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DIVISION JURÍDICA
Al contestar refiérase
al oficio Nº
11347
2 de noviembre, 2009
DJ-1868-2009
Señora
Arq. Gabriela Murillo Jenkins
Gerente de Infraestructura y Tecnologías
CAJA COSTARRICENSE DEL SEGURO SOCIAL
Fax: 2255-45-47
Estimada señora:
Asunto: Se concede autorización con fundamento en los artículos 80 de la Ley de Contratación
Administrativa y 132 de su Reglamento, para que la Caja Costarricense del Seguro
Social lleve a cabo con la empresa SOPORTE MEDICO S.A., la compra directa de 97
ventiladores pulmonares para diferentes centros hospitalarios del país, necesarios para
atender los efectos de la posible segunda ola del virus de la influenza AN1H1, hasta
por un monto de $2.800.000,00 (dos millones ochocientos mil dólares exactos).
Nos referimos a su oficio GIT-42316-2009 de fecha 23 de octubre del 2009, recibido en este
órgano contralor en fecha 26 del mismo mes y año, por medio del cual nos solicita con fundamento en
los artículos 80 de la Ley de Contratación Administrativa y 132 de su Reglamento, nuestra autorización
para contratar en forma directa y bajo el supuesto de emergencia con la empresa Soporte Médico S.A.,
97 ventiladores pulmonares que serían distribuidos en diferentes centros hospitalarios del país,
necesarios para responder a los eventuales efectos de una segunda ola de del virus de la influenza
AN1H1.
I.-Justificación de la solicitud:
Nos indica en su oficio, que el país se encuentra en emergencia sanitaria para la atención de la
epidemia humana de influenza porcina AN1H1, la cual fue declarada por la Organización
Panamericana de la Salud el 11 de junio del 2009 como una pandemia, dado que según la clasificación
de dicha organización la enfermedad ha alcanzado la fase 6, en razón que la evidencia sustenta la
circulación comunitaria sostenida del nuevo virus en diferentes continentes.
Expresa, que la Gerencia de Infraestructura y Tecnologías, dentro del ámbito de sus
competencias y responsabilidades, ha adoptado acciones para la preparación y respuesta institucional
ante dicha pandemia, dotando de 64 ventiladores pulmonares a diferentes unidades médicas (33 para
adultos y 31 para neonatos). En este sentido, el 75% (49 unidades) de esos ventiladores son producto
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de la primera fase del programa de sustitución de ventiladores pulmonares, el cual es un proyecto de
mediano plazo a cargo de la Dirección de Equipamiento Institucional, que se formuló con base en un
estudio técnico sobre el estado de este tipo de equipos en diferentes hospitales, el cual arrojó la
necesidad de reemplazar 146 ventiladores pulmonares ya obsoletos y/o con problemas de
funcionamiento, en 14 hospitales del país.
Manifiesta, que los pronósticos en relación con este tipo de pandemia es que el mayor impacto
sanitario se produce durante el primer año, pero el exceso de mortalidad asociado a los virus
pandémicos abarca un período de dos años, lo anterior de acuerdo con estudios y análisis médicocientíficos del comportamiento observado de este tipo de virus y su impacto en el ser humano. En
función de lo anterior, es que el Ministerio de Salud informó que la alerta sanitaria se mantendrá al
menos durante veinte meses más, instando a que se adopten medidas para una eventual recombinación
viral. Ello en razón, que los mismos datos recabados por los expertos en la materia documentan, que
una vez que el virus ha alcanzado la fase 6 o pandemia, puede ocurrir al menos una segunda ola de
brote de este, tal y como fue indicado.
En este orden de ideas explica además, que la información médico-científica ha permitido
estimar que la segunda ola de pandemia, estaría iniciando en nuestro país entre octubre del 2009 y
enero del 2010. Al respecto, señala que el virus de la influenza AN1H1 se extendió en el ámbito
internacional a una velocidad sin precedentes de tan solo seis semanas, superando las consideraciones
que al respecto había externado la Organización Mundial de la Salud (OMS), que había estimado
inicialmente que dicho virus requeriría al menos de seis meses para esparcirse. Aspecto que permite
fundamentar que el tiempo es un factor clave para fortalecer la preparación y capacidad de respuesta
ante la pandemia del virus.
Con esta finalidad, para la atención de los pacientes afectados por el virus, mediante las
“Directrices para la pandemia AN1H1”, emitidas en julio del 2009 por el Ministerio de Salud, y
conforme la circular N°35122 de la Gerencia Médica de la C.C.S.S. se estableció el uso estricto del
“Protocolo de Triage”, el cual plantea la necesidad de contar con la disponibilidad de ciertos equipos
médicos, entre los que interesa destacar a los ventiladores pulmonares. Explica, que la relevancia de
estos equipos deriva de la neumonía que se presenta frecuentemente en los pacientes afectados por el
virus, la cual es predominantemente viral y puede conducir a un colapso alveolar y de ahí, al deceso del
individuo.
En el estado actual de las cosas aclara, la programación de dotación de ventiladores
pulmonares a mediano plazo de la institución, involucra el riesgo de no disponer de los equipos en
mención, para la respuesta adecuada a la demanda para la que se encuentran definidos sea,
proporcionar respiración asistida a pacientes afectados por el virus de la influenza AN1H1, toda vez
que el programa tal y como se encuentra previsto, tiene proyectado completar la sustitución de estos
equipos en el período comprendido entre el tercer trimestre del 2009 y el primero del 2011, en
contraposición con los pronósticos de surgimiento de la segunda ola de la pandemia señalada, es decir,
octubre 2009-enero 2010.
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Es por ello, que la Administración necesita llevar a cabo con urgencia el reemplazo de noventa
y siete ventiladores pulmonares, los cuales se distribuirían de la siguiente manera:
Ventiladores Pulmonares
Nombre de la unidad
Adultos
Niños
Hospital Dr. Calderón Guardia
-----
07
Hospital La Anexión
01
03
Hospital Max Peralta
04
02
Hospital Nacional de Niños
---
09
Hospital de San Carlos
03
04
Hospital Dr.Tony Facio
01
05
Hospital México
11
03
Hospital de Las Mujeres
---
04
Hospital Monseñor Sanabria
03
---
Hospital San Juan de Dios
29
---
Hospital Dr. Carlos Luis Valverde Vega
02
---
Hospital William Allen
02
---
Hospital Dr. Raúl Blanco Cervantes
02
---
Hospital de Guápiles
02
---
Total
60
37
Sobre el particular, explica que mediante la Licitación Pública 2008LN-000004-1142, se llevó
a cabo la compra a la empresa Soporte Médico S.A., de una serie de ventiladores pulmonares de las
mismas características, los cuales fueron recibidos de conformidad y se encuentran funcionando
normalmente en los centros de salud para los que fueron adquiridos, contándose en la actualidad con
experticia en la operación de dichos equipos. Es por esta razón que se solicitó a la citada empresa, la
cotización nuevamente de estos aparatos, ofertando un precio unitario de $25.200,00 (veinticinco mil
doscientos dólares exactos) para el ventilador pulmonar adulto, y de $32.100,00 (treinta y dos mil cien
dólares exactos) para el ventilador pulmonar para neonato. Agrega, que la Dirección de Equipamiento
Institucional manifestó que estos precios se consideran razonables, en virtud que el precio del equipo
de adultos es inferior aproximadamente en un 5% y para neonatos, inferior en un 3%., en relación con
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la compra efectuada anteriormente a la misma empresa. A su vez, el Área de Gestión de Equipamiento
determinó, que técnicamente los equipos cotizados son iguales a los adquiridos mediante el proceso
licitatorio 2008LN-000004-1142, cumpliendo la integridad de las especificaciones técnicas requeridas.
Por las anteriores razones, solicita con base en los artículos 80 de la Ley de Contratación
Administrativa y 132 de su Reglamento, nuestra autorización para contratar directamente con la
empresa Soporte Médico S.A., la adquisición de 37 ventiladores pulmonares para neonatos y 60
ventiladores pulmonares para adultos, necesarios para afrontar la segunda ola de la pandemia del virus
de la influenza AN1H1, cuya distribución se efectuará conforme la tabla indicada y con un costo
estimado de $2.800.000,00 (dos millones ochocientos mil dólares exactos), solicitando adicionalmente
se exima a esa entidad autónoma, de la elaboración de contrato permitiendo efectuar la ejecución
contractual, mediante orden de compra.
II.-Criterio del Despacho:
Resulta indudable que en un Estado Social de Derecho como el que nos rige, la seguridad
social constituye uno de los pilares fundamentales que le dan soporte, de suerte tal que el Estado bajo
este enunciado, debe procurar garantizar a los ciudadanos en términos de eficiencia y calidad, aquellos
servicios que resulten indispensables para la buena atención de sus problemas de salud.1
Es por ello, que el tema de la salud –íntimamente ligado al valor vida-, implica la obligación
por parte de las autoridades vinculadas en su atención, a disponer de todas aquellas medidas que
procuren la continuidad en la prestación de estos servicios a la población, visto que una deficiencia en
la respuesta pronta a estas necesidades, más allá de implicar una afectación o quebranto de un derecho
fundamental del individuo, podría poner en determinadas circunstancias en riesgo su propia vida,
derecho este último por demás innegable en cualquier régimen democrático, y sin el cual no es posible
hacer valer el resto de derechos y garantías consagrados constitucionalmente. Situación que se ve
agravada cuando esa respuesta tardía o ineficaz, opera frente a un peligro inminente para la salud
pública como lo representa una pandemia.
En este sentido y de acuerdo con lo expresado, no es de extrañar entonces que la salud al
constituir un presupuesto base para la existencia de la persona, haya sido desarrollado a nivel
internacional en forma concreta, destacándose sobre este particular, lo regulado en el Protocolo
Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales o
“Protocolo de San Salvador”, ratificado por nuestro país mediante Ley N°7907 del 3 de setiembre de
1999, que en su artículo 10 dispone lo siguiente:
“Artículo 10
Derecho a la salud
1.-Toda persona tiene derecho a la salud, entendida como el disfrute del más alto
nivel de bienestar físico, mental y social.
1
En este sentido ver el artículo 73 de la Constitución Política.
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2.-Con el fin de hacer efectivo el derecho a la salud los Estados Partes se
comprometen a reconocer la salud como un bien público y particularmente a
adoptar las siguientes medidas para garantizar este derecho:
a) La atención primaria de la salud, entendiendo como tal la asistencia sanitaria
esencial puesta al alcance de todos los individuos y familiares de la comunidad;
b) La extensión de los beneficios de los servicios de salud a todos los individuos
sujetos a la jurisdicción del Estado;
c) La total inmunización contra las principales enfermedades infecciosas;
d) La prevención y tratamiento de las enfermedades endémicas, profesionales y de
otra índole;
e) La educación de la población sobre la prevención y tratamiento de los problemas
de salud, y
f) La satisfacción de las necesidades de salud de los grupos de más alto riesgo y que
por sus condiciones de pobreza sean más vulnerables.”
Ahora bien, en conjunción con lo dispuesto en este instrumento internacional, que constituye
para los efectos de los artículos 7 y 48 de nuestra Constitución Política, parámetro de
constitucionalidad, la Sala Constitucional ha manifestado sobre el tema de la salud lo siguiente:
“(…) III.-La protección del derecho a la salud. El derecho a la salud ha sido
desarrollado por esta Sala a partir de la protección constitucional a la vida, según se
define en el artículo veintiuno de la Constitución Política, puesto que la vida resulta
inconcebible si no se le garantiza a la persona humana condiciones mínimas para un
adecuado y armónico equilibrio psíquico, físico y ambiental. La preponderancia de
la vida y de la salud, como valores supremos de las personas, está presente y
señalada como de obligada tutela para el Estado, no sólo en la Constitución Política,
sino también en diversos instrumentos internacionales suscritos por el país como la
Declaración Universal de Derechos Humanos, la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del
Hombre y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. De tal forma, el
régimen de seguridad social es también un pilar fundamental del sistema
democrático nacional, al encontrar su sustento en el artículo setenta y tres de la
Constitución Política. De conformidad con dicho ordinal es la Caja Costarricense de
Seguro Social la institución llamada a brindar tal servicio público, debiendo
instrumentar planes de salud, crear centros asistenciales, suministrar medicamentos,
dar atención a pacientes entre otras cosas, para lo cual cuenta no solo con el apoyo
del Estado, sino además con el aporte económico que realiza una gran parte de la
población.
En virtud de ello, para la adecuada protección del derecho a la salud, la Sala ha
reiterado el carácter de servicio público que poseen los servicios de salud, estimando
que como tal debe cumplirse en todo momento con las características de eficiencia,
celeridad, simplicidad y oportunidad en la prestación de los mismos. (…)”
(sentencia 2008-017276 del 18 de noviembre del 2008) 2
2
En sentido similar pueden consultarse entre otras, las sentencias 2008-01995 del 8 de febrero, 2008-009487 del
6 de junio, y 2008-016055 del 28 de octubre, todas del año 2008. También pueden verse los siguientes
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Una vez efectuadas las anteriores consideraciones, tenemos que la Caja Costarricense del
Seguro Social ha solicitado nuestra autorización, para contratar directamente con la empresa Soporte
Médico S.A., la adquisición de 97 ventiladores pulmonares para ser distribuidos en diferentes centros
hospitalarios del país, necesarios para enfrentar un muy posible segundo brote del virus de la influenza
AN1H1, equipos que resultan trascendentales para atender uno de los principales efectos que provoca
este virus, cual es la deficiencia respiratoria.
En este sentido es público y notorio las consecuencias que la diseminación de dicha afección
ha provocado no solo en el país sino en la población mundial, al punto que la misma Organización
Panamericana de la Salud como lo expresa la solicitante, la ha elevado al grado de pandemia. Es por
ello, que las medidas que deba de tomar el Estado para afrontar la crisis sanitaria provocada –y que
podrá provocarse en un segundo repunte- por dicho virus, deben ser de la forma en que lo señaló
nuestro Tribunal Constitucional en el extracto jurisprudencial transcrito, en términos de “eficiencia,
celeridad, simplicidad y oportunidad”, por lo que la utilización de procedimientos ordinarios de
contratación en un caso de tal trascendencia como el de una pandemia, no necesariamente implicará
una atención inmediata y oportuna a esta prioridad, con el consecuente resultado de colocar en
situación de riesgo la salud de los individuos afectados.
Ante este panorama, los artículos 80 de la Ley de Contratación Administrativa y 132 de su
Reglamento, establecen la posibilidad de prescindir de las formalidades propias de los procedimientos
ordinarios de concurso, en casos de urgencia y para evitar lesiones al interés público, daños graves a las
personas o irreparables a las cosas, situación esta que sobra decir se presenta en la emergencia que
representa el peligro de un segundo brote del virus de la influenza AN1H1,3 pues el efecto mortal que
una ineficiente o tardía atención de los afectados podría provocar –por ejemplo por la falta de
equipamiento adecuado-, resultaría de enormes proporciones y con el temor adicional que podría llegar
a convertirse en incontrolable.
Es por tal razón que si bien este Despacho ha observado en los antecedentes remitidos, que la
compra de los 97 ventiladores pulmonares se encontraban incorporados en un plan de implementación
a mediano plazo, resulta claro que en el escenario actual dichos equipos, a pesar de revestir una gran
importancia en condiciones ordinarias, adquieren un protagonismo aún mayor en el tratamiento de los
pacientes infectados con el virus de la influenza porcina, por lo que su adquisición no puede
supeditarse a los resultados de un procedimiento de licitación común, o bien al desarrollo de un
dictámenes de la Procuraduría General de la República: C-088-2007 del 23 de marzo del 2007 y C-025-2008 del
29 de enero del 2008, así como la opinión jurídica OJ-073-2007 del 27 de julio del 2007.
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Vale mencionar, que mediante Decreto Ejecutivo N°35217-MP-S publicado en el Alcance N°17 a La Gaceta
N°82 del 29 de abril del 2009, el Poder Ejecutivo decretó emergencia sanitaria nacional la atención de la
epidemia humana de influenza porcina, quedando las autoridades públicas y la población en general, en la
obligación de cumplir las disposiciones que, de carácter general o particular, dicten las autoridades de salud, para
extinguir o evitar la propagación de la epidemia.
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proyecto ejecutable en el tiempo, como originalmente se previó, sino que ante la amenaza latente de un
segundo ataque masivo de la influenza, deben sin lugar a dudas los centros hospitalarios encontrarse
preparados y equipados para enfrentar y resistir los embates que esta enfermedad provocaría
nuevamente entre los ciudadanos.
Es claro entonces, que dentro de estas medidas de preparación se encuentra el contar en
cantidad y calidad con los equipos necesarios y adecuados para atender a los pacientes que ingresen a
los distintos hospitales aquejados por dicho virus, lo que incorpora por supuesto a los que necesiten de
respiración asistida como efecto crítico del desarrollo de la enfermedad.
Así pues, los ventiladores pulmonares se presentan como un instrumento invaluable en la
atención de estas necesidades, cuya adquisición repetimos no puede posponerse a la espera de procesos
ordinarios que si bien son el ideal de las compras del Estado, ello no quiere decir que ante casos de
inminente amenaza del interés público, en este caso el cuidado y atención de la salud de la población,
no pueda recurrirse a mecanismos alternos que dentro de un marco de respeto al ordenamiento jurídico
aplicable, brinden solución expedita a las necesidades de los centros médicos para la atención oportuna
de las afecciones médicas de los usuarios de sus servicios, más aún cuando estos dependen de ciertos
equipos que sin una disponibilidad oportuna, pondrían en severo riesgo su propia vida.
Así las cosas y en vista de las anteriores consideraciones, procede brindar la autorización
solicitada, sujeta eso sí a las consideraciones que serán establecidas en el siguiente apartado.
III.-Condiciones bajo las que se otorga la autorización:
1. El monto máximo autorizado para la compra, es por la suma de $2.800.000,00 (dos millones
ochocientos mil dólares), debiendo la Caja Costarricense del Seguro Social, garantizar el
contenido económico suficiente en el presente presupuesto para esa erogación.
2. Quedan bajo responsabilidad de esa entidad autónoma, las justificaciones, criterios técnicos y
de razonabilidad de precio, que constan integrados en el respectivo expediente administrativo a
folios 332 a 344.
3. En aras de resguardar las obligaciones de las partes y considerando el monto involucrado en
esta contratación, la contratación autorizada deberá formalizarse documentalmente y
suscribirse por las partes, en un plazo máximo de dos días hábiles contados a partir de la
comunicación del presente oficio, no obstante queda eximida de los requisitos de refrendo y
aprobación interna. El plazo fijado se hace no solo considerando que es el plazo previsto por la
propia Institución conforme se aprecia en el cronograma visible a folio 342 del expediente
remitido; sino partiendo de que se han determinando una situación de urgencia que amerita la
mayor celeridad y oportunidad en el trámite por parte de esa entidad.
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4. Debe la Caja Costarricense del Seguro Social a través del personal calificado que destine,
verificar que el equipo entregado cumple en plazo y especificaciones, lo solicitado por esa
entidad autónoma.
5. Deben las autoridades respectivas de la institución solicitante, verificar el cumplimiento por
parte de la contratada, del régimen de prohibiciones previsto en el artículo 22 de la Ley de
Contratación Administrativa, así como de las obligaciones con la seguridad social establecidas
en el ordenamiento jurídico.
6. Toda modificación a las condiciones originales que implique una variación del mecanismo de
contratación en los términos autorizados, requerirá previo a su ejecución, la aprobación de este
órgano contralor. Ahora bien, las modificaciones contractuales se regirán por lo dispuesto en
los artículos 12 de la Ley de Contratación Administrativa y 200 de su reglamento.
7. Por la naturaleza de esta autorización no es posible aplicar nuevos contratos al amparo del
artículo 201 del Reglamento de Contratación Administrativa.
Atentamente,
Lic. Elard Gonzalo Ortega Pérez
Gerente Asociado
EHL/mgs
C: Archivo Central
Anexo: Expediente administrativo compuesto por 359 folios.
NI: 21247-2009
G: 2009003121-1
MSc. Edgar Herrera Loaiza
Fiscalizador