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XI Jornadas Nacionales de Investigadores en Comunicación
Georgina González Gartland
[email protected]
Universidad Nacional de General Sarmiento
Investigadora Docente
17. Comunicación Institucional
LAS ESTRATEGIAS DE COMUNICACIÓN GRÁFICA DEL PROGRAMA
REMEDIAR
PRESENTACION
El presente trabajo se inscribe en la investigación “Las políticas de comunicación de
comunicación de las organizaciones públicas. Un modelo de construcción identitaria desde
los medios de comunicación”, del Área de Comunicación de la Universidad Nacional de
General Sarmiento. El propósito de la misma es indagar acerca de la modalidad identitaria
que adopta una organización pública como es el sector salud mediante una aproximación de
tipo exploratoria. Para ello nos proponemos analizar tres programas1 del Ministerio de
Salud y Ambiente de la Nación y considerar su implementación en los ámbitos provincial y
municipal respectivamente.
Actualmente nos encontramos en la primera etapa del proceso de investigación2. De
ahí que los avances producidos al momento se tratan de la descripción del funcionamiento
de los programas de salud elegidos y el análisis de los productos de comunicación: los
soportes gráficos, audiovisuales e internet, principalmente en el ámbito nacional.
En este caso nos proponemos avanzar en el análisis de la identidad construida desde
el Ministerio de Salud y Ambiente de la Nación a partir de la caracterización de las
estrategias de comunicación en soporte gráfico (difundida durante el año 2006) del
Programa Remediar.
Con este objetivo presentamos una primera aproximación a la
identificación de los componentes específicos que comprende el modelo comunicativo de
las políticas sociales de salud en el período estudiado.
1
Los programas seleccionados son: Programa de Reforma de la Atención Primaria de la Salud –REMEDIAR, el Programa Nacional de Prevención y Control de la Diabetes Mellitas –PRONADIA- y el Programa
Nacional de Lucha contra los Retrovirus del Humano, Sida y ETS (enfermedades de transmisión sexual).
2
La fecha de inicio del proyecto de investigación corresponde al mes de enero del año 2007.
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Dado que este trabajo pretende iniciar una línea de análisis que nos permita más
adelante profundizar el planteo sobre las cuestiones centrales acerca de la identidad que
construye el Ministerio de Salud y Ambiente de la Nación, comenzaremos a describir la
modalidad de comunicación que éste desarrolla a través de uno de los programas más
importantes que difunde en lo que hace a una parte de su producción gráfica.
Para ello, en primer lugar, retomaremos los resultados de un trabajo anterior en el
que describimos algunos aspectos del funcionamiento del Programa Remediar y
caracterizamos las estrategias de comunicación en soporte gráfico del mismo.3
EL PROGRAMA REMEDIAR
A partir de la crisis política, social y económica que atravesó nuestro país, en el año
2001, el Ministerio de Salud y Ambiente de la Nación se propone la formulación y
ejecución de una política social de salud integrada que responda a las bases del Plan
Federal de Salud. Esta es una de las principales funciones que tiene el Programa Remediar
que es concebido como herramienta fundamental para dar una “(…) nueva dirección al
PROAPS (Programa de Reforma de Atención Primaria de la Salud).”4
Su preocupación central es la provisión gratuita de medicamentos ambulatorios entre
una población objetivo de unos 15 millones de personas (según el Ministerio de Salud y
Ambiente declara en documentos de trabajo5). Los destinatarios son aquellos ciudadanos
que tienen dificultades de acceso a los medicamentos ambulatorios y como mencionamos
con anterioridad, especialmente quienes están bajo la línea de pobreza o no tienen cobertura
de obra social. Todo esto en el marco de una fuerte apuesta a la consolidación de un sistema
sanitario federal basado en una consistente estrategia de Atención Primaria de la Salud.
Para llevar a cabo tales propósitos el diseño del programa descansa en 10 premisas
centrales que sintetizaremos a continuación:
3
González Gartland, G.: “Análisis de las producciones gráficas del Programa Remediar en el ámbito
nacional”, en IV Bienal Iberoamericana de Comunicación, ECI - Universidad Nacional de Córdoba, Ciudad
de Córdoba, Argentina, 26 al 29 de septiembre de 2007.
4
¿Qué es Remediar?, [en línea]. D isponible en www.remediar.gov.ar
5
Estos datos se pueden consultar tanto en la página web del Ministerio de Salud y Ambiente de la Nación
como en la propia página dedicada al Remediar así como también en Tobar, F.(2004): Políticas de promoción
del acceso a medicamentos: El caso del Programa Remediar de Argentina”, Nota técnica de discusión de
salud, BID, Washington D.C.
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1. Fortalecimiento de la APS:
“Remediar surge como un programa de emergencia sanitaria que también pretende
impulsar una reforma duradera en el sistema de atención médica. Proveer medicamentos
esenciales a la red de atención primaria es la forma más eficaz de reactivar la capacidad de
respuesta de los servicios públicos de salud. Pero además, es una forma de acercar la gente
a los Centros de Atención Primaria de la Salud (CAPS), que son los que detentan la mayor
capacidad de lograr un impacto sobre nuestra situación sanitaria”. (Tobar, F.,2004: 15).
2. Consenso Federal:
Se planteó en el seno del Consejo Federal de Salud (COFESA) el tipo de participación de
cada provincia en el Programa Remediar. El funcionamiento está dado por “(…) un
modelo de distribución primaria que determina la cantidad de cajas de medicamentos
(botiquines) a ser entregados mensualmente en cada provincia. Por otro lado, un modelo de
distribución de los medicamentos entre los diferentes efectores de cada provincia. El
criterio primario está definido por una fórmula polinómica integrada por dos componentes
uno relacionado con demanda y otro con necesidad. Para dar cuenta de la demanda se
tomaron el total de consultas ambulatorias notificadas por la provincia a la Dirección
Nacional de Estadísticas de Salud. Como indicador de necesidad se tomó población por
debajo de Línea de Pobreza relevada por el SIEMPRO. Para la distribución secundaria se
elaboró un listado de los centros en condiciones de ser efectores del programa, se remitió la
información a las provincias solicitando que la corrijan y expandan.” (Tobar, F., 2004: 1718). Estas acciones se complementaron con otras fuentes de información producidas por
las propias provincias.
3. Selección racional:
“De las casi 14 mil presentaciones comerciales de medicamentos registrados y habilitados
por ANMAT para circular en el mercado argentino con solo menos de cien es posible dar
cuenta de todos los motivos de consulta en el primer nivel de atención de la salud. Por este
motivo es tan importante la selección racional ya que es más factible adquirir, distribuir y
controlar la utilización correcta de pocos productos que de muchos.” (Tobar, F., 2004: 19).
Luego de un aceitado mecanismo de selección de patologías y motivos de consulta, se
seleccionaron los productos genéricos que según esos datos mejoran los resultados en la
resolución de los tratamientos indicados en los CAPS.
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4. Prestación Creciente:
Está previsto que, tanto la composición como la cantidad de botiquines así como también la
cantidad de CAPS que reciben los medicamentos, aumente progresivamente y en relación
con las necesidades epidemiológicas verificadas por cada efector del sistema.
5. Compras Centralizadas:
La centralización de las compras de medicamentos economiza y resulta eficiente para el
gasto público.
6. Distribución directa:
Los botiquines son repartidos directamente en cada CAPS garantizando control y
seguimiento.
7. Uso Racional de Medicamentos:
Se propone la estrategia en tres dimensiones: prevención, monitoreo y capacitación. Una
de los principales acciones fue distribuir la Guía de la Buena Prescripción desarrollada por
la OMS entre los profesionales involucrados en el programa.
8. Intenso Control.
9. Participación:
Diseñado en cuatro ejes: una instancia resolutiva en manos del Consejo Asesor
Intersectorial (integrado por entidades de la sociedad civil representativas del Sector); un
convenio de control social directo con Caritas y Cruz Roja6; la articulación con los
Consejos Consultivos Provinciales y Municipales y la conformación de consejos locales de
salud vinculados a los CAPS.
10. Transparencia:
A través de la producción y difusión de informes mensuales entre los actores involucrados
(Ministros de Salud de las provincias, Consejos, etc.).
Estas premisas dan el sustento al Remediar tanto a nivel de su definición como
puesta en funcionamiento.
Por lo tanto, resulta ser un programa de una cuidadosa
formulación que, al menos en una primera indagación de fuentes de información
(documentos oficiales del Ministerio, de trabajo en organismos internacionales y artículos
6
Dos entidades de al sociedad civil con presencia en todo el país.
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científicos), en la práctica tiene controlados los obstáculos previendo distintos caminos de
resolución de los problemas.
La combinación de estas premisas caracterizan el funcionamiento del Programa. En
la puesta en marcha se cumplieron la mayoría de los postulados inaugurales. Como plantea
Kremer, P. (2007: 32) “(…) existen evidencias satisfactorias sobre el cumplimiento de
algunos de ellos (como la focalización y el alcance geográfico) (…) así como ciertas dudas
sobre la concreción de otros, (…).”.
Sin embargo, el programa prevé un prestación
creciente dado que en la segunda fase “ (…) prácticamente se triplicaron los botiquines
mensuales distribuidos, al tiempo que se alcanzaron 5.389 CAPS en todo el país,
representando la totalidad de los CAPS que estaban en condiciones de recibir los productos
del programa en ese momento”. (Kremer, P., 2007: 32)7.
La importancia de analizar este programa está dada ya que por un lado, ha sido
formulado como una estrategia central del Ministerio de Salud para afrontar la emergencia
social y sanitaria en el año 2002, a fin de garantizar el acceso a la población más vulnerable
a los medicamentos esenciales que dan respuesta a la mayoría de los motivos de consulta
médica en los Centros de Salud. Y por otro, pretende impulsar una reforma en el sistema
de atención médica primaria8 a partir de la provisión gratuita de medicamentos
ambulatorios con el objetivo de reactivar la capacidad de respuesta de los servicios públicos
de salud. La relevancia de abordar el estudio de las estrategias de comunicación -en este
caso las referidas a la producción gráfica- comprendidas en esta política social de salud se
debe a que el Programa Remediar sigue la línea de ampliar la cobertura, propiciando la
equidad y el mejoramiento de las condiciones de la salud de la población en general.
Además se perfila como una política de salud integral que ha permitido implementar
estrategias en estrecha correspondencia con el Plan Federal de Salud9
7
El estudio que realiza Kremer resulta relevante ya que trata de realizar una evaluación minuciosa de la
calidad del Programa Remediar considerando indicadores de estructura, procesos y resultados, según las
percepciones de los profesionales de la salud que lo administran en los centros de atención primaria.
8
El sistema de atención médica se compone de tres niveles de intervención: Atención Primaria: Prevención;
Atención Secundaria: Atención y Atención Terciaria: Rehabilitación.
9
El Plan Federal del Salud se trata de una reforma progresiva y sustentable que propone universalidad y
equidad en la cobertura, participación y satisfacción de los usuarios, calidad de los servicios, solidaridad en el
financiamiento y eficiencia en el uso de los recursos. El Plan surgió de los diagnósticos de la situación de
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De esta manera se propone fortalecer el nivel de atención primaria de la salud y
promover “políticas públicas saludables”10 que se orienten a propiciar mejores condiciones
de salud en la población en general. Esta concepción de la salud como derecho social
necesario y obligado por parte del sector público da cuenta de una política sanitaria que
trata de articular esfuerzos para propender a la redistribución del ingreso. Para ello, el
Programa procura la provisión de medicamentos esenciales en los Centros de Atención
Primaria de la Salud (CAPS) con la firme convicción de que la Atención Primaria de la
Salud (APS) recobre su sentido estratégico y “represente la puerta de salida a una crisis
sanitaria endémica” (Tobar, 2004:16).
De este modo, y según lo que hemos planteado en el trabajo anterior, podemos
afirmar que el Programa Remediar responde, en gran parte, a las características de una
política social del tipo “socialdemócrata” basada en una fuerte presencia del estado
nacional y redistributivo.
Esto significa que el Programa intenta impulsar acciones
concretas para la inclusión de aquellos sectores desfavorecidos a partir de la ampliación del
acceso a los servicios de salud y a medicamentos esenciales. Si bien, es posible advertir
estas particularidades también se debe mencionar que posee ciertos aspectos de un modelo
de tipo residual en tanto que como población objetivo identifica a aquellas personas en
situación de vulnerabilidad (bajo la línea de pobreza) y/o a aquellas que no poseen obra
social. También se puede agregar que es un programa cuya concepción, desarrollo e
implementación tiene financiación del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y este es
otro de los rasgos que se incluyen en las políticas sociales residuales o focalizadas. Dado
que las políticas sociales en la Argentina responden a una combinación de estos modelos
consideramos que en el caso del Remediar se cumple esta regla según las anteriores razones
expuestas.
ESTRATEGIAS DE COMUNICACIÓN DEL REMEDIAR
salud y del sistema sanitario dominados por la inequidad y la fragmentación-, para después proponer un nuevo
modelo sanitario para los años 2004-2007.
10
Desde la Organización Mundial de la Salud (OMS) y Organización Panamericana de la Salud (OPS) se
propone como estrategia, en el programa de “Salud para todos” en el año 2000, la potenciación de “políticas
públicas saludables”. Las mismas se caracterizan por “(…) una preocupación explícita por la salud y la
equidad en todas las áreas de la política, y por una responsabilidad sobre su impacto en la salud.” (Milio, N.:
JECH 2001; 55: 622-623). En diversos documentos se exhorta a los gobiernos a adoptar estas políticas,
asegurando los mecanismos legislativos y económicos necesarios para su implementación y vigencia.
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Ahora bien, en el marco de las políticas sociales de salud se requiere atender a los
procesos de cambio sociales, políticos y económicos pero además poner especial atención
en las estrategias de comunicación.
De esta manera, la comunicación resulta un
instrumento elemental en la implementación de programas y estrategias de acción. Así
como también en este sentido, los medios ocupan un lugar preeminente ya que participan
en la modelación de los valores, creencias y opiniones en la escena pública11 a la vez que
permiten hacer ‘visibles’ los temas y problemas de la sociedad constituyéndose en agentes
privilegiados de la construcción de la esfera pública.
Es decir, la planificación de una
política de salud que apunta a la promoción y prevención de la salud requiere de una
propuesta comunicacional como instrumento estratégico para su implementación.
En el caso del Programa Remediar se puede observar que desde su lanzamiento se
han implementado acciones de comunicación de distinto tipo que van desde la producción
gráfica (folletería, boletines, afiches), audiovisual (spots en televisión abierta y Cd de
difusión) hasta la interactiva (página web).
Como anunciamos al inicio de este trabajo, nos ocuparemos particularmente de las
producciones gráficas del Remediar. Si bien, nos encontramos en una primera fase de la
investigación, el recorte obedece a que encontramos que la comunicación en soporte
gráfico es una de las estrategias más difundidas y profundizadas en el Programa. Esto nos
permite una primera aproximación al objeto de estudio en términos de una caracterización
del modelo de comunicación que se propone. Las piezas gráficas seleccionadas a estos
fines son folletos y afiches destinados a la población en general. No estamos abordando
toda el material gráfico producido por el Programa ya que excede los propósitos de esta
ponencia. El mismo se completa con una serie de boletines informativos y cartillas que
están dirigidos específicamente a los profesionales sanitarios involucrados en el Remediar.
A efectos del análisis revisaremos algunas precisiones conceptuales que nos
permitan organizar la exposición.
La comunicación de políticas sociales de salud asume las características singulares
de las llamadas “campañas de bien público”. Estas se pueden definir como: “(…) aquellas
Petracci M., Quevedo L.A. y Vacchieri A.,”Los modelos político-comunicativos del SIDA y el Cólera en
la Argentina. 1991-1993”, Revista de estudios de comunciación Zer N° 4. Universidad del País Vasco. Mayo
1998.
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emitidas por agencias gubernamentales o no gubernamentales cuyo mensaje se centraliza
en las medidas de protección y/o cuidado sin que se promocione bien o servicio alguno, con
excepción de aquellos que eventualmente otorga el Estado a la población en forma
gratuita”. (Petracci, M., 1992: 92) En la mayoría de los casos, uno de los principales rasgos
que éstas asumen es el diseño bajo un modelo denominado “difusionismo”12. Esto quiere
decir que se instaura una situación donde “…varias personas se ven afectadas por una
acción de comunicación pero sólo hay un agente productor (individual o colectivo)”
(Poloniato, A. 1998: 34). La centralidad y el monopolio del polo emisor provoca que el
proceso de comunicación se limite a una interacción unilateral a través de la transmisión de
un o unos mensajes dirigidos a los potenciales destinatarios. Esto no permite el acceso al
proceso de mediación de contenidos de las estrategias comunicacionales como tampoco,
admite la toma de decisiones en relación a qué tipo de temas jerarquizar conforme a la
percepción de determinadas necesidades.
Además las estrategias comunicacionales de las políticas sociales comparten
algunos problemas que muchas veces limitan el alcance de las mismas. Al respecto,
Poloniato (1998:36) señala algunas dificultades tales como: la organización jerárquica es
inflexible pero “…con el agravante de que los niveles superiores no siempre tiene claro
cuáles son los propósitos, lo que se traduce en desorientación de los niveles intermedios”;
“a diferencia de la mayor parte de los productos de los medios masivos, la producción de
mensajes…” demanda asesores (de las distintas áreas implicadas) que trabajen en conjunto
pero esta necesidad pocas veces llega a satisfacerse; “la copia rutinaria y mecánica de
elaborar mensajes de acuerdo con criterios de estructuración que han tenido éxito en su uso
comercial…” lleva al fracaso de los mensajes ya que los contenidos son intrínsecamente
distintos de los de empleo comercial; y por último, apunta “el desconocimiento de las
reglas mínimas para hacer mensajes dinámicos, sintéticos, repetitivos sin que aburran…”
conducen a estrategias pobres, sobrecargadas de información que no redundan en los logros
esperados.
12
El Difusionismo o Difusión de Innovaciones es una teoría sobre el proceso por el cual los integrantes de los
sistemas sociales adoptan innovaciones, un cambio de comportamiento en el que, según lo demostró Everett
Roger, la comunicación cumple un papel primordial. Se estima que puede ser la obra más influyente en el
pensamiento mundial en materia de comunicación en los últimos cuarenta años. Para ver más se puede
consultar: Roger, E.: (1962) Difusión de Innovaciones. Free Press. New York.
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En general, las estrategias de comunicación pueden organizar sus acciones en
diferentes modalidades: gráfica, audiovisual e interactiva.
Estas responden a las
características de los medios de comunicación elegidos para emitir el o los mensaje/s
(periódicos, folletería, afiches, publicidad callejera, etc.; radio y televisión e internet
respectivamente). No siempre estos componentes se diseñan o formulan en conjunto y
simultáneamente sino que frecuentemente se producen acciones o actividades que
conforman una campaña cuyo soporte de comunicación son los medios audiovisuales o los
interactivos (Web, blogs, etc.).
Ahora bien, cuando consideramos en particular aspectos de una campaña gráfica
podemos encontrar diferentes productos o materiales: folletos (dípticos, trípticos, etc.),
afiches, volantes, boletines, newsletters, etc.
Básicamente, estas campañas pueden ser estudiadas en sí mismas, es decir, en
cuanto a contenidos y formatos o bien a partir de una evaluación de efectos producidos en
su público objetivo.
COMUNICACIÓN GRÁFICA DEL REMEDIAR
Como hemos señalamos anteriormente, aquí analizamos folletos y afiches que
componen la campaña gráfica del programa. En este sentido, podemos afirmar que todas
las piezas de comunicación observadas conservan una línea de continuidad gráfica. Es
decir, mantienen el color (en diferentes gamas), las tipografías y el recurso de las imágenes
ya sean dibujos o fotografías. Además de las referencias explícitas a la denominación del
Programa que se destaca en todos los materiales junto al emisor del mensaje constituido por
el Ministerio de Salud, su slogan y la marca de país.
En el caso de los folletos (dípticos y trípticos) el tipo de información que se presenta
constituye un mensaje coherente.
Sin embargo, se utiliza un lenguaje técnico y
especializado donde cada intervención se sobrecarga de información relacionada con las
características y funcionamiento del Programa. No se interpela directamente al destinatario
sino que se utiliza la forma impersonal “se asegura…, se reoerienta,…,etc.” inherente al
tipo de discurso más académico.
De este modo, resulta difícil reconocer en estas
propuestas gráficas al usuario promedio de los CAPS o al menos a aquellas personas que no
realicen alguna actividad profesional ligada a ámbitos técnicos o académicos. Es decir, no
sólo presentan demasiada información sobre el Remediar sino que el modo en que los
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términos se usan no son de fácil comprensión para los receptores como por ejemplo,
cuando se hace referencia a la distribución de botiquines en las provincias, el control del
programa o a los efectores. En todo caso estas piezas gráficas parecen estar más dirigidas a
los profesionales de la salud de los CAPS o bien a distintos integrantes de la sociedad civil
que puedan oficiar de “aliado” y “multiplicador” en la difusión del programa.
Los afiches ofrecen también un mensaje congruente y apelan directamente al
destinatario cuando lo instan a “recordar” que el medicamento que necesite es gratuito y
debe ser provisto en el CAPS al que ha asistido. Utiliza dibujos sobre escenas cotidianas de
consulta en las salas de primer nivel, no abunda con información del programa y sólo
refuerza las imágenes con la referencia al derecho a recibir gratis los remedios prescriptos.
Aquí se puede identificar al receptor con aquel que asiste al centro de salud. Incluso
también puede ser utilizado en otros ámbitos: sanitarios, educativos, gubernamentales, etc.
debido a las características de simplicidad en el diseño y precisión en la información en la
estrategia de comunicación producida.
Las modalidades de comunicación que se orientan a informar, persuadir o motivar
cambios de comportamientos en una gran audiencia (importante cantidad de población) y
que lo hacen promocionando algún tipo de beneficio (social, educativo, económico, salud,
etc.) comparten características. Sin embargo, requieren de evaluaciones específicas que
mejoren sus diseños y resultados, extiendan sus efectos y signifiquen aportes a la
producción de conocimiento en el campo de comunicación.
Necesariamente cualquier campaña de comunicación de políticas sociales que se
pretenda implementar debe responder, en primera instancia, a los objetivos que el programa
o proyecto se proponga. También, debe identificar a su audiencia (con las subaudiencias
internamente homogéneas), establecer los canales y medios adecuados, tener en cuenta
distintos tipos de comunicación (interpersonal, alternativa, etc.), entre otras cuestiones.
En este sentido, el Programa Remediar se plantea como objetivo central brindar
cobertura de medicamentos a los sectores más vulnerables que dependen exclusivamente
del sector público de salud. Además, se propone como una política pública saludable y
“eficiente” que responde oportuna y equitativamente a los problemas de salud del país.
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El análisis que hemos desarrollado respecto de la campaña gráfica (folletos y
afiches) destinada a la población nos permite apuntar las primeras conclusiones con el fin
de seguir avanzando en la indagación de nuestro objeto de estudio.
De esta manera, consideramos que la producción gráfica del Remediar se propone
construir un mensaje claro y preciso que llegue a su público objetivo. Sin embargo, en el
caso de los folletos, cuya finalidad es dar a conocer en más detalle el programa, no parece
adecuar los contenidos a la audiencia a la que se dirige. Como decimos más arriba, utiliza
un lenguaje técnico-academicista distanciado del lenguaje cotidiano y comprensible para
quienes no necesariamente han desarrollado estas competencias para su vida.
Esto
seguramente dificulta el entendimiento del mensaje transmitido provocando confusión a la
hora de resolver un problema de salud. Esto no quiere decir que se ponga en riesgo la salud
de los receptores pero, en algún caso, puede generar la no concurrencia al primer nivel de
atención que es una de las fuertes apuestas del programa.
En cambio en los afiches, el objetivo de llamar la atención, interesar a los
receptores en la comprensión del Remediar tiende a ser más efectiva ya que tanto la
diagramación como el mensaje presentan coherencia y precisión según al público que se
orientan. Este se puede considerar como un objetivo cumplido ya que su distribución en los
CAPS facilita su exposición ante los concurrentes habituales.
COMUNICACIÓN DEL MINISTERIO DE SALUD EN EL PROGRAMA
REMEDIAR
Como anunciamos al inicio del presente trabajo nuestro objetivo principal aquí es
tratar de describir la modalidad de comunicación que desarrolla el Ministerio de Salud y
Ambiente de la Nación a través de uno de los programas más importantes que difunde en lo
que hace a la producción gráfica.
El Remediar es una fuerte apuesta como política pública de salud del Ministerio en
tanto “(…) representa una iniciativa innovadora en el campo de las políticas nacionales de
medicamentos”. (Kremer, 2007: 41). Sin embargo ésta no es la única razón de esta apuesta
sino que el programa resulta de una propuesta que se realiza en 2002 al Banco
Interamericano de Desarrollo para reconvertir el PROAPS (Programa de Reforma de la
Atención Primaria de la Salud) para el cuál ya se había aprobado un préstamo en agosto de
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1999.
“La propuesta del Ministerio estaba orientada a mantener el espíritu de
fortalecimiento de la Atención Primaria para lo cual se había obtenido el préstamo, pero
financiando en este caso los recursos para mejorar el acceso a los medicamentos en los
centros de atención primaria” (Kremer, P., 2007: 31).
Para analizar algunos aspectos de la comunicación que plantea el Ministerio de
Salud a través del Programa Remediar es necesario recurrir a ciertas nociones que nos
permitan considerar las estrategias diseñadas.
Las perspectivas teóricas que pueden realizar aportes sustantivos para ello
provienen por un lado, del “marketing político” que “(…) se trata de un fenómeno por el
cual se “vende” a la figura [del candidato]13 como si fuera un objeto, un consumo político”
(Stuhlman, L., 2001:71). El marketing político se asocia a las campañas de comunicación
electoralistas cuyo fin último es el acceso al poder por parte de un partido político. Pero
por otro lado, también existen desarrollos teóricos y empíricos acerca de lo que denomina
“marketing de políticas” o “marketing de gobierno”, también llamado comunicación de
gobierno, cuyo objetivo radica en generar propuestas constantes y permanentes de
comunicación con la sociedad. Es decir, los gobiernos se ven obligados “(…) no sólo a
preocuparse por las políticas –por lo que se hace desde el gobierno-, sino también por
convencer a la sociedad de lo que hacen. No solo para que los voten de nuevo, objetivo
obvio, sino también para convencer a la sociedad de que acepte las políticas en curso. Las
decisiones de gobierno vienen cada vez más montadas sobre una estrategia para que la
sociedad acepte una determinada política: se trata de generar consenso social para una
decisión.” (Stuhlman, L., 2001:71/72).
Los planteos que reflexionan sobre la comunicación de gobierno nos resultan
particularmente útiles para abordar nuestro objeto de estudio por lo tanto, nos dedicaremos
a puntualizar las cuestiones centrales que caracterizan este tipo de estrategia comunicativa.
Actualmente, hablar del rol y la importancia de la comunicación de gobierno resulta
habitual y cotidiano tanto en los ámbitos académicos como los distintos sectores de la
sociedad. Hoy plantear que la “campaña permanente” es fundamental para lograr mejores
13
Los corchetes no pertenecen al autor de la cita.
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resultados en términos de gestión de gobierno no implica valoración negativa alguna como
hubiera sucedido hace unas décadas atrás. Es más, no es posible pensar las acciones de un
gobierno que no estén acompañadas de estrategias comunicacionales que las difundan pero
que también logren un posicionamiento positivo del mismo. Como señala Noguera (2002:
85) “Una consecuencia del estado de campaña permanente es que dejan de tener sentido
preguntas como: “¿Cuándo empieza la campaña?” y “¿cuándo deberíamos empezar la
campaña?. Estas preguntas ya no tienen sentido, pues parten del supuesto de que los
actores políticos pueden decidir cuándo empieza la campaña. Y la campaña permanente no
empieza en un momento determinado, sino que siempre está allí.”.
Para comprender la idea de campaña permanente es posible caracterizar los rasgos
sobresalientes tales como sus objetivos, mensaje, organización, ciclo temporal. En este
sentido, tomaremos el desarrollo que realiza Noguera (2002).
Los objetivos de la campaña permanente no son tan obvios como lo pueden ser en el
caso de una campaña donde ganar las elecciones se torna decisivo. En este caso, los
objetivos se presentan a largo plazo y están sujetos al juego institucional y social en el que
se diseñan.
“En resumen, la definición de un correcto entramado de objetivos de
administración y de transformación, de corto y largo plazo, de gestión y de salida, resulta
crucial para una gestión exitosa, y es mucho más compleja que la fijación de objetivos
electorales”.(Noguera, 2002: 88).
El mensaje central a ser comunicado por el gobierno no puede ser único y repetitivo
para toda la gestión dado que el lapso de tiempo es largo (entre 4 y 6 años) y las
condiciones estructurales se van modificando. Como refiere Noguera (2002: 88): “Se
deben combinar mensajes en cada etapa, y en cada área del gobierno, y procurar que todos
ellos estén relacionados entre sí y generen un discurso unificado. No se debe abandonar la
idea de tener un concepto único, pero es preciso subrayar que se aplica en forma distinta
estando en gobierno que en campaña”.
La campaña permanente requiere de la organización de la comunicación interna de
todos los integrantes del gobierno. La comunicación debe ser una tarea de todos y no sólo
de los especialistas. En este sentido, es necesario hacer “(…) una “campaña dentro de la
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campaña” para convencer, motivar, y movilizar. (…) En un gobierno, los comunicadores
son todos.” (Noguera, 2002: 89).
El ciclo temporal está subordinado al lapso de tiempo de gestión del gobierno.
“Cuando un gobierno comunica, sabe que la tarea es más exigente aún, porque se vota
todos los días y cada uno de los días. Este es uno de los conceptos centrales de la campaña
permanente, presente en la literatura de los últimos veinte años (…)”. (Noguera, 2002: 90)
A partir de estas premisas podemos iniciar un primer análisis de la estrategia que se
puede observar del Ministerio de Salud y Ambiente de la Nación a partir de la
implementación del Programa Remediar.
Cómo señalamos más arriba, el Programa Remediar nace y se implementa en un
contexto de crisis fuerte, conocida en Argentina como “la crisis del 2001”. Esta es una
particularidad especial ya que el Programa tiene como objetivo fortalecer el primer nivel de
atención de la salud. En el medio de las graves consecuencias de la crisis económica,
política e institucional desatada por esos meses del 2001, el Remediar se erige como una
política pública de envergadura. Esto se debe a que en el medio de una crisis de esas
características el programa se propone realizar una fuerte intervención en el campo de la
política nacional de medicamentos dirigido a los sectores de la sociedad más
desfavorecidos.
Con la intención de lograr difundir los objetivos centrales del programa se lanza
una campaña mediática que se compone principalmente por spots televisivos, radiales,
publicidad en periódicos y una prolífera producción gráfica. En este contexto, el Ministerio
de Salud tiene una impronta fuerte en el mercado mediático con la presencia constante del
Ministro Ginés González García en los diferentes medios de comunicación. El estilo
personal del Ministro de salud hace que el tipo de comunicación que establece con el
público sea fluida generando buenos niveles de credibilidad y aceptación pero también se
debe a su reputación académica y en este caso particular, a la producción intelectual sobre
el tema de medicamentos.
Este es un tema más que interesante para seguir trabajando y
seguramente será retomado en futuros trabajos pero excede los límites de esta ponencia.
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Para el presente estudio nos proponemos tomar en cuenta sólo las piezas gráficas analizadas
más arriba que se dirigen específicamente a la población beneficiaria del Remediar.
Considerando los aspectos más significativos de la idea de la campaña permanente
podemos observar que el Ministerio de Salud se presenta en la comunicación gráfica del
Remediar como el principal emisor. El mensaje emitido resulta coherente, consistente y
está compuesto por el slogan: “Argentina + Salud”, el escudo nacional al lado de la gráfica
del Ministerio (está escrito en imprenta mayúsculas y la palabra SALUD se destaca por su
tamaño) y por la referencia permanente a la marca país: “Argentina: un país en serio”.
Otro aspecto a destacar en relación con el mensaje es que se complementa en cada una de
las piezas gráficas con el slogan: “Porque el derecho a la salud es de todos” y “Remediar
trabaja para construir un modelo de salud más justo y equitativo”.
En este sentido, también es posible considerar el mismo nombre que lleva el
programa. Decíamos que Remediar se origina en un contexto de profunda crisis del país y
se lo denomina con un término que permite producir sentido en dos direcciones
complementarias: “Remediar” el momento crítico por el que está pasando el país
proveyendo a los sectores más castigados con los medicamentos necesarios para curar sus
afecciones de salud más urgentes; y “Remediar” en términos del suministro de
medicamentos (remedios) a la población destinataria. Si bien no pretendemos aquí realizar
análisis del discurso nos parece provechoso mencionar esta apreciación intuitiva que puede
ser abordada junto a la construcción de la imagen del Ministro González García.
En cuanto a la organización de la campaña el material gráfico presenta consistencia
interna, como hemos descrito anteriormente, dado el diseño y contenido del mismo.
En este caso, la identidad que construye el Ministerio de Salud es aquella vinculada
estrechamente al planteo de esta política de salud como una acción planificada en el
contexto de la administración del gobierno de Kirchner. Es decir, es la prueba de un plan
de gobierno estudiado, planificado e implementado con fundamentos y principalmente con
la disponibilidad de recursos económicos y humanos (por medio del financiamiento externo
del BID). Este dato resulta de importancia ya que el Ministerio - con el Ministro a la
cabeza - aparece y se presenta como un área de intervención decisiva de la política que
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lleva adelante el gobierno actual no sólo en el ámbito de la salud sino también como
política de transformación del modelo económico y social de país.
Hasta aquí hemos tratado de sentar las bases sobre las que nos proponemos avanzar
en nuestras próximas producciones en el marco de la investigación. De este modo, creemos
necesario sintetizar algunas conclusiones a las que hemos arribado.
El Ministerio de Salud y Ambiente de la Nación apela a la construcción de una
imagen positiva y fuerte en el contexto del Programa Remediar. De hecho es uno de sus
programas más importantes por los objetivos que se propone, por el financiamiento que
tiene y por la relevancia comunicacional que se le adjudica. Esta imagen que detenta el
Ministerio de Salud está apoyada en la marca-país que lo vincula estrechamente
directamente a la estrategia presidencial de Kirchner. Por lo que el Ministerio se construye
como un actor fundamental en la acción de gobierno orientada generar soluciones integrales
a la situación social, política, económica, sanitaria y educativa. Es así que como emisor se
construye como uno de los Ministerios que con la figura del Ministro (cuyas características
personales colaboran) como cabeza visible, se presenta como un actor indiscutible en la
política del gobierno actual. Esto se refuerza en los slogan donde se menciona “el derecho
a la salud de todos” y “Remediar trabaja para ….”, es decir, el programa asume el espíritu
de cambio y de intervención del modelo político del gobierno.
En esto el Ministerio se
diferencia del resto del gabinete de gobierno y de los ministerios de la presidencia de
Kirchner.
Al momento hemos intentado presentar una primera aproximación a la modalidad
de comunicación que diseña y ejecuta el Ministerio de Salud y Ambiente de la Nación a
través del Remediar. Sin embargo, reconocemos que aún nos faltan elementos para realizar
un análisis más acabado que seguiremos indagando más adelante.
Estas consideraciones preliminares retomamos una serie de preguntas en las que
venimos reflexionando que intentaremos desarrollar en próximos trabajos. Algunas de ellas
son: ¿Las estrategias de comunicación del Remediar se plantean como componente central
o de apoyo al Programa?. ¿El Remediar tiene en cuenta sólo aspectos de la comunicación
difusionistas?. ¿Cuáles?. ¿Cuáles son los objetivos y los resultados esperados de las
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estrategias de comunicación en soporte gráfico que se proponen en el diseño del Programa
Remediar?.
Las respuestas a estas preguntas sólo pueden surgir de la profundización del análisis
de la producción gráfica pero también de entrevistas en profundidad a los coordinadores
(diseño y ejecución) por un lado, y a los responsables del área de comunicación y prensa
del Programa, por el otro. Estos recursos nos permitirán avanzar hacia la indagación de la
construcción identitaria de la organización pública como el sector salud junto a otros
desarrollos analíticos llevados a cabo por los demás integrantes del equipo de investigación.
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