacia las micro y pequeñas empresa, sectores insuficientemente atendidos o excluidos del sistema financiero tradicional y a sectores informales. En el último tiempo se plantea la necesidad de vincular las microfinanzas a otros programas públicos tanto en programas sociales y programas destinados a fortalecer a las mypes, en una estrategia más inclusiva e integral del abordaje de mercado, articulando las instituciones del sector público y privado que trabajan con el sector. Tal es el desafío que se plantea el Programa de Microfinanzas para el Desarrollo Productivo en Uruguay, cuya estrategia de diseño e implementación es desarrollada en el siguiente capítulo. Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 37 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. 3. ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS EN URUGUAY. En el capítulo anterior se desarrollaban los elementos fundamentales del enfoque de desarrollo económico local, los cuales son sintetizados claramente por Albuquerque, “ la estrategia de desarrollo local se sustenta en tres pilares básicos como son: como son la descentralización y fortalecimiento de las administraciones locales; la creación de entornos territoriales innovadores; y el fomento de iniciativas de desarrollo económico local y generación de empleo y renta, lo cual contrasta con las estrategias tradicionales de desarrollo de carácter centralista, basadas en un diseño sectorial de instrumentos de fomento, con despliegue de políticas compensatorias o asistenciales.” En tal sentido, un estudio de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) realizado en el año 2006, señala que en la última década se ha constatado un creciente interés por parte del sector público en incorporar herramientas de financiamiento, y en particular las microfinanzas, como instrumento que permita por una parte combatir el flagelo de la pobreza en nuestras regiones, a la vez que dinamizar a los circuitos económicos basados en las actividades vinculadas a las micro y pequeñas empresas. A tales efectos, señala la importancia de coordinar las acciones en las distintas áreas que en general existen a nivel público vinculado al fomento empresarial y productivo, debido a que la mayoría de las micro y pequeñas empresas no sólo necesitan acceso a financiamiento, sino también asesoramiento en temáticas específicas vinculadas a la producción, mejoras tecnológicas, comercialización, entre otras. Sin embargo, se debe reconocer que muchas veces las intervenciones del Estado y de los distintos organismos públicos en estas temáticas, generan debate. Y se cuestiona el rol que el gobierno debe asumir en la creación o consolidación de un entorno favorable para que el mercado de las microfinanzas se desarrolle en nuestros países. Pero al mismo tiempo, aparte de las preocupaciones vinculadas a la regulación de la actividad de las microfinanzas por parte del Estado, también se reconoce la importancia de incorporar a los instrumentos financieros en las políticas activas de fomento del sector de las mypes a nivel tanto nacional como local. A su vez, no es menor el hecho de que los programas de microfinanzas y microcrédito, también permiten que el sector público aborde una problemática que afecta fuertemente a los países latinoamericanos, que es la temática del sector informal de nuestras economías, con políticas adecuadas que favorezcan la formalización e inclusión socioeconómica de este sector de la población, pero teniendo en cuenta la realidad de supervivencia de estos emprendedores. Es justamente en un marco como el planteado, en el cual en el Uruguay se desarrolla una estrategia de microfinanzas a nivel país, que se plantea como modalidad de intervención un abordaje integral, territorial y multi-institucional, Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 38 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. de las herramientas de financiamiento para el desarrollo socio-productivo de los emprendimientos uruguayos. A tales efectos, se toma en consideración algunos elementos claves para las experiencias de desarrollo económico local en América Latina, como ser: a) el vínculo entre el gobierno nacional y local y el fortalecimiento de las capacidades locales; b) la construcción de una oferta territorial apropiada para la atención de las micro y pequeñas empresas; c) el grado de aprovechamiento de las oportunidades globales o la adecuación a impactos externos desfavorables; d) el vínculo entre los instrumentos de fomento productivo y el acceso al financiamiento, a través de la innovación financiera; e) involucramiento y participación del empresariado y sector privado a nivel local; f) complementariedad de los objetivos sociales y las políticas productivas. En cuanto a los elementos fundamentales para desarrollar el mercado de las microfinanzas, algunas estrategias combinan los siguientes: - incentivos a la demanda final (microcréditos para mypes) de forma tal que permitan desarrollarse las instituciones microfinancieras; - promoción del crecimiento y/o desarrollo de las instituciones microfinancieras de forma tal que presionen sobre la oferta (estrategia de push); - trabajos con las entidades de segundo piso, para la oferta de recursos financieros y no financieros para las entidades microfinancieras de primer piso; - políticas regulatorias que faciliten el desarrollo del mercado; - aumento de la masa crítica y de la escala para trabajar con el sector; - mecanismos innovadores que faciliten el acceso, como los fondos de garantía. A continuación desarrollaremos algunos aspectos fundamentales del desarrollo de las microfinanzas como instrumento financiero en los últimos veinte años en nuestro país, fundamentalmente a través de la información relevada, así como entrevistas a representantes de los principales actores del sector. Asimismo, uno de los insumos fundamentales para el presente capítulo serán las presentaciones realizadas por calificados panelistas en el Primero Foro Nacional de Microfinanzas en Uruguay, realizado en mayo del presente año. Posteriormente, se detallará como las microfinanzas en nuestro país se ha transformado en una estrategia, a través del impulso de diferentes actores enmarcados en cierta medida en el Programa de Microfinanzas para el Desarrollo Productivo ejecutado por la Dirección de Proyectos de Desarrollo de la Presidencia de la República Oriental del Uruguay. Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 39 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. 3.1. EVOLUCIÓN Y DESARROLLO URUGUAY. DE LAS MICROFINANZAS EN En este punto de la investigación, realizamos un breve análisis del desarrollo de las microfinanzas en el Uruguay, a partir sobretodo de la opinión de los actores consultados, algunos de los cuales hace veinticinco años que trabajan con la temática en el país. A su vez se reconoce la carencia de documentos académicos sobre dicha evolución, más allá de los informes de proyectos o programas vinculadas de manera directa o indirecta al desarrollo empresarial y de instrumentos financieros para dicho sector. Otra parte fundamental para analizar dicha evolución, es detallar cual es el contexto actual de las micro y pequeñas empresas del país, y su vínculo con el mercado de las microfinanzas. 3.1.1. Algunos antecedentes. En cuanto a la opinión de los actores consultados sobre la evolución de las microfinanzas en los últimos veinte años en Uruguay, la mayor parte señala que si bien el proceso de desarrollo de las microfinanzas en el país ha sido paulatino, en los últimos cinco años, con la aparición de nuevos actores en el sector, tanto a través institucional como de oferentes específicos, el desarrollo del sector ha sido más acelerado. Sin embargo, todos los actores coinciden que aún falta camino por recorrer tanto en experiencias y aprendizajes, así como en el desarrollo de la oferta y la demanda en el sector. Una de las primeras experiencias vinculadas a las microfinanzas en el país fue en el año 1987, a través de un programa que desarrolló el Banco Interamericano de Desarrollo con la asociación sin fines de lucro FUNDASOL, a través de créditos complementarios para pequeñas inversiones. En tal sentido, se señala que el microcrédito ha sido uno de los productos más importantes y el que más ha crecido paulatinamente. En cuanto a la oferta de estos servicios, a principio del período los referentes principales era organismos no gubernamentales con donaciones o financiamiento de fundaciones u organismos internacionales desarrollando programas específicos, posteriormente en la década del 90 iniciaron algunas acciones vinculadas con el sector algunas cooperativas de ahorro y crédito, para más recientemente involucrarse algunos bancos comerciales y sociedades anónimas especializadas en el sector. En cuanto a los actores locales, vinculados sobretodo a los gobiernos departamentales, coinciden asimismo, con la apreciación que dicha evolución ha sido un proceso lento desde el punto de vista público, que ha contado con esfuerzos aislados y faltos de continuidad por parte de los gobiernos nacionales y departamentales. Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 40 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. En lo referente a las fuentes de financiamiento tanto económico como de recursos humanos para el desarrollo de programas o proyectos vinculadas a las microfinanzas, o más específicamente al microcrédito, en el Uruguay; en principio se señalan que fueron fondos de cooperación internacional (Fundación Interamericana, Banco Interamericano de Desarrollo, la Cooperación Alemana a través de GTZ, la cooperación española a través de AECI). Dicha cooperación internacional se redujo sensiblemente para nuestro país en la década del noventa y fue entonces necesario gestionar otras fuentes de recursos, a través de programas parcialmente financiados por la Corporación Nacional para el Desarrollo o por el propio BID. 3.1.2. Contexto actual de las mypes y las microfinanzas en Uruguay. La Dirección Nacional de Artesanías Pequeñas y Medianas Empresas (DINAPYME) clasifica a las empresas de acuerdo al número de empleados, al volumen de ventas, y a la cantidad de activos que tengan, como se detalla en el siguiente cuadro, según Decreto 504/07 de diciembre 2007: Tipo de Empresa Personal Empleado Ventas Anuales (en U$S) Micro Empresa 1 a 4 personas U$S 153.000 Pequeña Empresa 5 a 19 personas U$S 765.000 Mediana Empresa 20 a 99 personas U$S 5:737500 Fuente: DINAPYME. En base a esta clasificación, los últimos datos disponibles en el país son los proporcionados por el Observatorio de la Dinámica Empresarial y el Empleo que funciona en la órbita de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto. Según dicho estudio, a fines del año 2008, del total de empresas existentes en el país, el 76% era microempresa, el 19% es pequeña, 4% mediana y solamente el 1% era grande. A su vez, para el año 2006, el Instituto Nacional de Estadística (INE) estimaba que las micro, pequeñas y medianas empresas (mipymes), representando al 70% de la población ocupada, sin tener en cuenta a las empresas que se encuentran en la informalidad, lo cual aumenta considerablemente dicha cifra. Se estima entonces que para el año 2006 Uruguay contaba con aproximadamente 200 mil mipymes, considerando formales e informales. Todas estas cifras reflejan claramente la importancia del sector en la economía de nuestro país. Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 41 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. En cuanto a las áreas de actividad en las cuales se desarrollan las mipymes, son múltiples, ya sea en el sector comercio, transporte, almacenamiento, comunicaciones, industria manufacturera, etc. Según los datos de la Encuesta Nacional de Mipymes de la DINAPYME para el año 2008, aproximadamente el 25% de las mipymes se vincula a actividades y servicios empresariales, seguido de un 25% de transporte, almacenamiento y comunicaciones. Asimismo, en el entorno de un 20% de las empresas se dedican a otras actividades de servicios dentro de los cuales se encuentra el comercio, y otro 20% se vincula a la industria manufacturera. Sin embargo, se debe dejar constancia de que la mayor parte de esta actividad se encuentra en la zona del área metropolitana cercana a Montevideo, seguido de la zona Este y del Litoral. Uno de los principales problemas que manifiestan enfrentar las mipymes, y en particular las mypes, es el acceso a servicios financieros adecuados a las actividades productivas y servicios que realizan, sobretodo en el sistema financiero formal. En particular, las personas de menor nivel de ingreso deben recurrir muchas veces a financiarse con créditos al consumo, y no en su calidad de micro o pequeños empresarios, o a prestamistas particulares, ambas fuentes de financiamiento con altas tasas de interés, plazos que no resultan adecuados a sus necesidades, lo cual ha dificultado el manejo financiero de las empresas y ha aumentado considerablemente el temor de los micro y pequeños empresarios a asumir nuevos endeudamientos, en particular en situación posterior a la crisis financiera que afectó a Uruguay y la región en el año 2002. En cuanto al tipo de instituciones que ofrecen financiamiento a micro y pequeñas empresas en el mercado local, a continuación realizamos una breve caracterización de las mismas: Instituciones Bancarias. En la actualidad existen en el mercado local un banco público (Banco de la República Oriental del Uruguay) y catorce bancos privados regulados por el Banco Central del Uruguay. Las empresas que acceden o buscar acceder a financiamiento en el sistema bancario formal deben contar con varios requisitos como ser: estar en registradas en determinados organismos públicos como la Dirección General Impositiva (DGI) y el Banco de Previsión Social (BPS); estar al día con el pago de impuestos; contar con balances contables, declaración de ingresos, flujos de fondos, plan de negocios; tener las garantías suficientes, entre otros. Si bien es una fuente de financiamiento principalmente para las empresas formales, algunas informales o incluso micro empresas acceden a través de la banca personal o algún otro tipo de servicio financiero, pero no por su condición de empresa o emprendimiento, accediendo al sistema financiero de forma indirecta a través de productos financieros que no están diseñados específicamente a sus necesidades, por no adecuarse necesariamente a los plazos, sus flujos de caja, necesidades de liquidez, etc. En cuanto al destino de los fondos para las micro y pequeñas empresas son básicamente para la compra de activo fijo o capital de trabajo. Asimismo, existen otros servicios financieros alternativos al crédito tradicional como ser el descuentos de cheques de pagos diferidos, adelantos Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 42 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. de tarjeta de crédito, leasing para maquinaria, vehículos utilitarios y equipos de computación, entre otros. Crédito al Consumo. Fundamentalmente a través de empresas administradoras de crédito que funcionan en la plaza local. Si bien financian al consumo, muchas mypes acceden a este tipo de financiamiento para sus emprendimientos, ya sea a través de presentar recibos de sueldos fijos, comprobantes de ingresos, o indirectamente a través de familiares, enfrentándose nuevamente a la problemática de un crédito inadecuado a sus necesidades. Créditos Comerciales Son los fondos otorgados por los proveedores de insumos de las mypes y utilizados para capital de giro del negocio. Se realizan pagos mediante diferentes medios, como ser cheques a plazo o diferidos y muchas veces los proveedores liquidan estos documentos antes de la fecha prevista en el mismo, en instituciones dedicadas a esa actividades, a través de mecanismos como el factoring. Al igual que otras fuentes de financiamiento, si bien permiten acceder a créditos para capital de trabajo de sus empresas, no siempre los plazos y tasas son las más acordes a las necesidades del micro y pequeño empresario. Cooperativas de Ahorro y Crédito. Dentro de este grupo se encuentran las Cooperativas de Capitalización (CCs) y las Cooperativas de Intermediación Financiera (CIFs). Existen más de 60 CCs en el país y son reguladas por la Auditoría Interna de la Nación. La mayoría de estas cooperativas no cuentan con crédito específico destinado a las micro y pequeñas empresas, sin embargo más recientemente algunas instituciones comenzaron a trabajar con productos destinados a las mypes, en particular el microcrédito, aunque muchas veces con alcance geográfico limitado y atendiendo en una primera instancia solo a las empresas formales. En cuanto a las CIFs, actualmente existe solo una de estas instituciones en el mercado, teniendo algunos servicios destinados a mypes como cuentas de ahorro y corrientes, tarjetas de crédito, etc. ONGs Financieras o Asociaciones civiles. Son instituciones que operan bajo la orbita del Ministerio de Educación y Cultura. En general, son entidades que combinan el componente financiero con el de asistencia técnica y capacitación empresarial, muchas veces con un fuerte contenido de inclusión socioeconómica en sus programas y proyectos. No cuentan con demasiado fondeo para otorgar financiamiento, y tiene un tema de escala para atender a sus clientes, así como poca cobertura geográfica. Si bien los montos que otorgan son pequeños, están destinados a capital de giro y algunas veces a pequeñas compras de activos fijos, pero con un apoyo integral al emprendedor. Sociedades anónimas especializadas en microfinanzas. De más reciente aparición en el mercado uruguayo, actualmente existen dos empresas que brindan microcrédito y asesoramiento empresarial, a micro y pequeñas empresas tanto formales como informales, con metodología específica para el sector, muchas veces adaptada de otros países de la región. Si bien las tasas no son las más bajas del mercado, cuentan con la ventaja de ser relativamente Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 43 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. flexibles en cuanto a requisitos y garantías exigidas para acceder al financiamiento. Programas impulsados por el sector público. Existe un gran número de programas y proyectos que cuentan con instrumentos financieros, sobretodo pequeños fondos de financiamiento de proyectos, que están desarrollados desde la órbita de distintos Ministerios, apoyados muchas veces por organismos internacionales o gobiernos de otros países, como es el caso de programas desarrollados por los Ministerios de Trabajo y Seguridad Social, de Desarrollo Social, y de Agricultura, Ganadería y Pesca, entre otros. En el año 2005, solamente siete instituciones del medio uruguayo participaban en el mercado de las microfinanzas, y su actividad estaba concentrada en un 90% en Montevideo. Los actores del sector consultados para el presente trabajo, señalaban que si bien en el Uruguay el mercado no necesariamente tendrá un crecimiento espectacular en cuanto a volúmenes o escalas, si hay muchos lugar para la extensión y profundización del mismo, en particular del microcrédito. Sin embargo, en los demás productos microfinancieros el rezago del Uruguay es mayor. Vinculado con los puntos tratados anteriormente, en lo referente a la enumeración de factores que estarían obstaculizando el acceso al microcrédito productivo en el sistema bancario y a nivel de entidades de microfinanzas, los más importantes serían los siguientes: 1 la regulación de las tasas de interés y la falta de información; la percepción de riesgos atribuibles al sector de la micro y pequeña empresa; las capacidades de la red institucional, en particular de las instituciones de microfinanzas para gestionar dichos riesgos; el acceso al fondeo de dichas instituciones y las condiciones del mismo; los costos operativos y el volumen de cartera para el logro de la sostenibilidad del mercado. Asimismo, desde el punto de vista de la demanda de dicho financiamiento, existen ciertas limitaciones que dificultan su acceso, como ser: poca información acerca de la oferta disponible de instituciones e instrumentos de microfinanzas; escaso conocimiento sobre requisitos legales y tributarios del sector; disponibilidad de capacitación para la gestión de su proyecto o empresa; escasa capacidad de propuesta a la hora de presentar su proyecto a ser financiado; poca cobertura geográfica de las instituciones financieras que trabajan con el sector. Al ser consultados los entrevistados con respecto a cuáles eran los condicionantes para el desarrollo de la oferta de servicios de microfinanzas, la mayoría coincidía con el diagnóstico anteriormente descripto, en cuanto a la 1 Presentación Programa de Microfinanzas para el Desarrollo Productivo – DIPRODE. Primer Foro Nacional para el Desarrollo de las Microfinanzas en el Uruguay. 21 y 22 de mayo de 2009. Colonia del Sacramento, Uruguay. Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 44 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. escasa promoción de los oferentes de microcrédito y otras herramientas financieras dirigida a los micro y pequeños empresarios. Asimismo, para el surgimiento, desarrollo y consolidación de los oferentes del sector, algunos actores señalan la importancia de quitar rigidez al sistema de regulación actual adaptándose a las necesidades del público objetivo. También se indica que existe poco conocimiento y/o uso de la tecnología de las microfinanzas en el país, ya que hay muchas instituciones o empresas financieras que hablan de microfinanzas o microcrédito pero con tasas, servicios o requisitos muy similares o superiores a los del crédito al consumo, lo cual desestimula considerablemente a la demanda. Por otra parte, se señala a su vez la falta de capitalización inicial así como el escaso fondeo que históricamente existe para las instituciones microfinancieras, usualmente ligados a donaciones o financiamiento no reembolsable de organismos internacionales, y no tanto en la consolidación de entidades de segundo piso en el sector. Desde la perspectiva de la demanda del sector, los actores consultados señalaban como principal limitante la falta de conocimiento de las herramientas disponibles, lo cual hace que muchas veces los demandantes no identifican a las microfinanzas como algo diferente a la banca tradicional, así como el gran posicionamiento del crédito al consumo en el sector de la micro y pequeña empresa. Asimismo, la oferta disponible no se adecua a los ciclos de actividad productiva de dicho sector, así como los requisitos que estas instituciones establecen, donde las garantías exigibles parecería ser a priori una de las principales limitantes detectadas por estos actores. A nivel territorial, también se destaca la importante centralización de las instituciones oferentes en la capital del país, lo cual dificulta tanto la cobertura como el acceso de las mypes a nivel local, y a nivel de políticas, las dificultades de los gobiernos departamentales en posicionarse en su nuevo rol de promotores del desarrollo económico local y en el manejo de estas herramientas financieras. Esto a veces repercute en el sentir de los beneficiarios de este tipo de programas, impulsados tanto por gobiernos locales como desde el gobierno nacional a través de sus distintos Ministerios, debido a que muchas experiencias han fracasado o peligrado su accionar por que muchos de los emprendedores asumen que este tipo de prestaciones pueden asumirse sin ningún tipo de exigencias y escasa responsabilidad, incluso a la hora del repago. Vinculado con el aspecto institucional, los entrevistados señalan que no siempre hubo impulso a nivel de las entidades vinculadas al sector productivo y financiero del país de expandir y consolidar el mercado de las microfinanzas en el país, lo cual ha repercutido en poca coordinación, escasa articulación y falta de visión compartida a la hora de instrumentar programas y proyectos financieros con marcado perfil productivo, reflejando debilidad institucional. La superación de estos condicionamientos, limitantes y estrangulamientos del sector de las microfinanzas en Uruguay, han sido una de las motivaciones principales a la hora de diseñar e implementar un Programa de Microfinanzas para el Desarrollo Productivo en nuestro país, cuyos principales objetivos, Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 45 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. componentes, actores involucrados, resultados y modalidades de intervención, se detallan en el siguiente punto. Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 46 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. 3.2. PROGRAMA PRODUCTIVO. DE MICROFINANZAS PARA EL DESARROLLO El análisis de los distintos componentes y estrategias de intervención del Programa de Microfinanzas para el Desarrollo Productivo ejecutado en el ámbito de DIPRODE-OPP, se realizará desde distintas vertientes y dimensiones. En primer lugar, contextualizar el surgimiento del mismo en el marco de una realidad concreta del Uruguay, lo cual explica en gran parte el enfoque socioproductivo en el cual se ha enmarcado el Programa, tanto en su fase de diseño como en la implementación. A partir de este enfoque se analizarán los distintos objetivos y componentes del Programa, así como los actores relevantes para la ejecución del mismo, además de las principales áreas de trabajo y resultados obtenidos. Finalmente, el análisis se centrará en un punto fundamental del presente investigación, a partir de la modalidad diferencial de intervención del Programa dada la realidad del Uruguay y el contexto socioinstitucional en el cual se inscribe. Dentro de dichas modalidades, uno de los elementos claves ha sido el aterrizaje local de los componentes, donde un factor fundamental ha sido la planificación de las acciones hacia y desde el territorio concreto. 3.2.1. Enfoque socioproductivo. A finales de los años noventa y principios de los 2000, Uruguay sufrió una profunda crisis financiera que afectó significativamente los niveles de actividad económica y empleo. Su nivel mayor de deterioro se observó en el año 2002, con una caída del producto interno bruto de cerca del 11% y un nivel de desempleo que llegó a a ser cercano a un 20% de la población económicamente activa del país. Dicha crisis tuvo un impacto particularmente negativo sobre las micro y pequeñas empresas de todo el país, sector que tiene un peso significativo en la estructura económica del Uruguay ya que representa aproximadamente el 97% de las empresas formales y emplea casi la mitad de la población activa. Algunas estimaciones señalan que el número de mypes entre los años 2000 y 2003 paso de 93.500 a 38.000, lo cual impactó negativamente sobre el empleo y la situación socioeconómica de amplios segmentos de la población. Si bien a partir del año 2003 se inicia un período de recuperación económica del país, la actual administración gubernamental que asume en el año 2005 se plantea la necesidad de generar políticas de promoción para la recuperación y desarrollo de las Mypes, en particular en lo referido al área de las microfinanzas orientadas al desarrollo de emprendimientos productivos. Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 47 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. Como se señala en el documento de proyecto del Banco Interamericano de Desarrollo, organismo financiador de dicho Programa, el mismo se distingue por: - no limitarse al microcrédito, sino contemplar explícitamente el desarrollo y provisión de otros servicios financieros como ser ahorros, seguros, etc.; - ofrecer servicios complementarios a los financieros para, en una forma articulada, aumentar la eficacia y eficiencia de los primeros; - impulsar la implantación de políticas, regulaciones y marco de supervisión orientados a la profundización del mercado de las microfinanzas; y - proveer apoyo para el fortalecimiento institucional a todas las entidades involucradas con el desarrollo del Programa, con el objetivo de asegurar la sostenibilidad de las acciones que en el marco del mismo se realicen. En este marco es que se visualiza a las microfinanzas como parte importante de un conjunto de políticas de inclusión social y reactivación económica y productiva que reconoce la importancia de las Mypes. En tal sentido, el campo principal de acción de las microfinanzas para este Programa no es sólo la lucha contra la exclusión social y productiva de los sectores más rezagados de la población uruguaya, sino que se centra asimismo en otras dimensiones igualmente importantes para la mejora empresarial o puesta en marcha de nuevos emprendimientos por parte de las Mypes, como es el acceso a instrumentos de ahorro financiero, seguros y otros servicios financieros sostenibles. Dentro de las dificultades que se enfrentan los emprendimientos productivos en el Uruguay, como se resumían en la caracterización realizada sobre las microfinanzas en Uruguay en el punto anterior, se encuentran las limitaciones de acceso a servicios financieros adecuados, explicadas en gran parte por una desarticulación entre la oferta y demanda de servicios financieros al sector, tanto en tipo de productos ofrecidos, estudios de viabilidad de las propuestas planteadas, condiciones de plazo, montos, tasas, así como aspectos de cobertura geográfica de las instituciones, entre otros. Asimismo muchas de las micro y pequeñas empresas uruguayas o los emprendedores que quieren llevar adelante su proyecto, cuentan con dificultades para cumplir con los requisitos exigidos por las instituciones financieras y ser sujetos de crédito. A la hora de desarrollar sus emprendimientos, también carecen muchas veces de apoyo en lo referente a capacitación y asistencia técnica en procesos productivos, en comercialización de sus productos, entre otros aspectos. En este contexto, es que el Programa se enmarca en un enfoque socioproductivo, en el sentido de que las microfinanzas constituyen un instrumento esencial para el desarrollo de capacidades y oportunidades de segmentos de la población que no cuentan con posibilidades para hallar una salida productiva a la situación de pobreza y exclusión social en la cual se encuentran inmersos. Asimismo, este enfoque socio-productivo amplio permite centrar la atención en las Mypes, tanto formales como informales, que por diversos motivos enfrentan dificultades para generar o mantener las condiciones de desarrollo de sus negocios, y que pueden cumplir un papel preponderante en la reactivación económica y la solución de problemas socioeconómicos de carácter estructural. Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 48 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. Fuente: Informe de Proyecto Programa de Microfinanzas para el Desarrollo Productivo – DIPRODE. 3.2.2. Objetivos y principales componentes. Como hemos venido señalando, el mencionado Programa se enmarca en un rol fundamental de la política pública para el desarrollo de las microfinanzas productivas. En este marco, el fin último del Programa de Microfinanzas para el Desarrollo Productivo es contribuir al desarrollo sustentable de emprendimientos productivos que aumenten el empleo y faciliten la inclusión social y la reducción de la pobreza. En tal sentido, el objetivo principal del Programa es desarrollar las microfinanzas enfocadas en emprendimientos productivos, teniendo como objetivos específicos el mejoramiento del marco de funcionamiento de las microfinanzas, la promoción de un acceso eficaz y eficiente a servicios microfinancieros, la mejora en la provisión de servicios complementarios que faciliten el acceso a servicios financieros, y el fortalecimiento de la infraestructura institucional para procurar la sostenibilidad de las microfinanzas en el país. Como señalamos anteriormente, se han determinado dos áreas de atención del Programa en cuanto a los beneficiarios. Por un lado, los sectores de población más empobrecidos que vienen siendo atendidos por programas que cubren la emergencia social y para los que se detecta la necesidad de fortalecer sus capacidades y facilitar su transición hacia el circuito formal de la economía mediante la generación de microemprendimientos productivos. Por otro lado, existe un número importante de micro y pequeñas empresas que enfrentan obstáculos a su desarrollo y que, de ser incorporadas a circuitos productivos, podrían jugar un papel fundamental en la recomposición de la estructura socioeconómica del país. El Programa cuenta con cuatro componentes, que son desarrollados brevemente a continuación: - Componente I: Marco de funcionamiento de las microfinanzas. Con el objetivo de contribuir a generar un marco de funcionamiento del sector microfinanciero que permita un efectivo y eficiente acceso a los servicios financieros por parte de las micro y pequeñas empresas, este componente apoyará el diseño de políticas públicas y el emprendimiento de actividades que respaldarán la implementación de la Estrategia para el desarrollo de las microfinanzas. Dentro Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 49 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. de las actividades previstas se encuentran la identificación de distorsiones derivadas de políticas públicas que afecten el desarrollo de las microfinanzas, las propuestas de mejoramiento del marco legal, normativo y de supervisión de las microfinanzas, generación de un observatorio de microfinanzas, entre otras. - Componente II: Instrumentación de servicios financieros. Este componente comprende el mejoramiento del funcionamiento de los productos financieros actualmente disponibles y la identificación y desarrollo de nuevos instrumentos y modalidades financieras para atender la demanda de las Mypes del país, como ser nuevos vehículo de ahorro, esquemas innovadores de microfactoring y microleasing, central de riesgos de microcrédito, desarrollo de microseguros, entre otros instrumentos. - Componente III: Instrumentación de servicios complementarios para facilitar el acceso a servicios financieros. Este componente comprende el mejoramiento del funcionamiento de los servicios complementarios actualmente disponibles y el desarrollo de nuevas modalidades de provisión de esos servicios. Asimismo, contempla el financiamiento y canalización a las Mypes de un conjunto de servicios y actividades complementarias para facilitar un acceso más efectivo y eficiente a los servicios financieros. Entre dichas actividades se encuentra el apoyo a la inserción socioeconómica, servicios de apoyo y capacitación en procesos productivos, gestión empresarial, comercial y formulación de proyectos, servicios de apoyo a la comercialización y acceso a mercados desarrollados, y asistencia técnica para el desarrollo de emprendimientos de pequeña escala y gestión asociada y de redes de Mypes bajo un enfoque de “clústeres”. - Componente IV: Fortalecimiento institucional de la infraestructura para la sostenibilidad de las microfinanzas. A fin de que la implementación del Programa sea eficaz, eficiente y sostenible, se requiere el armado y fortalecimiento de una apropiada infraestructura institucional. El Programa contempla el fortalecimiento institucional de entidades proveedoras de servicios financieros y complementarios relevantes, incluyendo instituciones de intermediación financiera, entidades identificadoras de beneficiarios y otras especializadas en microfinanzas, para que potencien este mercado y cuenten con las capacidades necesarias para el análisis y administración de los riesgos vinculados con las actividades de microfinanzas. 3.2.3 Actores relevantes para la ejecución. El Programa de Microfinanzas tiene como organismo ejecutor a la Dirección de Proyectos de Desarrollo (DIPRODE) de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto de la Presidencia de la República. DI.PRO.DE, como Unidad Ejecutora de Presidencia, es responsable de elaborar, gestionar e implantar proyectos de desarrollo de carácter sectorial o regional que por su ubicación y características constituyan polos de desarrollo y permitan la coordinación de acciones con otras instituciones participantes. Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 50 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. Es en este marco en el cual se inscribe la Unidad de Coordinación del Programa de Microfinanzas, como uno de los cuatro programas que hoy dirige DIPRODE. La Unidad esta conformada por un Coordinador, y tres responsables de áreas: Financiera, Socioeconómica y de Evaluación y Seguimiento. Asimismo, cuenta con apoyo técnico, jurídico, financiero y administrativo por parte del funcionariado de DIPRODE. En cuanto a las restantes instituciones vinculadas directamente con la ejecución del Programa, las cuales se encuentran detalladas en el Reglamento Operativo del mismo, se indican: a) Instituciones de formulación de políticas de regulación y supervisión. Se incluye al Banco Central del Uruguay y a la Auditoría Interna de la Nación, en su carácter de instituciones públicas responsables de la elaboración de las normas de regulación y de la supervisión de las instituciones que desarrollan actividades de microfinanzas. b) Instituciones Proveedoras de Servicios Financieros (IFs). Son las instituciones financieras públicas y privadas legalmente constituidas, que prestan servicios financieros a micro y pequeñas empresas. Se incluyen entidades financieras de primer piso, que realicen o no intermediación, e instituciones de la sociedad civil que realicen actividades de microfinanzas, tales como la provisión actual o potencial de créditos, ahorro, seguros, fondos de garantías, y otros servicios financieros destinados al público objetivo. Dentro de estas se encuentran los bancos comerciales que participan en el Programa (Banco de la República Oriental del Uruguay y BANDES), organizaciones no gubernamentales con perfil financiero como IPRU y FUNDASOL, cooperativas de ahorro y crédito como COSSAC, ACAC, FUCAC, CAYCE, COMAYC entre otras, e instituciones vinculadas a la industria microfinanciera como IMPULSA y MICROFIN. c) Instituciones proveedoras de servicios complementarios. Se trata de las instituciones publicas y privadas legalmente constituidas, que desarrollan actividaes complementarias de capacitacion, asesoramiento y acompañamiento tecnico para colaborar en el desarrollo del emprendimiento productivo y facilitar asimismo un acceso más efectivo y eficiente a servicios financieros. Dentro de estas se encuentran instituciones como IPRU, FUNDASOL, DESEM, EMPRETEC, KOLPING, PDR, CUDECOOP, GRAMEEN. d) Instituciones identificadoras de beneficiarios. Son las instituciones públicas y privadas legalmente constituidas, que presten servicios para el Programa en cuanto a la promoción del alcance y los mecanismos del mismo, así como la identificación y canalización a través de los procedimientos previstos de beneficiarios del Programa. En este listado se inscriben las dieciocho Direcciones, Departamentos o Unidades vinculadas al Desarrollo Productivo o Empresarial de las Intendencias de todo el país, así como la Agencia de Desarrollo de Paysandú en su carácter público-privado. También se han registrado como entidades identificadoras algunas instituciones que agrupan a sectores productivos y empresariales, como ser ANMYPE, el Movimiento de Juventud Agraria, o la Federación de Cooperativas de Producción. Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 51 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. e) Unidad de Coordinación del Programa y entidades asociadas. Se trata de las instituciones participantes en la ejecución de los componentes del Programa, se incluye la OPP a través de sus diversas áreas o programas y la Corporación Nacional para el Desarrollo. De forma complementaria a esta caracterización de actores vinculados al Programa, se inscribe la presentación realizada por el consultor Daniel Higa en el mencionado Foro Nacional de Microfinanzas en Uruguay, la cual caracteriza brevemente algunos aspectos de las instituciones que trabajan con el Programa: - Instituciones Microfinancieras Tradicionales: se caracterizan por su trayectoria histórica y su fuerte compromiso con el sector, cuentan con una escala intermedia de transacciones y brindan asimismo otros servicios de apoyo y desarrollo empresarial, y a la vez son referentes importantes para el desarrollo del mercado. - Cooperativas de Ahorro, Crédito y Consumo: manejan importantes volúmenes de recursos y conocen a la población con otros productos no microfinancieros, pero a la vez tienen un alcance masivo y financian de manera indirecta a microempresas, empezando a incursionar paulatinamente en el mercado de las microfinanzas. - Instituciones Microfinancieras con know how internacional: son instituciones que cuentan desde su inicio con probadas tecnologías internacionales, que se encuentran en proceso de adaptación y tienen vocación de crecimiento de sus actividades en el país. - Cooperativas de Vivienda: a través de una herramienta como Credimat, se han podido desarrollar esquemas sustentables de articulación pública-privada, si bien no tienen una escala masiva, han desarrollado un esquema de articulación territorial innovador. - Cooperativas agropecuarias: son organizaciones dentro de las cuales es el acceso al financiamiento es una de las temáticas que deben abordar, los créditos están acotados a los productores asociados lo cual si bien restringe su escala, también permite cubrir el ámbito rural. - Intendencias: tienen la institucionalidad y la posibilidad de articular a nivel territorial, pero se enfrentan a los vaivenes públicos y políticos. 3.2.4. Áreas de trabajo y resultados obtenidos. En el marco de los objetivos del Programa y de sus distintos componentes, desde la fecha de su diseño en el año 2005 hasta el presente año, se han avanzado en distintas áreas, las cuales se resumen brevemente a continuación: a) La importancia del marco de funcionamiento adecuado. Sobretodo vinculado a las tasas adecuadas vinculadas al sector de microcrédito, a través de la Ley 18.212 de diciembre 2007, también denominada Ley de Usura, la cual incorpora la categoría de microcrédito a la hora de fijar tasas en el mercado uruguayo, permitiendo aplicar mayores niveles de Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 52 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. tasas al microcrédito de consumo respecto al microcrédito para la producción. Dicha Ley persigue el propósito de evitar abusos en las tasas de interés cobradas a los deudores del sistema financiero, pero reconoce que el microcrédito para la producción es un producto personalizado y de alto costo operativo, sustentable con tasas de interés que permitan cubrir costos y obtener una rentabilidad razonable. Sin embargo, algunos actores del sistema sugieren algunas alternativas de adecuación de dicha regulación. b) Apostando a transparentar el mercado. Una de las principales conclusiones al momento de diseñar la estrategia del Programa, refería a la falta de información sobre la oferta financiera, en cuanto al número de instituciones involucradas, el tipo de servicios, el nivel de cobertura, etc. Sin embargo, una de las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente del mercado de las microfinanzas en Uruguay es la existencia de información pública y de fácil acceso que lo dote de la mayor transparencia posible. En tal sentido, se requiere de información confiable que redunde en mejores condiciones de accesibilidad por el lado de la demanda, y por el lado de la oferta, en acceder a nuevas fuentes de fondeo externo (reputación) y una mejor planificación del negocio, mientras que para los hacedores de política, permite medir los impactos de las mismas en su vinculación con el sector. Es por eso que la construcción e instalación de un Observatorio de Microfinanzas en Uruguay, será uno de los principales logros del Programa. c) Contar con una oferta financiera apropiada. El relativamente pequeño tamaño de algunas instituciones de microfinanzas en Uruguay, y la limitada experiencia en el sector que existe en el país, no contribuye a asegurar que las necesidades del sector puedan ser atendidas con la debida sostenibilidad de la oferta de servicios. En tal sentido, se requiere el armado y fortalecimiento de una apropiada infraestructura institucional, así como el mejoramiento de las capacidades técnicas en el sector público y privado vinculados a las microfinanzas. Es así que para el Programa es fundamental fortalecer a las IMFs para que potencien este mercado y cuenten con las capacidades necesarias para el análisis y administración de los riesgos vinculados con la actividad. Se han apoyado alrededor de diez planes de fortalecimiento de dichas instituciones, de las cuales tres son nuevas instituciones que trabajan con el sector. Pero sin duda uno de los éxitos fundamentales del período, ha sido la decisión tomada por el principal banco del país, el banco estatal BROU, en incorporarse al sector a través de la creación de una empresa específica, República Microfinanzas, procurando complementar la oferta actual con cobertura nacional. d) Desarrollando nuevos productos financieros. El mejoramiento del funcionamiento de los productos financieros existentes, así como la identificación y desarrollo de nuevos instrumentos y modalidades financieras que se adapten a las necesidades de las mypes del país, permitirá atender de forma adecuada e integral a dichas empresas. En tal sentido se ha trabajado en instrumentos como los Fondos de Garantía, tanto a nivel nacional como departamental, así como en instrumentos como el microleasing y los microseguros. Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 53 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. e) Acceso a fondeo de las IMFs en condiciones adecuadas. El fondeo de las instituciones microfinancieras, además de sus recursos propios, provienen básicamente a nivel local, de dos instituciones de segundo piso que operan en el país, de organizaciones y donantes internacionales, y de préstamos bancarios. La Corporación Nacional para el Desarrollo (CND), persona jurídica de derecho público no estatal, viene siendo apoyada por el Programa en su plan de fortalecimiento, definiendo en su plan de negocios la necesidad de priorizar la actividad de intermediario de segundo piso para el desarrollo de las microfinanzas en Uruguay, de manera de potenciar ese mercado y apalancar los planes de negocios de las IMFs en el mercado uruguayo. f) Articulando los servicios financieros con los complementarios. Como se señalo anteriormente, muchas de las dificultades que tienen las mypes para acceder a servicios financieros radican en la imposibilidad de cumplir con requisitos exigidos por las instituciones financieras. Esta situación es una de las razones por la cual estas empresas frecuentemente no califican como sujeto de crédito y tienen dificultades para acceder a otros servicios financieros. Es así que la prestación de los denominados servicios complementarios, como la asistencia técnica para la presentación de proyectos productivos, la capacitación, el apoyo a la conformación de redes, la adecuada identificación de fuentes de financiamiento, facilitará el acceso de las mypes a servicios financieros. En este marco, el Programa ha apoyado a cerca de diez instituciones que brindan servicios de desarrollo empresarial, las cuales se encuentran trabajando en distintas propuestas de capacitación y acompañamiento técnico a emprendedores de todo el país, a través de incubadoras de empresas, programas de creación de empresas juveniles, cursos de gestión empresarial y formulación de proyectos, entre otros. g) Ampliando la cobertura a nivel nacional. El Programa reconoce la importancia de desarrollar las microfinanzas a nivel nacional, y con enfoque territorial, tratándose de adecuar a las realidades y necesidades de las distintas regiones de nuestro país. En ese sentido, se ha definido en el diseño de la estrategia la participación de las denominadas Instituciones Identificadoras de Beneficarios, es decir de instituciones públicas o privadas que colaboran en la identificación y canalización de la población objetivo, es decir los emprendedores, mypes, y proyectos productivos tanto individuales como asociativos de todo el país, así como en la promoción y alcance de las distintas acciones que en el marco del Programa se realizan, en la búsqueda de soluciones financieras para dicho sector. Es así que actualmente el Programa trabaja con todos los gobiernos locales, a través de sus Direcciones o Agencias de Desarrollo, con las cuales se ha trabajado fortaleciendo su capacidad de identificar, informar, relevar, canalizar y articular la demanda de apoyo a mypes con la oferta de servicios empresariales y de financiamiento a nivel local y nacional. Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 54 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. 3.2.5. Modalidad diferencial de intervención. El elemento central del esquema de ejecución del Programa, es la canalización de recursos a instituciones y empresas del sector público y privado, para que operen como incentivo a la mejora en la prestación de servicios y creación de un marco institucional adecuado al desarrollo de las microfinanzas, con énfasis de que el producto de esa mejora alcance a la población objetivo del Programa En tal sentido, las características fundamentales a la hora de implementar el Programa, ha sido el abordaje integral de sus distintos componentes, el aterrizaje local de los mismos y el abordaje multi-institucional de la estrategia. 1) Abordaje integral. La integralidad del Programa se ve reflejada en la promoción del acceso eficaz y eficiente a servicios microfinancieros, acompañado de capacitación y seguimiento técnico, así como el fortalecimiento de la red institucional de apoyo a las mypes, de modo de consolidar un desarrollo sustentable de las microfinanzas. Todos estos elementos trabajando en conjunto, reafirman la estrategia que el Programa trata de impulsar, en el sentido de que los programas de microfinanzas, ya sean abordados desde el sector público o del sector privado o de ambos, tendrán un impacto mucho mayor si son abordados en conjunto con otras herramientas en el marco de una estrategia de intervención integrada, logrando de esa manera aprovechar las sinergias que se generan entre las diferentes iniciativas, coordinando acciones de manera directa o indirecta con otros programas ya existentes en el territorio. En tal sentido, algunos de los actores consultados señalan la importancia de formar un “ecosistema” emprendedor y de desarrollo de la micro y pequeña empresa, donde las distintas variables del entorno social y económico influyen sin duda en la viabilidad y sostenibilidad de este tipo de programas y proyectos. A su vez, esto implica que antes y después del otorgamiento de un microcrédito conviene que haya servicios que acompañen el empresario o emprendedor. Asimismo, otro elemento clave para el abordaje integral es la formación de personas a nivel local, para desarrollar los instrumentos microfinancieros y fomentar la instalación de sucursales en diferentes regiones a fin de evitar la centralización en la capital. 2) Aterrizaje Territorial. A la hora de instrumentar un programa con fuerte énfasis territorial, es fundamental pensar en estrategias que vinculen tanto la articulación de políticas y programas de diferente nivel de aplicación (departamental, nacional, internacional) a la implementación de un Programa de Microfinanzas a nivel de realidades específicas y concretas a nivel local. En tal sentido, como será desarrollado en el punto siguiente, en la mayoría de los departamentos se desarrollaron los denominados Planes Estratégicos para Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 55 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. el desarrollo de las microfinanzas, para posteriormente en algunos casos, instrumentar un Plan Operativo, o Planes de Actividad, los cuales necesariamente se vinculaban, coordinaban y complementaban con programas nacionales y regionales. El aterrizaje local tiene que ver con el hecho de que las soluciones financieras y de apoyo al emprendedor, se adecuan a las necesidades y realidades de cada región. Asimismo, se toma en cuenta todos los actores del territorio, no sólo los vinculados al sector financiero, como ser el gobierno local, las asociaciones empresariales, los centros académicos y de investigación, los representantes del gobierno nacional, entre otros. Algunos de los entrevistados, en particular los referentes territoriales del Programa ya sea por su vínculo con los gobiernos departamentales o por su experiencia en la temática, también destacan que en los últimos años se han dado señales claras por parte de la institucionalidad pública de contar con estrategias a nivel nacional y local para el desarrollo de las microfinanzas, no sólo articulando a todos los niveles de gobierno y con todos los actores involucrados, sino también aportando herramientas para la generación de capacidades locales. A su vez, algunos señalan la importancia de que los gobiernos locales cuenten con personal y local físico identificado para la tarea de articular y canalizar las demandas de los micro y pequeños empresarios locales, incluso capacitando a su personal en tareas similares a los oficiales de crédito de las instituciones financieras, facilitando el reracionamiento y conocimiento de las necesidades del empresariado local. Eso redundaría en una mejor distribución de los créditos, el alcance a un mayor número de beneficiarios así como el desarrollo personal y económico de los mismos. A juicio del Programa, es imprescindible y necesario el involucramiento de las instituciones locales referentes en la región, teniendo en claro asimismo cuales son los sectores claves que deben ser apoyados para dinamizar dicha región, a través de instrumentos diversos, como pueden ser el desarrollo de herramientas financieras que faciliten el acceso al crédito para aquellos proyectos en sectores dinámicos o tractores de la economía territorial. Por lo tanto incluso sería deseable que los emprendimientos apoyados por programas de microfinanzas esten articulados a cadenas de valor territorial, generando opciones de crecimiento y articulando en un espacio que se retroalimenta, generando circuitos productivos virtuosos. 3) Multi-institucionalidad. Esta modalidad de intervención intenta promover el compromiso institucional y las alianzas público-privadas de las diversas entidades involucradas con el sector productivo y financiero de nuestro país, en el marco de las acciones integradas de todos los actores participantes en el sector de las microfinanzas y apoyo a las mypes del país, y en particular las instituciones participantes del Programa como se detallo en el punto anterior. Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 56 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. En tal sentido, se entiende que generando y fortaleciendo las capacidades locales, apoyando con recursos técnicos y financieros a la consolidación de las estrategias locales de desarrollo productivo, se logra no solo acuerdos institucionales, sino que un paso más adelante, el compromiso institucional de alcanzar esas metas comunes. Algunos actores entrevistados señalan que a partir del presente Programa se empezaron a integrar nuevos actores e instituciones en el abordaje de esta temática y es a partir de él donde se generan las herramientas necesarias para dotar al sistema de confianza que augure la sostenibilidad en el tiempo. Asimismo, a la hora de implementar el Programa, se ha confirmado el diagnóstico inicial acerca del rol de la institucionalidad local y nacional para el desarrollo de las microfinanzas en determinados territorios o regiones En tal sentido, algunos actores consultados señalan que el rol de la institucionalidad nacional ha sido imprescindible para crear la conciencia a nivel territorial y para acercar instituciones microfinancieras y de capacitaciones de la capital del país a los departamentos del interior. Asimismo, es fundamental la instrumentación de políticas nacionales acordes a las realidades departamentales, capacitó a los actores y relevó las necesidades de los actores locales. Pero también se reconoce el papel que juega la institucionalidad a nivel local, en cuanto al acercamiento de la oferta microfinanciera a las demandas concretas de los actores locales, así como para poder dotar de un marco de seguridad y seriedad fundamental para el desarrollo de herramientas nuevas y desconocidas a nivel local. Como señalan las fuentes consultadas, la institución referente a nivel departamental como es el caso de las Direcciones o Agencias de Desarrollo, son la “cara visible”, se constituyen como la ventanilla donde el micro y pequeño empresario solicita la asistencia, tanto financiera como formativa. Sin embargo, se señala que la institucionalidad en general, salvo algunas excepciones, le costó comprender la importancia de la herramienta. Por eso el rol del Programa, a pesar de sus recursos acotados, permitio difundir y sensibilizar acerca del sector, poniendo el tema en la Agenda Pública. En este contexto, se señala el rol del programa en “ordenar” la institucionalidad existente, ya sea en la organización del fondeo, en la promoción de la oferta a nivel local, asegurando la cobertura nacional, abriendo espacios, generando los incentivos adecuados para permitir a los operadores trabajar en el sector y asegurar así la oferta a nivel local. Esto se hizo impulsando la profesionalización de la gestión de las microfinanzas en el país, y reduciendo considerablemente la operación directa de aquellas instituciones (como los gobiernos departamentales), donde tienen un rol fundamental en la identificación y canalización de demandas, pero no necesariamente por ello tienen que pasar a ser dadores de servicios. Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 57 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. Más alla de los distintos aspectos, todos los actores consultados señalan que el rol de la institucionalidad es clave, es fundamental la articulación entre el sector público y privado, así como en la aplicación de una metodología de trabajo para fomentar la actividad emprendedora y satisfacer una demanda no sólo de beneficiarios directos, sino también de las instituciones locales. 3.2.6. Planificando acciones en los territorios. En el marco de esta modalidad diferencial de intervención a nivel territorial del Programa, se entiende que para la ejecución de las actividades definidas por el Programa de cara al logro de estos objetivos, es que se ha definido como fundamental la participación de las Intendencias Municipales, y en particular de los respectivos Departamentos o Direcciones de Desarrollo, actuando en un papel de entidades identificadoras de la demanda del sector y ejerciendo un rol activo de articuladores de dicha demanda con la oferta de servicios financieros y de apoyo a emprendimientos existente a nivel local, dado su vínculo y conocimiento de la realidad del sector productivo de sus respectivos departamentos. Para que los Gobiernos locales ejerzan esta función en forma eficaz, se ha identificado la necesidad de cooperar con las Intendencias, en su fortalecimiento organizacional y en la capacitación especializada para que puedan desarrollar adecuadamente esta tarea de articuladores vinculada al sector de la micro y pequeña empresa, con un claro enfoque territorial. Planes estratégicos para el desarrollo de las microfinanzas a nivel territorial. En el marco de enfoque territorial impulsado por el Programa, en una primera etapa el Programa apoyo a las Entidades Identificadoras a nivel local en el diseño de Planes Estratégicos Institucionales para el fortalecimiento de las microfinanzas en cada uno de los departamentos. En cuanto a los objetivos específicos de estos Planes, son: 1. Realizar un diagnóstico general de cada uno de los departamentos del país, en particular a partir de una caracterización de los sectores productivos del departamento, el rol de las Direcciones y/o Departamentos de Desarrollo de la Intendencia en su trabajo con el sector productivo, el funcionamiento del sector de las microfinanzas y la articulación interinstitucional existente, para el desarrollo de las microfinanzas a nivel territorial. 2. Elaborar una estrategia específica de colaboración y coordinación de las actividades definidas en el Plan con las del Programa de Microfinanzas, detallando actividades a realizar para profundizar de manera sostenible las actividades actuales en materia de microfinanzas a nivel departamental, fortaleciendo su rol como Entidad Identificadora. Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 58 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. 3. Identificar necesidades y requerimientos de fortalecimiento en dicho rol, tanto en cuanto capacitación específica, recursos humanos, necesidades financieras, infraestructura, vinculadas a su labor de agente promotor y articulador del desarrollo de las microfinanzas en el departamento. Actualmente se cuentan con dieciocho Planes Estratégicos de todos los departamentos del interior del país, estando en fase de diseño el Plan para Montevideo, ciudad capital, que dada sus dimensiones y la complejidad de su sistema productivo e institucional, ha implicado otros tiempos. En el caso del interior, las Entidades Identificadoras designadas por el gobierno local han sido las Direcciones o Departamentos de Desarrollo, salvo en el caso de Paysandú, donde se designó como entidad la Agencia de Desarrollo Productivo, en su carácter de institución público-privada. De estos trabajos, ha surgido como diagnóstico en general, confirmatorio sobre las bases sobre las que se construyó el Programa y que guían su accionar, como ser el fuerte componente informal, con escasa profesionalización y poco tecnificado de los micro y pequeños emprendimientos del país, y las dificultades al acceso a los canales de financiamiento parecen ser denominador común de los territorios relevados, agravado por la mayor o menor distancia hacia la provisión de servicios financieros y no financieros que aporta un país aún centralista y macrocéfalo en muchos aspectos como el Uruguay. A continuación, presentamos la síntesis de un informe realizado en el marco del Programa, que profundiza en algunos aspectos comunes relevados en dichos Planes a nivel departamental. Identificación de experiencias comunes de los Planes Estratégicos territoriales. En el marco de una pasantía realizada en el marco del Programa, se realizó una sistematización de las principales experiencias comunes relevadas en dichos Planes Estratégicos departamentales. En tal sentido, dicho informe señalaba como ejes comunes de estos Planes, los siguientes elementos, que confirman en gran medida los diagnósticos realizados en la fase del diseño del Programa, los cuales fueron validados a nivel local: a) Dificultad de acceso al crédito, en función de impedimentos de oferta y demanda; explicado en cierta medida por la denominada falta de fluidez del mercado de las microfinanzas. En efecto, por el lado de la oferta de recursos financieros la rigidez que se detecta por parte de las Instituciones Financieras es una constante a lo largo de todo el país. Existe particularmente una profunda percepción de la inadecuación de un producto de microcréditos adecuado a las circunstancias específicas de este segmento del mercado financiero. En este contexto, una demanda caracterizada por la falta de apoyo a través de los servicios complementarios, agudizado por las consecuencias Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 59 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. negativas producidas durante la crisis antes mencionada, se han extendido en el tiempo a través de una cierta aversión a acudir a fuentes financieras ajenas a la unidad productiva. b) A partir de la constatación de una necesaria mayor articulación entre oferta y demanda en el mercado de microfinanzas, se considera la firma de acuerdos y convenios entre las partes. La visión de trabajar institucionalmente con el objetivo de una mayor articulación de dicho mercado, se ha extendido también por el conjunto de departamentos considerados. De esta manera, se ha generalizado la idea de la conveniencia de intervenir más activamente en el mercado de las microfinanzas. En este contexto, la propuesta del Programa de Microfinanzas ha tenido una muy buena recepción. Con lo que, aunque a diferentes ritmos y con las particularidades de cada caso, el Programa tiene asegurado el profundo interés de todos los departamentos considerados. Ya que en definitiva, él mismo es considerado como un respaldo institucional que aunque sea de forma transitoria, es un elemento importante en la búsqueda de los dichos acuerdos institucionales. c) Necesidad de fortalecer las capacidades de las Entidades Identificadoras de Beneficiarios. La insuficiencia de recursos humanos y financieros de dichas entidades para afrontar su correcta función, ha caracterizado el horizonte del conjunto de instituciones de todo el territorio nacional. Esto se ha dado el papel relativamente secundario de dichas entidades en la lógica de los gobiernos departamentales, lo cual se ha modificado sustancialmente en el último período. Dicho fortalecimiento se constituye en un factor clave en dos sentidos: por un lado, influyendo directamente en el nivel de dotación de recursos técnicos, y por otro, indirectamente a través de las señales transmitidas al conjunto de los gobiernos departamentales en la consideración de estas agencias y oficinas de desarrollos como unidades clave del desarrollo del país. Esta segunda vía podría por ejemplo incidir favorablemente al momento de justificar un incremento del presupuesto asignado por el ejecutivo departamental. d) Necesidad de capacitación, apoyo a la comercialización, desarrollo de redes de microfinanzas, acompañamiento y asistencia técnica. Más allá de la problemática asociada al acceso de microcréditos, se ha constatado todo un sector de forzoso incremento tanto cualitativo como cuantitativo, con el fin de poder efectivamente obtener una mejora de las capacidades propias de los microemprendedores, tanto en la capacitación de gestión, de vinculación con el sector público y privado, de apoyo a una mejora de los canales comerciales, de una mayor articulación del tejido de microemprendedores, asistencia en particularidades asociadas a la técnica de las distintas actividades a desarrollar, etc. En un segundo orden de elementos en común en todos los territorios considerados, dicho informe señala los siguientes: - la cultura empresarial como limitante, en el sentido una cultura conservadora o aversa al riesgo, prevaleciendo así la “seguridad” que pueda transmitir el empleo asalariado o empleo público. En este sentido, favorecer la creatividad empresarial, como unidades o en colaboración con similares, parecería como propicio incluirlo en un programa de desarrollo productivo. Además, el mencionado informe señala que al Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 60 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. - - - hablarse de “cultura” es importante notar que aquí se está hablando de una modificación de ciertos valores y de la visión misma de los agentes. La cuestión de la informalidad entre los microemprendedores. Existe en los diferentes departamentos una convicción bastante generalizada de que el sector informal representa una proporción muy elevada respecto del total de la actividad económica, lo cual es a su vez un hecho estadístico confirmado a partir de los distintos índices construidos. En tal sentido, se observa una insuficiente oferta de servicios complementarios así como de recursos financieros, dispuesta a hacer frente a este segmento de microemprendedores. En un plano más general, la disfuncionalidad se observa también en el propio nivel de actividad que pueda alcanzarse, ya que la comercialización de los bienes producidos queda limitada a sólo una parte del potencial mercado. En este sentido se crea un círculo vicioso de “pequeño mercado potencial a satisfacer por microemprendedores – bajo volumen de ventas – oferta insuficiente de mircrofinanzas a satisfacer dicho segmento de empresarios”. El alcance de la institucionalidad de las microfinanzas: necesidad de involucrar a todos los agentes implicados. Se señala en muchos de estos Planes los efectos positivos de lograr una sólida institucionalización vinculada al sector, algo así como la instalación de una mesa o red de microfinanzas a nivel local, en el sentido de que una participación activa del total de estos actores asegura la validez del proceso, así como los responsabiliza del producto final, logrando la necesaria sinergia. Ya que la carencia de un real compromiso del conjunto de los participantes pondría a prueba no solamente el resultado mismo del desarrollo del mercado de microfinanzas, sino su propia sobrevivencia a largo plazo. Intercambio de experiencias. Por último ha sido a menudo evocado el aporte que conlleva la organización de talleres e intercambios de experiencias entre los distintos agentes involucrados. Estos espacios son considerados como necesarios debido a su potencial práctico, buscando la consolidación entre experiencias similares, tanto a nivel de demandantes (micro y pequeños emprendedores), de ofertantes (instituciones financieras y de servicios complementarios), como de mediadores (principalmente oficinas y agencias de desarrollo) del mercado de microfinanzas. Planes operativos y/o de actividades a nivel local. Posteriormente a la realización de los Planes estratégicos, la mayoría de los gobiernos locales se embarcaron en la construcción de planes operativos o de actividades, que aterrizaran acciones a nivel local, definiendo puntos de partidas y metas alcanzables. En tal sentido, un punto fundamental para iniciar ese proceso fue realizar un diagrama que permitiera visualizar como funcionaba el sector de las microfinanzas y de apoyo a empresarial a nivel de cada departamento, a través de la construcción de un esquema de implementación de las microfinanzas a nivel local. Dicho esquema establece los diferentes actores que participan en Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 61 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. la lógica de funcionamiento del Programa, además de delinear las relaciones existentes entre los mismos, como se indica en el siguiente cuadro: Fuente: Programa de Microfinanzas para el Desarrollo Productivo. El esquema señalado prevé la colaboración entre los siguientes actores: Unidad Ejecutora del Programa: DIPRODE/OPP/Presidencia; Organismos Internacionales; Otros Programas de DIPRODE y Gobierno Nacional; Instituciones Identificadoras: Intendencias, Direcciones o Departamentos de Desarrollo, Agencias de Desarrollo; Instituciones Proveedoras de servicios financieros: entidades de 2do piso, bancos, cooperativas financieras, ONGs financieras, Otros instrumentos financieros. Instituciones Proveedoras de servicios complementarios: capacitación, asistencia técnica, apoyo en la formulación y ejecución de proyectos, desarrollo de redes; Beneficiarios Finales del Programa: emprendedores actuales y potenciales en situación de pobreza, microemprendedores y microempresas informales, microemprendedores y microempresarios formales con dificultades de acceso a servicios financieros, microemprendedores o microempresas en condiciones de desarrollar sus actividades en el marco de clusters productivos. Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 62 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. Como señalamos posteriormente a la realización de dicho esquema y en base a los diagnósticos realizados en los Planes Estratégicos, se plantea que la estrategia más indicada a desarrollar en el rol de las respectivas instituciones como Entidades Identificadoras del Programa se basaría en los siguientes elementos: - reforzar la articulación institucional a nivel departamento, con el resto del sector público, con las entidades financieras, con las entidades de extensión empresarial. - fortalecer y privilegiar su rol como líder o promotor del proceso de desarrollo de las microfinanzas a nivel departamental. - contribuir a generar mayor y mejor conocimiento de la realidad productiva local y del sector de las microfinanzas en particular; - impulsar y apoyar actividades de asesoramiento y capacitación productiva a micro y pequeños emprendimientos; - apalancar cuando sea posible el financiamiento de las mypes locales a partir de fondos de garantías gestionados o instrumentados a nivel local y/o nacional. En este contexto, los Planes Operativos y su instrumentación a través de la planificación específica de actividades a nivel departamental del Programa, se orienta a los siguientes objetivos en dicha fase: 1) Lograr el compromiso con el desarrollo de las microfinanzas al más alto nivel del gobierno departamental a efectos de incorporar dicho desarrollo en los planes estratégicos departamentales, con el consiguiente compromiso presupuestario por parte de la Administración Pública local. 2) Reforzar la capacidad técnica de los recursos humanos disponibles en los gobiernos locales, en particular los Departamentos o Direcciones de Desarrollo, a través de: 2.1. Apoyo a una adecuación organizativa de dichas Direcciones, impulsando la realización de las siguientes actividades: - vinculada a empresas, incluyendo observatorio o base de datos de actividades económicas a nivel local, contando con capacidad de asesoramiento a microempresas en la gestión y principalmente en la elaboración de proyectos. - coordinación institucional a efectos de impulsar los convenios con entidades públicas y privadas de provisión de servicios 2.2. Apoyar actividades de capacitación interna a los funcionarios municipales o técnicos contratados, en las siguientes temáticas: metodología de microfinanzas, preparación y evaluación de proyectos, marketing, gestión de micro y pequeños emprendimientos, etc 3) Diseñar un sistema de identificación de beneficiarios del Programa a nivel departamental, que apoyado en los diagnósticos realizados permita focalizar la difusión y provisión de servicios de identificación de beneficiarios. Este sistema tendrá que contener: - mapas de entidades financieras y de apoyo empresarial, tanto públicas como privadas; - plan de comunicación, difusión y sensibilización; - procesos y procedimiento de atención; - sistema de base de datos de empresas locales. Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 63 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. En este marco, dichos Planes Operativos detallan algunos resultados claves para el Programa tanto a nivel nacional como departamental, así como las actividade previstas para tales fines: Los tres resultados previstos son: RESULTADO I: Micro y pequeños empresarios y emprendedores con su capacidad de gestión mejorada a partir del acceso a las microfinanzas. RESULTADO II: Articulación entre los micro y pequeños empresarios y emprendedores y las instituciones proveedoras de servicios financieros y complementarios, fortalecida y consolidada a nivel departamental. RESULTADO III: Oficinas y/o Agencias de desarrollo fortalecidas en términos de capacidad operativa y de apoyo y orientación al sector de microfinanzas. Para cada uno de los resultados se han definidos indicadores para medir en avance en cada uno de ellos, así como algunas actividades sugeridas en tal sentido, más allá de las particularidades de cada departamento. Las actividades señaladas son: 1. Actividades de sensibilización, difusión e información del Programa. - Dentro de este grupo de actividades se encuentra por ejemplo el diseño e implementación del plan de difusión, la visita a instituciones vinculadas a la temática de las microfinanzas a nivel local, la implementación de un registro actualizado de la oferta nacional y local de servicios de apoyo a mypes, las giras departamentales y talleres de sensibilización, la atención a consultas y otorgamiento de información a emprendedores y empresarios; entre otros. - Algunos indicadores propuestos pueden ser el número de visitas, número de talleres, número de mypes atendidas, registro diseñado, etc. 2. Relevamiento de sectores productivos e instituciones. - Las actividades que se pueden detallar en este punto pueden ser la profundización de estudios de oferta y demanda de servicios microfinancieros, el relevamiento de mypes a nivel local, la construcción de una base de datos de micro y pequeñas empresas locales, entre otras. - Dentro de los indicadores pueden estar la existencia de una base de datos operativa, número de estudios concluidos, etc. 3. Actividades de capacitación. - Este punto incluye el diseño de un plan de capacitación para funcionarios municipales o instituciones, apoyo y coordinación de actividades de capacitación a mypes, intercambios con otros departamentos, etc. - En los indicadores señalados se puede incluir el número de jornadas o cursos de capacitación, número de asistentes, número de emprendedores apoyados, etc. Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 64 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. 4. Contratación de técnicos especializados. - Incluye la contratación de algunos técnicos especializados para la temática de las microfinanzas a nivel local como puede ser responsable de información y coordinación, asistencia a la preparación de proyectos productivos, análisis de viabilidad de proyectos, asistencia para el seguimiento de los emprendimientos, actividades de apoyo a prestadores de servicios financieros y complementarios, entre otros ejemplos. - En cuanto a los indicadores, pueden estar el número de mypes asistidas, el número de ámbitos coordinados, el número de proyectos preparados, etc. 5. Acciones de articulación institucional. - Dentro de este grupo se incluyen todas las instancias de concertación de acuerdos de provisión de servicios financieros y complementarios a nivel local, el diseño e implementación de mecanismos o procedimientos de información, la articulación entre mypes e instituciones prestadoras de servicios, apoyo a la administración de fondos de garantías, apoyo a la estructuración de los servicios financieros y de asistencia técnica, etc. - En lo referente a indicadores, se incluiría por ejemplo la existencia de un manual de procedimientos diseñado e implementado, el número de acuerdos concretados, etc. 6. Adquisición de equipos, software y mobiliario. - Esto incluye la adquisición o asignación de espacio físico y equipamiento para la implementación y desarrollo de las microfinanzas a nivel local. Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 65 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. 4. ESTUDIOS DE CASO DE DESARROLLO DEL PROGRAMA DE MICROFINANZAS A NIVEL TERITORIAL. Uno de los puntos fundamentales de la presente investigación es analizar como aportan las microfinanzas a los procesos de desarrollo local que se da en territorios concretos. En tal sentido, se buscará analizar las principales características de la instrumentación de las microfinanzas a nivel territorial en el Uruguay, en particular de la implementación concreta del Programa de Microfinanzas para el Desarrollo Productivo en dos departamentos del interior del país, como es el caso del departamento de Rivera y del departamento de Treinta y Tres; para posteriormente tomando como base estas experiencias, se buscará identificar algunas potencialidades y condicionantes de la implementación de este tipo de programas a nivel territorial. Más allá del análisis de estas experiencias concretas para el caso uruguayo, no hay que dejar de lado la consideración que este tipo de procesos en cuanto a la participación y fortalecimiento del nivel departamental, han tenido en América Latina, a través de las denominadas por la CEPAL, políticas municipales de microcrédito. El diagnóstico realizado por este organismo, parte de la premisa del nuevo rol de las comunidades locales en los procesos de desarrollo sostenible, por lo cual los programas que aportan en dicha línea y que se implementan a nivel local, han pasado de un enfoque basado únicamente en el crecimiento económico a otro mas integral, en el cual se combinen aspectos económicos y sociales y se ponen énfasis en los individuos y sus necesidades. En tal sentido, se parte de la evidencia empírica en cuanto a que la valorización de los recursos del territorio y la inclusión de los segmentos mas dinámicos de las mypes en los planes estratégicos de desarrollo local son objetivos que, en general, no forman parte o no son prioritarios de las intervenciones privadas, mientras que adquieren un papel fundamental en los planes de desarrollo municipal o departamental. Es justamente en este contexto, donde la utilización o aprovechamiento de los programas de microfinanzas o de microcréditos implica para los gobiernos departamentales un complejo balance entre los objetivos públicos de desarrollo del territorio y los equilibrios financieros propios de los programas privados de microfinanzas. Una característica fundamental de esta apuesta a la integralidad, es que además de actividades financieras, también se brindan servicios de asistencia técnica, capacitación, conformación de redes, entre otras actividades. Es así que a partir de los problemas puntuales o estructurales de las mypes para acceder al financiamiento ha surgido la necesidad de encontrar diferentes formas o mecanismos de acceso al crédito que permitan responder a los Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 66 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. requerimientos de los agentes económicos excluidos de los circuitos financieros tradicionales. Es así que en los últimos años, los gobiernos departamentales asumen un nuevo rol, jugando un papel importante en el desarrollo de los programas de microfinanzas. Esto lo hacen superando en cierta manera la lógica asistencialista, vinculada a donaciones o subvenciones puntuales orientadas a sectores más desfavorecidos, pasando a apostar al desarrollo de las mypes o de las pequeñas unidades productivas, en el entendido de que las mismas pueden aportar a la generación de riqueza, empleo y por lo tanto bienestar para los habitantes de sus territorios. Pero necesariamente al incorporar la lógica de la política pública departamental o municipal, implica que estos programas no solo tengan un punto de vista de sostenibilidad financiera, sino que pasa a ser fundamental el tener en cuenta la sostenibilidad institucional de estos procesos, o sea su capacidad de continuar estos programas a lo largo del tiempo, más allá de los vaivenes políticos o los cambios de gobierno. Para evitar estos estrangulamientos, sería bueno que dichos programas adopten mecanismos eficientes de gestión de los fondos, tanto a través de personal capacitado a tales efectos, como la profesionalización de dicha gestión, involucrando entidades financieras con experiencia en el sector. Más allá de los riesgos que puede implicar el involucramiento de los gobiernos locales en los programas de microfinanzas, el valor agregado o diferencial que los mismos realizan tienen que ver con la cercanía, el conocimiento y la facilidad de acceso que los emprendedores o mypes tienen al gobierno municipal, lo cual permite adaptarse con mayor flexibilidad y adecuación a las necesidades del tejido empresarial local. Es en este marco, que se analizarán dos casos de implementación del Programa de Microfinanzas, en dos realidades territoriales diferentes y diferentes avances del proceso, como es el caso de los departamentos de Treinta y Tres en el este de nuestro país, y el departamento de Rivera, en el norte. Un análisis preliminar de estas experiencias permite concluir que se han implementado estrategias e instrumentos que pueden resultar innovadoras, para sortear obstáculos y fundamentalmente para adaptarse a los requerimientos y condiciones particulares de cada uno de los territorios considerados. En particular, estas condiciones refieren al desarrollo de los distintos instrumentos a nivel local, la integración con las distintas instituciones vinculadas a las microfinanzas que funcionan en el ámbito territorial así como a nivel local, entre otros. Dicho análisis tomará como fuentes de la investigación por un lado las entrevistas realizadas a referentes del proceso, ya sea los responsables locales de la implementación del Proceso, ya sea por ser Directores de Desarrollo o referentes locales, así como representantes de instituciones financieras y prestadoras de servicios complementarios; así como los informes disponibles Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 67 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. referentes a los Planes Estratégicos y Planes Operativos de los respectivos departamentos, así como otros documentos realizados por otros programas que trabajan en el territorio, como el programa ART de PNUD. Pero sin duda el elemento base para analizar el proceso de forma integral, será el análisis de las sistematizaciones realizadas por los consultores contratados para los departamentos de Treinta y Tres y Rivera. El objetivo fundamental de este proceso de sistematización de experiencias, es el de identificar las innovaciones que se están implementando a nivel territorial, y en particular en los departamentos de Treinta y Tres y Rivera, generando así recomendaciones y lecciones aprendidas que permitan mejorar nuevos emprendimientos de financiación de a micro y pequeños empresarios y el rol de la política pública a tal respecto. A tales efectos dicha sistematización se estructuraba de la siguiente manera: - en primer lugar una breve síntesis de los referidos Planes Estratégicos, tomando en cuenta por un lado el diagnóstico general del departamento vinculada a la temática de las microfinanzas, cualés fueron los principales aspectos de la estrategia definida de colaboración y coordinación de actividades con el Programa así como con otros proyectos referidos al sector de la mype local; y en dicho marco, cuales fueron las necesidades y requerimientos susceptibles de fortalecimiento para que las Direcciones de Desarrollo a nivel local cumplieran con su rol de agente promotor y articulador del desarrollo de las microfinanzas en el departamento; - en segundo lugar, una descripción de las principales acciones ejecutadas a nivel local, en base un poco a las metas fijadas en el período y el tipo de actividades referidas; - en tercer lugar, se detallará los vinculos establecidos con los actores locales en el contexto de este proceso, lo cual será visualizado a través del esquema de la implementación del Programa en los respectivos departamentos; - el cuarto punto analizará con mayor profundidad cuales son las acciones que han hecho el diferencial en los territorios seleccionados, tanto por el modo de instrumentación como con la institucionalidad requerida y la ingeniería financiera planteada en ambos casos; - finalmente, el análisis de dicha sistematización para el presente trabajo, describirá brevemente el estado de situación actual de ambos procesos y los principales aprendizajes señalados por los consultores y referentes consultados. La última parte del presente capítulo, será un análisis en conjunto de ambas experiencias, sin perder la referencia de los procesos observados en el resto del país. Para dicho análisis se tomará en cuenta las hipótesis orientadoras para la presente investigación, en cuanto a que la implementación de las microfinanzas con enfoque territorial, promueve el desarrollo económico local fundamentalmente a través de tres elementos básicos: - El fomento de la institucionalidad local vinculada las microfinanzas y al desarrollo productivo; Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 68 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. - - El aprovechamiento de los recursos económicos y financieros disponibles, así como la generación de una nueva ingeniería financiera local; La articulación de estrategias y políticas entre los diferentes niveles territoriales (departamental, nacional, internacional) orientada al desarrollo de un entorno favorable para los emprendimientos productivos. Posteriormente, se plantearán algunos de los principales desafíos de estos procesos así como los aprendizajes generados en este período vinculado a la instrumentación de estas estrategias a nivel territorial. 4.1. EL CASO DE RIVERA: CONSTRUYENDO INSTITUCIONALIDAD E INSTRUMENTOS PARA EL DESARROLLO ECONÓMICO LOCAL. 4.1.1. Pensando las microfinanzas desde el territorio: Plan Estratégico para el desarrollo de las microfinanzas en Rivera. En el marco de la estrategia territorial del Programa, como mencionamos anteriormente, uno de los roles principales es el rol de las Entidades Identificadoras a nivel local. En tal sentido, en el caso del departamento de Rivera, en el mes de mayo del año 2007, la Intendencia Departamental de Rivera define que dado su vínculo con los emprendimientos productivos a nivel territorial y su experiencia en el sector microfinanzas, la Dirección General de Promoción y Desarrollo sea la Entidad Identificadora de beneficiarios para el departamento, colaborando en la identificación y canalización de la población objetivo, así como la promoción y el alcance de la oferta del Programa. Dicha Dirección a través de sus distintas dependencias, promueve el desarrollo local en las múltiples áreas: social, económica, cultural, deportiva, turísticas y educativa. Desde la Dirección General de Promoción y Desarrollo, asimismo, se realiza el apoyo en capacitación para pequeños emprendimientos productivos. Además, ha tenido experiencia en trabajo coordinado con otras instituciones en el área de las microfinanzas, ejecutando desde el año 1998 el Programa de Inversión Productiva en convenio con la Dirección Nacional de Empleo, manejando un fondo rotatorio para pequeños emprendimientos. Como se menciono anteriormente, uno de los puntos de partida fundamentales en cada uno de los territorios que el Programa trabaja, es la realización del Plan Estratégico Institucional para el desarrollo de las microfinanzas en el departamento, en este caso para la Dirección General de Promoción y Desarrollo de la Intendencia Departamental de Rivera. El referido Plan describe el rol de la Dirección como Entidad Identificadora del Programa y las áreas específicas que requerían fortalecimiento institucional, además de definir un plan de acción para su implementación. Asimismo, dicho en el exhaustivo diagnóstico empresas riverenses, departamental teniendo marco de dicho Plan, un consultor local realizó un del estado de situación de las micro y pequeñas así como del mercado de las microfinanzas en cuenta asimismo el rol del gobierno departamental Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 69 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. en la promoción del tejido empresarial y productivo del departamento (Mazzoni 2007). Las principales conclusiones de dicho diagnóstico señalan que existía un campo bastante extenso de posible actuación en el desarrollo de las microfinanzas en el departamento de Rivera. En lo que refiere a los principales sectores productivos del departamento, al momento de realizado dicho Plan y hasta la fecha, las principales actividades que estructuran en gran parte la economía del departamento, tiene que ver con la actividad comercial de su ciudad capital por ser transfronteriza con Brasil, a través de la actividad de los denominados “free shops”, así como el auge en el último período del sector forestal, tanto en su fase primaria de plantación y explotación, como en su posterior etapa de transformación de la madera. En cuanto al comercio vinculado a los free shops, ha registrado un fuerte dinamismo en los últimos años, reflejado en el hecho de que el comercio represente el 10% de la producción del departamento y permitió en cierta medida amortiguar el problema del desempleo en la región. Pero una de las características fundamentales, son todas las actividades conexas que este movimiento comercial genera, a través de la actividad hotelera y gastronómica, así como en rubros como el transporte y el almacenamiento. Sin embargo, se debe tener en cuenta que dicho rubro es especialmente vulnerable a los vaivenes de la economía brasilera y su influencia en el tipo de cambio. En lo referente al complejo forestal-maderero, la producción e industrialización de la madera tuvo en Rivera un fuerte desarrollo en los últimos veinte años, y su valor agregado representa aproximadamente el 5% de la producción del departamento. La producción obtenida es procesada en el departamento, lo que permite hablar de un complejo forestal riverense y generándose una cadena de valor territorial, a través de distintas actividades y servicios conexos a la actividad productiva. Asimismo en la etapa industrial existen en la región noreste del país industria de capitales extranjeros, así como grandes aserraderos y un creciente número de aserraderos más pequeños instalados por los propietarios de los bosques. Sin embargo, se debe señalar que Rivera es un departamento con cierta diversificación económica, una significativa actividad primaria (22% del valor agregado) donde se destaca la minería en la zona este del departamento, algunas industrias de gran tamaño ligadas a la fase primaria y una red de servicios importante (50% del valor agregado), destacándose el comercio fronterizo, el transporte, los servicios básicos a la población y en menor medida los brindados al propio sector primario del departamento. Asimismo, el sector turismo en ciertas zonas del departamento se ha desarrollado incipientemente en los últimos años. Un punto fundamental de dicho diagnóstico, es el rol de la Dirección General de Promoción y Desarrollo y su trabajo con el sector productivo del departamento. A través de dicha Dirección, la Intendencia de Rivera, busca fortalecer los programas, políticas y proyectos de desarrollo que impulsa, en particular en relación a los jóvenes y de los sectores más humildes de la población. En tal sentido, la Dirección ha participado en diferentes proyectos, estableciendo vínculos interinstitucionales con varios organismos, a los efectos de lograr Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 70 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. promover, el desarrollo local en diferentes áreas, así como apoyar diferentes emprendimientos productivos tanto económicamente como en capacitación. Dentro de las principales fortalezas que posee la Dirección, para su participación como Entidad Identificadora del Programa, el consultor señala aspectos como el conocimiento detallado de los sectores productivos del departamento, el grado de articulación con otras instituciones y programas que brindan apoyo a micro y pequeños emprendimientos a nivel local, la experiencia que cuenta dicha Dirección en el manejo de algunos fondos rotatorios en programas de apoyo a sectores productivos, la facilidad de acceso a los potenciales beneficiarios que se acercan con frecuencia a la Dirección en la búsqueda de soluciones a sus necesidades y problemáticas. Un factor clave para analizar el funcionamiento del sector de microfinanzas en Rivera, es el análisis del mercado financiero local, el cual se concentraba en 4 sucursales de bancos nacionales (BROU y 3 privados), algunas cooperativas de ahorro y crédito e instituciones dedicadas a créditos al consumo. En general, los requerimientos exigidos por estas instituciones, provocan que las mypes se vean limitadas en su acceso. Hasta el momento del diseño del Plan Estratégico, no existía ninguna institución microfinanciera operando en el medio, siendo los únicos antecedentes de aplicación de metodología similar a las microfinanzas fue la utilizada por la Dirección de Desarrollo a través de distintos organismos públicos como la Dirección Nacional de Empleo, la Corporación Nacional para el Desarrollo, etc. Finalmente, en cuanto a los servicios complementarios a microfinanzas y la articulación interinstitucional. El consultor señalaba en este punto que en el Departamento de Rivera, los servicios no financieros o complementarios se centran fundamentalmente en aspectos sociales más que de desarrollo económico, existiendo una gran oferta de estos servicios pero con escasa divulgación y coordinación entre los mismos. Entre los diferentes organismos públicos y privados que trabajan en el departamento con el objetivo de implementar programas de desarrollo productivo y que mantienen vínculos con la Dirección de Promoción y Desarrollo, se destacan: la Dirección Nacional de Empleo (DINAE) a través de la formación e implementación de proyectos productivos; la Dirección Nacional de Artesanías, Pequeñas y Medianas Empresas (DINAPYME) a través de cursos puntuales que apunta a micro y pequeños emprendedores, algunas ONGs nacionales que tienen algunos proyectos productivos en el departamento como KOLPING o Fundación Logros, algunos asociaciones locales como Mujeres Empresarias y Profesionales de Rivera (MEPRI), entre otros. La mayor parte de estos programas o proyectos apuntan a emprendedores informales y en condiciones de pobreza, un menor grado sobre emprendedores formales con dificultad de acceso a créditos y algunas políticas sobre redes productivas, y falta de servicios complementarios hacia los microemprendedores con potencial exportador. Luego de realizado este diagnóstico base, el mencionado Plan se enfoca en desarrollar la estrategia de participación de la Dirección General de Promoción y Desarrollo de la Intendencia Departamental de Rivera en el marco del Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 71 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. Programa de Microfinanzas, así como de otros programas e instituciones que trabajan con el sector productivo del departamento. En dicha estrategia, se plantea como visión que “la microempresa del Departamento de Rivera es competitiva y productiva, generadora importante de nuevos puestos de trabajo y de riqueza para la comunidad local”. En dicha visión, la Dirección General de Promoción y Desarrollo es el aliado estratégico de las mypes en un contexto de desarrollo económico local. Para tales efectos, se señala que los sectores a los cuales debe apuntar la estrategia de implementación del Programa a nivel departamental serán: - Sectores y emprendimientos con los cuales ya se han implementado (o se están implementando) programas por parte de la Dirección: proyectos en acuerdo con la DINAE – SIDI; Plan Granjero: pequeños productores rurales y piscicultura; Ladrilleros; etc. - Sectores característicos del Departamento, los buques insignia: el comercio y el sector forestal; fundamentalmente apuntando a todos los emprendimientos colaterales que se generan como efecto arrastre del crecimiento de los primeros (principalmente necesidades de servicios) - Sectores aún en desarrollado en el Departamento, con un nicho de mercado poco explotado: turismo y ecoturismo, tecnologías de la información, consultoras, producciones agrícolas no tradicionales (lombricultura, helicicultura, hierbas aromáticas, hidroponía, etc.). En cuanto al fortalecimiento institucional del gobierno local en general, y de la Dirección de Promoción y Desarrollo en particular, en el marco de su rol de Entidad Identificadora del Programa, se señala la importancia de potenciar las capacidades técnicas, políticas, legales y económicas del departamento para consolidar la institucionalidad y gestión local, y el desarrollo sostenible de las microfinanzas. En tal sentido, se planteaba la creación de una unidad que se oriente específicamente al sector microempresarial, con especial énfasis en ser la unidad ejecutora de la función de identificación de beneficiarios en el marco del Programa. En síntesis, el Plan Estratégico Institucional fue diseñado con el objetivo de ser una herramienta metodológica para el fortalecimiento institucional de la Dirección General de Promoción y Desarrollo, y no ser considerado como un fin en si mismo, sino como un instrumento para definir y fortalecer el rol de la Dirección en el marco del Programa de Microfinanzas para el Desarrollo Productivo, impulsando la participación de los actores de la comunidad como forma de enriquecer y optimizar el alcance y la eficiencia de las microfinanzas en el departamento. Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 72 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. 4.1.2. Impulsando acciones concretas a nivel local. Durante el año 2008 se diseño un Plan Operativo para el departamento de Rivera, realizándose algunas acciones a partir de algunas líneas detectadas en el Plan Estratégico. En tal sentido, como se señalo en el capítulo tres, las acciones instrumentadas se orientaban hacia el logro de los siguientes resultados básicos: RESULTADO 1: Micro y pequeños empresarios y emprendedores con su capacidad de gestión mejorada a partir del acceso a las microfinanzas. INDICADOR 1.1. Número de micro y pequeños empresarios y emprendedores con su capacidad de gestión mejorada a partir del acceso a las microfinanzas 1.2. Número de micro y pequeños empresarios y emprendedores que han accedido a otros servicios financieros META 100 50 1.3. Número de micro y pequeños empresarios y emprendedores que han accedido a servicios complementarios (asistencia técnica, capacitación, etc.) 100 1.4. Número de micro y pequeños empresarios y emprendedores que han accedido a servicios complementarios y han accedido a crédito 50 RESULTADO 2: Articulación entre los micro y pequeños empresarios emprendedores y las instituciones proveedoras de servicios financieros complementarios, fortalecida y consolidada a nivel departamental. INDICADOR 2.1. Número de convenios de convenios realizados entre la institución identificadora, proveedores de servicios financieros y complementarios 2.2. Número de sectores de actividad que acceden a productos y líneas de financiamiento adecuadas a sus necesidades y y META 6 10 2.3. Número de instituciones a nivel local que ofrecen servicios y complementarios adecuados a las necesidades de los micro y pequenos empresarios y emprendedores 5 2.4. Número de instituciones fortalecidas a nivel local que ofrecen servicios y complementarios (con funcionarios capacitados, oficiales de crédito, talleres, etc.) 10 RESULTADO 3: Oficinas y/o Agencias de Desarrollo fortalecidas en términos de capacidad operativa y de apoyo y orientación al sector de microfinanzas. Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 73 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. INDICADOR 3.1. Número de funcionarios de Oficinas y/o Agencias de Desarrollo asigandos y capacitados para el sector de microfinanzas 3.2. Capacidad locativa y equipamiento adecuados para cumplir con las actividades de entidad identificadora de beneficiarios y articuladores de oferta y demanda 3.3. Mecanismos y procedimientos institucionalizados para la atención y canalización de micro y pequeños empresarios y emprendedores META 5 1 3 3.4. Recursos presupuestales asignados a las actividades de entidad identificadora de beneficiarios y articuladores de oferta y demanda de microfinanzas a nivel local En función de dichos resultados esperados en la implementación del Plan Operativo para el período octubre 2008 – diciembre 2009, se detallaron algunas actividades vinculadas a los siguientes rubros: Actividades de sensibilización, difusión e información; Relevamiento de sectores productivos e instituciones; Actividades de capacitación; Contratación de técnicos especializados; Acciones de articulación institucional; Adquisición de mobiliarios, equipos y software; Preparación y presentación de informes. En cuanto a las actividades de sensibilización, difusión e información; se señalaban aspectos como la implementación de campaña de difusión concepto mype en medios, giras por localidades del interior y Juntas Locales, y la implementación de campaña de difusión de microfinanzas. Se señala la importancia de conocer el concepto de Microfinanzas en general por parte tanto de los diferentes actores que participarán en el proceso (instituciones financieras, ONG, servicios complementarios, grandes industrias y firmas comerciales, gremios, etc.) como por los microemprendedores, posibles beneficiarios del Programa, así como los principales lineamientos del Programa, buscando dejar claro en los diferentes actores, el rol que cumple cada una de las instituciones participantes en el mismo. Un punto importante es el relevamiento de sectores productivos e instituciones a nivel local, a partir de un mapeo e inventario de las mypes locales, analizando el legajo disponible en la Intendencia acerca de proyectos y emprendimientos productivos, generando base de datos de programas dispersos en otros organismos, y en particular con respecto a las microfinanzas, la importancia de realizar un estudio de la demanda real de servicios microfinancieros en la región. En cuanto a las actividades de capacitación, se planteaba el diseño de un Plan de Capacitación tanto para los funcionarios de la Intendencia y organismos vinculados en temáticas de microfinanzas y acompañamiento de proyectos Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 74 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. productivos, como el dictado de talleres y cursos de apoyo a la generación y consolidación de emprendimientos en todo el departamento. En lo que refería a la contratación de técnicos especializados, las actividades previstas señalaban la importancia de contar con asistencia para la elaboración de un manual de procedimientos para la operativa vinculada a las mypes tanto en la Intendencia como en otras instituciones vinculadas. También era importante contar con técnicos tanto para la coordinación de la unidad vinculada a las mypes y microfinanzas locales, como para la preparación de proyectos. Otro punto fundamental que se plantea en ese momento es el del diseño e implementación de un Fondo de Garantía departamental, como se desarrollará posteriormente. Un aspecto fundamental a la hora de instalar la temática de microfinanzas a nivel local, es la necesaria concreción de acciones de articulación institucional en el departamento, estableciendo acuerdos con diversas instituciones del medio vinculados con el sector. En particular, se plantea la importancia de establecer un convenio marco con la Agencia de Desarrollo Local de Rivera, que en ese momento se encontraba en fase de conformación, cuyo rol se describirá posteriormente. También se plantea como fundamental el establecer convenios con instituciones financieras, de modo de dar un marco legal y jurídico a la canalización de los proyectos productivos para ser financiados. Finalmente, parte del fortalecimiento a las entidades identificadoras, lo constituye el contar con mobiliarios, equipos y software adecuado para su gestión. En tal sentido, en el caso de la IDR, se solicito un componente de adquisición de equipamiento informático para los técnicos contratados. 4.1.3. Vinculando actores para el desarrollo económico local. El proceso que devino desde el diseño del Plan Estratégico, hasta el diseño e implementación del Plan Operativo, generó que en todas las instancias, la Dirección General de Promoción y Desarrollo y el consultor a cargo de ambos Planes convocaran, coordinaran y articularan con la mayoría de los actores que estaban en condiciones de vincularse al Programa. En tal sentido, el Esquema de Implementación de las Microfinanzas para el Departamento de Rivera, estaba compuesto por los siguientes actores: Unidad Ejecutora del Programa: DIPRODE Organismos Internacionales: BID, PNUD Otros Programas de DIPRODE y Gobierno Nacional: Programa Emprender; PACC; Agencia Nacional de Investigación e Innovación, Uruguay XXI, Programa Ganadero, Fomypes, Pacpymes, Dinapyme, otros. Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 75 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. Institución Identificadora de Beneficiarios: Intendencia Departamental de Rivera a través de la Dirección General de Promoción y Desarrollo, con la colaboración de la Agencia para el Desarrollo de Rivera. Instituciones Proveedoras de servicios financieros: Corporación Nacional para el Desarrollo (CND), Cooperativa de la Seguridad Social de Ahorro y Crédito (COSSAC), IMPULSA S.A, Banco de la Republica Oriental del Uruguay, Fondo de Garantía Microfinanzas Rivera Instituciones Proveedoras de servicios complementarios: Grupo de Promoción del Desarrollo Regional (GPDR), Empretec; Instituto de Desarrollo Cooperativo (IDC) Beneficiarios finales del Programa: emprendedores y micro y pequeños empresarios (formales e informales) de todo el Departamento de Rivera (urbanos y rurales). Organismos Internacionales BANCOS: BROU, BANDES, COOP.AHORRO: CACCSOE, COSSAC OTROS: IMPULSA SA DIPRODE UNIDAD EJECUTORA DEL PROGRAMA INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE RIVERA Promoción y Desarrollo Agencia de Desarrollo Otros Programas DIPRODE y del Gobierno Nacional INSTITUCIONES PROVEEDORAS DE SERVICIOS COMPLEMENTARIOS: GPDR, EMPRETEC, OTROS MICROEMPREDIMIENT OS FORMALES E INFORMALES, RURALES O URBANOS DE TODO EL DPTO DE RIVERA Fuente: Julio Mazzoni 2008. En cuanto a la vinculación y los procedimientos de reracionamiento de los diferentes actores que conforman el mercado de las microfinanzas en Rivera, en una primera etapa, se han firmado acuerdos con las instituciones públicas y privadas intervinientes dentro del esquema de funcionamiento del Fondo de Garantía Microfinanzas Rivera, lo cual se desarrollará posteriormente. Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 76 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. Si bien hasta el momento se han diseñado e implementado mecanismos de coordinación con los diferentes actores participantes en el mercado de las microfinanzas, sin embargo con el objetivo de trabajar en la sostenibilidad institucional y financiera de estos procesos, se deberán establecer otros mecanismos, tanto formales como informales de dichos acuerdos (por ejemplo la instalación de una nueva institución microfinanciera, un nuevo monetizador en el mercado, etc.) 4.1.4. Innovando en instrumentos financieros y en el marco institucional para el desarrollo local. Como se ha comentado anteriormente, uno de los principales desafíos de estos procesos de desarrollo productivo a nivel local, es la sostenibilidad institucional y financiera de los mismos. En tal sentido, a la hora de instrumentar un Programa como el descripto en el departamento de Rivera, se buscó trabajar de forma novedosa con las herramientas financieras disponibles, dotándolas de un marco institucional adecuado a tales efectos. En tal sentido, una de las principales innovaciones del Programa a nivel local, e incluso nacional, fue el diseño e implementación del Fondo de Garantía Microfinanzas Rivera. Dicho instrumento tiene su origen en un fondo rotatorio que la Intendencia de Rivera había definido en el marco del Fondo de Desarrollo del Interior (FDI), como un proyecto productivo para el departamento, con la finalidad de que dicho fondo sirviera como financiamiento a emprendimientos productivos del departamento, dada la escasez de fuentes financieras para los micro y pequeños empresarios de Rivera. En el marco de las actividades realizadas por el Programa, y el rol de Entidad Identificadora que se le otorga a la Dirección de Promoción y Desarrollo de la Intendencia, es que la Intendencia toma la decisión de convertir dicho fondo en un Fondo de Garantía que permitiera apalancar a instituciones financieras de primer piso que tengan voluntad de trabajar en el territorio y que hasta el momento no contaban con el incentivo o el marco institucional suficiente para hacerlo. Asimismo, esto permitía que la Intendencia no cumpliera funciones de prestamista en primera instancia, con todas las dificultades que esto ocasiona a nivel institucional e incluso para la viabilidad financiera de dicho fondo, sino que favorece el desarrollo de un instrumento financiero que permitirá a las mypes del departamento acceder a un fondeo en condiciones más adecuadas a sus necesidades. En el marco del diseño de dicho Fondo de Garantía, se establece cuales serán las instituciones intervinientes y el rol de las mismas en la implementación del mismo, lo cual se resume a continuación: - Intendencia Departamental de Rivera: • Fideicomitente del Fondo depositado en el BROU Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 77 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. - - Detección e identificación de beneficiarios • Seguimiento de créditos Articulación entre los diferentes actores intervinientes y promoción de las microfinanzas. Colaboración en el seguimiento de proyectos. • Agente fiduciario • Puede actuar como entidad de segundo o primer piso (Microfinanzas República) CND Monetizador (entidad de segundo piso) PNUD – ART • - • BROU • - Lineamientos generales de procedimientos DIPRODE ( Programa de Microfinanzas) • - • Agencia para el Desarrollo Local Rivera: actuará conjuntamente con la IDR en la selección de proyectos, con un rol de ventanilla para solicitud de microcréditos canalizados a través del Fondo de Garantía Instituciones Microfinancieras: • Agentes de microcrédito. En una primera etapa participarán IMPULSA SA y COSSAC. Las actividades a desarrollarse requieren la coordinación entre las diferentes entidades citadas, estando formalizadas en algunos casos a través del Manual Operativo del Fideicomiso o del Manual de Procedimientos para Solicitar Créditos. El diseño de este Fondo de Garantía promovido por el Programa no sólo permite el desarrollo del mercado a través de la mitigación de la restricción del financiamiento para las instituciones financieras de primer piso, sino que también aporta a la construcción de mayor institucionalidad y aumento de la cultura microfinanciera a nivel local. En tal sentido, dicho Fondo busca generar un mayor relacionamiento de actores institucionales a fin de optimizar herramientas y construir visiones del sector, con lo cual el marco institucional de esta herramienta es un punto clave para la sostenibilidad futura de la misma. Es en este contexto, donde es importante destacar el rol de la Agencia de Desarrollo Local de Rivera. Dicha Agencia, se empezó a conformar a partir del año 2007, mediante la iniciativa del gobierno departamental de Rivera y la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, a través de su Unidad de Desarrollo Municipal. Posteriormente, a dicha iniciativa se sumo el Programa ART Uruguay de PNUD, con el fin de aumentar el impacto de la misma y propiciar su futura sostenibilidad. Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 78 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. A su vez, el mismo año se conforma un Grupo de Trabajo en Desarrollo Local, liderado por el gobierno departamental de Rivera, con el fin de lograr sinergias entre los diferentes actores de desarrollo del departamento, integrado por distintas instituciones culturas, empresariales, sociales, organizaciones no gubernamentales, representantes de Ministerios, del sector productivo, de trabajadores, etc. Entre los proyectos identificados en el grupo tiene primer lugar de prioridad la creación de la Agencia de Desarrollo Local, considerada herramienta necesaria para el desarrollo del departamento de Rivera y para canalizar las iniciativas de las organizaciones que integran dicho Grupo. A estas alianzas generadas en el proceso de conformación de la Agencia, se le suma posteriormente los convenios que la Intendencia de Rivera cuenta con organismos nacionales, como es el caso de DIPRODE, y en particular el Programa de Microfinanzas. Entre los principales objetivos y áreas de trabajo definidas por la ADR, se encuentran: - fortalecer los espacios de articulación publico – privada, - la instalación de capacidades en el departamento, - cooperación en el diseños de estrategias y proyectos entre organizaciones locales, - aportes de capital: a través de apoyo e iniciativas propuestas por el Grupo de Trabajo y la Agencia, así como el apoyo en la creación de Fondo de Garantía para el Programa de Microfinanzas, otros fondos para proyectos, - apoyo técnico y de consultorias, - elaboración de diagnósticos y apoyo a la construcción de cadenas de valor territorial. Es en este marco, que la Intendencia de Rivera, sugirió que las actividades ha desarrollarse en el marco del Programa, cuenten con una participación activa de la Agencia de Desarrollo local, permitiendo de esta forma, integrar los instrumentos de apoyo y fomento a los microemprendedores y microempresarios del departamento. Asimismo, funcionará como nexo entre la demanda de los micro y pequeños empresarios y la oferta disponible en el departamento, tanto de servicios financieros como de desarrollo empresarial. En tal sentido, los técnicos de la Agencia, además de las tareas de difusión y promoción, estarán a cargo de la asistencia a los efectos del armado del plan de negocios del beneficiario, además de recabar toda la información requerida por las instituciones microfinancieras. 4.1.5. Estado de situación y principales aprendizajes del proceso. La incorporación del Programa de Microfinanzas Rivera a la estructura de la Agencia, permite que la Intendencia Departamental de Rivera continué con la Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 79 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. función de promoción y articulación, y definiendo los lineamientos respecto a la canalización de beneficiarios. Por su parte, la Agencia eleva su capacidad en el diseño y coordinación de una agenda estratégica departamental para el desarrollo del sector empresarial local en general, y de las microfinanzas en particular. Sin embargo, es de destacar que el rol de la Dirección de Promoción y Desarrollo de la Intendencia ha sido fundamental para establecer y promover articulaciones interinstitucionales que han permitido el desarrollo de los emprendimientos productivos, ya sea a través de los acuerdos realizados con instituciones financieras como el BROU, COSSAC e IMPULSA; así como en cursos de capacitación y formulación de proyectos para emprendedores de todo el departamento, a través de organizaciones no gubernamentales como PDR. Asimismo, ha tenido un rol fundamental en los acuerdos públicosprivados que se dieron para la conformación del Fondo de Garantía en Rivera, teniendo la iniciativa fundamental de transformar un fondo rotatorio en un fondo de apalancamiento de fondeos para que instituciones de microfinanzas se desarrollen y trabajen a nivel local. Todas estas acciones permiten afirmar que las bases para el desarrollo de un mercado microfinanciero ya están básicamente establecidas en el departamento de Rivera, ya que se encuentra una demanda de estos servicios más ordenada e identificada, e incluso alineada a lineamientos estratégicos del desarrollo productivo del departamento como son las cadenas de valor territorial. Por otra parte, del lado de la oferta, se está trabajando con instituciones que no tenían antecedentes de trabajo en la zona, y que hoy encuentran un entorno más favorable para canalizar el financiamiento, contando con herramientas que avalan dicho proceso. A su vez, un tema fundamental es la interfase para ese acercamiento entre oferta y demanda, tanto por las instituciones existentes a nivel local como ser la propia Intendencia o la recientemente creada Agencia de Desarrollo, contando con técnicos que acompañan este proceso, así como los Programas con alcance nacional, ya sea de cooperación internacional como es el caso de ART, o dependiente de organismos públicos como el propio Programa de Microfinanzas. Entonces, nuevamente es de destacar el grado de articulación público-privado que se ha generado entre la Intendencia Departamental de Rivera y las instituciones que participarán en el esquema de implementación. Pero sin duda, la eficiencia y eficacia de toda esta articulación será funcional al apoyo finalmente encauzado hacia los micro y pequeños empresarios del departamento. Todos estos aspectos, permiten concluir que en este proceso de desarrollar el mercado de microfinanzas en el departamento de Rivera, se han sentado bases firmes para su desarrollo, pero nos encontramos aún ante un comienzo incipiente, que no desacredita para nada todo el trabajo previo que se ha realizado y los logros y avances obtenidos. Sin embargo, el desafío mayor y más motivador, es todo lo que queda por hacer contando desde ya con instrumentos financieros y acuerdos institucionales que permiten vislumbrar un proceso sostenible y consolidado en el tiempo. Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 80 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. 4.2. EL CASO DE TREINTA Y TRES: HERRAMIENTAS FINANCIERAS AL SERVICIO DEL DESARROLLO PRODUCTIVO. 4.2.1. Pensando las microfinanzas desde el territorio: Plan Estratégico para el desarrollo de las microfinanzas en Treinta y Tres. La Intendencia Departamental de Treinta y Tres, a través de su Dirección General de Desarrollo Económico ha decidido como principal misión la organización, el apoyo y la asistenta técnica a los distintos sectores productivos de las diferentes localidades del departamento buscando así desarrollar un verdadero y sostenible mercado de las microfinanzas. Es en este contexto que se firma el convenio con el Programa en el mes de mayo del año 2007, de modo de formalizar sus actividades como Entidad Identificadora de Beneficiarios para el departamento de Treinta y Tres. En el marco de la realización del Plan Estratégico para el desarrollo de las microfinanzas en el departamento, el punto de partida fue el relevamiento de los sectores productivos de Treinta y Tres, donde se pudo concluir el marcado perfil agropecuario del departamento, tanto en empleo como en valor generado de los sectores: agricultura, ganadería vacuna y ovina, constatándose que para el año 2000, el 79% de las explotaciones poseen hasta 500 hectáreas lo que nos da un perfil preponderante de pequeños ganaderos familiares. En el sector de actividad vinculada a servicios personales, comercio e industria, el 91% de las mismas pertenecen al tramo generador de empleo de 1 a 4 personas, o sea microempresas. En cuanto al rol que juega la Intendencia, y en particular la Dirección de Desarrollo, los consultores encargados de dicho estudio constataron que la Dirección de Desarrollo Económico articulaba con un gran número de instituciones pero que dicha articulación no se traducía necesariamente en los máximos beneficios hacia los microempresarios, básicamente por falta de personal formado, infraestructura adecuada y procedimientos institucionalizados de reracionamiento entre los distintos actores. En el marco de este diagnóstico, los consultores construyeron a modo de resumen del diagnóstico realizado, indican los cinco grupos meta detallados en el diagnóstico, los sectores productivos identificados en el departamento de Treinta y Tres, las organizaciones o entidades con capacidades para actuar como fuentes de financiamiento o canalizadoras de microcréditos y las organizaciones o entidades que brindan servicios complementarios. Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 81 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. Organizaciones o Organizaciones o entidades Entidades existentes Grupos financiadoras o canalizadoras de prestadoras de Servicios Meta Sectores Productivos fondos Complementarios Descripción Granja, Lechería FUNDASOL Centro Comercial GM 1 Emprendedores actuales y potenciales que se encuentren por Pesca MIDES, CEPE MIDES debajo de la línea de pobreza, radicados en zonas Fondo Raúl Sendic SAE, CEPE carenciadas, y que presentan problemas de inclusión social y Comercio, Peq. Indust. y Servicios Fundación Quebracho UTU económica. Tendrán prioridad, aquellas personas que estén OPP-DIPRODE-UDM Agrupaciones de Artesanos participando de programas sociales desarrollados por el DDEL DDEL gobierno nacional o gobiernos municipales. Ganadería, Agricultura COMAC Centro Comercial GM 2 Microemprendedores que desarrollan su actividad de una Granja, Lechería FUNDASOL MIDES manera informal, y por tanto no tienen acceso en la mayoría de Apicultura, Pesca MIDES, MEVIR, CEPE SAE, CEPE los casos a servicios financieros formales tradicionales. Se UTU priorizarán los emprendimientos de carácter productivo o de Comercio, Peq. Indust. Uruguay Rural, PPR, Proy. Ganadero y Servicios Fondo Raúl Sendic, Fund. Quebracho Agrupaciones de Artesanos servicios que promuevan el empleo directo e indirecto en el OPP-DIPRODE-UDM Uruguay Rural ámbito local. Se entiende por informal a aquella empresa que DDEL INIA y Plan Agropecuario no se encuentra inscripta en la DGI o en el BPS. DDEL Ganadería, Agricultura COMAC Centro Comercial GM 3 Micro y pequeñas empresas formales con dificultades de Granja, Lechería FUNDASOL MIDES acceso a servicios financieros, que puedan demostrar Apicultura, Pesca MIDES, MEVIR, CEPE SAE, CEPE, UTU dificultades objetivas en áreas tales como endeudamiento anterior o actual, falta de requisitos de garantías, capacitación Comercio, Peq. Indust. Uruguay Rural, PPR, Proy. Ganadero Agrupaciones de Artesanos y Servicios Fondo Raúl Sendic, Fund. Quebracho Uruguay Rural o asesoría empresarial. OPP-DIPRODE-UDM INIA y Plan Agropecuario DDEL DDEL Ganadería, Agricultura Instituciones Reguladas por BCU Centro Comercial GM 4 Micro y pequeñas empresas formales con dificultades de Apicultura FUNDASOL SAE, CEPE acceso a servicios financieros orientados a la exportación, que Forestación OPP-DIPRODE-UDM DDEL presentan dificultades para el acceso a nuevos mercados o DDEL para su proyección exportadora. Deberán demostrar que poseen el potencial exportador requerido, y que la limitante fundamental es la carencia en el acceso a servicios financieros. Instituciones Reguladas por BCU Centro Comercial GM 5 Micro y pequeñas empresas en condiciones de desarrollar sus Ganadería, Agricultura Forestación OPP-DIPRODE-UDM SAE, CEPE actividades en el marco de conglomerados productivos, ligadas DDEL DDEL a cadenas productivas, en su mayoría vinculadas a la exportación, que pueden desarrollar ventajas a partir de la formación y desarrollo de “clústeres”, y requieren de la provisión de servicios especializados paraPlan ello. Estratégico para el desarrollo de las Microfinanzas en Fuente: Lopez, H; Ois, C (2007). Treinta y Tres. Si bien a priori, parecería que no debería existir grandes impedimentos para acceder a crédito en el departamento, la mayoria de los emprendimientos productivos de Treinta y Tres tienen impedimentos formales o falta de garantías que impiden el acceso al financiamiento de ellas cuando actúan como banca de primer piso. En cuanto a la estrategia planteada para la DDEL a partir de este diagnóstico, el Plan señala el necesario rol de coordinación por parte de la Dirección en cuanto a la articulación entre los distintos actores, sector financiero local, organizaciones de productores y empresariales a nivel local y regional, identificación de las principales organizaciones, entidades, programas, proyectos y recursos que se aplican a nivel del territorio local. Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 82 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. Para el logro de dicho objetivo por un lado se visualiza una necesidad de fortalecimiento interno de dicha unidad, comenzando por alcanzar una mejor coordinación interna, con sus administrativos, directores y distintas reparticiones. Esto debería darse de forma paralela a la firma y concreción de convenios, negociaciones futuras entre los distintos actores involucrados en microfinanzas del departamento. Para poder cumplir con lo anteriormente planteado fue necesario replantearse los recursos con los que contaba la DDEL para el cumplimiento de los objetivos propuestos y adecuarse esa realidad a las necesidades planteadas para atender al sector de pequeños emprendimientos del departamento. En tal sentido, se tenían que tener en cuenta elementos locativos, de disponibilidad de equipamiento informático, así como el contar con recursos humanos capacitados para tales tareas, en el sentido de apoyar en la formulación de proyectos con perfil socioeconómico, el seguimiento de los mismos así como la articulación con otros programas existentes a nivel departamental. En síntesis, dicho Plan señalaba que las microfinanzas en el departamento de Treinta y Tres deberían enfocarse en el conocimiento del territorio, un gran trabajo de campo, un análisis empresarial especializado, favorecer y facilitar el acceso a créditos adecuados, así como a la capacitación y asesoramiento continuo a los micro y pequeños empresarios locales, sin olvidarse de la fuerte impronta agropecuaria del departamento. La clave planteada por los consultores, era la del acceso al financiamiento con seguimiento permanente, como herramienta imprescindible para identificar rápidamente las dificultades y poner en práctica las medidas correctivas necesarias. 4.1.2. Impulsando acciones concretas a nivel local. A partir del Plan Estratégico Institucional, en el mes de octubre de 2008 se elaboró el Plan de Actividades del Programa de Microfinanzas para el Desarrollo Productivo a ejecutarse en el departamento de Treinta y Tres durante el período Octubre 2008 a Diciembre 2009. En cuanto a las actividades concretas realizadas y los resultados previstos, el resumen de las mismas se detalla a continuación: RESULTADO I: Micro y pequeños empresarios y emprendedores con su capacidad de gestión mejorada a partir del acceso a las microfinanzas. El resultado propuesto a la hora de construir el plan de actividades era de 300 micro y pequeños empresarios que accedían a financiamiento productivo, a través de diversos fondos rotatorios impulsados tanto en el marco del Programa (como el de fondo de microempresas en convenio con FUNDASOL), así como otros fondos específicos como el apícola, el de vivienda, el de cordero pesado, etc; así como el financiamiento directo de otras instituciones locales que prestan servicios de microcréditos. Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 83 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. En lo que respecta a los emprendedores que reciban apoyo de servicios complementarios, también la expectativa es de 300 emprendimientos, a través de distintos mecanismos como el Servicio de Apoyo Empresarial, el Centro Público de Empleo, así como otras herramientas que permitan el dictado de cursos, seminarios y asistencia técnica entre otros. RESULTADO II: Articulación entre los micro y pequeños empresarios y emprendedores y las instituciones proveedoras de servicios financieros y complementarios, fortalecida y consolidada a nivel departamental. En lo referente a los convenios a establecerse con instituciones proveedoras de servicios financieros, se han firmado con una cooperativa local que empezó a realizar actividades incipientes en el tema de microfinanzas (COMAC), con la institución que maneja el fondo para microempresas (FUNDASOL) y acuerdos con el BROU a través de la Unidad Pymes y la Gerencia Local. Como se señaló anteriormente, los emprendimientos de diversos sectores productivos tienen a la fecha diversos productos y líneas de financiamiento adecuadas a sus necesidades, principalmente a través de fondos que si bien son instrumentados desde la Dirección de Desarrollo, son administrados profesionalmente por instituciones financieras o por técnicos responsables. Asimismo, en cuanto al fortalecimiento a las instituciones involucradas a nivel local, se trabajó en el período con un curso de formación de recursos humanos para la gestión de fondos de microcrédito, es decir la capacitación específica a oficiales de crédito que trabajan en esta temática con FUNDASOL y la Intendencia, formando a recursos locales para que trabajen con esta metodología en el sector de la micro y pequeña empresa. También COMAC ha gestioando el apoyo del Programa para comenzar a operar con oficiales de crédito en el mercado local. RESULTADO III: Oficinas y/o Agencias de desarrollo fortalecidas en términos de capacidad operativa y de apoyo y orientación al sector de microfinanzas. En cuanto al fortalecimiento de la Dirección de Desarrollo Económico, se da tanto en el apoyo técnico, como la formación y asistencia técnica para funcionarios municipales que se dedican de forma exclusiva a esta temática. También hubo un avance sustancial en cuanto a los mecanismos para la atención de los micro y pequeños empresarios y emprendedores, contando con procedimientos claros en como actuar en caso de identificación de necesidades de los microempresarios. Por otra parte, para el logro de estos resultados, se han realizado actividades previamente planificadas, que se detallan a continuación: • Actividades de sensibilización, difusión e información del Programa. La intención de la Intendencia de Treinta y Tres es diseñar un plan de difusión de esta temática, para que todos los microempresarios y emprendedores del departamento conozcan las herramientas que se encuentran a su disposición ya sea de servicios financieros como complementarios. Asimismo, a los efectos Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 84 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. de lograr una mejora en la información para los emprendimientos a nivel local, se propuso el diseño de un registro actualizado de la oferta local y nacional de servicios de apoyo a MIPYMES. • Relevamiento de sectores productivos e instituciones. Se ha planteado la necesidad de contar con un censo de mipymes del departamento, a los efectos de definir nuevas acciones y evaluar su impacto. • Actividades de capacitación. Se ha diseñado un Plan de Capacitación para el departamento, en el cual convergen diversos programas que contienen componentes de capacitación como son: Programa de Microfinanzas, Programa ART, Programas de DINAPYME, Servicio de Apoyo Empresarial de la Intendencia, CEPE con DINAE, etc. • Contratación de técnicos especializados. Se ha solicitado al Programa la colaboración en el período para la contratación de un responsable institucional para canalización de información y coordinación con actores involucrados. • Acciones de articulación institucional. Como se establece en resultados se han firmado numerosos convenios y se han establecido acuerdos y mecanismos institucionalizados de participación entre numerosas instituciones tanto en el área financiera como de apoyo empresarial. Asimismo, se intenta que instituciones que son del departamento comiencen a trabajar en la temática, como es el caso de COMAC para el tema financiero. 4.2.3. Vinculando actores para el desarrollo económico local. En el esquema de implementación del Programa de Microfinanzas en el departamento de Treinta y Tres, la Dirección de Desarrollo Económico de la Intendencia apuesta y logra cumplir la función objetivo de Institución identificadora y articuladora tanto a nivel departamental como nacional. Los intercambios se dan desde la Dirección de Desarrollo Económico con: DIPRODE, Organismos Internacionales, Programas del Gobierno Nacional, Instituciones Proveedoras de Servicios Financieros y Complementarios vinculadas al territorio y con todos los beneficiarios finales del programa en Treinta y Tres como son los microempresarios actuales y potenciales, formales e informales, las agremiaciones de comercio, industria y productores rurales, ganaderos, granjeros, apícolas y avícolas entre otros. Como señala el Plan realizado por la Ec., Ois, estas articulaciones a octubre de 2008 alcanzaban ya a una 30 de instituciones, muchas de ellas ya con mecanismos de relacionamiento establecidos, como es el caso de los vínculos con: Fundasol, Comac, Bandes, BROU, Fundación Quebracho, Mides, Centro Comercial, Servicio de Apoyo Empresarial, Centro Público de Empleo y Mevir. Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 85 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. Esquema de Implementación de las Microfinanzas a nivel local en el Departamento de Treinta y Tres Organismos Internacionales DIPRODE Instituciones Proveedoras de Servicios financieros BANDES, BROU, FUNDASOL, COMAC, IDDT, CEPE, Fund. Quebracho, Uruguay Rural, PPR, ART Instituciones Identificadoras Dirección de Desarrollo Económico Local – Intendencia Departamental De Treinta y Tres Otros Programas de DIPRODE y del Gobierno Nacional Instituciones Proveedoras de servicios complementarios IDTT, DINAE-CEPE,SAE- REDEL, MIDES, UTU, Centro Comercial, Plan Agropecuario, INIA, LATU, ART, DINAPYME, CAMBADU Beneficiarios Finales del Programa Fuente: Ois, Cecilia. 4.2.4. Adecuando y generando herramientas financieras al servicio del desarrollo productivo. Uno de los elementos a destacar en este proceso de construcción de capacidades vinculadas al desarrollo económico local en el departamento de Treinta y Tres, y en particular en el rol de la Intendencia a través de su Dirección de Desarrollo Económico, es la búsqueda de soluciones financieras para los diversos sectores productivos del departamento, y en particular orientadas a las micro y pequeñas empresas o unidades productivas. En tal sentido, como se indicó anteriormente, dichos emprendimientos cuentan con líneas específicas de financiamiento que son manejadas de una forma profesional y poco asistencialista desde la Dirección de Desarrollo, estando administradas en las mayorías de los casos por instituciones financieras. Es decir que la Intendencia asume un rol que antes no existía en el departamento, de búsqueda y generación de herramientas financieras con fines productivos. Dichas líneas son: Fondo Rotatorio para Microempresas, Fondo Rotatorio Apícola, Fondo Rotatorio de Comercialización, Fondo Rotatorio de Cordero Pesado, Proyecto Agua , Servicio de Maquinaria para la producción, Programa P.I.P (Programa de Inversión Productiva – MTSS, DINAE, IDTT), Fondo para microempresas asistidas por el Servicio de Apoyo Empresarial. Estas herramientas financieras conviven con productos específicos que si bien no dependen de la Dirección, articulan directamente, como ser los manejados por la Fundación Quebracho, por el Programa Uruguay Rural del MGAP y el BANDES. En negociación se encuentran dos líneas: de vivienda productiva y para granjeros, así como nuevas líneas de COMAC, del BROU y del BANDES. Asimismo, no sólo a través de instrumentos financieros se apoyan a los emprendimientos, sino que también la Intendencia ha decidido apoyar y utilizar fondos en los Servicios de Apoyo Empresarial (SAE) como herramientas a Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 86 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. disposición de las MIPYMES del departamento y como complemento a las diversas líneas de microcréditos que se irán consolidando. Como se indica claramente en el Plan de Actividades, existe la clara convicción y compromiso de que los fondos destinados a este proyecto SAE deben seguir las acciones delineadas desde el Plan de Microfinanzas y es por eso que todas las acciones se coordinan desde la Dirección de Desarrollo Económico. 4.2.5. Estado de situación y principales aprendizajes del proceso. Todas las actividades anteriormente descriptas, así como las planificadas y en proceso de implementación, indican que el mercado de las microfinanzas en Treinta y Tres se encuentra en una primera fase de desarrollo, pero con bases sólidas del mismo, en el sentido de que cuenta con: - una oferta y demanda identificadas, ordenadas y en proceso de difusión a través de la Dirección de Desarrollo Económico de la Intendencia Departamental de Treinta y Tres. - una institucionalidad vinculada y ampliada, tanto a nivel departamental y nacional, con procedimientos de relacionamiento establecidos en la mayoría de los casos. - una demanda de servicios financieros y de apoyo empresarial atendida con herramientas adecuadas a sus necesidades posibilitando de esta manera que los microempresarios del departamento mejoren su capacidad de gestión a partir del acceso a las microfinanzas. En todo este proceso, desde la realización del Plan Estratégico Institucional realizado en el año 2007, se constató que estaban dadas las condiciones para el desarrollo del mercado de las microfinanzas en el Departamento de Treinta y Tres. En tal sentido, dicho proceso se continuó, conociendo más el sector y el territorio, y generando e instrumentando un esquema de financiamiento y de apoyo al emprendedor de manera adecuada y accesible a las mypes del departamento. Sin embargo, se debe reconocer que en este proceso ha habido algunas dificultades, las cuales fueron tomadas en cuenta para superarlas y actuar en consecuencia. Un ejemplo claro de dichas limitaciones estuvieron vinculadas al escaso personal con el cual contaba la Dirección de Desarrollo Económico, agravado por la problemática de ser un área que atiende múltiples responsabilidades. En este contexto, la Intendencia asumió el rol que en el marco del Programa se le otorgaba, y logró la incorporación de nuevos técnicos, se redefinieron prioridades y tareas, en donde este Programa jugo un rol transversal en todas las unidades que conformaban dicha Dirección. Asimismo, los tiempos de ejecución tanto del Programa a nivel nacional como los trámites internos del gobierno departamental y de sus diversas reparticiones, no siempre acompañan los tiempos, las urgencias y las necesidades de los micro y pequeños empresarios, por lo cual contar con Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 87 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. reglas claras y transparentes, y flexibilidad suficiente para adecuarse a esas necesidades, es un factor fundamental en todo este proceso. Con respecto a las instituciones vinculadas, si bien se ha logrado que una institución que no trabajaba en el departamento como FUNDASOL, juegue un rol fundamental en la oferta de servicios financieros, también es importante contar con la competencia de otras instituciones, incluso a nivel local, para que resulte de mayor beneficio para el consumidor final de estos servicios, o sea el micro y pequeño empresario. A su vez, no se puede dejar de constatar que muchas veces la adecuación de los emprendedores a la cultura del repago y eficiente uso del crédito no ha sido fácil. Sin embargo, ha sido un gran aprendizaje y logro del proceso el que las personas de bajos ingresos puedan acceder a créditos con tasas de interés adecuadas, atendiendo a los flujos de fondo acorde a sus emprendimientos. También ha sido fundamental y un logro de la lógica territorial del Programa que se dio en Treinta y Tres, el seguimiento de los créditos y el asesoramiento a los microempresarios realizado desde la Dirección de Desarrollo trabajando en conjunto con las instituciones responsables, esto condujo a formar conciencia de repago lo cual se refleja en la baja tasa de morosidad de los créditos concedidos. Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 88 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. 4.3. ANÁLISIS CONJUNTO SELECCIONADOS. DE LOS ESTUDIOS DE CASO Como señalábamos en la introducción del presente capítulo, el análisis conjunto de los estudios de caso seleccionados se realizará en dos momentos. Por un lado, tomando en cuenta las hipótesis orientadoras del presente trabajo, las cuales reflejan a nuestro juicio cuales pueden ser los aportes de un programa de microfinanzas con enfoque territorial a los procesos de desarrollo local de regiones o territorios en concreto, a través de tres elementos fundamentales: institucionalidad, recursos y estrategias. Un segundo momento implicará tomar en cuenta los principales aprendizajes de este proceso, a partir de los cuales se esbozarán algunos desafíos futuros que estos procesos enfrentan, en el sentido que permitan superar las limitaciones que durante el mismo surjan, así como potenciar y afianzar los logros obtenidos. No es menor la aclaración de que si bien el análisis se centrará en los departamentos de Rivera y Treinta y Tres y sus experiencias concretas, se tomarán en cuenta también los aprendizajes y procesos de los distintos departamentos del interior del país donde el Programa ha tenido una clara incidencia, y donde se han consultado a los responsables de su implementación, como es el caso de los departamentos de Salto, Soriano, Durazno, San José, entre otros. 4.3.1. En cuanto a la institucionalidad local vinculada a las microfinanzas y al desarrollo de la micro y pequeña empresa. Los aportes que un programa o estrategia de microfinanzas con alcance territorial puede realizar a la institucionalidad local, tiene en nuestra opinión, dos niveles de incidencia. Por un lado, el aporte que se realiza al fortalecimiento de las capacidades locales y el reordenamiento de las habilidades, conocimientos y recursos disponibles a tales efectos. En una segunda instancia, en caso de que sea necesario, se generan nuevos mecanismos y nuevas instituciones, o se instalan instituciones que no existían en el medio local, para llevara adelante sus lógicas de intervención en esta temática. En los casos concretos de Rivera y Treinta y Tres, se han dado dos dinámicas distintas, una que apuesta y consolida una nueva institucionalidad que agrupa grupos o instituciones ya existentes en el territorio; mientras que la segunda, consolida el rol de la institucionalidad existente en esta temática, para posteriormente articular con otras instituciones de dentro o fuera del departamento. En el caso de Rivera, a la hora de diseñar la estrategia del Programa de Microfinanzas para el departamento a comienzos del año 2007, originalmente se había propuesto la creación de una unidad municipal dependiente de la Dirección General de Promoción y Desarrollo, cuyo rol se concentraba exclusivamente en el sector microempresarial: el Centro Mype. Sin embargo, el Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 89 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. proceso que se venía generando en el territorio en cuanto a la conformación de una figura de carácter público-privado como es la Agencia de Desarrollo de Rivera, donde la Intendencia ha sido uno de los principales impulsores para su creación, han llevado a que se buscará potenciar su actividad, dotándola de una herramienta muy importante dentro de la estrategia de desarrollo local. Es en ese sentido, que las tareas básicas asignadas en su rol de identificación, promoción y canalización de beneficiarios, sean compartidas con la Agencia, lo cual no está exento de dificultades a la hora de definir roles y alcances de los mismos, pero sobre la cual se está trabajando actualmente. A partir de la conformación y consolidación de dicha Agencia, se han centrado y enfocado los intereses de numerosos grupos, colectividades e instituciones que funcionan en todo el departamento de Rivera. Dentro de esta estrategia más global de desarrollo, la herramienta de las microfinanzas debería funcionar como eje transversal de los diversos ejes y programas que la Agencia maneja. Asimismo, en el marco del Programa se ha fomentado la instalación o el inicio de actividades en el departamento de instituciones financieras, buscando canalizar el financiamiento de proyectos productivos identificados a nivel local, rol que asumirá a partir de la fecha dicha Agencia. Pero más allá de este reordenamiento institucional a nivel local, se puede decir que a la fecha el concepto de microfinanzas se encuentra colectivizado entre los principales actores con incidencia en el desarrollo local, lo cual deberá ser profundizado a futuro. En tal sentido, un elemento clave para la articulación institucional y el dar a conocer la herramienta microfinanciera, ha sido la conformación de un Fondo de Garantía Microfinanzas Rivera, como se ha mencionado oportunamente. El mecanismo de conformación de dicho fondo ha sido el resultado de una excelente cooperación interinstitucional, que ha generado una articulación formalizada público – privada entre la Intendencia de Rivera, DIPRODE, la Corporación Nacional para el Desarrollo, el Banco de la República Oriental del Uruguay, las dos instituciones financieras interesadas COSSAC e IMPULSA, y el Programa de Articulación de Redes Territoriales (ART) de PNUD. En definitiva, el aporte de un nuevo mecanismo institucional ha logrado que en un mercado microfinanciero que era inexistente y que continúa siendo limitado, se cuente ya con dos IMF que han apostado al proyecto, y que seguramente abrirá la puerta a otras instituciones en el futuro cercano; continentada en una institucionalidad local que se esta fortaleciendo de manera novedosa a través de la consolidación de la Agencia de Desarrollo de Rivera, proceso que no está exento de dificultades típicas de los procesos asociativos, pero que sin duda permitirá contar con un mecanismo sostenible a lo largo del tiempo que acompañe el proceso de desarrollo económico local en la región. Por otra parte, el caso de Treinta y Tres no se basó en la generación de una nueva institucionalidad para el desarrollo económico local, sino que ha sido básicamente el fortalecimiento de las capacidades locales, a través del rol que asumió la Dirección General de Desarrollo Económico y Empleo. Dicha Dirección al inicio del actual período de gobierno, estaba claramente más enfocada al sector rural del departamento, y en el marco de esta estrategia de desarrollo de las microfinanzas a nivel local, empezó a atender una demanda creciente de las mypes urbanas así como de las pequeñas unidades Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 90 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. productivas, otorgándole un rol transversal a las microfinanzas a través de diversos instrumentos como los fondos rotatorios impulsados por dicha Dirección. En el marco de la gestión de dichos fondos, se ha trabajado fuertemente con instituciones proveedoras de servicios financieros y complementarios tanto locales como de fuera del departamento. Dichas instituciones han mejorado su propia gestión y han innovado en diversas modalidades de trabajo, logrando ampliar sus servicios dentro del departamento y hacia otros departamentos. En el caso de las instituciones financieras han aumentado sensiblemente el manejo de carteras obteniendo muy buenos resultados, como es el caso de FUNDASOL que había tenido algunas experiencias puntuales en el departamento, pero actualmente se ha consolidado su accionar a través de la gestión de los fondos para microempresas a nivel local, contratando oficiales de crédito locales. También se han iniciado acciones de fortalecimiento a una cooperativa local, como es el caso de COMAC, con una apuesta institucional de incursionar en el mercado de las microfinanzas. En lo referente a los servicios complementarios, una institucionalidad que existía pero no de una manera articulada con las líneas de desarrollo departamental, como es el caso de los Servicios de Apoyo Empresarial, se encuentra actualmente trabajando en forma conjunta con la estrategia de la Dirección de Desarrollo y las microfinanzas. Estos procesos de articulación y fortalecimiento institucional han generado capacidad local formada e instalada logrando así un trabajo más eficiente y sostenible. En cuanto a como ha sido este proceso de conformación o consolidación de institucionalidad local vinculado a las microfinanzas y a la atención a las micro y pequeñas empresas en el marco del Programa en el resto del país, se podría decir que estos dos casos ilustran en líneas generales las realidades territoriales existentes. Por el lado de la consolidación del rol de las Direcciones de Desarrollo como agentes promotores del desarrollo económico local, en el caso de Durazno y Soriano, Rocha; que han tenido un fuerte rol en la identificación de proyectos productivos a nivel territorial, en este período se ha fortalecido las capacidades de su equipo técnico y su funcionariado municipal en esta temática, articulando de forma constante con las instituciones financieras, con el Programa de Microfinanzas y con otros programas con fuerte incidencia territorial como ART, Uruguay Integra, UDM, etc. En el caso de Salto, al igual que en el caso de Treinta y Tres, la Dirección de Desarrollo tenía un marcado interés por lo agropecuario y rural, pero en este período se ha consolidado en su rol de promotor del desarrollo de las mypes locales, a través de Servicios de Desarrollo Empresarial en la órbita municipal, así como en su interacción con las restantes instituciones del departamento como el Centro Comercial, IPRU, Cooperativa ACAC, etc. También es interesante destacar el caso de San José, que partiendo de su escasez de personal a nivel de la Unidad de Desarrollo Municipal, ha articulado acciones con otras instituciones que trabajan a nivel local, como son los Centros Públicos de Empleo (CEPE) que se vinculan directamente con los pequeños emprendedores y mypes del departamento; identificando necesidades y canalizándolas hacia instituciones financieras como IPRU, COSSAC, entre otras. Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 91 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. En cuanto a la apuesta a la conformación de una nueva institucionalidad a nivel local, el caso de Cerro Largo, de Florida y con mayor antigüedad, el de Paysandú, se alinean a la estrategia de generar una entidad público-privada que se transforme en el promotor de los procesos de desarrollo económico y social a nivel territorial. En tal sentido, más allá de la disparidad a la hora de procesos y estados de situación de las diferentes experiencias, es de interés del Programa fortalecer dichas instituciones como entidades identificadoras de proyectos productivos a nivel local, y que a partir de ellas se puedan canalizar las demandas de financiamiento hacia las ofertas disponibles, en el marco de una estrategia de desarrollo más global a nivel local. En síntesis, la institucionalidad existente a nivel nacional vinculada a las microfinanzas y a las mypes ha brindado a los gobiernos departamentales herramientas técnicas y económicas para la implementación del programa en microfinanzas acorde a la realidad local, permitiendo no solo contar con planes estratégicos sino además apoyando la instrumentación y la puesta en práctica de los mismos, generando capacidades locales que permitan la permanencia en el tiempo de estos instrumentos y que se constituyan en un aporte real y concreto a los procesos de desarrollo local. 4.3.2. En cuanto a los recursos disponibles para una nueva ingeniería financiera local. Un tema no menor en estos procesos que se impulsan para la generación de una nueva ingeniería financiera local, es la disponibilidad de recursos y fondeos tanto públicos, a nivel nacional y departamental, como privados. En líneas generales, el Programa de Microfinanzas cuenta con recursos para colaborar con los procesos de fortalecimiento a nivel local, a través de la contratación de técnicos, la capacitación de funcionarios de las instituciones involucradas en estos procesos, la adquisición de equipamiento informático y de infraestructura para el desarrollo de sus tareas, la posibilidad de realizar talleres de difusión y de sensibilización de la temática a nivel local. A su vez, a partir de algunas demandas puntuales, ha colaborado en ciertas etapas de fondeos o financiamientos concretos de proyectos productivos, pero sin duda la apuesta fundamental del Programa es colaborar en la canalización del fondeo privado hacia estos procesos de desarrollo local. Esto implica a su vez, involucrar y comprometer con recursos a las instituciones locales, ya sea en el ámbito del gobierno municipal como las restantes instituciones. En tal sentido, el rol del gobierno departamental en cuanto a la disponibilidad de recursos para este tipo de programas tiene que ver por un lado con la asignación de funcionarios y de infraestructura para tales fines, a la vez que se intenta promover la asignación de partidas presupuestales para la realización de actividades específicas vinculadas a la implementación de este tipo de programas. Vinculado al rol de las restantes instituciones locales o nacionales, la apuesta estratégica del Programa, ha sido la de manejar los recursos de manera eficiente y no superpuesta, de modo de aprovechar mejor las fuentes de financiamiento tanto para el fondeo de proyectos como la asistencia técnica o capacitación, generando a tales fines una nueva ingeniería de apoyo a los emprendimientos o mypes locales, donde el Programa funciona como “palanca” Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 92 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. de proyectos o procesos, y no como financiador principal en la medida de lo posible. Tanto en los casos de Treinta y Tres como de Rivera, los gobiernos departamentales han asignado partidas presupuestales para estos procesos y han intentado involucrar a otras instituciones para que brinden recursos económicos y técnicos para estos procesos. En Treinta y Tres, la Intendencia presupuesto un fondo de U$ 50.000 que pueda ser utilizado como fondo de apalancamiento de estos procesos, en el sentido de generar una línea de microcréditos para nuevos emprendimientos ya que es una demanda permanentemente detectada y no atendida aún. Entre las otras fuentes de financiamiento y de recursos técnicos utilizadas para las actividades asignadas y presupuestadas tienen que ver tanto con el Programa de Microfinanzas y otros Programas como ART, DINAPYME, Proyecto Redel, entre otros. En el caso de las instituciones financieras, si bien FUNDASOL ha asumido el rol de ventanilla financiera de muchos de los proyectos identificados por la Intendencia en el marco del Programa, lo ideal sería que siguiera aumentando la contraparte de capital y fondeo propio que ha manejado hasta el momento dicha institución. En el marco de estos reordenamientos y surgimiento de herramientas financieras a nivel local, se observa que a la fecha existen 14 líneas específicas, ordenadas, articuladas y en proceso de difusión a disposición de los distintos emprendedores del departamento de Treinta y Tres. Esto se puede interpretar como un gran fortalecimiento a nivel del mercado local de las microfinanzas. Asimismo, se han generado nuevas articulaciones e ingenierías financieras y de apoyo empresarial, como es el caso del nuevo convenio con Fundasol quien pasó a administrar el fondo rotatorio SAE. El mismo opera bajo las mismas condiciones del fondo rotatorios para microempresas en funcionamiento pero con acompañamiento de los técnicos durante todo el período de repago. Por otra parte, en el caso de Rivera, la Intendencia de Rivera en el marco de la implementación del Programa de Microfinanzas en su territorio, había tomado la decisión de transmitir su cuota de fondos provenientes del Fondo de Desarrollo del Interior (FDI) para convertirlo en un fondo rotatorio a los efectos de apoyar proyectos productivos que no estaban siendo cubiertos por las instituciones financieras del medio. Sin embargo, se reconocía que no era una de la funciones básicas de la Intendencia, y que se corrían ciertos riesgos a la hora de su instrumentación, ya sea por la capacidad técnica requerida para evaluar dichos proyectos, así como los riesgos que hemos mencionado anteriormente, en el sentido de caer en lógicas asistencialistas o de cubrir urgencias, que sin dejar de ser bien intencionadas, no era el fin fundamental de dicho fondo. Sin embargo, a partir de la firma del convenio y su definición como Entidad Identificadora del Programa, el gobierno departamental visualizó la posibilidad de potenciar los fondos que poseía, permitiendo abarcar un espectro mayor beneficiarios, generando una herramienta que motivara la instalación de instituciones financieras en el departamento, sin asumir el rol de agente Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 93 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. financiero de primer piso con todos los riesgos que eso acarrea. A partir de esta nueva ingeniería financiera, es que entrar a jugar dos instituciones financieras a nivel local como es el caso de COSSAC e IMPULSA como instituciones de primer piso, el BROU con su respaldo institucional como entidad administradora de dicho fondo o fideicomiso de garantía, y la CND como entidad de segundo piso. A esto se le agrega el rol de la Intendencia, y posteriormente de la Agencia de Desarrollo, en identificar los proyectos productivos vinculados a cadenas territoriales de valor previamente identificadas. En todo este esquema, el rol del Programa ha sido de diseñar dicha estrategia y acompañar el proceso, de modo que este mecanismo instaurado recientemente en el territorio, tenga sostenibilidad financiera e institucional. En las restantes experiencias territoriales del Programa, se han generado procesos similares, en el sentido de que ha habido cierto involucramiento presupuestal y de asignación de técnicos por parte de los gobiernos departamentales, pero con bastantes dificultades a la hora de la implementación práctica, salvo algunas excepciones. Asimismo, las entidades financieras o de servicios complementarios aún no se han comprometido económicamente de manera decisiva en estos procesos, sino que siguen muy vinculadas al acompañamiento institucional y financiero que los organismos públicos puedan brindar. Sin embargo, ha habido avances sustantivos en el aprovechamiento de los recursos a nivel local para evitar ciertas superposiciones, lo cual es un gran desafío a futuro de que esas coordinaciones sean acompañadas en mayor compromiso en recursos técnicos y financieros por parte de las instituciones públicas y privadas involucradas. 4.3.3. En cuanto a la articulación de estrategias y políticas entre los diferentes niveles territoriales (departamental, nacional, internacional). A la hora de diseñar una estrategia de microfinanzas que necesariamente articulara con distintos niveles territoriales, se partía de un diagnóstico claro: la alta dispersión existente de programas nacionales de apoyo financiero y de servicios complementarios enfocados al sector, pero sin interacción recíproca y que muchas veces se superponían y que dificultaban la aplicación de mecanismos de coordinación a nivel territorial. Esto convivía de forma paralela con el hecho que en los territorios concretos, muchos de los actores convocados o los referentes institucionales no lograran visualizar el interés común de estas estrategias, quedándose con sus “chacras” sectoriales o políticas. Es este contexto, donde la apuesta del Programa ha sido trabajar en la articulación de las distintas estrategias y políticas existentes en estos territorios, teniendo claro dicho panorama a través del mapeo o relevamiento realizado en los respectivos Planes Estratégicos, de modo de tener claro en estos esquemas con que instituciones o programas se puede contar para llevar adelante una estrategia de microfinanzas a nivel local, y con que recursos nacionales y locales se cuenta para tales fines. En fases posteriores, las actividades concretas llevadas a cabo, deberían reflejar en la medida de lo posible dicha articulación e interacción, tanto en función de objetivos comunes como en el compromiso multi-institucional de las partes involucradas. Sin dejar Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 94 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. de lado a tales efectos las modalidades diferenciales de intervención definidas por el Programa, en cuanto al abordaje integral de las acciones, ya fuera fondos de garantías, capacitaciones específicas, talleres de sensibilización, ferias de emprendedores, etc; como el necesario aterrizaje local de dichas acciones, en el sentido de que los que terminan definiendo cómo, cuándo y por qué se realizan las diversas actividades, son los referentes locales. Para el departamento de Rivera, la articulación de dichas estrategias se ve facilitada en cierta manera por contar previamente con una Dirección de Promoción y Desarrollo enfocada al sector productivo, con experiencia en brindar servicios de capacitación y financieros a pequeños proyectos productivos, enmarcados en una estrategia de desarrollo local. En este contexto, el grado de interrelación logrado entre la IDR y DIPRODE ha sido decisivo para la implementación de esta estrategia. Asimismo, se han generado vínculos continuos con las instituciones financieras locales y con los actores sociales, convocándolos a todas las instancias organizadas, ya sean de capacitación y/o difusión. Sin embargo, no hay que dejar de lado algunos riegos o limitaciones encontradas en el período, como ser el excesivo centralismo, no solo ha nivel público, sino también privado, lo que llevó por ejemplo al escaso interés de participación obtenido de algunas instituciones financieras (tanto bancos como cooperativas). A la interna del departamento, también ha habido dificultades de operar en forma integral en todo el territorio, porque también no han sido fáciles articular lógicas intradepartamentales, reflejando en gran parte la complejidad de esta implementación. El departamento de Treinta y Tres en su diagnóstico inicial resalta la falta de articulación y coordinación, entre organizaciones y entidades existentes en el departamento, lo que genera ineficiencias para atender a los emprendedores y mypes del departamento. Es justamente a la detección de esta debilidad, que se propone la intensificación de la participación e intervención de la Dirección de Desarrollo Económico como articulador, para el desarrollo de las mypes del departamento, contando con personal específicamente dedicado a este fin, atendiendo a cada uno de ellos, asegurándose en cierta forma una derivación eficiente al resto de las organizaciones y una mejora en la atención de las necesidades específicas del sector. En este contexto, se transversalizó la información y se logró articular con numerosos programas y proyectos tanto a nivel departamental como nacional, no solo evitando la superposición de recursos sino optimizando su acceso hacia los beneficiarios finales. En este proceso se logró un muy buen vínculo, necesario con nuevos actores de dicho mercado, como son las instituciones prestadoras de servicios financieros y complementarios quienes permiten optimizar la eficiencia en el apoyo a los beneficiarios finales, acercándoles oportunidades que a veces ni siquiera conocían o no tenían acceso. En resumen, en los últimos años, con mayor presencia de instituciones públicas y privadas que fomentan las microfinanzas, se va armando una estrategia de oportunidades locales o territoriales que antes no existían, pero todavía a nivel local queda mucho por hacer, ya que no en todas las instituciones o referentes hay claridad de que las microfinanzas son un instrumento de desarrollo y de beneficio para la comunidad. Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 95 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. 4.3.4. En cuanto a los principales aprendizajes y desafíos futuros. En el marco de este análisis del proceso de implementación del Programa de Microfinanzas en dos realidades concretas como es el caso de los departamentos de Rivera y Treinta y Tres, y las conclusiones que a partir de dicho análisis se puede plantear para el resto del país, podemos definir en este punto algunos de los principales aprendizajes de la aplicación de un enfoque territorial en un programa de microfinanzas. Una primera conclusión de este análisis es que a través de estas experiencias revela se han implementado estrategias e instrumentos que pueden resultar innovadoras, para sortear obstáculos y fundamentalmente para adaptarse a los requerimientos y condiciones particulares de cada uno de los territorios considerados. En tal sentido, se busco adaptar instrumentos financieros a las realidades locales, integrar y articular las acciones de la institucionalidad existente, así como asignar recursos presupuestales y técnicos para el desarrollo de dichas estrategias, trabajando en conjunto para un objetivo en común. Dentro de los principales aprendizajes de estas experiencias, se pueden destacar tres aspectos claves: - El partir de un diagnóstico claro y realista de la situación de la cual se parte no solo a nivel de las instituciones financieras, sino la articulación institucional existente, cuáles son los sectores productivos claves del departamento y el rol que ha jugado el gobierno departamental a tales efectos. - El implementar esquemas de ejecución territorial que no sean “prefabricados” sino adaptados a realidades territoriales, teniendo en cuenta los tiempos de las distintas instituciones involucradas y conjuntando los objetivos de cada proyecto, entidad o programa, hacia metas claras. - El asumir y entender de que la única forma de lograr que las microfinanzas se conviertan en herramientas de desarrollo local para estos territorios, es a través de la combinación con otras políticas socio-productivas, de forma tal que se complemente y se aborden de una manera integral las diferentes necesidades de la población, que van más allá del acceso al crédito. Sin embargo, a la luz de este análisis, se vislumbran muchos desafíos futuros de este proceso, para la profundización del mismo a nivel territorial: Asumir que las microfinanzas son un medio de inclusión socioeconómica, por lo cual es tan importante el abordaje integral de la problemática de la población a la cual se atiende, pero sin dejar de lado que las actividades y negocios que se financien o apoyen en este marco, sean viables tanto para el territorio como para el mercado. Mejorar los mecanismos de involucramiento y participación de los actores locales, de forma de lograr que la información dispersa que se dispone, sea canalizada claramente hacia la solución de las Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 96 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. problemáticas vinculadas al sector de la micro y pequeña empresa. mercado; Continuar con el fortalecimiento de las capacidades institucionales y técnicas a nivel local vinculada a las microfinanzas y la atención a mypes, desde un punto de vista interactivo, no solo transferencia de conocimiento, sino en el sentido de apropiarse y empoderarse de los procesos y aprendizajes que en el propio territorio se han realizado. Realizar un seguimiento de las actividades realizadas, por todas las partes involucradas, centrándose en el impacto de las mismas y la adecuación a las nuevas demandas que surjan en el sector. Consolidar y mantener a las instituciones microfinancieras y de extensión empresarial de manera sostenible, generando mecanismos de atracción e incentivos suficientes a nivel territorial de manera novedosa. En definitiva, los aprendizajes y desafíos tienen que ver con desarrollar y profundizar un modelo integral de implementación de un Programa de Microfinanzas adaptada a las necesidades del territorio. En tal sentido, los actores consultados y los informes disponibles coinciden en que si bien estamos en una fase inicial de tal proceso lo cual no está exento de dificultades, nos encontramos ante bases sólidas que permitan asegurar la sostenibilidad en el tiempo de estos procesos, mediante un compromiso e involucramiento entre las instituciones microfinancieras, el gobierno nacional y el gobierno departamental, a través de un marco institucional adecuado para el desarrollo de la actividad. Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 97 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. 5. SÍNTESIS Y CONCLUSIONES. En la década del noventa, con la impronta de las teorías neoclásicas en América Latina y su mirada macro y sectorial de las políticas económicas, empiezan de forma incipiente a desarrollarse proyectos o programas que impulsaban procesos de desarrollo local o de desarrollo económico local vinculado a casos de empresas exportadoras exitosas y a la inversión extranjera directa. Esto definía en gran medida la impronta de las políticas vinculadas al territorio, en cuanto a la atracción de la inversión externa a través de exenciones fiscales y fomentar la exportación de las micro y pequeñas empresas. Sin embargo, se detecta que dichas políticas no reflejaban la heterogeneidad existente en los territorios considerados ni solucionaban los problemas de los sectores productivos de los países latinoamericanos, compuesto en la gran mayoría de los casos por micro y pequeñas empresas. A partir de esta constatación, se empiezan a diseñar políticas específicas de apoyo a las mypes, tomando en cuenta el mercado externo como el interno. En este marco, se empieza a trabajar con programas de asistencia técnica, tomando en cuenta la problemática de aislamiento de estas empresas, incorporando conceptos como redes, clusters, conglomerados. Pero en todo este período, quedaba afuera una mirada fundamental para los procesos de desarrollo territorial, que es la mirada institucional. En particular el rol que el sector público ocupa en el diseño y promoción de estas políticas, así como la necesaria complementariedad entre lo público y lo privado, asumiendo la mirada sistémica del desarrollo territorial, y por ende de las políticas y programas que lo impulsan. Es justamente en esta visión sistémica del desarrollo, impulsada por muchos economistas territoriales de nuestro tiempo como Albuquerque, Vázquez Barquero, Costamagna, entre otros; es que hemos centrado el presente trabajo para analizar con esta referencia fundamental, el rol que una herramienta financiera como las microfinanzas, aporta al desarrollo de territorios concretos, y permite involucrar en dicho desarrollo a distintos actores de nuestra sociedad como los gobiernos nacionales y departamentales, las asociaciones comerciales, las instituciones financieras, las agencias de desarrollo, entre otros. Es fundamental en este punto, tomar en consideración algunos elementos claves para las experiencias de desarrollo económico local en América Latina resumidas por Albuquerque, y que se relacionan directamente en como entendemos que se debe contextualizar los programas que buscan impulsar las microfinanzas a nivel territorial, y que hemos desarrollado a lo largo de toda la investigación: - el necesario vínculo entre el gobierno nacional y local y el fortalecimiento de las capacidades locales; - la construcción de una oferta territorial apropiada para la atención de las micro y pequeñas empresas; - el grado de aprovechamiento de las oportunidades globales o la adecuación a impactos externos desfavorables; Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 98 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. - el tener en cuenta el vínculo entre los instrumentos de fomento productivo y el acceso al financiamiento, a través de la innovación financiera; - fomentar el involucramiento y participación del empresariado y sector privado a nivel local; - tener en claro la complementariedad de los objetivos sociales y las políticas productivas a nivel local. En este contexto, y a los efectos de concluir y sintetizar el presente trabajo, en que se agruparan los principales hallazgos de la presente investigación, en base a dos lineamientos principales: el rol de los programas de microfinanzas vinculando los aspectos sociales y financieros del desarrollo local, y en el caso uruguayo en particular, la sostenibilidad financiera e institucional de estos procesos. 5.2. LA INEVITABLE TENSIÓN ENTRE LO SOCIAL Y LO FINANCIERO. Como hemos señalado a lo largo del presente trabajo, cuando hablamos de fomentar procesos de desarrollo local, no es lo mismo el caso europeo que el caso latinoamericano. En general, la motivación última de los procesos de desarrollo local en Europa tiene que ver con la generación y distribución de la riqueza e ingresos, mientras que en la mayoría de las realidades latinoamericanas, dichos objetivos se inclinan más hacia la reducción de la pobreza y la exclusión socioeconómica que existe en nuestros países. En es este contexto, que los procesos de desarrollo local en América Latina, le han dado un rol fundamental a las pequeñas y microempresas, dándole lugar a una estrategia basada en una nueva cultura empresarial, como medio para reducir la pobreza y lograr un desarrollo participativo. En tal sentido, la Cumbre sobre Microcrédito de Washington en 1997, por primera vez reconoce la importancia del crédito a los pobres como instrumento de base para la lucha contra la pobreza. Más allá de este objetivo, en todo el mundo los programas de microfinanzas atienden a una amplia gama de necesidades económicas que van desde nuevos emprendimientos, emprendedores en situación de pobreza, micro y pequeñas empresas que trabajan en la informalidad, así como sectores productivos formales pero con diversas dificultades de acceso al financiamiento, así como proyectos de tipo social o comunitario, cooperativas, etc. En tal sentido, como hemos señalado en esta investigación, por un lado se desarrollan algunos programas de microfinanzas o en particular de microcrédito que tienen como fin último el aliviar la pobreza beneficiando sobre todo a un gran universo de individuos “vulnerables” o directamente excluidos del sistema, a través de diversos mecanismos e instrumentos. En ese nivel, el microcrédito apunta a satisfacer las necesidades más básicas y esenciales de los individuos, en forma rápida y a partir de recursos que por lo general son escasos o limitados. Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 99 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. Pero por otro lado, muchas de las instituciones de microfinanzas apuntan a apoyar a pequeños empresarios - nuevos o existentes -, excluidos del sistema financiero tradicional, que quieren mejorar su actividad empresarial y/o artesanal o poner en marcha una nueva actividad, siendo sectores que si bien no se encuentran por debajo de la línea de pobreza, tienen dificultades de acceso al sistema bancario tradicional. En este punto, al intervenir la política pública en estos programas, es fundamental saber cuales son las necesidades locales en cuanto a los instrumentos financieros y desde que punto de partida se empiezan estos procesos, definiendo su foco de intervención y su estrategia de desarrollo futura, combinándolo entonces sí posteriormente, con otras políticas o programas con perfil socio-productivo, pero evitando confundir políticas asistencialistas con políticas de promoción de la micro y pequeña empresa local. Es en este contexto, donde las microfinanzas pueden jugar un rol importante en el desarrollo local y de hecho se ha convertido en los últimos años en uno de los instrumentos más frecuentemente incorporados por las políticas de promoción del desarrollo. Ya que por un lado, contribuye a reducir la exclusión social en el territorio, permitiendo que sectores excluidos de los sectores dinámicos de la economía generen actividades económicas y autoempleo. Por otro lado, favorece la creación de puestos de trabajo en pequeñas empresas locales, así como la propia supervivencia de dichas empresas en la medida que se financien proyectos viables y rentables, con el consiguiente acompañamiento técnico. Por lo tanto, si bien las microfinanzas han nacido como una actividad que combina lo financiero con lo social, favoreciendo el pasaje de círculos viciosos a circuitos virtuosos y dinámicos, la evolución de estos programas deberán necesariamente equilibrar de manera sostenida la equidad con la eficiencia, y es ahí donde en nuestra opinión, la política pública tiene un rol que jugar. 5.2. DESARROLLANDO SOSTENIBILIDAD. CAPACIDADES Y APOSTANDO A LA Con el objetivo de aumentar el empleo, promoviendo mejores condiciones de inclusión y oportunidades y teniendo como base las experiencias internacionales, Uruguay se embarcó a través del Programa de Microfinanzas para el Desarrollo Productivo, en generar las condiciones para el desarrollo de un mercado de microfinanzas que asegurara la sostenibilidad de proyectos productivos. En este contexto, a través de estrategias territoriales de implementación, el fin último del programa es mejorar las condiciones de acceso a servicios financieros y complementarios de sectores de la población excluidos por diversos motivos del circuito tradicional. A la hora de su implementación en el territorio, el Programa intentó reconocer el lugar del cual se parte al momento de realizar los distintos Planes Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 100 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. Estratégicos a nivel departamental, tomando en consideración la escasa institucionalidad existente vinculada a la temática, y en particular de instituciones financieras en el interior del país que trabajaran con metodología microfinanciera. Asimismo, dicha oferta existente se vincula al sector formal de la economía, dejando como fuente de financiamiento fundamental para el micro y pequeño empresario el crédito al consumo o de proveedores en algunos casos, con tasas y requisito poco adecuadas a la realidad de su emprendimiento. Desde este diagnóstico inicial, el Programa ha desplegado su modalidad diferencial de intervención tomando en cuenta las necesidades territoriales, el involucramiento institucional y la integralidad de sus componentes. Esto a su vez se orienta a los aportes fundamentales del Programa a nivel local, vinculado al desarrollo y consolidación de una institucionalidad estrechamente relacionada con las microfinanzas y el apoyo a las mypes, el brindar recursos económicos y financieros a tales fines, todo estas acciones enmarcadas en una estrategia articuladora de los distintos niveles que coinciden en territorios concretos. En este punto, es necesario concluir cuales han sido a nuestro juicio los dos hallazgos principales de la modalidad de intervención del Programa a nivel territorial, que tiene que ver con el desarrollo de capacidades y la apuesta de la sostenibilidad financiera e institucional de estos procesos. En primer lugar, vincular al Programa al desarrollo de capacidades, según la definición que realiza Dubois (2009): proceso en el que las personas, las organizaciones y las sociedades, consiguen, fortalecen y mantienen las capacidades para establecer y conseguir sus propios objetivos; tiene que ver con el grado de apropiación de las distintas instituciones y actores que han participado del proceso han asumido e internalizado su rol en el desarrollo del mercado de las microfinanzas a nivel nacional y local. En segundo lugar, en lo que respecta a la sostenibilidad de estos procesos, si bien se sobreentiende que la sostenibilidad financiera es condición necesaria sobre la que se basa el desarrollo de las microfinanzas, nos encontramos hoy ante la posibilidad de demostrar que el acceso de los sectores más débiles a la financiación es un negocio viable para el sector financiero y que por otro lado tiene impactos socio-económicos importantes a nivel del municipio. Asimismo, otros factor a tener en cuenta es la sostenibilidad institucional de este proceso, en cuanto al empoderamiento a nivel local de las instituciones públicas y financieras de este proceso, el aporte económico que dichas instituciones realizan y la necesaria alineación de políticas. En el marco de estos dos conceptos, y en base al análisis realizado y los aportes de los referentes consultados, los principales logros, limitaciones y recomendaciones son enumeradas a continuación: LOGROS DEL PROCESO - Existen nuevas instituciones financieras desarrollando microcrédito productivo, incluido entidades que ingresaron al mercado uruguayo incorporando tecnología internacional o Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 101 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. - - - - - bancos estatales que brindarán cobertura nacional de microfinanzas con asistencia técnica especializada. Se ha cooperado con varias de estas instituciones financieras para mejorar su capacidad de gestión de los riesgos, en sus capacidades de intermediario de segundo piso o en el fortalecimiento de sus capacidades como organismo de control. El desarrollo en conjunto con las instituciones locales y partiendo de sus demandas concretas, de soluciones financieras acordes a necesidades de proyectos productivos grupales e individuales en todo el país, atendiendo a las particularidades sectoriales y territoriales. Muchas micro y pequeñas empresas y emprendedores del Uruguay han accedido a financiamiento en condiciones adecuadas, en cuanto a tasas, plazos y requisito; recibiendo asimismo apoyo integral en el desarrollo de su emprendimiento productivo. El trabajo de la temática en todos los departamentos del país, contando con 18 planes estratégicos para el desarrollo de las microfinanzas a nivel territorial en el marco de las estrategias de desarrollo local, fortaleciendo a todas las Direcciones y/o Agencias de Desarrollo en su rol de identificadoras de demanda y articuladoras de ésta con la oferta a nivel local. Se ha logrado establecer una red de articulación del sector publico con el sector privado y del gobierno nacional con los gobiernos departamentales para un desarrollo eficiente de las microfinanzas. LIMITACIONES Y DIFICULTADES: - - - - Muchas veces los beneficiarios conciben este tipo de programas como subsidios tomados sin asumir ninguna responsabilidad de su parte, lo cual dificulta la cultura del repago y el eficiente uso del crédito. Las instituciones financieras que operan a nivel local, muchas veces no cuentan con el suficiente capital o no tienen vocación de trabajar con el sector. La implementación de estrategias para el desarrollo de las microfinanzas es algo novedoso a nivel territorial, por lo que implica movilización de estructuras, cambios de concepciones, generación de capacidades, lo cual hace más lenta la implementación. Escaso dominio de la temática de parte de muchos agentes nacionales y locales, incluso el escaso interés de algunos de los referentes vinculados a sectores productivos, hecho que obliga a reforzar el esfuerzo de identificación de potenciales beneficiarios. Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 102 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. RECOMENDACIONES: - - - Trabajar en la educación financiera de los potenciales beneficiarios de este Programa y de las instituciones microfinancieras. Continuar formando recursos humanos a nivel local, que conozcan de la temática de las microfinanzas, con un mayor conocimiento de la realidad económica de la región y de las necesidades de los emprendimientos productivos, generando un proceso acumulativo de aprendizaje a nivel local. Dar mayor visibilidad de estos procesos a nivel político, de manera que se valora el rol de las mypes en el desarrollo económico local y en la generación de empleo. Apoyar a que los esquemas de financiamiento que se diseñen e implementen sean profesionales, logrando que dicha herramienta se utilice de forma integral, y que no se confunda asistencia social sin retorno. Continuar abordando el tema con la integralidad que plantea el programa, vinculando y comprometiendo a todos los actores con capacidad de decisión tanto a nivel político como técnico, lo cual redundará en un abordaje global de la problemática de las mypes y no en casos puntuales, con escaso impacto. 5.3. ALGUNOS COMENTARIOS FINALES. Sin duda, como se ha señalado en este trabajo, no hay un camino único para desarrollar un programa de microfinanzas, ni hay un único perfil de programas ni una sola metodología. Pero sin duda, dos elementos que deben ser integrados en el desarrollo de dichos programas, son la dimensión social y la financiera. Un Programa de Microfinanzas como el desarrollado en Uruguay, no solo ha permitido desarrollar algunas actividades estratégicas en el corto plazo para que se expanda y consolide el mercado de las microfinanzas en el país, sino que ha tenido un objetivo claro de aumentar la inclusión financiera de sectores históricamente excluidos. Sin duda, es mucho lo que queda por hacer en este tema. Sin embargo, hoy podemos afirmar que se cuenta con una política pública activa para el desarrollo de un mercado sostenible de microfinanzas, tema que hoy esta en la agenda del sector publico y privado de nuestro país. Debo concluir que uno de los principales desafíos de este tipo de programas impulsado por el gobierno nacional y que busca ser una herramienta útil para los procesos de desarrollo local, es la de superar esa falsa dicotomía entre lo financiero y lo social, como decíamos en la introducción citando a Becattini, de que exista un “homus economicus” por un lado y un “homus politicus” por otro. Lo fundamental en todos estos procesos, es no olvidarse nunca el desde dónde, desde dónde surgen estos programas, desde que necesidad parten, y a Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 103 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. que tipo de sociedad queremos contribuir, y fundamentalmente hacia donde queremos apuntar, que es nada más ni nada menos que mejorar las posibilidades y las oportunidades que tiene la gente concreta, que vive en territorios concretos, con sus necesidades, limitaciones, capacidades y sueños; de hacerse partícipe de su propio futuro, de desarrollar todo su potencial y por ende, de vivir mejor. “Estoy profundamente convencido de que podemos sacar al mundo de la pobreza si sólo tenemos la voluntad de hacerlo. Esta conclusión no es fruto de una esperanza piadosa, sino el resultado concreto de la experiencia que hemos adquirido en nuestra práctica del microcrédito. El crédito, por sí solo, no va a acabar con la pobreza. Es solamente una de las vías que permiten salir de la miseria. Se pueden abrir otras vías para habilitar esa salida. Pero para hacerlo necesitamos ver a la gente de un modo distinto y concebir un nuevo marco para esta sociedad… En el fondo de cada uno de nosotros existen bastante más posibilidades que las que hemos tenido oportunidad de explorar hasta ahora. Si no creamos un entorno favorable para el desarrollo de nuestro potencial, no sabremos nunca lo que se oculta en nosotros… …me gustaría invitarlo a incorporarse a aquellos que creen en la posibilidad de construir un mundo sin pobreza y que decidieron actuar en ese sentido. No importa si se es revolucionario, reformista, conservador, joven o viejo: es posible unir nuestras fuerzas para resolver este problema. Piénselo”. Muhammad Yunus. Hacia un mundo sin pobreza. Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 104 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. 6. FUENTES CONSULTADAS. 6.1. BIBLIOGRAFÍA. Albuquerque, F. (2002). Guía para agentes de Desarrollo Económico Territorial. Instituto de Desarrollo Regional. Fundación Universitaria. Albuquerque, F. (2004). “Sistemas productivos locales: una mirada desde la política económica local para la generación de empleo”. Seminario CEPAL – MTEySS, Buenos Aires, Agosto 2004. Alburquerque, F. (2004). “Desarrollo económico local y Descentralización en América Latina”. CEPAL. Albuquerque, F; Costamagna, P; Ferraro, C (2008). Desarrollo económico local, descentralización y democracia. Ideas para un cambio. Universidad de San Martín. Serie Desarrollo y Territorio. UNSAM Edita. Arocena, J. (1997). “Lo global y lo local en la transición contemporánea”. Cuadernos del CLAEH, Nº 78-79. Banco Interamericano de Desarrollo (2005). Informe de Proyecto Programa de Microfinanzas para el Desarrollo Productivo – DIPRODE. Barreiro, F (2008). “Impulso a la Competitividad Territorial y al Desarrollo Económico Local: los desafíos para los Grupos de Trabajo Departamentales de PDL-ART. Documento Introductorio para Taller.” Taller de Reflexión y Debate. Programa de Desarrollo Local ART Uruguay. Becattini, G. (2006). El distrito industrial marshalliano: un balance crítico de 25 años. “ Vicisitudes y potencialidades de un concepto: el distrito industrial”. Revista de Economía Industrial. Nº 359. Bicciato, Foschi, Bottaro, Ivardi. (2002) Microfinanzas en países pequeños de América Latina: Bolivia, Ecuador y El Salvador. División de Desarrollo Productivo y Empresarial. CEPAL – Gobierno de Italia. Benko, G. (2006). El distrito industrial marshalliano: un balance crítico de 25 años. “Distritos industriales y gobernanza de las economías locales: el caso de Francia”. Revista de Economía Industrial. Nº 359. Boisier, S. (1998). “Teorías y metáforas sobre desarrollo territorial”. Revista Austral de Ciencias Sociales. Nº2. Boisier, S. (2001). Transformaciones globales, instituciones públicas y desarrollo local.“ Desarrollo (local): ¿de qué estamos hablando?”. Editorial Homo Sapiens. Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 105 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. Caravaca, I (coord.); González, G; Méndez, R; Silva, Rocío. (2002). Innovación y territorio. Análisis comparado de Sistemas Productivos Locales en Andalucía. Conserjería de Economía y Hacienda. Junta de Andalucía. Cividanes Hernández, J. L. (2000) “El territorio como variable económica: el concepto de sistema productivo local”. Dpto. Análisis Económico Aplicado. Universidad de Alicante. VII Jornadas de Economía Crítica. Albacete, 3 a 5 de febrero de 2000. Clark,G; Mountford,D. (2007). Estrategias de inversión y herramientas financieras para el desarrollo local. OCDE LEED. Curat,P; Martínez Larrea, J. (2007). “Las fuentes del financiamiento en Argentina”. Fundación Andares y Banco Supervielle. Publicado en Revista Micronica. Número 9. Enero 2009. Argentina. De Paz Báñez, M. A. (2005). “La Paradoja de la Globalización”. Lección Inaugural Curso Académico 2005-2006. Servicio de Publicaciones de la Universidad de Huelva. Dirección Nacional de Artesanías, Pequeñas y Medianas Empresas. (2008). Encuesta Nacional de micro, pequeñas y medianas empresas industriales y de servicios. Dubois, A. (2009). El desarrollo humano local. Desarrollo de capacidades. Presentación realizada en el marco del Programa ART de PNUD. Falck, M. (2002). “Del enfoque de los sistemas financieros rurales a una intervención integral al desarrollo”. Investigación Carrera de Desarrollo Socioeconómico y Ambiente en Zamorano, Honduras. Foschiatto, P; Stumpo, G. (compiladores) (2006). “Políticas municipales de microcrédito. Un instrumento para la dinamización de los sistemas productivos locales. Estudios de caso en América Latina. CEPAL – Cooperazione Italiana. Gallicchio, E. (2005). “El desarrollo local: cómo combinar gobernabilidad, desarrollo económico y capital social en el territorio”. Revista @global.local. Nº1. Programa Delnet – Centro Internacional de Formación de la OIT. Garófoli, G. (2004). Desarrollo Humano Local: una antología. “ Desarrollo económico, organización de la producción y territorio ”. Universidad de la Habana – Secretariado Internacional para el Desarrollo Humano. Gutiérrez Nieto, B. (2003). “Microcrédito y desarrollo local”. Revista Acciones e Investigaciones Sociales. Universidad de Zaragoza. Maillat, D.; Quevit, M. et Senn, L. (1993): “Réseaux d'innovation et milieux innovateurs: un pari pour le développement regional”. Groupe de Recherche Européen sur les Milieux Innovateurs (GREMI). Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 106 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. Marulanda, B; Otero, M (2005) Perfil de la Microfinanza en Latinoamérica en 10 años: Visión y Características. Cumbre Internacional del Microcrédito. ACCION Internacional. Rodríguez Miranda, A. (2006) “Desarrollo Económico Territorial Endógeno. Teoría y aplicación al caso Uruguayo”. Instituto de Economía. Serie de Documentos de Trabajo. Vázquez Barquero, A. (1988). Desarrollo local. Una estrategia de Creación de Empleo. Ediciones Pirámide. Vázquez Barquero, A. (1993). Política Económica Local. Ediciones Pirámide. Vidal, A. (2005). “El espacio local, un elemento clave para una globalización más humana”. Revista @global.local. Nº1. Programa Delnet – Centro Internacional de Formación de la OIT. Yunus, M. (1997). Hacia un mundo sin pobreza. Editorial Andrés Bello. 6.2. DOCUMENTOS MICROFINANZAS. Y PRESENTACIONES DEL PROGRAMA DE Alvarez, Alvaro (2009). Dos años de Microfinanzas en Treinta y Tres: nuevas herramientas a disposición de los micro y pequeños empresarios. Presentación realizada en el Primer Foro Nacional de Microfinanzas. Colonia del Sacramento, Uruguay. Baraibar, Enrique (2009). Las Microfinanzas en el Uruguay. Presentación realizada en el Primer Foro Nacional de Microfinanzas. Colonia del Sacramento, Uruguay. Bleger, Leonardo (2009). Las microfinanzas como respuesta a la crisis internacional. Presentación realizada en el Primer Foro Nacional de Microfinanzas. Colonia del Sacramento, Uruguay. Curutchet, Diego (2009). Sistematización de los Planes Estratégicos para el desarrollo de las microfinanzas a nivel departamental. Convenio DIPRODEUniversité de Pau et des Pays de l’Adour (Bayonne, Francia). Dibarboure, Martin (2009). Productos y servicios microfinancieros. Presentación realizada en el Primer Foro Nacional de Microfinanzas. Colonia del Sacramento, Uruguay. Gutiérrez, Pablo (2008). Síntesis de los Planes Estratégicos para el desarrollo de las microfinanzas en los departamentos y aportes al Plan Operativo. DIPRODE – OPP. Higa, Daniel (2009). Algunas herramientas para promover el desarrollo de las Microfinanzas en Uruguay. Presentación realizada en el Primer Foro Nacional de Microfinanzas. Colonia del Sacramento, Uruguay. Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 107 ENFOQUE TERRITORIAL DE LAS MICROFINANZAS Aporte de las microfinanzas al desarrollo local: análisis de casos en Uruguay. Mazzoni, Julio (2009). Informe de Sistematización de Experiencias de Desarrollo del Programa a nivel territorial. Dirección General de Promoción y Desarrollo. Intendencia Departamental de Rivera.. Ois, Cecilia (2009). Informe Sistematización Experiencia de desarrollo de las microfinanzas a nivel territorial en el marco del Programa de Microfinanzas para el Desarrollo Productivo. Caso Treinta y Tres. Programa de Microfinanzas para el Desarrollo Productivo (2009). Informe de Proyecto al Banco Interamericano de Desarrollo. Programa de Microfinanzas para el Desarrollo Productivo (2007). Reglamento Operativo del Programa. Programa de Microfinanzas para el Desarrollo Productivo – Banco Interamericano de Desarrollo (2006). Documento de Estrategia del Programa. 6.3. ENTREVISTAS REALIZADAS. Alvarez, Alvaro. Director Dirección de Desarrollo Económico – Intendencia Departamental de Treinta y Tres. Auchayna, Andrea. Directora Departamento de Desarrollo – Intendencia Municipal de Soriano. Gonzalez, Cecilia. Responsable Institucional – IMPULSA. Mazzoni, Julio. Referente Local Microfinanzas – Intendencia Departamental de Rivera. Murias, Luis. Director Ejecutivo – Instituto de Promoción Económica y Social del Uruguay (IPRU). Naya, Jorge. Gerente – FUNDASOL. Ois, Cecilia. Referente Local Microfinanzas – Intendencia Departamental de Treinta y Tres. Olivero, Matilde. Responsable Proyectos – Instituto KOLPING Uruguay. Piñeyro, Claudio. Director Departamento de Desarrollo – Intendencia Municipal de Durazno. Ruiz, Sebastián. Referente Loca Microfinanzas – Intendencia Municipal de San José. Texeira, Javier. Director Dirección de Desarrollo Productivo – Intendencia Municipal de Salto. Memoria de Tesis- V Master en Desarrollo Local Sostenible y Economía Social 108