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plumas y letras
Burocracia y Corrupción
(un repaso a la teoría weberiana)
Vladímir Juárez Aldana1
Resumen
El modelo weberiano sobre la dominación legal es un modelo de análisis
vigente que permite observar las consecuencias que tiene el fenómeno de la
corrupción ante la dominación y el quehacer del Estado. La corrupción es un
fenómeno que corroe a las instituciones y que puede ser motivo de cambios
estructurales cuando ésta se perciba como cotidiana dentro de las interacciones
entre sociedad y Estado.
Introducción
El presente ensayo pretende hacer un esbozo del fenómeno de la corrupción2
a partir de un análisis de la sociología política. No pretendo establecer una
discusión sobre las definiciones tradicionales de la corrupción desde distintos
enfoques, como el económico y el político. El objetivo es analizar el fenómeno
de la corrupción desde el concepto de Estado moderno desarrollado por Max
1.
2.
El autor es investigador de proyecto del Centro de Investigación y Docencia Económicas, A.C. (CIDE) y también es el actual
coordinador académico del diplomado en Transparencia y Combate a la Corrupción del CIDE.
Para el J.S. Nye la corrupción puede ser entendida como un fin particular provocador funcional y disfuncional en la
administración pública: corrupción es el comportamiento que se desvía de las obligaciones formales de una función pública
a causa de beneficios pecuniarios (personales, familiares o para la “Cliqué privada” o de status; o que viola las reglas contra
el ejercicio de ciertos tipos de influencia para fines privados. Cf. Las características de la burocracia moderna en Max Weber,
Economía y sociedad, México, Ed. Fondo de Cultura Económica, Madrid: Alianza Universidad, 2002, págs. 20-21.
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Weber, explícitamente desde el modelo la dominación legal. Cabe señalar que
la corrupción es un fenómeno social que no necesariamente se da en la esfera
de lo público, también en la esfera de lo privado. Sin embargo, dado el objetivo
del presente ensayo, nos concentraremos en la esfera de lo público.
El Estado moderno
El concepto de Estado moderno desarrollado por Max Weber ubica y describe
una forma de ordenamiento político y social capaz de analizar fenómenos
sociales tales como la corrupción. Si entendemos al Estado moderno como
la capacidad institucional y administrativa que ostenta el monopolio de la
hechura y el ejercicio de las normas, podemos suponer entonces que el Estado
es el regulador y mediador de la sociedad misma. En este sentido, el Estado
moderno se fundamenta en el uso y administración de la violencia de manera
legitima para someter a la sociedad misma.
Weber identifica tres tipos de dominación3, a saber;
1)
Dominación tradicional, está en virtud de creencias en la santidad de los
ordenamientos y los poderes señoriales existentes desde siempre. Su tipo
más puro es el del dominio patriarcal/patrimonial.
2)
Dominación carismática, esta en virtud de la devoción afectiva a la
persona del “señor” y a sus dotes sobrenaturales (carisma) y, en particular:
facultades mágicas, revelaciones o heroísmos, poder intelectual u oratorio.
Sus tipos más puros son el dominio del profeta, del héroe guerrero y del
gran demagogo.
3)
Dominación legal, esta en virtud de estatuto. Su tipo más puro es la
dominación burocrática. Su idea básica es: que cualquier derecho puede
crearse y modificarse por medio de un estatuto sancionado correctamente
en cuanto todas sus partes con servicios. Un servicio (parcial) heterónomo
y heterocéfalo suele designarse como autoridad. El equipo administrativo
consta de funcionarios nombrados por el señor, y los subordinados son
miembros de la asociación (“ciudadana”, “camaradas”). Siendo ésta última
el tipo de dominación relevante para el desarrollo de este ensayo.
3.
Weber, Max, Economía y Sociedad. Cap. IX. “Sociología del Estado”. México, Ed. Fondo de Cultura Económica págs. 707-711.
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El modelo weberiano de la dominación legal
La dominación legal de Weber tiene sus bases en la legitimidad racional y
normativa de las leyes. Su instrumento de dominación es el orden burocrático,
que puede definirse como la estructura funcional organizativa y legítima que
surge a partir del establecimiento de reglas; del reparto definido de actividades; y,
de la jerarquización de cargos. El Estado moderno se fundamenta en un aparato
administrativo, en una burocracia que gestiona de manera directa el orden social y
que obedece a las ordenaciones impersonales y objetivas legalmente instituidas.
Debe entenderse entonces por dominación la obediencia de un grupo
determinado a mandatos específicos; luego entonces, según la teoría weberiana de
la dominación legal requiere de un cuadro administrativo que puede ser entendido
como la administración pública de un determinado país. Sin embargo, cabe decir
que la administración pública está subordinada al sistema político existente y
predominante, el cual determina su accionar y, a su vez, legitima su existencia.
La dominación de la sociedad, por parte de la administración pública, se da a través
de trámites y servicios que están encaminados a regular los intercambios entre
particulares; entre particulares y el Estado; e incluso entre Estados. Es en este sentido
que la dominación legal se justifica a través de los intercambios que se dan siempre
en términos normativos; es decir, los reglamentos y procedimientos administrativos
someten a los individuos o ciudadanos por antonomasia. Circunstancialmente, los
trámites administrativos permiten el desarrollo o la exclusión de los individuos en
la sociedad, a partir de la obtención o exclusión de los mismos.
Corrupción vs burocracia
La pregunta a responder es: ¿el fenómeno de la corrupción puede ser explicado
desde el modelo burocrático weberiano de la dominación? Para responder
la pregunta hay que partir de que la estructura burocrática manifiesta
interdependencia e interacción con la sociedad. La interdependencia e
interacción burocrática dan paso a la información asimétrica entre el burócrata
y el ciudadano, permitiendo que el funcionario pueda hacer uso discrecional
de sus funciones incurriendo en actos de corrupción. La concepción weberiana
de burocracia, por ejemplo, es una concepción ideal que se representa por
cuerpos administrativos profesionales (funcionarios) con carácter impersonal y
que permiten la dominación del Estado. No obstante, el hecho mismo de que
haya una relación directa entre el funcionario y el ciudadano abre un abanico
de posibilidades para que el burócrata haga uso incorrecto de sus facultades.
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Cabe decir que no necesariamente la corrupción proviene del abuso de funciones
burocráticas, sino que ésta se origina generalmente por el conflicto de intereses
que se presenta entre el ciudadano y el cuadro administrativo. Luego entonces,
el modelo weberiano resulta útil para describir los problemas generados por
la corrupción, no ya desde los modelos económicos actuales, sino por las
consecuencias de las relaciones corruptas entre particulares y la burocracia. La
corrupción pone en entredicho la legitimidad del modelo de dominación legal,
ya que la corrupción es un fenómeno que resta credibilidad a las instituciones
y al hacerse presente en las relaciones cotidianas de una sociedad, ésta tiende a
modificar las estructuras de dominación y a despreciar al Estado en sí mismo.
Precisando, la corrupción, en el ámbito público, se presenta mediante la
interacción social ejercida por usuarios (ciudadanos) y agentes gubernamentales.
En este sentido podemos distinguir que el fenómeno es dinámico en su origen
y estático cuando se sistematiza dentro del funcionamiento de una estructura
organizacional. Es decir, el fenómeno es complejo precisamente porque es
una variable que depende de percepciones, valores, costumbres, intereses e
instituciones que no siempre son las mismas aún dentro de una misma sociedad,
aún dentro de las mismas instituciones y estructuras organizacionales. Es decir,
Estado y sociedad pueden verse afectados en su relación, a consecuencia de
la corrupción. Los funcionarios públicos representan (en un sentido práctico)
al Estado, y éstos, al actuar contra las reglas del Estado generan discordia o
incongruencia; ilegitimidad como tal, y por ende desprecio por el Estado.
Lo anterior esta ligado necesariamente al componente de la estructura
organizacional forzosa del Estado. La burocracia, entendida como un grupo
de instituciones, forma el aparato estatal en el que se concentra el poder y
los recursos del dominio público. Al corromperse la burocracia mediante el
conflicto de intereses entre ciudadanos y funcionarios se reduce el desarrollo
del Estado y la sociedad misma.4 Por tanto, las instituciones del Estado, al
garantizar las interacciones de las relaciones sociales, pueden convertirse
en un funcionamiento racional de intereses personales que a la larga puede
desprestigiar la legitimidad de dominio del Estado mismo.
Conclusiones
Como ya se ha señalando, el modelo de dominación legal weberiano puede
ayudarnos a analizar el resultado del diseño de la relación entre Estado y sociedad, la
cual no está exentas de espacios de incertidumbre, y por lo tanto de corrupción.
4.
Oscar Oszlak, “The historical formation of the state in latin America: Some theoretical and methodological guidelines for its
study”, 2001.
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Los trámites administrativos pueden analizarse desde el intercambio directo
entre Estado y sociedad, determinando con ello un mercado de organizaciones
y actores sociales donde el interés general presiona de diversas formas para la
funcionalidad formal e informal del Estado. El pilar de esta afirmación es que las
instituciones son el producto de la interacción; y los trámites administrativos,
en todo caso, se vuelven automáticamente institucionales.5
Al corromperse las relacione entre Estado y sociedad, se afecta directamente
al modelo de dominación legal desarrollado por Weber. Ya que deja ver a un
estado opresor y carente de sentido.
5.
Vertiz Galvan, Miguel A. El Combate a la Corrupción en los Trámites Administrativos. Una Aproximación Teórica, Gestión y Política
Pública, vol IX, núm 2, CIDE, México, Segundo Semestre de 2000.
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Bibliografía
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(Redactores de la edición en español, José Aricó, Martí Soler y Jorge Tula).
Elster, Jon. The Cement of Society, A Study o Social Order, Cambridge
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Política, Ciencias Sociales, Madrid, Alianza Editorial, 1998.
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Oscar Oszlak, “The historical formation of the state in Latin America: Some
theoretical and methodological guidelines for its study”, 2001.
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Administrativos. Una Aproximación Teórica, Gestión y Política Pública, vol IX,
núm 2, CIDE, México, Segundo Semestre de 2000.
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Madrid, Alianza Universidad, 2002.
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