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Propuesta de un modelo de planeación y control integral de la gestión municipal
PROPUESTA DE UN MODELO DE PLANEACION Y CONTROL INTEGRAL DE LA GESTIÓN
MUNICIPAL
CARLOS EDUARDO MARTÍNEZ FAJARDO
PLANEACION Y CONTROL INTEGRAL DE GESTIÓN MUNICIPAL
" Lo que en definitiva creó el capitalismo fue la empresa duradera y racional, la contabilidad racional, la
técnica racional, el derecho racional, a todo esto había de añadir la ideología racional, la racionalización
de la vida, la ética racional en la economía"
Max Weber
"Qué es la modernidad ? ante todo es un término equivoco; hay tantas modernidades como
sociedades.... En los últimos años se ha pretendido exorcizarla y se habla mucho de ´posmodernidad´.
¿ Pero qué es la posmodernidad sino una modernidad aún más moderna ? ....Las sociedades
democráticas desarrolladas han alcanzado una prosperidad envidiable; así mismo, son islas de
abundancia en el océano de la miseria universal. El tema del mercado tiene relación muy estrecha con el
deterioro del medio ambiente. La contaminación no sólo infesta el aire, a los ríos y a los bosques sino a
las almas. Una sociedad poseída por el frenesí de producir más para consumir más, tiende a convertir
las ideas, los sentimientos, el arte, el amor, la amistad y las personas mismas en objetos de consumo.
Todo se vuelve cosa que se compra, se usa y se tira al basurero. Ninguna sociedad había producido
tantos desechos como la nuestra. Desechos materiales y morales."
Octavio Paz, palabras al recibir el Premio Nobel
PRESENTACIÓN
En nuestro país existe actualmente una situación crítica económica y social, caracterizada por un
proceso de violencia crítica, aumento de los niveles de miseria, alto índice de desempleo, bajos niveles
de productividad, alto índice de concentración de la riqueza.
La comunidad de los municipios más pobres del país no hace huelga pero amenaza con
desplazamientos a las ciudades aparentemente más organizadas.
En esta ponencia se pretenden dos objetivos:
1. Analizar las limitaciones de la visión mecanicista y reduccionista del proceso de modernización de la
gestión municipal, destacando los principales eventos de la evolución formal del proceso de planeación y
control municipal en nuestro país, especialmente a partir de los años cincuentas.
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Propuesta de un modelo de planeación y control integral de la gestión municipal
2. Desde una visión macro y micro administrativa, proponer algunos elementos conceptuales y técnicos
para mejorar el instrumento o sistema de planeación y control municipal con el fin de contribuir a la
solución del problema enormemente complejo de desarrollo de la calidad de vida o disminución del grado
de malestar social de la comunidad de los municipios colombianos, a través del enfoque que he
denominado Sistema Integral de Gestión Municipal.
1. EL PROCESO DE MODERNIZACIÓN DEL ESTADO Y LA GESTIÓN MUNICIPAL
El municipio constituye una célula social muy importante del tejido social, históricamente es la
organización más importante en la cohesión de la estructura social.
La gestión municipal constituye una parte significativa de la gestión del Estado y comprende los
procesos socioculturales de dirección, planificación y control de los recursos y de la producción de
servicios locales.
El estudio de la gestión municipal ha evolucionado desde una visión mecanicista y reduccionista a una
visión del municipio como sistema dinámico integrado al Estado.
De acuerdo con el Diccionario de la Real Academia Española los términos gestión y administración
presentan el mismo significado: Administración -del latín administratio- es la "acción o efecto de
administrar, es gobernar, ejercer la autoridad o el mando sobre un territorio y las personas que lo
habitan. Es dirigir una institución."
En el mismo diccionario se establece que el término municipio se origina en Roma y se refiere al
concepto de ciudad principal y libre que se gobierna por sus propias leyes.
En ese sentido el municipio constituye el origen del Estado moderno o estructura social con
normas propias que permiten organizar y cohesionar un grupo social a partir de un territorio.
La acción de dirigir el Estado y el municipio es de carácter complejo, ha evolucionado
continuamente con su objeto de estudio e involucra las dimensiones administrativa-financiera,
económica, política, cultural y jurídica, como una totalidad histórica, dinámica, con múltiples intereses en
conflicto.
Michel Foucault en la Microfísica del Poder destaca el papel del Estado en la sociedad actual:
" El modelo social de Occidente se ha universalizado como un ''conjunto de la sociedad'' encarnado por
el Estado: no porque fuese el mejor sino solamente porque estaba dotado de una fuerza material y de
una eficacia superior".
Para los clásicos, desde Artistóteles, el Estado era una consecuencia natural del fin de organizar
la sociedad y como un medio para la realización del hombre.
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Propuesta de un modelo de planeación y control integral de la gestión municipal
En el siglo XVIII el concepto de Estado de derecho se enriqueció con la perspectiva de la
tridivisión de poderes.
El Estado liberal
El Estado liberal, burgués, monoclase, surgió como consecuencia de las revoluciones sociales
del siglo XVIII: la primera en Estados Unidos de América en 1787 que dio lugar a una constitución federal
con separación de poderes, un parlamento, un poder judicial, y un órgano ejecutivo elegido : el
presidente.
La segunda en Francia, en 1789, originó la constitución revolucionaria de ese año en ese país.
En la fase inicial el Estado liberal reconoce los derechos políticos sólo a los ciudadanos que son
libres o que no dependen de otros y pueden pagar impuestos directos, el Estado burgués nació
censitario o con una base política minoritaria.
En el siglo XIX se consolidó el Estado liberal clásico, policivo o gendarme y su política de 'laissez
faire', de dejar hacer, de libre empresa, de 'libre cambio', "liberalismo manchesteriano" basado en el
mercado como fundamento del desarrollo individual, sin interferencia del Estado.
El Estado Interventor y la planeación formal.
Al finalizar este siglo las ideas promovidas por el Estado liberal clásico o "manchesteriano",
entraron en crisis por las injusticias sociales derivadas, en Estados Unidos e Inglaterra se promovió un
ajuste de política intervencionista incipiente con el fin de superar el desequilibrio social.
Especialmente a partrir de la crisis de los años treintas, con el New Deal (1935), formalizado por
Franklin D. Roosevelt, se propició el surgimiento del Estado Interventor que vino a complementar el
mercado libre sin restricciones con una gestión pública planificada.
A través de la formulación de políticas para el equilibrio económico y social, la generación de
impuestos, estímulo al ahorro y la inversión pública como medio para lograr la expansión y el aumento
de la producción, el Estado creó empresas públicas y propició la aplicación de técnicas modernas de
gestión, de planeación, programación y presupuesto.
La teoría formulada por J. M. Keynes contribuyó al desarrollo del Estado Intervencionista, al
desarrollo de las empresas públicas, dicho enfoque tuvo auge en los cincuentas y orientó la política
gubernamental hasta mediados de los setentas apoyado todo el sistema por la política de los Estados
Unidos, el dominio del dólar, la política de libre comercio, la libertad de movimiento de capitales, la
estabilidad cambiaria.
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Durante los ochentas la realidad confirmó el desequilibrio en la distribución de ingresos del
Estado de bienestar. En los países en vía de desarrollo el fracaso fue contundente, la deuda externa se
tornó asfixiante, con una inflación de más de un dígito, un nivel alto desempleo de los recursos, muchos
ciudadanos en la miseria, una mínima calidad de vida, ausencia de programas efectivos de bienestar
social en educación, vivienda, salud.
Modernización y planificación en el Estado Neoliberal.
En los años ochentas la mayoría de los gobiernos aceptaron el diagnóstico Reagan: "el Estado
no es la solución, es el problema" y se acogieron a la política neoliberal. Esta política atribuye a la
intervención del Estado la ineficacia social, el desempleo masivo, el estancamiento, el excesivo gasto
público, la inflación, la baja producción, la asignación irracional de los recursos, el burocratismo.
En este enfoque se encuentra la escuela monetarista, la economía de la oferta y, de nuevo, toda
la teoría del libre cambio que concibe al mundo como un mercado global con una supuesta igualdad de
oportunidades para competir, promueve la adopción de tipos de cambio flexible, la eliminación de
protecciones arancelarias, las políticas de apertura, privatización, reconversión industrial, modernización
administrativa.
En todos los países se han adelantado en las últimas cuatro décadas reformas e intentos de
modernización de la gestión del Estado. Mediante ese proceso se han aplicado técnicas de gerencia
moderna que han tenido relativo éxito en las organizaciones de negocios eficientes, como son la
planeación estratégica participativa, la descentralización, la búsqueda de eficiencia y racionalidad en el
gasto público, el estímulo a los procesos de autoevaluación para estimular la iniciativa, la creatividad, las
innovaciones, el mejoramiento continuo de la productividad y calidad de los servicios en las
organizaciones del Estado.
Según la declaración en 1987 de los presidentes del Grupo de los Ocho:
"El problema de la deuda externa, la transferencia masiva de recursos financieros hacia el exterior, el
alza extraordinaria de las tasas de interés, el deterioro en la relación de los precios en el intercambio y la
proliferación del proteccionismo han llevado a una reducción de los niveles de vida y de las posibilidades
de un desarrollo autónomo de nuestros países."
De acuerdo con Habermas, la Comunidad Europea tenía en 1995 diez y siete millones de
desempleados, en el año siguiente los países de la OCDE tenían treinta y seis. "Aquellos problemas que
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hasta 1989 habíamos tratado desde el punto de vista de una necesaria reestructuración ecológica y
social del capitalismo industrial se han agravado aún más."
En nuestro país, de acuerdo con la agudización del proceso de violencia, el indicador que
generalmente pasa desapercibido es el número de muertos por día, complemento de los índices de
mayor desempleo, exagerada concentración de la riqueza en unos pocos, corrupción, graves problemas
ambientales.
En Estados Unidos el gobierno Reagan, en la primera parte de los ochentas, responsabilizó del
proceso de modernización administrativa a la OMB -Office of Management and Budget- a la cual encargó
de adelantar una gestión encaminada a la racionalización y mejoramiento de la eficiencia presupuestal y
administrativa, sin lograr los resultados esperados.
El proceso fue evaluado por la National Academic of Public Administration, cercana a la comisión
Volker y propuso la creación de una oficina paralela a la OMB, con el fin de revitalizar el proceso de
modernización administrativa mediante la aplicación del criterio de descentralización y aumento del
grado de autonomía de las administraciones locales, de métodos participativos de planeación y control, y
el énfasis en un proceso presupuestario con programas plurianuales.
En Suecia en 1985 se formuló el programa de modernización y mejoramiento de la gestión
pública centrado en los siguientes elementos
:
· La instauración de métodos participativos y flexibles de administración y control.
· Descentralización y aumento del margen de autonomía de las administraciones locales.
· Orientación hacia el cliente o el usuario de los servicios y la calidad
· El rechazo de una estrategia de privatización pero con la búsqueda de coparticipación y mayor
competitividad de la empresa privada en sectores estratégicos.
En Japón la estrategia de la reforma administrativa del Estado fue formulada y apoyada
totalmente por un primer ministro innovador, con el fin de lograr mayor eficiencia financiera, la regulación
de tarifas competitivas, reestructuraciones y rediseños de procesos de control. Las decisiones de la
reforma fueron asesoradas por comisiones integradas por personalidades y técnicos de gran formación
intelectual y prestigio nacional, priorizando las siguientes estrategias:
· Un sistema de gestión con planeación participativa.
· Descentralización de responsabilidades para aumentar la autonomía y la eficiencia de las autoridades
locales, buscando evitar transferencias globales que favorecieran el clientelismo.
En España con la constitución de 1978 que configuró un Estado democrático social y de derecho
emprendió una reforma orientada a la descentralización territorial, autonomía de las localidades y
traspaso de competencias. En ese marco en los ochentas se dieron una serie de ajustes de
modernización de la gestión, coherentes con los requerimientos para su incorporación en la Comunidad
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Económica Europea, y también con los problemas de gestión financiera originados en el proceso. En
1982 la administración del Estado tenía el 85% de los empleados públicos, las comunidades autónomas
el 4% y las entidades locales el 12%. Para 1994 la situación había cambiado así : la administración del
Estado disminuyó sus empleados al 48%, las comunidades autónomas aumentaron sus empleados al
32%, creando 600.000 nuevos cargos en el período; las entidades locales ahora tienen el 20%. En esa
misma dirección de descentralización y racionalización el 25 de noviembre de 1996 el congreso de
diputados aprobó la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.
En América Latina durante los ochentas el producto bruto per cápita de la región decreció
significativamente, en 1987 fue 5.2% inferior al de 1980; entre 1980 y 1988 los términos o relación de
precios de intercambio se deterioraron acentuadamente, el 22% frente al resto del mundo; la deuda
externa se multiplicó pasando de 25.000 millones de dólares en 1973 a 353.000 millones en 1983; la
inflación se aceleró aumentando el índice de precios al consumidor para toda la zona en 198.9 % en
1987 y en 472.8% en 1988, la tasa de desempleo en 1986 se estimaba en más del 15% para toda la
región. A pesar de las grandes limitaciones en el sistema de información del comportamiento de
variables macroeconómicas en la región, son bien conocidos los fenómenos de miseria, desempleo, nula
capacidad para investigar y producir tecnología, la tendencia y alto índice de privatizaciones durante los
años noventas.
El país modelo del esquema neoliberal competitivo y de las reformas administrativas recientes en
la región es Chile.
2. LÍMITACIONES DEL PROCESO DE PLANEACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN EN
COLOMBIA
En Colombia desde la segunda mitad del presente siglo el Estado ha intentado formalmente
introducir cambios orientados a la modernización del sistema de gestión pública. Un aspecto central de
este proceso se ha centrado en la estrategia de mejoramiento de la capacidad de gestión municipal a
través del proceso de descentralización y autonomía local.
En 1951, en el informe de la misión Currie, se diagnosticó que uno de los factores de ineficiencia
de la gestión pública colombiana se originaba en la baja capacidad de la gestión de los municipios para
prestar los servicios públicos básicos de carácter local.
En 1958 mediante la ley 19 se reestructuró y se intentó modernizar la gestión del Estado
mediante la creación de organismos especializados en las funciones de planeación, organización y
métodos, control, gestión y formación del personal del Estado. Por medio de esta ley se creó el
Departamento Administrativo de Planeación y Servicios Técnicos.
Durante los años del Frente Nacional se intentó fortalecer el proceso de racionalización, planeación y
control. En la reforma administrativa de 1968 se buscó mejorar las funciones de planeación,
racionalización, control, carrera administrativa, selección, capacitación y estabilidad de los funcionarios
públicos. En relación con este período Salomón Kalmanovitz (1988) escribió :
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"La intervención del Estado en la economía se hizo palpable en especial con relación al sector externo :
racionamiento de las divisas, estricto control de cambios, listas de prohibida importación y licencia previa,
aranceles altos, supervisión del endeudamiento privado externo, etc..... la crisis y la necesidad de recurrir
al transformismo exigieron a los gobiernos del Frente Nacional una mayor intervención del Estado,
aunque tampoco se produjo con ella un cambio radical en la economía.
Los distintos gobiernos frentenacionalistas - sobre todo la administración Lleras Restrepo- se
dieron un tinte planificador importante que condujo a la racionalización de algunos aparatos del Estado
(planeación nacional, estadísticas, unidades de investigación en varios ministerios), sobreimpuestos a
una burocracia atrasada y reclutada como clientela por ambos partidos."
En los ochentas el proceso de reforma administrativa se basó en el fortalecimiento de la
capacidad de gestión municipal y en la estrategia de descentralización.
En 1983 con la ley 14 se formalizó el proceso de descentralización buscando algún grado de
autonomía financiera y administrativa de la gestión municipal.
En 1986 este proceso de descentralización continuó con la estrategia de participación ciudadana,
el mecanismo inicial fue el acto legislativo número 1 de ese año que consagró la elección popular de
alcaldes.
Durante este mismo año con la ley 12 se avanzó en el proceso de descentralización financiera y
se asignaron nuevas funciones y responsabilidades a los municipios a través de la participación en las
transferencias por concepto del impuesto a las ventas, desde el 30.5% en 1986 hasta llegar al 50% en
1992.
La Constitución Nacional de 1991 formalizó las estrategias de descentralización, la aplicación de
técnicas modernas a los procesos de planeación y control y la generación de un ambiente propicio a los
procesos de participación de la comunidad, evolucionando de un enfoque de democracia representativa
a uno de democracia participativa.
De los criterios y principios de modernización administrativa formalizados en la nueva
Constitución se destacan los siguientes:
· La modernización y la eficiencia de la gestión pública
· El proceso de descentralización,
· la participación de la comunidad en el proceso de planeación y control
· El control interno de las organizaciones del Estado con criterios de eficiencia, economía, equidad y
valoración de costos ambientales.
· Calidad de los servicios centrada en la participación del usuario.
· Competitividad en la prestación de los servicios públicos.
Como hemos visto, todos estos principios y criterios de modernización de la gestión del Estado
han sido aplicados en la esfera internacional, se comprueba así la interacción de la gestión del Estado
con los movimientos de reforma administrativa en la burocracia internacional.
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La Ley 42 de 1993, la ley 87 de 1993, el Plan indicativo, el Sistema Nacional de Evaluación de
Resultados de Gestión- SINERGIA- (DNP), constituyen nuevas herramientas formales aplicables en la
gestión pública municipal.
La ley 87 de 1993 se define y establece los criterios e instrumentos formales del sistema básico
de evaluación y control de gestión, denominado sistema de control interno. Esta ley recoge los criterios
técnicos de planeación y control formal racional planteados en el cuadro técnico burocrático por Weber
tales como estatuto de organización formal, sistema de carrera administrativa, sistema de salarios fijos,
selección técnica de personal, evaluación del desempeño, sanciones e incentivos de estabilidad,
capacitación; posibilidad de ascenso, reglamentos de comportamiento ético, manuales de funciones y
procedimientos aprobados legalmente por los centros de decisión de la organización.
Sin embargo después de siete años de haber formalizado esos criterios de modernización de la
gestión pública central y local los resultados son precarios en términos de eficiencia de la gestión, del
problema del déficit fiscal, el proceso de asignación presupuestal continua siendo muy mecánico y no se
acoge a los criterios modernos de dinamismo, flexibilidad y plurianualidad. Hoy en día contamos con
ordenadores o computadores pero los sistemas de información y comunicación siguen siendo
ineficientes.
El criterio de eficiencia en función de lo social no es un valor interiorizado en la cultura del país.
Par mucho la eficiencia es un problema de rentabilidad de los negocios pero no es claro el concepto en
términos de la eficiencia del Estado. Humberto Gallego se refería a este problema de eficiencia pública y
privada en Colombia en los siguientes términos:
"Se ha creado en nuestra gente un perjudicial preconcepto contra la administración pública, y es el de
afirmar que la eficiencia, la eficacia, la productividad del sector privado, cuando se las compara con las
del sector público son mucho más altas, o en otros términos, que existe una clara ineficiencia relativa del
sector público frente al privado. La tesis que presentamos aquí, mantiene que dicha afirmación es ligera,
e involucra implícitamente errores conceptuales de diverso orden......tal preconcepto....es claramente
perjudicial a la acción gubernamental y fácil pretexto de firmas, grupos y personas para
justificar el incumplimiento de sus deberes ciudadanos, de lo cual es consuetudinario ejemplo la evasión
fiscal".
Si la eficiencia es ante todo un problema de producir con mínimos costos para lograr máximas
ganancias, entonces es posible que la gestión de negocios sea más eficiente que la gestión pública. La
respuesta es más compleja en los casos de gestión de empresas monopólicas que están produciendo
con costos muy altos pero que tienen el privilegio de decidir libremente el precio del mercado.
La competitividad es un criterio ambiguo, el mismo Michel Porter así lo reconoce después de
estudiar el problema durante más de un año:
"Lo que quedó harto claro para mí durante el período de la actividad de la comisión fue que no había una
definición aceptada de competitividad. Para las empresas, competitividad significaba la capacidad de
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competir en los mercados mundiales con una estrategia mundial. Para muchos miembros del Congreso,
competitividad significaba que la nación tuviera una balanza comercial positiva. Para algunos
economistas, competitividad significaba un bajo coste unitario de mano de obra ajustado a los tipos de
cambio....Cualquiera que hubiera sido la definición adoptada de competitividad no habría resuelto el
problema más grave de la carencia de una teoría generalmente aceptada que la explique...... Tampoco
escasearon las recomendaciones para que mejorara la competitividad mediante la conjunción de
estrategia empresarial y política gubernamental.
Mi teoría empieza a partir de competidores y sectores individuales y va aumentando hasta la
economía como un todo. El sector en particular, automóviles, aparatos de telefax, servicios contables,
rodamientos a bola, es donde se gana o se pierde la ventaja competitiva."
El esquema de acción actual se basa en el supuesto de que la mano invisible, la iniciativa
privada, generará utilidades en el corto plazo y que en el largo plazo se alcanzarán resultados de
equilibrio e impacto social.
En realidad esta concepción es bastante mecanicista y los hechos en nuestro país muestran
fuertes desequilibrios sociales reflejados en el crecimiento de acciones de violencia, desempleo, los
ingresos altísimos de unos pocos y bajos de la mayoría de las familias.
La respuesta es compleja cuando en la finalidad de la gestión pública prima en términos
absolutos el objetivo social sobre el objetivo de las ganancias; cuando los problemas son la producción
de la sociedad, la productividad, la distribución social justa de ese producto, la eficacia social, su papel
en la creación de fuentes de trabajo, en el estímulo en el desarrollo de la calidad del sistema educativo y
el desarrollo del potencial humano.
El proceso de autonomía y participación de la comunidad es precario.
Simultáneamente se ha agudizado la problemática social, la violencia, el desempleo, la
concentración de ingresos, el déficit fiscal. Es preciso enfatizar que la autonomía no puede reducirse a
las formas participativas tradicionales y minoritarias de las formas políticas consuetudinarias de América
Latina. Estamos de acuerdo con Fernando Henrique Cardozo cuando afirma:
"La introducción de los avances democráticos y populares que supone el control directo de las
agencias estatales de servicio y la definición de las políticas sociales por los usuarios, y la generación de
técnicas
sociales de decisión y control son tan importantes para la reforma de las sociedades latinoamericanas
como lo son el parlamento libre y las libertades políticas"
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Propuesta de un modelo de planeación y control integral de la gestión municipal
Después de varias décadas de intentos de modernización de la gestión pública en Colombia los
logros siguen siendo precarios. Desafortunadamente el proceso se ha basado en modelos y normas
copiados mecánicamente del exterior, trasladados de países con diferente cultura y desarrollo.
Se ha emitido una gran cantidad de leyes y reglamentos dispersos, desintegrados, desconocidas por la
mayoría de los integrantes de la sociedad, normas aplicadas sin objetividad, con rigurosidad para las
clases más débiles y con gran flexibilidad en los casos en que hay que aplicarlas a la clientela.
Culturalmente no existe consenso acerca de los criterios de eficiencia, productividad, competitividad,
eficacia social. En tales condiciones la estructura jurídica no puede constituirse en elemento
cohesionador de la estructura social y se origina la desconfianza en el sistema jurídico, carencia de
control, se requiere avanzar frente a la aplicación del enfoque normativo y de carrera administrativa
como una alternativa técnica para enfrentar esta problemática.
3. PROPUESTA DE UN MODELO DE PLANEACIÓN Y CONTROL INTEGRAL DE LA GESTIÓN
MUNICIPAL EN COLOMBIA.
Un enfoque integral de planeación y control municipal debe contener el criterio de
autoorganización de una estructura social en relación con cuatro dimensiones: administrativa, política,
jurídica e histórica.
El modelo propuesto se basa en caso excepcional de gestión exitosa en nuestra realidad, por
ejemplo, en 1993 de ocho municipios del norte de Cundinamarca encontramos una experiencia de
gestión orientada con los criterios de participación, motivación y autoorganización de la comunidad. En
Suesca el alcalde lideró un proceso en donde logró cohesionar y comprometer a la comunidad alrededor
del proyecto social de construcción del acueducto. Los funcionarios, algunas empresas privadas y
vecinos de la localidad aportaron el 65% del valor del proyecto mediante trabajo gratuito, materiales,
dinero, equipo, herramientas; horas extras. El presupuesto aproximado del proyecto fue de cerca de
$1000 millones de pesos, valor nominal de ese año.
La gestión municipal logró cohesionar, motivar, comprometer, interactuar con la comunidad de la
localidad a partir de objetivos de responsabilidad social, de la priorización de necesidades sociales
insatisfechas.
La estructura social interrelaciona la gestión de una red de organizaciones nacionales e
internacionales, del Estado, del sector privado y de la comunidad local y nacional, y con organizaciones
especializadas en el medio físico-biológico, con el fin de mejorar continuamente el nivel de eficiencia y
eficacia social del municipio, en este enfoque se fundamenta el modelo propuesto, como se presenta
gráficamente en la siguiente figura:
Cuadro: EFICACIA SOCIAL EN LA PLANEACION Y CONTROL MUNICIPAL
GESTION MUNICIPAL-PODER-SEEO
PRODUCCION DE SERVICIOS PUBLICOS
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Propuesta de un modelo de planeación y control integral de la gestión municipal
RECURSOS HUMANOS, FINANCIEROS, FISICOS
PARTICIPACION DE LA COMUNIDAD E
INTERACCION CON RED DE ORGANIZACIONES
Diseño conceptual de CEMF
El modelo de gestión municipal integral enfatiza las funciones de planeación y control en función de
eficacia social alrededor de tres componentes:
· Sistema de gestión centrado en la coordinación de los procesos que he denominado gestión PODERSEEO (Martínez Fajardo, 1985, 1996) . El concepto de poder se refiere en este caso no sólo a las
relaciones de autoridad y dominación sino además a la capacidad de gestión en términos las funciones
con criterio social de planeación, organización, dirección, evaluación y realimentación del sistema
municipal, aplicado a la asignación eficiente de los recursos humanos, financieros, físicos y tecnológicos
en la producción racional de servicios públicos.
· Una estructura social interna dinámica, polifuncional que abarca los procesos de financiación pública,
producción de servicios públicos orientados a la satisfacción de las necesidades básicas de la
comunidad, su cultura, sus valores y compromisos sociales compartidos, su capacidad de
autoroganización.
· La capacidad de interacción con el entorno, con la comunidad, con los individuos y organizaciones de la
estructura social externa.
FACTORES ESTRATÉGICOS DEL MODELO DE GESTIÓN INTEGRAL
La gestión municipal según el modelo PODER-SEEO proyecta las funciones del proceso
administrativo: planeación, organización, dirección, evaluación y realimentación, aplicadas al logro de
eficiencia y eficacia social del municipio en seis factores estratégicos:
1. Capacidad de gestión para desarrollar las funciones críticas de planeación estratégica y táctica,,
organización, direccionamiento, evaluación y realimentación para el mejoramiento de la eficacia social
del municipio.
2. El sistema cultural y de motivación, cooperación, participación, nivel de capacitación y capacidad de
trabajo del factor humano.
3. Tamaño inicial, actual y potencial de los recursos financieros.
4. Capacidad de utilización de los recursos físicos: instalaciones, equipos, vehículos, maquinaria, etc.
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Propuesta de un modelo de planeación y control integral de la gestión municipal
5. Capacidad de adaptación a los cambios en el entorno, creatividad, innovación tecnológica, adaptación
a los desarrollos de la estructura, a nuevas responsabilidades, procesos y procedimientos.
6. Capacidad de interacción con otras organizaciones y agentes del nivel local, nacional e internacional,
capacidad de concertación y mecanismos de participación de la comunidad.
1. EL SISTEMA DE PLANIFICACIÓN SOCIAL ESTRATÉGICA Y TÁCTICA
La planificación estratégica se refiere a un plan de largo plazo y a un cómo de corto plazo que se
formula a partir de los cambios en el ambiente, con el propósito de obtener un resultado específico.
La planeación estratégica debe contribuir a mejorar la eficacia social del municipio, a disminuir el
impacto negativo de la industrialización en el ambiente social y ecológico, en el desarrollo sostenible, en
términos de la Conferencia de Río de Janeiro en 1992.
Los objetivos estratégicos y de mejoramiento continuo se formulan en cada una de las áreas
críticas de la organización, son de largo plazo de acuerdo con los cambios deseados según el
comportamiento de variables externas en relación a la competencia, las nuevas demandas, nuevas
tecnologías, cambios en la política monetaria y financiera.
Los supuestos o premisas de la proyección de las variables externas seleccionadas, precisan el
comportamiento deseado, permiten a la gestión de la organización tomar decisiones estratégicas de
largo plazo a partir de la filosofía, la visión y la misión de la organización, en relación con ajustes para el
mejoramiento continuo mediante la precisión de objetivos y metas en las áreas críticas.
En ese proceso de gestión la organización debe establecer con precisión la capacidad de los
recursos, la flexibilidad en sus programas de crecimiento y calidad de la producción, el desarrollo
potencial de las
personas vinculadas a la organización, nivel de endeudamiento, programa de inversión en investigación
para innovaciones tecnológicas, nuevas políticas de trabajo, crecimiento financiero y de ventas.
Las políticas o pautas de acción delegan un margen de decisión a los diferentes niveles de
dirección, lo cual constituye un mecanismo muy importante de empoderamiento, enfoque muy destacado
en los recientes desarrollos teóricos de la gestión.
Evaluación y control
La planeación se encuentra ligada a la organización, las acciones y al control. El método
propuesto para evaluar consiste en medir el desempeño del municipio y su capacidad de interacción con
las principales empresas privadas, las del Estado de nivel nacional, organizaciones solidarias, y la
comunidad, de acuerdo con los seis factores estratégicos ya citados.
Actividades de planeación, acciones y control municipal
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Propuesta de un modelo de planeación y control integral de la gestión municipal
1. Investigación y formulación del diagnóstico de la gestión municipal, de su productividad, eficiencia
interna y externa para la evaluación del sistema de planificación, estructura y control en cada nivel de la
organización: estratégico, táctico, operativo.
2. Definición de estándares, e indicadores del desempeño de eficacia social de la organización en las
áreas críticas:
· Capacidad de gestión de producción de servicios públicos
· Capacidad, desarrollo y motivación del factor humano
· Eficiencia financiera
· Capacidad de utilización de los recursos físicos
· Efectividad de la innovación tecnológica
· Eficacia social de la interacción con variables y organizaciones
3. Seguimiento del desempeño: productividad, eficiencia, motivación de la comunidad, impacto social y
ecológico.
En la actividad de la planificación y control operativo, de corto plazo se aplican diversas técnicas
modernas de gestión que han evolucionado y constituyen instrumentos de productividad, incorporamos
en el proceso de corto plazo las siguientes :
gestión por objetivos y políticas, cronogramas, presupuestos, gestión y evaluación de proyectos, gráficas
de redes, árboles de decisión, punto de equilibrio, definición de estándares de producción de bienes y
servicios, registros estadísticos, análisis y manuales de métodos, procesos o procedimientos, efectividad
de la motivación de los trabajadores, definición de estándares e indicadores de gestión.
La gestión municipal debe superar el enfoque formalista y autoritario, de sistema cerrado,
mecanicista, ese modelo de gestión que Herbert Simon en la segunda edición de su obra el
Comportamiento administrativo. Estudio de los procesos decisorios en la organización administrativa
(1957) describe así:
"Para muchas personas, organización significa algo que se dibuja en gráficos o se registra en detallados
manuales de descripción de tareas para ser anotado y archivado debidamente. Tiene más el aspecto de
una serie de ordenados cubículos dispuestos de acuerdo con una lógica arquitectónica abstracta, que de
una casa ideada para ser habitada por seres humanos, incluso cuando se ocupan de ella algunos de sus
estudiosos más capaces, como por ejemplo el coronel Urwick. Y los Departamentos de Organización que
encontramos en las grandes sociedades y en los organismos gubernamentales refuerzan con sus
actividades, en vez de disiparlo, este concepto estereotipado de lo que se entiende por "organización" ".
En términos de Bernardo Kliksberg (1985):
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Propuesta de un modelo de planeación y control integral de la gestión municipal
"El modelo gerencial tradicional...conducirá a generar el organigrama, las descripciones de funciones,
manuales de normas, de circuitos, formularios y la organización quedará planificada."..... "La imagen que
surge como ideal es la de un gerente concentrado en su oficina, provisto de unidades automatizadas que
van arrojando información sobre su escritorio, defensor implacable de su tiempo, dedicado a planificar y
pensar, protegido por una línea infranqueable de secretarias que solo darán entrada a interlocutores de
excepcional jerarquía. Sus contactos humanos son con su alto staff inmediato.... El modelo parece
fuertemente ineficiente ante las nuevas demandas."
Es decir, no obstante que los instrumentos formales pueden contribuir en el proceso, la gestión
municipal no puede limitarse a la planeación y control formal, no se puede quedar en la fase del
esquema organigrama, manual de funciones, manual de procedimientos formales, instrumentos que tan
sólo son una mínima parte del complejo proceso de planeación y control integral.
2. EL SISTEMA CULTURAL Y DE MOTIVACIÓN DE LA COMUNIDAD
La cultura de la organización se encuentra delimitada por la racionalidad que condiciona la
acción de la sociedad en su conjunto y determina los valores, las creencias, los principios, los intereses
políticos y económicos de los grupos sociales en el nivel local, regional, nacional e internacional, tales
como gremios, partidos políticos, sindicatos, agremiaciones profesionales, responde a las preguntas de
cuál es la responsabilidad social, económica y de desarrollo sostenible de la organización, cuáles son los
principios que la organización está dispuesta a defender, cuáles son sus alternativas prioritarias de
acción a largo plazo, en términos de los fines sociales de la organización y la posible contribución a la
solución de problemas de miseria, desempleo, violencia, corrupción social. Internamente determina los
valores en que se apoya una actitud favorable a la planificación, a la productividad, al autocontrol, a la
distribución equitativa de excedentes de productividad.
Edgar Schein destaca el papel de la cultura y del sistema de comunicación en la búsqueda de
eficacia social : "La función de la cultura en la vida de un grupo cambia conforme madura el grupo. Al
constituirse el grupo su cultura cambiante crea un entorno estable y predecible, y proporciona un sentido,
una identidad y un sistema de comunicación".
Como sostiene Philip Selznick :
"Los sistemas cooperativos están constituidos por individuos que interactúan como un todo en relación
con un sistema formal de coordinación. Por tanto la estructura concreta es la resultante de la influencia
recíproca de los aspectos formales e informales de la organización. Además esta estructura es en sí
misma una totalidad, un organismo adaptativo que reacciona a las influencias del medio externo "
Desde la perspectiva de un proceso de planeación y control integral la eficacia social es un
problema de capacidad de autoorganización e interacción con organizaciones internas y externas al
municipio y para motivar a la comunidad y generar respuestas a las necesidades básicas insatisfechas,
para distribuir socialmente los incrementos de productividad.
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Propuesta de un modelo de planeación y control integral de la gestión municipal
Se trata de propiciar que la comunidad tenga un espacio para ser, estar, hacer, tener. El
alimento, abrigo, sexo, salud, vivienda, son los medios para satisfacer la necesidad de subsistencia; la
prevención de la salud es el medio para satisfacer la necesidad de seguridad. La educación, el estudio,
la investigación son satisfactores o medios para satisfacer la necesidad de entendimiento.
El enfoque integral de gestión municipal debe evaluar la capacidad de la gestión para establecer
mecanismos de motivación de la comunidad para participar en el proceso decisorio y de compromisos de
desarrollo de las personas integrantes de la comunidad. El proceso de desarrollo que permita elevar más
la calidad de vida de las personas será el mejor.
La planeación y el control municipal debe rescatar el concepto de organización abierta, en
interacción con un ambiente dinámico y complejo, con capacidad de autoorganización, de un margen
amplio de decisión en cuanto a la solución de problemas de la localidad, la capacidad para propiciar
espacios para negociar y acordar compromisos de gobierno y la comunidad, se trata de dinamizar el
potencial humano del municipio hacia el mejoramiento de la productividad, hacia la búsqueda de
autodesarrollo en un contexto en evolución.
Jorge Etkin (1996) señala:
"Los procesos que llamamos de autoorganización no sirven sólo a la conservación, sino que
también tienen que ver con la producción. Representan el modo estable, conocido y compartido de
procesar las
perturbaciones externas."
En esa perspectiva la función principal del sistema de gestión municipal debe generar capacidad
para el manejo de las relaciones sociales en conflicto de intereses, favoreciendo la participación en las
decisiones, propiciando un espacio amplio para la iniciativa, creatividad, autocontrol del desarrollo.
3. PRESUPUESTO MUNICIPAL
El tamaño actual y potencial de los recursos financieros municipales es un factor determinante de
su nivel de desarrollo social. El criterio de racionalidad y eficiencia de la relación ingresos, gastos e
inversión social deben primar en esta variable estratégica de planeación.
4. ASIGNACIÓN DE LOS RECURSOS FÍSICOS
Capacidad de utilización de los recursos físicos: instalaciones, equipos, vehículos, maquinaria y
otros. En la perspectiva del Modelo Integral de Gestión Municipal, la autoorganización, la cultura, el
sistema de información y comunicación, la capacidad de interacción sinérgica del municipio con las
organizaciones privadas y solidarias del nivel local, nacional e internacional, son factores prioritarios en
la búsqueda del mejoramiento de eficacia social y se consideran de mayor impacto social que la
aplicación mecánica de las técnicas de programación lineal, evaluación de operaciones, control del
presupuesto, los registros estadísticos, gráfica de red pert- cpm, manuales de procedimientos, manuales
de funciones.
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Propuesta de un modelo de planeación y control integral de la gestión municipal
El sistema integrado de planeación y control de eficiencia y eficacia social se apoya en el sistema
de información que debe capturar los datos de resultados de la gestión municipal de acuerdo con la
estructura de la organización: ingresos y egresos, inventarios, costos, inversiones, flujo de capital,
estándares de rendimiento de la inversión, recuperación de la cartera, rotación de cuentas por pagar,
provisiones de tesorería, gráficas de resultados financieros, inversión de la organización en el desarrollo
del talento humano, en investigación de innovación tecnológica.
5. CAPACIDAD DE INNOVACIÓN
La adaptación a los cambios en el entorno, creatividad, innovación tecnológica, adaptación a los
desarrollos de la estructura , a nuevas responsabilidades, procesos y procedimientos, a las nuevas
condiciones del entorno.
6. CAPACIDAD DE INTERACCIÓN CON OTRAS ORGANIZACIONES Y AGENTES DEL NIVEL LOCAL,
NACIONAL E INTERNACIONAL
Capacidad de concertación y mecanismos de participación de la comunidad, capacidad de
interacción con las principales empresas privadas, las del Estado de nivel nacional, organizaciones
solidarias, y la comunidad
La estructura social básica del entorno dinámico municipal lo constituyen las relaciones de las
organizaciones de negocios, organizaciones del Estado y organizaciones del sector solidario.
Metodología para Indicadores de Planeación y Evaluación de eficacia
social en la gestión municipal:
I . Capacidad de gestión y productividad: sobre 20 puntos
- Efectividad entre demanda y oferta de servicios, calidad acción interorganizacional .........../2
- Imagen internacional......................................................... /1
- Cohesión alrededor de un proyecto de la nación....................... /3
- Precisión de objetivos estratégicos y políticas gubernamentales....... /2
- Planeación y control por objetivos y metas............................... /2
- Calidad de los servicios ............................................ /2
- Precisión de funciones y responsabilidades, autoorganización........ /2
- Comunicación ágil y transparente ..................................... /1
- Realimentación según ajustes de políticas y variables internacionales..../2


Autoevaluación -SEEO-............................................................... /3
II. Capacidad del funcionario público: sobre 20 puntos
- Nivel de capacitación: secundaria, técnica, profesional....................... /5
- Desarrollo del personal: capacitación en el cargo, ascensos.................. /5
- Nivel de satisfacción: salarios, reconocimiento, motivación trabajo ...... /10
III. Capacidad y efectividad del presupuesto: sobre 25 puntos
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Propuesta de un modelo de planeación y control integral de la gestión municipal
-Crecimiento real del presupuesto, inversión pública ........................... /10
-Apalancamiento: capacidad de endeudamiento y costos .................... / 5
- Inversión en áreas críticas económicas y sociales............................ / 5
- Grado de confiabilidad del sistema contable y estadístico............... / 5
IV. Capacidad de direccionamiento de la investigación tecnológica: sobre 20
- Adquisición de nuevos equipos .................................... ...... /5
- Mejoras en los procesos e insumos de producción ........................ /5
- Diseño de nuevos productos y servicios.................................... /5
- Conocimiento y utilización de servicios de asistencia técnica ......... /5
V. Capacidad de expansión de recursos físicos: sobre 5 puntos
- Capacidad inicial instalada .......................................................... /1
- Eficiencia en la utilización de instalaciones. Inicial y actual.............. /2
- Programa de expansión de instalaciones ..................................... /2
VI. Efectividad de interacción con variables externas........................ /10
PORCENTAJE DE EVALUACION DE EFICACIA /100
Modelo SEEO, C.E. Martínez Fajardo
CONCLUSIONES
El municipio y el Estado son organizaciones sociales dinámicas e interdependientes,
enormemente complejas, cohesionadas por un territorio, unas normas propias, capacidad de gobierno
limitada por la
estructura social local, nacional e internacional.
En Colombia el proceso de modernización de la gestión municipal se ha basado en las
estrategias de descentralización, participación y eficiencia. Ese proceso no ha logrado los resultados
esperados entre otros factores por la tendencia a transferir mecánica y formalmente conceptos, modelos
y técnicas de gestión apropiados para otras realidades pero no para la cultura y características propias
de la gestión municipal en nuestro país.
Se requiere una visión nueva y dinámica de la gestión municipal que favorezca la
contextualización de esas técnicas modernas según criterios coherentes con las condiciones, la cultura y
las necesidades sociales de la sociedad colombiana. Se ha propuesto un enfoque de sistema de gestión
integral orientado a la interacción con individuos y organizaciones locales, nacionales e internacionales,
en función del desarrollo potencial de la colectividad, el mejoramiento del proceso integrado de
planeación y control, con criterios de participación democrática real, distribución equitativa de la
productividad social.
El modelo se propone redireccionar las estrategias, buscando adaptar criterios y técnicas de
gestión, enfatizando en el concepto de autoorganización y acción integrada de organizaciones del
Estado, de negocios y del sector solidario, con el propósito de buscar mayor racionalidad social para
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Propuesta de un modelo de planeación y control integral de la gestión municipal
motivar a la comunidad a aumentar su capacidad de cooperación y producción a través de la distribución
social de los aumentos de productividad.
Se definieron seis factores estratégicos de planeación y control de gestión integral del municipio:
· Capacidad de gestión en la producción de servicios públicos
· Capacitación para el desarrollo y motivación del factor humano
· Capacidad financiera inicial, actual y potencial
· Capacidad de utilización de los recursos físicos
· Capacidad de adaptación a los cambios y a las nuevas responsabilidades del desarrollo social,
innovación de nuevos procesos y tecnologías.
· Eficacia social de la interacción con variables, organizaciones y participación de la comunidad en la
planeación y el control.
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Propuesta de un modelo de planeación y control integral de la gestión municipal
Carlos Eduardo Martínez Fajardo
Profesor Asociado Universidad Nacional de Colombia.
Director del Programa Maestría en Administración de la Universidad Nacional de Colombia.
Estudios Superiores en Administración Pública INAP- Universidad Alcalá de Henares, España.
Administrador Público ESAP, Colombia
Autor de los libros: Administración de Organizaciones, productividad y eficacia, Universidad
Nacional de Colombia, Bogotá, 2 ediciones, 1996, 510 pp.; Administración de Organizaciones,
teoría y práctica. Universidad Nacional de Colombia, 1988, 310 pp E-mail: [email protected]
Nota aclaratoria:
Este artículo de MANUEL CANTO se puede descargar en www.clad.org.ve Página muy interesante que merece la pena consultar.
De allí procede el presente artículo que se ha situado también en esta web, sin ánimo de lucro, para mayor difusión de la ciencia y
la cultura entre los ciudadanos e interesados en los temas relacionados con la Democracia y la Participación.
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