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Taller “Prioridades del Uso del Agua”
Instituto de Estudios de Economía, Evaluación y Empleo
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Taller “Prioridades del Uso del Agua”
El equipo técnico de Economía del Agua del Instituto de Estudios de
Economía, Evaluación y Empleo agradece su asistencia y participación en
este Taller. No entendemos la planificación sin la participación de los
agentes implicados.
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Taller “Prioridades del Uso del Agua”
1. INTRODUCCIÓN.
Contextualización acerca de los usos del agua
La necesidad de jerarquizar los usos del agua ha tenido reflejo en las normativas hídricas
aprobadas en nuestro país. De esta manera, el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de
julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Aguas (TRLA), recoge en su
artículo 60 el orden de preferencia de usos, que posteriormente fue desarrollado por el
artículo 98 del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento
del Dominio Público Hidráulico.
Este último artículo dispone en su apartado 3 que, “siempre que no venga determinada en
el Plan Hidrológico la cuenca correspondiente, el orden de prioridad será el que sigue: 1.º
Abastecimiento de población, incluyendo en su dotación la necesaria para industrias de
poco consumo de agua situadas en los núcleos de población y conectadas con la red
municipal; 2.º Regadíos y usos agrarios; 3.º Usos industriales para producción de energía
eléctrica; 4.º Otros usos industriales no incluidos en los apartados anteriores; 5.º
Acuicultura; 6.º Usos recreativos; 7.º Navegación y transporte acuático; 8.º Otros
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aprovechamientos”.
A estos usos hay que añadir el denominado “caudal ecológico”. El artículo 59.7 del TRLA
establece que estos caudales no se consideran uso, sino una restricción que se impone con
carácter general a los sistemas de explotación. No obstante, y al igual que los usos
enumerados en el párrafo anterior, debe respetar la supremacía del abastecimiento a
poblaciones, prevaleciendo el respeto a este caudal mínimo por encima del resto de usos.
Desde hace años la disponibilidad de recursos hídricos en la Cuenca del Guadalquivir se
muestra limitada para dar la cobertura adecuada a la demanda existente. Esta limitación se
debe a las condiciones climáticas locales, que en ocasiones originan periodos de sequía
prolongados o de preocupante escasez, al aumento poblacional, la conversión de cultivos
de secano a regadío (por cambio del tipo de cultivo o del régimen de riego), y el desarrollo
industrial y turístico. Todo ello ha provocado una escasez de recursos que ha desembocado
en una situación de estrés hídrico.
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Este artículo también especifica que “los Planes Hidrológicos de cuenca deberán respetar, en todo
caso, la supremacía de uso consignado en el apartado 1. º de la precedente enumeración”.
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En este contexto se hace necesario analizar y debatir los distintos usos del agua para
contar con criterios que posibiliten determinar cuáles deben tener prioridad desde un punto
de vista económico, social y medioambiental, para asegurar una asignación eficiente, ética,
solidaria y responsable de los recursos hídricos de la Cuenca del Guadalquivir.
La participación, una herramienta clave en la planificación
La participación de los actores clave resulta imprescindible para el éxito de la gestión y
planificación del agua. El debate en torno a los usos del agua como factor condicionante, en
parte, de la gestión del recurso requiere, de forma ineludible, la implicación de los distintos
agentes y técnicos involucrados en cada uno de los usos a los que el agua se destina:
especialistas, Administración Pública, comunidades de regantes, empresarios, compañías
distribuidoras de agua, otros usuarios, sindicatos, etc.
Además, entre las exigencias de la Directiva Marco del Agua, se hace especial hincapié en
los procesos de participación pública y en la transparencia de Administraciones e
instituciones en sus actuaciones y decisiones. Es un derecho que no sólo debe ser
reconocido, sino garantizado, estableciendo los procedimientos para constituir canales de
comunicación que faciliten la participación y retroalimentación, permitiendo la generación de
flujos bidireccionales de preguntas, consulta e información.
Objetivos del
del taller
El objetivo de este taller es, mediante un proceso participativo, debatir los aspectos más
importantes en torno a los usos del agua en la Cuenca del Guadalquivir. Las conclusiones
extraídas de este taller pretenden ser herramienta en la gestión y planificación de los usos
hídricos de la Cuenca, para contribuir a una gestión del agua más eficaz y eficiente en una
sociedad democrática que exige transparencia en la gestión de los recursos públicos,
especialmente en un contexto de cesión parcial de competencias desde la administración
estatal a la autonómica.
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La dinámica del Taller será la siguiente:
10:00-10:15. Saludo y presentación metodológica.
Exposición de la metodología del Taller a cargo del Sr. D. José Luís Osuna,
Profesor de la Universidad de Sevilla y Asesor Científico del Instituto de
Estudios de Economía, Evaluación y Empleo.
10:15-10:30. Presentación a cargo del Sr. D. Agustín Argüelles, Jefe de la Oficina de
Planificación de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir.
10:30-11:30. Debate “Usos del agua: prioridades”.
11:30-12:00. Café.
12:00-13:30. Debate “Usos del agua: condicionantes”.
13:30-15:00. Comida.
15:00-17:30. Debate “Escenarios futuros”.
17:30. Conclusión y cierre.
El equipo responsable de la organización del Taller elaborará un documento de criterios
conclusivos y potencialmente consensuables que, previa consulta y revisión con los
asistentes, será remitido a la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir como producto
resultante de la dinámica participativa.
2. Usos del agua:
agua: prioridades.
prioridades.
El orden de prioridad de los usos del agua recogido en la legislación plantea varias
preguntas susceptibles de ser sometidas a debate. Hay que destacar, además, que el orden
establecido por el TRLA prevalece en caso de que el plan hidrológico de la cuenca
correspondiente no contemple uno alternativo (“teniendo en cuenta las exigencias para la
protección y conservación del recurso y su entorno”). Con ello, el legislador favorece cierta
flexibilidad en el establecimiento del orden de prioridad de los usos de agua, aconsejado
por la existencia de grandes diferencias de recursos hídricos, características climáticas y
usos del suelo y del agua entre las cuencas.
En la actualidad hay voces que reclaman una jerarquía distinta a la que se recoge
en el TRLA. ¿Considera que la asignación que establece la legislación en
función de las prioridades garantiza una distribución adecuada de los
recursos hídricos para cada uno de los usos dentro de la Cuenca del
Guadalquivir?
Es también objeto de este Taller debatir la posibilidad de destinar concesiones de un
determinado uso a otro. Esta cesión de derechos viene recogida en el articulado del TRLA,
más concretamente en los preceptos 67.1: “Los concesionarios o titulares de algún derecho
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al uso privativo de las aguas podrán ceder con carácter temporal a otro concesionario o
titular de derecho de igual o mayor rango según el orden de preferencia establecido en el
plan hidrológico de la cuenca correspondiente o, en su defecto en el artículo 60 de la
presente Ley, previa autorización administrativa, la totalidad o parte de los derechos de uso
que es les correspondan…” y 67.2: “Cuando razones de interés general lo justifiquen el
Ministerio de Medio Ambiente podrá autorizar expresamente, con carácter temporal y
excepcional, cesiones de derechos de uso del agua que no respeten las normas sobre
prelación de usos a que se refiere el apartado 1 de este artículo”. En la actualidad, existen
propuestas que permiten esta cesión. Por ejemplo, se debate la posibilidad de destinar
agua de concesiones de regadío a instalaciones para la producción de energías renovables.
¿Estima que estas cesiones posibilitan una mejor gestión del recurso
atendiendo a la demanda, necesidades y, en definitiva, prioridades de la
región? ¿Hay casos concretos en los que sí fuera posible y otros en los que
nunca podría llevarse a cabo esta acción?
3. Usos del agua:
agua: condicionantes.
condicionantes.
Son varios los condicionantes que influyen y motivan el establecimiento de una determinada
jerarquía de usos dentro de una cuenca. Algunos de esos condicionantes son restricciones
de carácter obligatorio a los que debe supeditarse el orden de preferencias. El respeto a los
caudales ecológicos, a las normas que regulan cesiones de agua motivadas por presiones
externas a la Cuenca del Guadalquivir (por ejemplo trasvases) y los decretos de sequía
(como el decretado en la Cuenca Mediterránea Andaluza) son algunas de las más
importantes.
Pese a que la legislación no considera a los caudales ecológicos como un uso, sí es una
restricción que debe ser tenida en cuenta, como ya se ha dicho, en la regulación
hidrológica. Al tener que respetar la supremacía del abastecimiento a poblaciones,
únicamente se sitúa por debajo de éste en la escala de preferencias, quedando por encima
del resto de usos.
Como se ha manifestado, otro de los condicionantes importantes en la asignación de la
preferencia en los usos del agua son las presiones externas a la Cuenca. Los recursos
hídricos gestionados por la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir no se destinan en
exclusividad a su demarcación territorial, también hay otros territorios no pertenecientes a
ella que son beneficiarios de este agua. Al estar recogida esta cesión de recursos en la
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normativa, la jerarquía a establecer ha de considerar previamente estas presiones, por lo
que actúa igualmente como una restricción.
La participación de la ciudadanía puede jugar o debería jugar un papel clave y condicionar
el orden jerárquico establecido. La Directiva Marco de Agua recoge el derecho de los
ciudadanos a formar parte de la planificación hidrológica de las Demarcaciones
Hidrográficas (por ejemplo, en su artículo 14, dedicado a la información y consulta pública).
Se precisa, por tanto, de mecanismos que aseguren y fomenten la participación proactiva
de la sociedad en los distintos procesos de toma de decisiones que afecten a la Cuenca.
¿Debería incluirse el caudal ecológico, la demanda externa, y otros posibles
condicionantes, dentro de la jerarquía establecida para los usos de una
cuenca? ¿Qué posición ocuparía dentro de la misma?
Ante posibles situaciones de conflicto que surjan entre regantes de la Cuenca y los
externos a ella ¿sería el grado de participación similar para ambos?
¿Tendrían mayor peso las opiniones de los usuarios de la Cuenca respecto a
los beneficiarios externos?
¿Es necesaria la participación ciudadana en el establecimiento de los usos y
en la jerarquía establecida o ha de limitarse exclusivamente a aspectos
técnicos a dirimir por expertos?
Tratándose de una Cuenca intercomunitaria, ¿qué papel jugarán el resto de
Comunidades Autónomas que abarca la Cuenca del Guadalquivir, tras la
última modificación del Estatuto andaluz y las competencias transferidas por
el Estado, en la jerarquización y asignación de usos? ¿Qué mecanismos de
coordinación propondría?
Salvo excepciones, en las épocas de escasez de recursos, y en coherencia con la DMA, no
es previsible el otorgamiento de concesiones “ex-novo”. Por tanto, las actuaciones típicas
en materia de tramitaciones concesionales se referirán, fundamentalmente, a la
modificación de las existentes.
¿En qué sentido y bajo qué criterios deberán ser llevadas a cabo esas
modificaciones?
La zonificación es otro de los condicionantes a la hora de priorizar los usos del agua. La
diferencia de recursos, climas y usos hace que podamos distinguir ámbitos de actuación
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más pequeños dentro de la Cuenca. En función de las características de cada uno de ellos,
la prioridad de los usos podrá ser distinta en uno y otro. Cabría, por tanto, la posibilidad de
establecer distintas jerarquías a lo largo de la Cuenca según las características locales de
cada zona.
¿Considera viable esta opción de establecer distintos órdenes de preferencia
en función de la zona de la Cuenca en la que nos encontremos?
¿Cree que la participación social en estas determinaciones debe guiarse por
un criterio de zonificación que aúne mismos intereses y agilice la toma de
decisiones?
4. Escenarios futuros.
Es previsible que en escenarios futuros la demanda de agua aumente debido, entre otras
causas, al aumento poblacional en la Cuenca (en especial en las grandes áreas
metropolitanas), al desarrollo industrial y a la potenciación del turismo.
Las medidas a adoptar en tal caso, y en opinión de los expertos, vendrán
determinadas por el criterio comparativo del coste-eficacia, tanto desde el punto de
vista social como económico, con el fin de estudiar el incremento de la demanda
efectiva. ¿Considera que es un buen criterio? ¿Deberían tenerse en cuenta
otros?
Considerando la supremacía del abastecimiento a poblaciones, un aumento en la
demanda de agua por parte de éstas puede tener importantes consecuencias en el
resto de usos. Lo mismo pasaría entre cualquier uso que aumentase su demanda
y los situados por debajo de él en la jerarquía. Atendiendo a las previsiones, ¿cree
que hay algún uso especialmente vulnerable? ¿Cabría la posibilidad en un
futuro de modificar la relación de preferencia de usos ante el aumento de la
demanda en alguno de ellos?
La actividad agrícola es la más consuntiva y, atendiendo a las previsiones
publicadas, seguirá siéndolo. Por ello, resulta necesario reflexionar sobre si es
sostenible o no los actuales regímenes de explotación y su extensión a lo largo de
la Cuenca. Desde una perspectiva de gestión sostenible, frecuentemente se ha
señalado la necesidad de no forzar las vocaciones de uso del territorio regado por
la Cuenca y garantizar la preservación de los ecosistemas. ¿Qué criterios deben
regir en este sentido?
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El desarrollo industrial también provocará un aumento de la demanda hídrica,
suponiendo una mayor presión para los recursos existentes en la Cuenca ¿cómo
se verá afectado el sector en la escala de preferencias ante este hecho?
Ante el nuevo contexto de alta demanda, cantidades crecientes de contaminación
atmosférica y, en definitiva, de los efectos derivados del cambio climático,
¿considera que los futuros planes hidrológicos en la cuenca del
Guadalquivir podrían establecer una jerarquía distinta? ¿Bajo qué criterios
se produciría esa nueva ordenación?
En este marco de desarrollo sostenible, la sostenibilidad energética juega un papel
importante, a lo que hay que sumar el paulatino agotamiento (y encarecimiento) de
las fuentes tradicionales de energía. La planificación energética orienta el futuro
del sector al desarrollo de las energías renovables, algunas de las cuales tienen al
agua como materia prima para la obtención de energía. ¿Podría condicionar este
hecho una reestructuración de la jerarquía de usos?
La relación entre las políticas territoriales y la planificación de los recursos hídricos
deben ir de la mano, con el objetivo de no frenar el avance de los distintos
territorios, especialmente de aquellos de menor entidad y recursos. ¿Considera
que el actual orden de preferencia en los usos posibilita el crecimiento
económico de la Cuenca del Guadalquivir?
La actual clasificación de los usos recoge, en cada uno de sus órdenes
jerárquicos, una relación de actividades heterogéneas que, si bien clasificables
bajo una misma denominación, se distinguen claramente entre sí. Para tales
casos, el artículo 60.4 del TRLA prevé que “Dentro de cada clase, en caso de
incompatibilidad de usos, serán preferidas aquéllas de mayor utilidad pública o
general, o aquéllas que introduzcan mejoras técnicas que redunden en un menor
consumo de agua o en el mantenimiento o mejora de su calidad”. Algunos han
llamado la atención sobre la dificultad de aplicar este criterio de resolución de
conflictos a los supuestos en los que, en la misma posición, figuran usos de
naturaleza muy distintas. A fin de sortear esta dificultad, ¿estimaría conveniente
profundizar en la diferenciación de usos, de modo que se evitara la
coincidencia de usos dispares en idénticas posiciones? ¿Qué criterios
considera que deberían guiar este análisis de uso?
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