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Título:
El modelo de gestión público privado en la implementación de las
Políticas Sociales: nuevos escenarios, tensiones y desafíos.
Autoras:
Laura Paulo Bevilacqua
-
Departamento de Trabajo Social, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de
la República
Constituyente 1502, Montevideo, Uruguay. Teléfono 2413 63 97
[email protected]
Doreli Perez Mazlimian
-
Departamento de Trabajo Social, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de
la República
Constituyente 1502, Montevideo, Uruguay. Teléfono 2413 63 97
[email protected]
El modelo de gestión público privado en la implementación de las Políticas
Sociales: nuevos escenarios, tensiones y desafíos
La matriz de protección de Uruguay se caracteriza por haberse constituido
tempranamente y con perfil universal. Esto habilitó al desarrollo de una sociedad
integrada, es decir, una sociedad con desigualdad controlada y estabilidad democrática.
Ernesto Castellano (1996) analiza esa construcción y la denomina ciudadanía integral,
en función de la consagración simultánea de derechos políticos y sociales.
Si se pensara en hitos históricos para organizar los períodos que ha atravesado Uruguay,
podría mencionarse en primer término
una etapa de expansión (1904-1958), presidida por un fuerte optimismo en cuanto a la
capacidad del Estado para regular el mercado, incorporar la sociedad e impulsar el desarrollo
del país. Una segunda etapa (1959-2000), en la que nuestras elites primero, nuestros grupos
sociales después y nuestros ciudadanos finalmente fueron plasmando en el Estado la idea de
que los mercados y la sociedad civil deben adquirir un mayor protagonismo en el desarrollo
nacional. El Estado en Uruguay no fue un mero espejo de su política doméstica ni de su
entrono internacional. Inició antes su estatismo y antes su liberalismo (Filgueira, Yaffé, Garcé,
& Ramos, 2003: 176)
De acuerdo a los autores, si bien en la segunda etapa se comenzó a habilitar cierto
repliegue estatal, nunca se llegó a un Estado mayoritariamente privatizado y minimalista
como se dio en otros países de la región. Según lo expresan, primero se replegó la
función reguladora del Estado y luego hubo modificaciones de menor magnitud en las
dimensiones social y empresarial cumplidas por el Estado uruguayo. El análisis de los
autores deja en evidencia que las crisis en Uruguay, históricamente han sido basamento
tanto para reforzar opciones como para virar el camino.
Un hecho relevante que también posibilitó la introducción de virajes, fue el cambio en
la conducción de gobierno en Uruguay, con la asunción del partido de izquierda Frente
Amplio (FA) en el poder en 2005. La definición programática de esta fuerza política
durante sus dos períodos de actuación, indica las principales orientaciones en términos
de gestión de las políticas públicas. En el plano económico continua la tendencia hacia
el equilibrio macroeconómico y la estabilidad institucional pero apostando al
crecimiento con mayor valor agregado nacional. Asimismo, presta especial atención a la
revisión de la forma de distribución de los beneficios. Por ello, reconoce un rol activo
del Estado en relación con el desarrollo económico y el bienestar de la población.
En lo social, los Gobiernos del FA no se limitaron a políticas focalizadas, sino que fueron
coherentes en el intento de vincular estas iniciativas con la matriz de protección existente,
como forma de complementarla. Se respondió exitosamente a la emergencia social resultante
de la crisis del 2002 con políticas de distribución monetaria focalizada en los más pobres. Una
vez resueltos los problemas más acuciantes, las transferencias monetarias focalizadas
disminuyeron y dieron paso a un sistema más complejo en que las políticas focalizadas se
articulan y dan acceso a prestaciones universales como los planes de capacitación y trabajo o la
extensión de las asignaciones familiares a los hogares sin empleo (Midaglia & Castillo, 2010;
Midaglia y Antia, 2011). (Narbondo, 2012:319)
Esta nueva etapa iniciada en 2005, se respalda en un referente ideológico distinto al
paradigma que concibió una institucionalidad parcialmente privatizada, con
participación de diversos actores en el abordaje del campo social. Sin embargo, la
articulación público-privado para la implementación de políticas sociales continuó su
vigencia. En efecto, el Repertorio de Programas Sociales del Ministerio de Desarrollo
Social en Uruguay, muestra que una importante cantidad de programas actuales, han
tomado este modelo como fórmula para su instrumentación. La mayoría de los
convenios de este tipo, están radicados principalmente -aunque no exclusivamente- en
dos reparticiones: el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) y el Instituto del Niño y
Adolescente del Uruguay (INAU). Esto es así, sobre todo por su relevancia en la
instrumentación de servicios en las diferentes áreas de protección social dirigidos a
sectores de población en condiciones de vulnerabilidad. Tales proyectos tienen
presencia en todo el territorio nacional y muchos de ellos están relacionados con
políticas sociales enmarcadas en las estrategias de descentralización y participación
ciudadana.
En este escenario, cabe preguntarse si los rasgos de la articulación público-privado han
sufrido algún tipo de re-estructuración, considerando el nuevo escenario político. En el
ejercicio de su función reguladora, el Estado tiene posibilidades de profundizar la
articulación tal cual estaba establecida desde antes o redefinirla en base a nuevos
términos o tender a su mínima expresión y eventual extinción.
El vínculo establecido entre el Estado y las organizaciones de la sociedad civil, es de
una naturaleza peculiar y con recurrentes tensiones. El Estado ya no establece convenios
sectorialmente por lo que no solo hay impacto a la interna de su institucionalidad sino
también en su articulación con el sector privado tanto mercantil como no mercantil. Ello
fundamenta la posibilidad de convertirlo en objeto de análisis para una mejor
comprensión de sus particularidades y exigencias.
De esta forma, podrá generarse el referente adecuado para la comprensión de la articulación
como un proceso en permanente construcción. Resulta clave esta noción de proceso ya que el
diálogo entre los actores está directamente vinculado a contextos socio-económicos en
constante cambio.
La incorporación de estas concepciones –continuidad del modelo, necesidad de revisión, su
comprensión como proceso en contextos dinámicos-, es parte de la construcción y
reconstrucción de esta propuesta y de sus posibilidades de éxito. La discusión se vincula
además, con la necesidad de que el Estado, como actor clave y cuasi determinante, realice un
debate en profundidad al respecto. (Pérez & Paulo, 2012: 19-20).
En este sentido, son varias las interrogantes que se pueden formular para dinamizar la
discusión y hacer emerger perspectivas que constituirían un importante insumo para los
diseñadores de políticas. Así por ejemplo, cabe cuestionarse acerca del perfil de Estado
que se entiende necesario para la implementación de los programas sociales así como
las incumbencias que le cabrían en tanto órgano rector. Según la definición que se
asuma en cada uno de estos aspectos, será el tipo de alianza que se establezca con las
organizaciones de la sociedad civil.
El diseño de la actual matriz de protección social en Uruguay, destaca el rol central del
Estado pero no descarta la participación de las organizaciones de la sociedad civil en la
implementación de proyectos sociales. Lo que no aparece aún -al menos explicitado- es
la existencia de una revisión de la asociación público-privado que contemple los
cambios en la dinámica de funcionamiento de los actores involucrados. Esto es, los
cambios del Estado hacia una intervención intersectorial con el sector privado
reposicionado a partir de las transformaciones económicas y sociales. Como ya se
dijera, la articulación público-privada es una modalidad de larga data pero no en todos
los modelos de desarrollo, conjuga las mismas características. Es por esto que la
revisión adquiere importancia si se tiene en cuenta el cambio en la orientación de
gobierno, que experimentó Uruguay en 2005.
LA EXPRESIÓN INTERSECTORIAL DEL ESTADO
Una de las mutaciones más notorias de los Estados latinoamericanos ha sido la
expansión de programas sociales con diseños intersectoriales. Esta reorientación de la
acción, se basa en la convicción de que la intersectorialidad es la manera más eficiente
de superar los problemas de integración social.
La intersectorialidad, desde esta última perspectiva, implica que diversos sectores
gubernamentales no sólo entreguen a un mismo público específico los servicios que son
propios de cada uno, sino que de manera articulada atiendan necesidades sociales o
prevengan problemas que tienen complejas, diversas y relacionadas causas en sus
orígenes.(Cunill-Grau, 2014, p. 8)
No es la simple distribución de tareas sino que implica que esos diferentes ámbitos de
gobierno, formulen en forma conjunta, colaborativa y consensuada, una estrategia de
intervención para producir los resultados pre-visualizados. Los términos que esa
colaboración adopte, determinará la viabilidad de materializar las metas enunciadas.
Desde el punto de vista político, se asume que las intervenciones con abordaje integral
de los problemas, solo pueden plasmarse si se planifican e implementan en forma
intersectorial. Complementariamente, el supuesto técnico es que la articulación de
especificidades sectoriales, permite una mejor resolución de los problemas sociales, en
la medida en que se comparten conocimientos, aprendizajes, sistemas de información,
presupuestos que constituyen fondos comunes, etc.
En este punto, es interesante resaltar la diferencia que Cunill-Grau establece entre la
coordinación interinstitucional y la intersectorialidad.
En términos generales, la coordinación, aunque es necesaria para lograr la integración (por
lo que sus herramientas pueden ser muy útiles), no siempre la asegurará. En este sentido, el
abordaje de la intersectorialidad que proponemos sugiere que su especificidad radica en su
fundamento político, así como también en que implica un grado de intensidad más alto de
relación entre sectores que la coordinación. (Cunill-Grau, 2014, p. 17)
En ese rango de intensidades, pueden ubicarse distintas situaciones pero en última
instancia,
la variada literatura sobre colaboración interagencial llama la atención sobre la necesidad de
establecer arreglos comunes de gobernanza, o sea espacios o instancias donde los sectores
involucrados en una acción intersectorial puedan por lo menos expresar sus intereses y
tratar de zanjar sus diferencias o conflictos.
Si tenemos en cuenta todo lo anterior, la integración entre los sectores puede aludir a todo
(o parte) del ciclo de políticas, traducirse en la creación de una mancomunidad (total o
parcial) respecto de la información, recursos y responsabilidades, y suponer alteraciones
(fuertes o débiles) en las estructuras organizativas de los sectores. Por lo tanto, es evidente
que hay distintas elecciones posibles. En tales sentidos, la mayor integración se produciría
cuando hay inclusividad en la formación de las decisiones junto con mancomunidad en su
ejecución, y estructuras para la gobernanza común. (Cunill-Grau, 2014, p. 24)
El análisis sobre los aspectos que se deciden integrar y los que se comparten, los
integrantes que participarán de esa integración y sobre qué ámbito operacionalizará la
integración entre sectores, dará en última instancia, la tónica que adquirirá la
intersectorialidad.
Por ejemplo, en términos de los programas prioritarios1 desarrollados a partir de 2012,
Uruguay parecería un caso de integración centralmente dirigida, donde no se
transfieren ni responsabilidades ni recursos hacia el segundo y tercer nivel de gobierno.
En un país como el nuestro que no registra clivajes tan fuertes como para requerir
1
Uruguay Crece Contigo, Cercanías, Programa Jóvenes en Red.
reconocimiento de marcadas especificidades territoriales, ese tipo de integración en sí
misma no connota algo negativo. Sin embargo, podría estar incidiendo en el
desaprovechamiento de la capacidad de esos niveles de gobierno para activar las redes
intersectoriales
de
sus
respectivas
jurisdicciones.
La
existencia
de
formas
descentralizadas de gobierno, exige revisar los mecanismos interactivos entre niveles y
de éstos con la sociedad.
Por otro lado, en el caso del Plan Caif2 que existe desde 1988, se observa la
intersectorialidad como rasgo distintivo. Es la política pública que más sostenidamente
ha implantado esa modalidad de acción incluyendo no solo diferentes sectores del
Estado sino a las organizaciones de la sociedad civil en tanto uno de los actores
fundantes de la estrategia. Este Plan no se limita a la generación de acciones
coordinadas, sino que se implementan los llamados convenios marco, con varias
agencias sectoriales del Estado (salud, educación, alimentación). Los acuerdos
adquieren una formalidad que obliga de alguna forma a las partes, al cumplimiento de
los objetivos trazados.
Estos convenios tienen carácter nacional y se expresan en las diferentes jurisdicciones
departamentales del país, según las realidades particulares de cada ciudad, localidad
pequeña o zona rural. Los convenios otorgan una formalidad mayor a las acciones
implementadas, pero no son la única forma de expresión de la intersectorialidad. En
cada territorio se generan acciones coordinadas con organizaciones públicas y privadas.
La cercanía o proximidad geográfica es un facilitador, se generan vínculos que de
alguna forma se institucionalizan y habilitan la optimización de recursos.
Cabe destacar que la intersectorialidad en el Plan Caif es un proceso en construcción,
que de alguna forma se ve atravesado por los cambios de los referentes organizacionales
de las diferentes agencias estatales. Se alcanzan acuerdos en el nivel central que muchas
veces no se implementan en lo local. Más allá de las dificultades en el camino desde el
diseño a la implementación de las propuestas, el proceso de integración ha logrado un
nivel importante de involucramiento de los actores que participan: desde los
funcionarios estatales a los profesionales de los centros Caif y la población con la que se
trabaja. Se han establecido redes locales y comunitarias que activan acciones conjuntas
desde las diferentes agencias estatales y diferentes niveles de gobierno.
2
Centros de Atención Integral a la Infancia y a las Familias basados en acuerdos entre el Estado y la
sociedad civil.
En los citados ejemplos de programas prioritarios y Plan Caif, queda en evidencia que
las organizaciones estatales ya no solo se analizan por sus propias capacidades a nivel
nacional sino también con relación al medio en el que operan, incluyendo el conjunto de
niveles sectoriales así como otros actores gubernamentales. No en todos los casos, el
desarrollo de nuevas concepciones en materia de políticas públicas, es acompañado de
la necesaria transformación en la gestión gubernamental y administrativa. (Ramírez
López & Fernández de Lara, 2014)
Las relaciones entre diferentes niveles del sistema político-administrativo, hacen a la
integralidad y a la inclusión de diferentes actores con distintos recursos y competencias.
En este nuevo contexto, se requiere un sostenido involucramiento de las autoridades de
escala territorial así como condiciones propicias para profundizar la gestión relacional
(pluralidad de actores, intercambio de recursos, prioridades consensuadas, proyecto
común, protocolos compartidos) y la gestión multinivel (interdependencia, intercambio,
liderazgos rotativos). Esa es la forma de proyectar la superación de la tradicional
sectorialidad donde cada actor hace su parte, sin necesariamente conjugar los avances
y/o estrategias logradas por las otras instituciones involucradas y por tanto, sin
visualizar la interdependencia de las intervenciones.
Lo
antedicho llama la atención sobre la necesidad de atender la formación de
funcionarios de base para que puedan internalizar la orientación política que propende a
intervenciones con abordaje integral de los problemas, mediante la planificación e
implementación en forma intersectorial. En Uruguay, algunos niveles de las líneas
sectoriales, evidencian que no se ha instaurado la consecuente nueva cultura
funcional/tecnológica que sintonice con la estrategia marcada por los órganos técnicopolíticos. En última instancia, ese desfasaje puede erosionar el curso de las acciones y
afectar los objetivos.
Aun reconociendo que el contexto político institucional fija limitaciones (u oportunidades)
a la conducta de los actores, no puede obviarse que ellos, por sí mismos, disponen de
distintos márgenes de maniobra tanto para colaborar con otros como para resistirse a
hacerlo. De hecho, las diferencias entre los sectores (y niveles) gubernamentales, si bien
pueden proveer la racionalidad para trabajar juntos, también generan resistencias. Es sabido
que la autonomía organizacional suele visualizarse (y usarse) como un recurso de influencia
política y que, en general, los recursos de todo tipo, incluidos el capital simbólico y el
social, que controla cada actor son clave en la economía política de la intersectorialidad.
(...) La interdependencia “simbiótica” versus la interdependencia “competitiva” de recursos
(McQuaid, 2010, 141) y, especialmente, la percepción que se tenga de ella resulta así un
elemento a analizar. Esto es especialmente relevante cuando la acción intersectorial no se
origina por un mandato exterior a los propios sectores concernidos (Cunill-Grau, 2014, p.
33)
Cuando el mandato está atravesado por un alto desconocimiento a nivel territorial y por
tanto, no habilita a la comprensión de la orientación política en general y los acuerdos
específicos en particular, se generan peligrosas brechas entre los acuerdos a niveles
superiores y los mandos a nivel territorial. Ello exige pensar en términos del proceso de
construcción subjetiva de las experiencias de quienes están en la primera línea de
vinculación con los sujetos. Supone observar aspectos vinculados a las formas en que se
desarrollan cotidianamente las normas, los tipos de dirección, hábitos, estilos de trabajo
y formas de relacionarse. En suma, el vínculo entre la institución sectorial, las
organizaciones de la sociedad civil y los sujetos partícipes de los diferentes programas,
estará influida por las culturas organizacionales instituidas.
LAS ASOCIACIONES PÚBLICO-PRIVADO
El apartado anterior discurrió sobre la intersectorialidad principalmente a la interna del
Estado, donde el foco son problemas sociales entendidos en su multicausalidad y por
tanto, abordados desde la integración sectorial. Ya al plantearse la intersectorialidad
como expresión de la relación entre el sector público y el sector privado, lo que está
destacado es la provisión más eficiente de servicios.
No resulta evidente, si en la elaboración de estrategias para el abordaje de las nuevas
expresiones de la cuestión social en Uruguay, se ha incorporado la conceptualización y
discusión acerca de la función reguladora del Estado. Es decir, la capacidad para
administrar la delegación de acciones de protección social en las organizaciones de la
sociedad civil. Por otro parte, surgen diversas interrogantes vinculadas a la capacidad de
gestión de estas organizaciones, que han pasado por diferentes ciclos en cuanto a su
papel, su relevancia en la sociedad, su composición y cometidos.
A este respecto, aparece como tópico de discusión, la formación que las organizaciones
sociales deben tener, para poder asumir la implementación de proyectos sociales de
calidad. Existe un interés expresado por las organizaciones respecto a la formación en
algunas áreas, considerando que las temáticas que se abordan con estos proyectos,
conllevan una gran complejidad y suponen procesos de largo plazo. Más allá de las
particularidades que esas temáticas complejas exigen en cuanto a formación, un tema
recurrente entre las organizaciones participantes de convenios, alude a asuntos de
gestión. En ese rubro suelen ser muy sensibles las áreas de la gestión financiera y la
administración de recursos humanos. Esto plantea el desafío de valorar si esta demanda
es posible de satisfacer y a quién le correspondería canalizarla.
Otro aspecto de discusión, se liga al ámbito político-cultural de las organizaciones, sus
respectivos marcos referenciales, sus estrategias para controlar decisiones, recursos y
procesos. En este plano, aparecen dilemas vinculados a la preservación de la autonomía
frente al Estado así como vinculados a la identidad. En el primer caso, cabe destacar que
los proyectos que abordan problemáticas sociales, no están librados a los criterios de
cada organización que suscribe convenios sino que se insertan en propuestas marco.
Ello plantea una delicada disyuntiva ligada a cómo lograr un razonable equilibrio entre
la función reguladora del Estado y la autonomía de las organizaciones.
Con referencia a la cuestión de la identidad, hay organizaciones que entienden que
muchas veces su identidad queda desdibujada o con limitaciones para ser expresada.
Los referentes estatales establecen lineamientos homogeneizantes que pueden ser
atendibles en términos de la naturaleza del proyecto social en cuestión pero que
fagocitan los objetivos organizacionales y en última instancia, afectan sus rasgos
identitarios.
En suma, se instala una dinámica exigida a conjugar decisiones guiadas por la
racionalidad estatal por un lado, desafíos derivados de la compleja problemática social
que se aborda así como interacciones internas de las propias organizaciones. Además de
esto, la asociación se formaliza a través de contratos que establecen obligaciones y
derechos entre las partes. En ese contrato se enuncia que las partes son socias que se
obligan a implementar determinados servicios en los términos pautados.
Esta noción de sociedad entre partes, introduce otro nivel de polémica sobre el que
pueden hacerse dos principales observaciones. En primer término, el obvio corrimiento
de las organizaciones de la sociedad civil con respecto al Estado. Su posición de antaño
orientada a la intermediación de demandas y valoración crítico-externa del accionar
estatal, progresivamente fue mutando hacia la co-ejecución de programas estatales.
Como derivación de esta reacomodación de los actores, se abandona el formato de
confrontación extrínseca y se pasa a un vínculo símil empresarial en el que las partes se
denominan socias en los proceso de gestión. La calidad de socios implicaría una
relación de razonable horizontalidad, sin embargo, en los hechos se dan vínculos más
cercanos a la relación Estado contratante-organización contratada, con la consecuente
asimetría y restricciones de movimiento, que ello supone.
Entonces, cuando el Estado ejerce su responsabilidad inherente al control y mejora,
activando sistemas de información y monitoreo para el seguimiento del flujo
organizacional, aparecen reclamos, descontentos, tensiones, es decir se generan
situaciones de malestar que pueden afectar el adecuado cumplimiento de los objetivos.
En algunas de estas situaciones se confrontan la lógica técnica, la lógica administrativa
y el sentido común en el caso de organizaciones que tienen una base netamente vecinal
y no un origen de asociación de profesionales.
Es necesario señalar que desde el Estado se observan intensidades o modalidades
diversas en la aplicación de criterios de monitoreo. Si bien el mecanismo legal es el
mismo, la normativa específica varía según las diferentes unidades estatales. Ello
provoca contradicciones que son claramente identificadas por las organizaciones que
tienen convenios con diferentes organismos y captan las dualidades según la entidad
rectora a la que le corresponda el seguimiento del proyecto específico. Esta situación no
es desconocida para los referentes estatales, sin embargo aún cuando puede ser
visualizada, no se han generado aún los dispositivos necesarios para desarrollar
abordajes comunes y exigencias estandarizadas para la gestión de los proyectos.
Como se señaló antes, esta asociación implica un proceso, el cual está a su vez sujeto a
cambios que responden a la propia dinámica del devenir de la realidad social. Si los
actores en los cuales se sustenta el modelo configuran una sociedad, entonces sostenerla
requiere de la construcción de un vínculo que incluya la posibilidad de negociación
entre las partes. La clave estaría en los márgenes de negociación aceptables y este
aspecto se relaciona directamente con los objetivos centrales de las políticas sociales
que estén en juego. Es decir, qué es negociable y qué no lo es de acuerdo a los ejes
sustantivos de las propuestas, de acuerdo a los logros que se pretende alcanzar. Lo
expresado también requiere considerar el tema de la participación de las organizaciones
en el propio diseño de las políticas. Esto, eventualmente, podría evitar que se sientan
solo ejecutores, como lo han expresado en los ámbitos de encuentro que periódicamente
se organizan.
Otro aspecto a considerar se relaciona con las posibilidades y/o oportunidades que
brinda el escenario social actual, de apelar a organizaciones de la sociedad civil para
implementar los proyectos. Tal cuestión interpela el interés que puedan desarrollar las
organizaciones frente a estos convenios, considerando los cambios en la dinámica
social. En la actualidad resulta relativamente difícil encontrar disponibilidad de parte de
organizaciones sociales que puedan estar interesadas en subscribir convenios con el
Estado. La motivación desde la solidaridad se mantiene pero establecer convenios con
el Estado suele suponer un esfuerzo en términos administrativos, organizativos y de
pérdida de autonomía, que muchas veces no es una opción deseada.
No cualquier organización puede ser tenida en cuenta para este tipo de convenios y a la
vez, no todas las que están en condiciones de ser incluidas, desean asumir esa
responsabilidad en los términos planteados. Este escenario, complejiza el panorama y
plantea como necesario el contemplar estos cambios, revisar la eventual flexibilización
de criterios, promover nuevos espacios de diálogo y análisis de contexto.
COMENTARIOS FINALES
Las intervenciones sociales actuales continúan registrando un rol protagónico tanto del
Estado como del sector privado. El análisis del posicionamiento de ambas partes en el
contexto actual, ha dado lugar a reflexiones acerca de sus respectivos avances y
dificultades. Un primer aspecto a considerar es que si cada institución mantiene sus
lógicas organizacionales con sus intereses particulares y hasta ideologías individuales,
no podrán esperarse logros consistentes con el supuesto político de desarrollar abordajes
integrales de problemas, a través de la intersectorialidad. De no haber sinergia entre
concepciones e intervenciones de los actores tanto públicos como privados, se corre el
riesgo de perpetuar reglas propias, procedimientos repetidos o superpuestos, sujetos que
vuelven a ser indagados sin reconocimiento de otros abordajes institucionales ya
realizados. Tal escenario, hace difícil a nivel territorial, la asignación acordada de
responsabilidades, el reconocimiento recíproco de las intervenciones institucionales
frente a una misma situación.
Los estudios empíricos consultados para este documento, dejan ver que a veces, esas
diferencias/escisiones no solo son entre instituciones sino también a la interna de ellas
mismas (ejemplo: policlínica barrial/hospital general; comisión directiva/otros
integrantes de la asociación). Ello da cuenta de que las organizaciones no son
homogéneas ni responden automáticamente; tienen sus propias lógicas, criterios y
valores. La autoridad formal o el mandato programático, no es condición suficiente para
alinear las acciones hacia la meta política establecida a niveles superiores. Los procesos
intersubjetivos que conforman la cultura organizacional tanto de una agencia estatal
como una organización de la sociedad civil, influyen en los resultados esperables.
No es el caso enfatizar la cultura organizacional en su carácter instrumental sino -como
lo plantean las perspectivas críticas- abogar por el “análisis de los contextos donde las
organizaciones están inmersas, que permitan identificar los discursos hegemónicos que
atraviesan dichas organizaciones y de esta forma los sujetos producidos por estos
discursos.” (García Álvarez, 2006, p. 172). Algunas instituciones prestadoras de
servicios sociales, tienen una larga trayectoria mayoritariamente ligada a otros
proyectos político-administrativos. Esto ha consolidado discursos hegemónicos que se
han incorporado en gran parte del personal y producen una manera automatizada de
responder a la tarea cotidiana. El hecho de que ciertas prácticas estén naturalizadas, no
las convierte en inmutables pero para que esa mutación se produzca a nivel de todos los
actores, se requiere una interpelación expresa al sentido de las prácticas y al horizonte
simbólico al que apuntan. Propiciar estos procesos reflexivos, es lo que posibilitará
dimensionar la magnitud de la brecha que se ha identificado entre el fundamento
político de los programas sociales de nueva generación y los hábitos de comportamiento
y de pensamiento de los integrantes de las instituciones públicas y las organizaciones de
la sociedad civil.
Lo antedicho, no propende a la refundación de las instituciones. Por el contrario,
reconoce que la memoria colectiva, los aprendizajes pasados, deben ser tenidos en
cuenta para lograr combinarlos en los procesos de cambio. La innovación que supone la
intersectorialidad, conjuga estabilidad y creatividad; coordinación y control por un lado
y promoción de la autonomía por el otro.
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