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UBA Maestría en Economía y Derecho 2013/2014
LA CORRUPCIÓN Y EL TEOREMA DE COASE
María Paula Llosa
Profesor
Dr. Enrique Bour
Documento elaborado para la materia “Metodología de la Investigación II”
Master en Economía y Derecho de la Universidad de Buenos Aires
Buenos Aires, Octubre de 2013
El presente trabajo tiene por objeto describir a la corrupción como problema social, y a partir
de ahí lograr la comprensión de ese concepto en relación al análisis del Teorema de Coase.
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Introducción
La corrupción es considerada generalmente como una externalidad negativa. Una
externalidad, en líneas generales, está dada por aquellos efectos positivos o
negativos que no fueron tenidos en cuenta por las partes al realizar una
determinada transacción económica y que repercute en terceras personas.
La opinión prevaleciente antes del Teorema de Coase era que las externalidades
debían ser corregidas mediante intervención gubernamental, aplicando impuestos
o regulaciones. En este sentido, si se grava al generador del efecto externo
negativo por un monto igual a los daños que produce, esos costos serán
internalizados y por su propio interés el generador de externalidades incrementará
su producción hasta lograr una cantidad eficiente. Si se tratara de externalidades
positivas, el argumento es que se subsidia al generador de beneficios externos por
un monto igual a aquellos beneficios externos que produce y entonces utiliza esos
incentivos para producir o tomar decisiones en la cantidad eficiente.
Luego, Coase caracteriza a cualquier externalidad como un problema de
indefinición de derechos de propiedad y altos costos de transacción. Dicho de otra
forma, si todos los derechos de propiedad estuvieran bien definidos y los costos de
transacción no son prohibitivos, los efectos externos son internalizados alcanzando
la eficiencia para las partes. Para comprender lo antedicho hay que agregar que
una mejora en el sentido de Pareto implica que ante una asignación de derechos,
se logra mejorar la situación de por lo menos alguna de las partes sin hacer que
empeore la situación de otras personas, logrando la eficiencia cuando no pueden
lograrse más mejoras de Pareto.
El interés de este trabajo es vincular el teorema de Coase con el problema actual –
y tan antiguo- de la corrupción, el cual se considera como una externalidad,
generalmente negativa, pudiendo ser también positiva.
Teorema de Coase
El “Teorema de Coase” fue publicado por su autor en 1960. Años más tarde, en
1991, le otorgarían un premio Nobel por ese trabajo. Es interesante comprenderlo
a partir de la ratio que motivó su surgimiento y que nos permite entender cómo
luego se utiliza para analizar ciertos problemas sociales en economía.
Coase desarrolló su teorema a partir de un estudio de Política Económica de la
Radiodifusión. El problema radicaba en que estaciones de radio que competían
entre sí podían utilizar las mismas frecuencias y por ende interferir en las
emisiones de las otras. Los reguladores debían encontrar una solución para
eliminar esas interferencias y asignar en forma eficiente las frecuencias a cada
estación de radio. Lo que Coase propuso en 1959 fue que mientras los derechos
de propiedad de estas frecuencias estuvieran bien definidos, no importaba en
última instancia si las emisoras interferían utilizando la misma banda de
frecuencia. E iba más allá sosteniendo que no importaba a quién estaban
asignados los derechos de propiedad. Su razonamiento consistía en que la
estación de radio que lograra la mayor ganancia económica a partir de sus
programas de radio, tendría incentivos suficientes para pagar a la otra estación
evitando que ésta interfiera. En ausencia de costos de transacción, ambas
estaciones obtendrían un acuerdo ventajoso. No importaría entonces cuál de
estas estaciones obtuvo el derecho inicial para utilizar la radiofrecuencia,
eventualmente el derecho terminaría asignado a la parte que pudiera otorgarle el
mayor valor de uso. Entonces, por supuesto que las partes se preocuparían en un
principio por saber a quién se le otorgaron los derechos iniciales porque esta
asignación impactará en su riqueza, pero el resultado final de quién emitiría en
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esa banda de frecuencia no cambiaría porque las partes negociarían hasta lograr
el resultado más eficiente para todas.
Este razonamiento contrario a la intuición es la tesis de Coase: en la medida en
que los costos de transacción sean bajos o inexistentes y los derechos asignados
no permitan una solución económica eficiente, se producirá una reasignación de
esos derechos hacia aquellos que los valoran más, aun cuando las cortes fallen en
contra de éstos.
Entonces, el Teorema de Coase se podría resumir de la siguiente manera:
Si los derechos de propiedad están bien definidos de tal manera que esté claro
quién tiene derecho al empleo de un recurso y los costos de transacción son nulos
o muy bajos, los efectos externos se eliminan a través de beneficiosas
transacciones entre las partes afectadas. Es decir, si el derecho está bien definido
y no hay costos de transacción, las partes tienen incentivos para arreglar el
problema de los efectos externos con completa independencia de la atribución de
responsabilidad que establezca la ley. De esta forma, la asignación de derechos no
afecta la asignación de recursos en tanto la externalidad será “internalizada”
corrigiendo las partes la imperfección de mercado por medio de negociaciones. En
su teorema, Coase describe gran cantidad de ejemplos para comprender mejor
sus proposiciones.
Corrupción
El presente trabajo considera al problema de la Corrupción como una
externalidad. En este sentido la opinión más difundida trata a la corrupción como
una externalidad negativa. Por ejemplo: la actividad de los agentes corruptos
inhibe la dinámica industrial ya que la corrupción se manifiesta como una barrera
a la entrada de nuevas industrias al mercado; la tasa de innovación es
inversamente proporcional al tamaño y a la tasa de cambio de los sobornos. El
nivel y crecimiento de los sobornos dependen de la forma como la corrupción se
halla organizada. Un mayor grado de descentralización de la corrupción resulta en
menor crecimiento porque la externalidad negativa sobre la especialización no es
tomada en cuenta. También mientras más corto sea el horizonte de los agentes
corruptos más nociva es la corrupción para el crecimiento. Más abajo, se explicará
que la corrupción también puede ser considerada una externalidad positiva.
Para comprender mejor el problema en cuestión, el mismo se puede explicar en
forma simple desde la Búsqueda de Rentas, dentro de la Teoría de la Elección
Pública. La búsqueda de rentas implica la existencia de rentas, considerando
típicamente las producidas por el gobierno, que dan lugar al aprovechamiento de
las circunstancias y el entorno político para su captación, y constituye la fuente
última del comportamiento de los buscadores de rentas. Un gran número de
causas de corrupción están relacionadas a la extensión de la intervención del
gobierno en la economía – y más generalmente- a variables como el nivel de las
tasas de importación o los sueldos de funcionarios o empleados públicos, los
cuales son determinados por políticas del gobierno. Cuando existen regulaciones
complejas que los funcionarios públicos aplican con excesiva discrecionalidad, los
particulares pueden estar dispuestos a pagar sobornos a oficiales del gobierno
con la finalidad de obtener rentas que se pueden generar a partir de esas
regulaciones. La identificación de esas fuentes de corrupción regulatorias es por
demás importante para controlar la situación.
Ante la falta de información sobre los hechos corruptos, y en un sentido positivo,
se entiende que existe una lógica detrás por la cual la corrupción equilibra
derechos asignados en forma ineficiente, los cuales serán reasignados a través de
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negociaciones entre las partes logrando la eficiencia al otorgar esos derechos a
quienes los valoran más.
Lógica de la corrupción
Christian Guzmán Napurí, abogado de Perú, realiza una clara exposición sobre la
lógica del incentivo para la corrupción, la cual se describe a continuación.
En primer lugar, señalar la existencia de corrupción en términos económicos,
implica decir que el sistema político y jurídico no genera incentivos adecuados
para lograr un comportamiento adecuado a derecho. De la misma manera se
puede decir que el sistema no genera desincentivos al comportamiento ilegal.
Según Guzmán, si asumimos que la legalidad es un bien de naturaleza colectiva, y
a fin de que todos colaboren con el bien colectivo, es necesario contar con la
existencia de los denominados incentivos selectivos. Estos pueden ser negativos o
positivos, dependiendo del efecto que se genera sobre la conducta en cuestión.
Un claro incentivo negativo sería entonces en el derecho sancionador, es decir
aquel que establece sanciones a los comportamientos socialmente perjudiciales, y
en particular, en el derecho penal. Se penalizan entonces aquellas conductas que
resultan dañosas para la colectividad, de acuerdo a las consideraciones del Estado
en un momento determinado. El punto fundamental es que esta penalización
debe implicar un desincentivo eficiente.
La sanción debe calcularse entonces de tal manera que el delincuente empeore su
situación al cometer el delito. Ello porque la persona que comete el delito realiza
un análisis racional entendiendo que los beneficios esperados de la acción
superan a los potenciales costos de la misma. Entendido de esa forma, el sistema
penal opera de una manera eminentemente disuasiva.
Por otro lado, la legislación no es neutral en relación a los costos de una política
eficiente. Las decisiones políticas tomadas por los órganos pertinentes,
necesariamente generan costos a los particulares y a la sociedad en su conjunto.
Asimismo, las decisiones políticas no le cuestan al Estado en sí mismo, sino a
todos los que se encuentran bajo el dominio de dicho Estado, costo que se hace
efectivo a través del sistema impositivo. En la práctica, cuando la Ley genera
costos muy elevados, por un lado la gente prefiere no hacer efectivo el
cumplimiento de la misma y por el otro, puede ocurrir que el mismo Estado no
cuente con la infraestructura necesaria para hacerla efectiva. Mantenerse dentro
de la legalidad puede resultar costoso.
Lo anterior es una clara explicación de por qué ciertas personas o entidades, a
través de mecanismos de corrupción, en muchas ocasiones, pretendan más bien
evitar la aplicación de la ley y obtener como resultado un beneficio o una ventaja
indebida.
Entendiendo que los sujetos tienen comportamiento racional, lo anteriormente
dicho tiene consecuencias predecibles. El funcionario público, a veces sujeto
activo y a veces sujeto pasivo de la corrupción, el empresario o cualquier persona
susceptible de ser corrompida, realiza un análisis racional de su conducta,
comparando el beneficio de dicha conducta con el costo o perjuicio de la
potencial acción ilegal. Claramente el actor realiza la conducta cuando el beneficio
esperable excede el potencial perjuicio.
En este sentido, según este autor, la corrupción es, desde el punto de vista
económico y desde el punto de vista de la eficiencia jurídica, el resultado de una
mala economía de la Ley.
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Lo dicho resulta claramente reflejado en el siguiente ejemplo que describe en
forma sucinta la legislación anti-corrupción establecida en Estados Unidos y su
contraste con la establecida en Argentina.
Actualmente, además de adherir a convenciones internacionales sobre el tema,
Estados Unidos cuenta con una ley nacional anticorrupción llamada “Ley sobre
Prácticas Corruptas en el Extranjero”, conocida como FCPA. Esta ley tiene por
objeto prohibir que las compañías y ciudadanos norteamericanos paguen
sobornos a oficiales y figuras políticas de gobiernos extranjeros con el propósito
de obtener negocios. Lo que se destaca de esta ley son las altas multas y penas,
incluso de prisión, para quienes cometen hechos de corrupción. Durante los
últimos años el Departamento de Justicia y la Comisión de Valores de Estados
Unidos, ambos órganos de aplicación de la ley, han recaudo miles de millones de
dólares a partir de su aplicación. Como ejemplo se puede mencionar a Siemens
AG, la cual pagó $450 millones de dólares en 2008 por violar la FCPA, siendo uno
de los casos más resonantes de la historia de esta ley.
Por otra parte, Argentina cuenta con varias leyes anticorrupción aprobadas: la ley
25.319 que aprobó la Convención sobre la Lucha contra el Cohecho de
Funcionarios Públicos Extranjeros en las Transacciones Comerciales
Internacionales, se complementa con: la ley 25.188 vigente desde el año 1999 que
regula la Ética en el Ejercicio de la Función Pública, la Ley 24.759 del año 1996,
que aprueba la Convención Interamericana contra la Corrupción y la ley 26.097
vigente desde el año 2006, que aprueba la Convención de las Naciones Unidas
contra la Corrupción. Sin embargo, de las 35 causas abiertas de corrupción contra
funcionarios públicos en el país, hasta el momento sólo dos han llegado a una
condena definitiva. La primera causa fue la de María Julia Alsogaray, funcionaria
menemista, quien fue condenada a cumplir 3 años de prisión por enriquecimiento
ilícito y además fue condenada a pagar $500.000 dólares en efectivo. Por su parte,
Felisa Miceli fue condenada a 4 años de prisión y todavía no se hace efectiva la
pena.
Este panorama abre el planteo respecto a las consecuencias que la corrupción
tiene actualmente en uno y otro país. Se observa así que a la Argentina le queda
un largo camino por recorrer para lograr una mayor eficiencia en el sistema en el
sistema penal judicial en general, y en particular, en materia de corrupción.
Continuando con la lógica del tema, la comisión del acto de corrupción es de
naturaleza recíproca, generando un beneficio para todas las partes que participan
del mismo, se trate del sujeto activo o del sujeto pasivo. Por ejemplo, si uno de
ellos es un empresario, podrá buscar que el acto corrupto le dé una ventaja sobre
sus competidores. En el caso de que uno de ellos esté interesado en réditos
políticos, la actitud corrupta le dará ventajas comparativas sobre los otros
candidatos al cargo político en cuestión.
En relación al comportamiento de las personas que trabajan para el estado, se
debe concluir en que éste, como ser racional, busca maximizar la utilidad de su
cargo obteniendo el mayor beneficio posible. Como resultado de ello, cuando el
funcionario es por ejemplo, un político con un cargo importante, éste buscará
crear las condiciones necesarias para ser reelegido así como para elevar no sólo su
nivel de ingresos sino de la cantidad de poder que goza. Resulta en este sentido,
bastante utópico considerar que el Estado pueda controlarse a sí mismo, aun
cuando existan órganos de fiscalización entre sus órganos.
Según el autor mencionado, estos razonamientos han sido desconocidos
sistemáticamente por gran parte de los ordenamientos jurídicos del Mundo, que
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siguen suponiendo que el funcionario público es un ser económicamente neutro y
que obra siempre en términos de “interés común”. Es así como el control del
Estado debería enfocarse primordialmente en las personas comunes y corrientes
que conforman los organismos públicos, y no sólo en estas estructuras.
Esta es la razón, según Guzmán Napurí, “por la cual las Constituciones y demás
normas que regulan el comportamiento del Estado, deben contener normas que
permitan conciliar el interés del funcionario con el interés común, expresado en
términos de eficiencia social”.
Coase y Corrupción
Luego de exponer sucintamente el tema de la corrupción, volvemos a lo expuesto
anteriormente sobre el teorema de Coase. Este autor demostró que el Derecho
deberá intervenir activamente en la sociedad, para lograr una eficiencia
paretiana, cuando los costos de transacción o de negociación resultaran tan
elevados que no permitieran que el mercado actúe por sí mismo.
De acuerdo al Teorema de Coase, si los costos de transacción son sensiblemente
iguales a cero, no importa la solución legal que se adopte, pues siempre las partes
involucradas, a través de transacciones en el mercado, llegarán a la solución más
eficiente. En consecuencia, enunciado a la inversa, diríamos que si los costos de
transacción son sustancialmente elevados, la solución legal resulta relevante para
la obtención de soluciones eficientes.
De esta forma, sólo cuando los costos son muy elevados se justificaría la
existencia de una solución legal que permita la eficiencia social.
Es posible justificar la intervención estatal en diversos rubros a partir de
conceptos como la eficiencia paretiana y el teorema de Coase. Pero la
intervención estatal más allá de dichos parámetros se justifica únicamente por la
necesidad de controlar la sociedad y la economía y poder reasignar recursos a
favor de determinadas personas o entidades, sean estás públicas o privadas. Se
puede señalar que, en muchas circunstancias, pueden estarse encubriendo
fenómenos de corrupción, bajo supuestos criterios redistributivos.
Por otra parte, si la intervención estatal no se ha logrado, la corrupción puede ser
considerada como una externalidad negativa como se dijo anteriormente. Pero
también puede ocurrir que el hecho de la corrupción, utilizando los términos de
Coase, implique una reasignación de derechos que no fue lograda con éxito
previamente por las normas del Estado, funcionando como una externalidad
positiva. Para ejemplificar, supongamos el caso del empresario que paga sobornos
para evadir ciertas disposiciones municipales con la finalidad de construir su
emprendimiento inmobiliario en un terreno de su propiedad, el cual incluirá un
centro comercial en una ciudad que cuenta sólo con uno. El empresario no sólo
cuenta con la solvencia para invertir sino que además, cuenta con una gran visión
para continuar realizando futuros emprendimientos en la zona y su pasión es
construir en forma sustentable. Aquí, la acción del soborno implica directamente
una reasignación eficiente de un derecho, si bien para este caso y siguiendo la
teoría de Coase, existiría costo de transacción que es el soborno. Si no hubiera
soborno, probablemente ese terreno hubiera quedado vacío por mucho tiempo
más, y en caso de construir, jamás se hubiera realizado un emprendimiento con el
alcance público del que logró esta persona. Por alcance público se entiende la
creación de puestos de trabajos, la satisfacción de necesidades de la población
cercana al contar con numerosos locales comerciales, generación de múltiples
valores para la ciudad, sana competencia con el otro centro comercial.
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Conclusión
El Teorema de Coase permite comprender a la corrupción como una respuesta
ante una externalidad, que puede ser positiva o negativa. Entendiendo que en
ciertas circunstancias, gracias a la misma se logra una asignación eficiente de
recursos además de brindar la posibilidad de que los bienes sean adquiridos por
aquellos que les otorguen el mayor valor.
Se hizo una especial reflexión sobre la situación del Estado, considerado como una
de las causas fundamentales de la corrupción. La función del Estado, con el fin de
disminuir la corrupción, sería regular al máximo las actividades y funciones
susceptibles de corrupción. Pero tal regulación minuciosa no tendría sentido si las
partes todavía pueden realizar transacciones para mejorar sus respectivos
derechos. Cuando se habla de regulación minuciosa se hace en la mayor amplitud
posible, es decir, el Estado no puede desconocer cada circunstancia y variable del
caso en cuestión. Por ejemplo, el Estado no podría desconocer el hecho de que al
crear puestos para que un mayor número de funcionarios realicen controles sobre
la calidad de las semillas de soja que se producen en el país, se estaría abriendo la
posibilidad de que ellos quieran obtener un beneficio adicional a partir de sus
funciones. Se ve claramente como una medida en apariencia buena como sería
aumentar el control, podría llevar a una conducta corrupta de estos funcionarios
quienes pueden pensar que sus sueldos resultan demasiado bajos en
comparación con las posibilidades que les brinda su entorno.
En definitiva, la solución posible – y quizás un poco utópica de pensar en la
actualidad – sería lograr regulaciones eficientes por parte del Estado. Solución
para la cual, los estudios de “Law & Economics” resultan fundamentales.