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Mercosur Social. Una apuesta a la equidad y el
desorrollo
Por Gloria Edel Mendicoa
A modo de introducción
Es escandaloso que la economía abre las
fronteras para los mercados y las cierra para las
personas..." Con estas palabras se dirigía el
Cardenal
Hondureño Rodríguez Madariaga, denunciando la
pobreza en América Latina 1 . Nunca más
apropiado este comentario para establecer la
relación entre el proceso de integración para el
Mercosur y el motor que debería guiarlo: una
recreada lnstitucionalidad Social. A tono con
esta postura subyace un paradigma que no es
estático ni objetivo, sino que contiene tensiones,
intenciones y extensiones en una geografía social
con visiones relacionadas. En este marco el
trabajo distingue tres núcleos de debate.
El primero, sustentado en la afirmación:
"no es un don de la naturaleza" toma a la
Institucionalidad Social como referente para
consolidar la creación de un espacio económico,
político y social, implicando otras dimensiones
definidas por: la Pertenencia (el dilema entre
estar jisicamente en un lugar y hacer la
referencia a otro); la Densidad Interaccional ( las
partes confluyendo en una multiculturalidad); la
Participación (actores para la opinión y la
acción); la Cooperación (garantía de acuerdos
interorganizacionales) y la Estabilidad (de
instituciones y políticas). Sin embargo, la puesta
en valor de estas dimensiones otorga un cuadro
de limitada y débil capacidad de decididores
para una integración social y un nuevo consenso.
El segundo núcleo apela a la capacidad
de coordinación y armonización en la agenda para
que la interdependencia de gestiones, a nivel
nacional, pueda dar más eficacia a las relaciones
multilaterales. La aplicación de una escala de
coordinación de políticas 2, distinguió la posición
de referentes decisionales en un gradiente -desde
las individuales hasta el interés por una
estrategia general- mostrando insuficiencia para
el diseño de políticas en el contexto regional, en
la concurrencia de proyectos integrados y en
acuerdos intragubemamentales. Estas debilidades
tampoco encuentran una contraparte
en el Órgano Mercado Común con lo cual
confirma las limitaciones existentes que se
derivan en la debilidadjurídica del Mercosur.
El tercero, desafía un Mercosur Social: metas
constitutivas de un proyecto político y social con
acento en las relaciones de la organización y sus
procesos
internos.
Para
ello
la
Red
Mercociudades
como
opción
para
una
racionalidad - no sólo económico-comercialplasmada en acciones en red, partiendo de
políticas sociales - por la proximidad de los
municipios a las condiciones de vida e intereses
de la gente- hasta unfondo de convergencia
estructural del bloque. Finalmente reconocer
que tiene más costo social de la no integración.
Un tema que viene de lejos...
Hacia el año 1986 iniciábamos este recorrido en
el 'Instituto de Integración latinoamericano de la
Universidad Nacional de La Plata y entonces ya se
cuestionaba para el proyecto de Integración
Latinoamericana la ausencia de un enfoque
multidimensional y sistémico. Esta Universidad
fue pionera al plantearse esta preocupación y
hacerla suya para demostrar la unilateralidad de
las decisiones y de cómo ello podría luego
enfrentar al modelo que se avizoraba con el
Mercosur.
A tanta distancia temporal el agua que pasara
bajo el puente ha dejado en la playa desazones y
desencuentros que vistos en perspectiva las
posiciones en tal sentido, entonces, poco se
diferencian de las actuales.
La síntesis es el reconocimiento de un
espacio geográfico social cruzado por la
desigualdad social persistencia de las asimetrías y
la recurrencia de crisis que no dejan lugar a
pensar un futuro sostenible y que tal como el
Mercosur en tanto proyecto institucional no
avanzó con suficiencia y sus producciones a lo
largo de estos 15 años no respondieron a los
objetivos que le dieron orígen.
* Secretaria de Investigación del Departamento de Humanidades y Ciencias Sociales de la UNLAM. Profesora e investigadora de la VBA y
le
dieropn Latinoamericano (UNLP) desde 1986, en el cual miembro orígen
UNLAM.
Cuenta también con la experiencia del Instituto de Integración
de su
Comité Científico y de su labor como autora en diversos documentos, ensayos y artículos. Entre otros el libro del cual es compiladora y
autora "Hacia un proyecto de Institucionalidad Social en el Mercosur. Opciones para el debate".Editorial, 2004.
1 Diario Clarín 1 /04/06.
2 Se alude a la investigación realizada en la ex Secretaría de Desarrollo Social y Ministerio de Trabajo (2002).
Un rápido examen a la AL de nuestros días no
muestra, no sin desgarro, que 60 % de los niños
son pobres; 22 millones trabajan; 190 mil mueren
al año por causas evitables; la tasa de mortalidad
es 28 veces mayor que la tasa de los países
desarrollados; el 60 % de la mano de obra activa
está ocupada en empleos informales; la tasa de
desocupación se ha duplicado respecto de 1990.
En la Argentina la pobreza afecta al 51.4% de la
población y al 66.6 % de los jóvenes. El 23 % de
ellos vive en la extrema pobreza, La clase media
que era del 53% de la población hacia la década de
los '90 pasó a ser el 23 %"
La mitad de la población mundial vive con menos
de 2 dólares diarios; en América Latina el 6.5% y,
en el Mercosur, se aproximan a 26.000.000.
En AL sobre la base de una proyección de las
actuales estructuras a tasas de crecimiento anual
del 3% p/hab., se tardaría entre 50 años y más de
un siglo (según el país) en lograr la meta de que
ninguna persona viva con menos de dos dólares
diarios. Si se tratara de superar los umbrales o
líneas de pobreza específicas de cl país, podria
tomar, incluso, más de 400 años. (CEPAL, 2000).
El Mercosur es un mercado potencial de 250
millones de consumidores; actualmente en 1
billón de dólares oscila su PBI del cual 800.000
millones los aporta Brasil, la Argentina 187.000
millones; 20.000.000 de personas son analfabetas
funcionales; 35.000.000 carece de agua potable.
Persisten asimetrías estructurales y políticas. De
las primeras encuentran entre algunas razones las
diferencias de tamaño entre regiones y sus
consecuentes impactos en los flujos comerciales y
en la localización de inversiones. De las segundas,
claramente, el bajo nivel de la intensidad en las
interdependencia
regional,
las
ambiguas
determinaciones de los actores públicos y privados
haciendo
sobresalir
en
forma
constante
particularismo s y oportunismos. El conjunto da
como resultado la pérdida de un proceso de
integración profunda, que además, aunque pueda
alejamos del tema, sin embargo resulta necesario
aceptarlo por la relación que se establece entre
los datos señalados y en quienes se encarnan: los
ciudadanos. Tanto como para considerar que este
encuentro tendría que agregar explícitamente
como eje sustancial el rediseño del Mercosur para
legar al ciudadano por la vía de un
proyecto social con mejores políticas y mejores
resultados. De otra manera se seguirán
hundiendo, no solo las brechas ( de ingresos) sino
que se harán extensivas y profundas hacia el
género: la mujer y su ciudadanía limitada,
expresado en la persistente desigualdad no solo
en la distribución sino en com ello repercute,
además, en sus derechos sociales, económicos,
políticos; a la edad : los niños, niñas y
adolescentes y su ciudadanía negada por
carecer los adultos de las responsabilidades
elementales de salvaguardar su futuro; y a los
migrantes, en quienes se puede hacer efectivo
una política de libre circulación de mano de
obra, aspecto este que aún no está resuelto y
encuentra en quienes esperan un lugar como
ciudadanos y capacidad de expresar sus
derechos no solo en tomo a derechos de
trabajo, sino también derechos políticos.3 Los
proyectos de integración regional en AL ( Pacto
Andino; ALALCIALADI, Mercosur) siempre han
tenido esta última cuestión como emblema de
sus fundamentos y propósitos en las actas
resolutivas, y los otros dos parámetros se
encuentran
envueltos
en
los
nunca
suficientemente asumidos "Asegurar la Justicia
y Solidaridad Social".
Por ello nunca mejor vista la frase del
Cardenal Hondureño Rodríguez Madariaga,
denunciando la pobreza en América Latina 4 ..."
Es escandaloso que la economía abre las
fronteras para los mercados y las cierra para
las personas..." para establecer la relación
entre el proceso de integración para el
Mercosur con una perspectiva que se presenta
alentadora: iniciar un debate en términos de re
pensar el diseño social del Mercosur.
Con este telón de fondo el trabajo se dirige
hacia el planteo de tres núcleos de debate. En
los dos primeros se intentará poner al alcance
de este espacio los antecedentes de los que nos
valemos
para
tener
presente
el
comportamiento de los actores participantes
ante los nuevos desafíos y en un tercer
momento la propuesta se dirige a ese repensar
del Mercosur tomando como punto de partida
las rupturas de los paradigmas dominantes para
pensarlo en términos de un nuevo círculo que
se sustancia en una institucionalización en
términos de un enfoque relacional. En otras
palabras un brigolaje institucional, una (nueva)
génesis, en lugar de una transformación de la
precedente, para que mediante la interacción
estructural se llegue a un cambio gradual pero
continuo. Con ello tenemos una perspectiva
que se enmarca en el enfoque morfogenético
relacional en el cual todo la superficie del
MERCO SUR se verá entrecruzada por tensiones,
distensiones, intenciones y extensiones, propia
de una superficie que se separará de la
3 Las categorías ciudadanía /imitada, ciudadanía negada y ciudadanía esperada son obtenidas de Herrera Gómez, M. y Castón Boyer,
P. "Políticas Sociales en Sociedades Complejas". Ariel. 2003.
4 Diarío Clarín l /04/06.
consabidalinealidad como se lo ha visto al MERCO
SUR desde su inicio y cuyo resultado se plasmó en
un eje entendido como eje de desarrollo, dejando
de lado la vastedad del territorio que lo compone.
Ello sin duda se configuró en las asimetrías que lo
ha caracterizado y además alteró todo proyecto
social que se hubiera intentado. En este escenario
y para hacer frente a los nuevos vientos de
cambio, esta es una ventana de oportunidad que
no podemos cerrada.
a) Sobre la recurrente falacia de que el M
ercosur no necesita plantearse una integración
social.
Efectivamente la integración social no es don de la
naturaleza. Ello induce a entender a la
Institucionalidad Social como referente para
consolidar la creación de un espacio económico,
político y social, implicando otras dimensiones
definidas por: la Pertenencia (el dilema entre
estar fisicamente en un lugar y hacer la
referencia a otro); la Densidad Interaccional (las
partes confluyendo en una multiculturalidad); la
Participación (actores para la opinión y la acción);
la
Cooperación
(garantía
de
acuerdos
interorganizacionales) y la Estabilidad (de
instituciones y políticas). Sin embargo, la puesta
en valor de estas dimensiones otorga un cuadro de
limitada y débil capacidad de decididores para una
integración social y un nuevo consenso. Para ello
las dimensiones aludidas nos imponen un esfuerzo
que se perfila en un proceso de análisis que no
puede valerse solo de la linealidad de una posición
de corte incrementalista tal como se lo aprecia
desde aquellos modelos en los que se sitúa al
Mercosur como un espacio de intercambio
comercial que logrado este se entra en una órbita
de bienestar.
Sin desterrar las dimensiones económicas
comerciales, las que deben imponerse son las
sociales pero en nuevas significaciones. La
pertenencia se la identifica por la puja entre el
estar físicamente en un lugar pero tener la
referencia en otro. Esta situación fue visual izada
en trabajos que intentaron reconocer hasta donde
no se dan condiciones para arraigar estas
identidades. Tanto que junto con las otras
dimensiones el resultado obtenido es el de un
nivel de intensidad débil en el conjunto de los
involucrados pero que según sea el interés en
juego puede ir oscilando a posiciones de mayor
intensidad. Es el caso de la densidad
interaccional. Los grupos empresarios alcanzan
conforme determinados situaciones un nivel alto
relativo, pero decrece cuando la crisis se
instala ante el cambio de valores de las
retenciones arancelarias. Por su parte los
sindicalistas tienen sentido de vocación y
pertenencia ante los conciudadanos del MERCO
SUR, pero reniegan de un acuerdo de libre
circulación de mano de obra.
b) La ausencia de un pensamiento
estratégico que sobre pasa la alternativa de
la coordinación como opción para iniciar una
espiral ascendente de políticas armonizadas
y profundas.
El segundo núcleo apela a la capacidad de
coordinación
y
armonización,
en
la
implementación de políticas a nivel nacional a
fin de que la interdependencia de gestiones,
pueda dar más eficacia a las relaciones
multilaterales. La aplicación de una escala de
coordinación de políticas 5, distinguió la
posición de referentes decisionales en un
gradiente que consideraba las siguientes
dimensiones: independencia decisional, el
intercambio de información, retroalimentación
comunicacional;
armonización
entre
los
ministerios, solución de conflictos, rediseño de
las estrategias gubernamentales. Esta escala
como se la observa muestra un punto de
partida centrado en la individualidad del que
toma una decisión y en sucesivas etapas cobra
intensidad hasta llegar al interés por una
estrategia general- . En nuestro trabajo este
gradiente queda apenas entre las primeras
dimensiones con lo que puede dar muestra de
la debilidad por llevar adelante diseño de
políticas en el contexto regional, la
concurrencia de proyectos integrados y
consecuentemente
acuerdos
intragubernamentales.
Estas debilidades tampoco encuentran una
contraparte en el Órgano Mercado Común con
lo cual confirma las limitaciones existentes
derivándolas en la debilidad jurídica del
Mercosur. Este apartado conlleva el análisis de
por un lado de los procesos de reforma de la
administración pública en los períodos
anteriores, de cuyos resultados respecto de la
descentralización,
delegación
de
responsabilidades y otras incumbencias solo
puede observarse sus magros y hasta nulos
resultados. Por su parte la actitud de actores
sociales ante el proceso de integración del
Mercosur, anteriormente explicado, dan cuenta
de un espacio decisional en el que las acciones
sociales carecen de una estrategia de coordinación
básica.
c) La relación entre territorio y gestión social,
puede ser entendida en una nueva génesis que
se concilia en la dimensionalidad región-local región.
Partiendo de la hipótesis que la emergencia de
nuevas políticas sociales es el resultado de la
conformación de espacios de gestión colectiva en
función de diversos ejes de desigualdad, el espacio
Mercosur reclama de nuevas visiones para
enfrentarlas. En este plano nos ubicamos para dar
lugar y argumentos a una lógica diferenciada de
representación que este caso la otorga la red
Mercociudades, vista como un actor que puede ser
impulso sinérgico de nuevas alianzas que
favorezcan una estrategia de welfare local con
perspectivas de inserción regional. En este espacio
hace pie el ciudadano del Mercosur el cual 10
asumimos como el centro de una nueva
territorialidad. Los diversos escenarios con los que
nuestras sociedades se han visto entre cruzadas
por las transiciones en los modelos tipos de
bienestar
a
los
nuevos,
complejos
y
multidimensionales procesos, es hacerse cargo de
cambios en los que las políticas sociales están
llamadas. En otras palabras su redefinición con un
sentido estratégico que no pueden eludir las
fuerzas y niveles territoriales donde se afincan.
Los procesos de cambios por los que se transita y
los escenarios emergentes que se abren nos
introduce en primer lugar a identificar las nuevas
dimensiones que en apretada síntesis tratamos de
citar: de la división de clase a los múltiples ejes
de desigualdad; de la crisis fondista a una
economía terciarizada, con globalización y a la
vez revalorización del ámbito local, al nivel de
impacto en las esferas laborales ( nuevos
regímenes de protección, precarízación, políticas
de reparto, otros empleos) ; el cambio de la
familia nuclear a la pluralidad de las formas de
convivencia y la emergencia de un espacio de
género ( que se inscriben en programas de
igualdad en la esfera re productiva, doble
asalarización, etc); la aparición de un campo
simbólico cultural (nuevos espacios deliberativos y
presiones por otra gestión) y por último la
dimensión territorial la que subsume y plasma las
políticas sociales, culturales, económicas en
respuesta al paso del estado-nación alias
articulaciones multinivel "6. Con estos argumentos
damos paso al segundo aspecto en esta
consideración, sostener que la red Mercociudades
se inscribe en una lógica de representación que
viabiliza la apertura de estos escenarios. Los
siguientes esquemas nos permiten explicar
estos argumentos:
MERCOSUR DOMINANTE
- Énfasis en un modelo comercial
- Sostenimiento de la pugna entre
los
enfoques:
neo
clásico
comercial
y
estructural
multidimensional.
- Carencia de un liderazgo con
pensamiento de largo plazo;
LA RED MERCOCIUDADES
Perspectivas
de
una
institucionalidad
estratégica
centrada en las decisiones y no
en
infraestructura
organizacional;
- Capacidad para el desarrollo
de fuerzas centrípetas;
- Gestión Instrumental conyuntural
- Ausencia de un contexto
estructural con otras perspectivas:
social, educativa, cultural;
- Recurrente conflictividad en la
negociación con limitaciones en la
búsqueda
de
un
consenso
integrador.
Orientación
procesos
de
simbólica;
a
potenciar
integración
- Condición para la articulación
de representación política y
representación social;
- El gobierno municipal posee
un rol más dinámico en el
acercamiento a otros actores
(empresarios; políticos)
2. El método abierto de coordinación
comunitaria y las lecciones de experiencia.
Con el propósito de ir cerrando la presentación
es inevitable que sean aludidas a modo de
cierre algunas recomendaciones que el rediseño
social del Mercosur nos impone. En principio
sobre esta posición que se asume y defiende
tampoco le damos el significado de única y
excluyente. Tan solo se hace hincapié en que
dentro de las limitaciones hasta ahora
argumentadas es probable que el proceso
encuentre otra salida a través de la
Mercociudades puede tener cauce. Ello se
acuerda sobre la base de la afirmación de que
tal como se 10 ha analizado e interpretado un
espacio capaz de
Sustentar un nuevo modelo de integración,
capaz de articular el actual eje de desarrollo
con el resto del territorio

Logra la Integración física y densidad
interaccional en una superficie articulada y de
decisión horizontal con "visiones estratégicas"
en su sentido más reiacional.

Es concebible como forma de tensiones,
distensiones, intenciones y extensiones.. .Es, al
mismo tiempo, superficie en tanto relación
(forma) y movimiento en tanto modificación del
espacio (flujo).

Estas declaraciones exigen que sean atendidas
Mendicoa Gloria; (2002) Directora de la Investigación acreditada Programa de Incentivos, realizada a áreas
gubernamentales involucradas con el desarrollo de Políticas Sociales Sectoriales: Salud; Desarrollo Social; Trabajo;
Seguridad Social; Vivienda. (2002).
5
las oportunidades de ir trabajando en 10 que la UE
denomina el método abierto de coordinación
comunitaria definido por la capacidad de fomentar
la cooperación e intercambiar prácticas y acordar
objetivos comunes para los estados miembros. Ello
implica la evaluación sistemática de los progresos
en la materialización de los objetivos para
comparar los respectivos esfuerzos y aprender e la
experiencia ajena.
Así planteada la propuesta el porvenir nos
imprime la confianza de:
. Una neoinstituicionalidad en el Mercosur debe
garantizar y proponer a todos los actores
implicados (desde el Consejo Mercado Común,
Parlamento LA; red Mercociudades, consejo
consultivo de la sociedad civil) la innegable
presencia de representantes locales, nacionales y
regionales en el proceso de su renovación.
6 Joan Subirats y Ricard Gomá; (2000) "Cambios en las Políticas Sociales e innovación social en la UE". Revista del CLAD.
Reforma y Democracia.N° 17. Caracas.