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Tecnologías para la Inclusión Social y Políticas Públicas en América
Latina: El caso de la Problemática Alimentaria en Argentina y Brasil
Paula Juarez1
Milena Pavan Serafim2
Áreas de Investigación: Ciencia y Tecnología para la Inclusión Social; agricultura
familiar; investigación y extensión rural; construcción del conocimiento.
Resumen:
Este artículo presenta los avances de investigación del área de Alimentos del Proyecto
conjunto argentino-brasilero “Tecnologías para la Inclusión Social y Políticas Públicas
en América Latina” del Instituto de Estudios Sociales de la Ciencia y Tecnología (UNQ)
y del Grupo de Análisis de Políticas de Innovación (UNICAMP).
En los últimos años, el tema de la deficiencia alimentaría cobro relevancia en el
debate público y comenzó a ser visto como una prioridad de los Estados
latinoamericanos. La necesidad de políticas públicas que den cuenta de ese desafío
es una prerrogativa para ellos. Una de esas políticas es la política de ciencia y
tecnología. En ese sentido, en la última década, en Brasil y Argentina, el rol de las
políticas públicas tecnológicas cobra relevancia como instrumento catalizador y
promotor de procesos de innovación y cambio social.
Distintas instituciones públicas argentinas – SAGyP, INTA, MinCyT, INTI, PROCODAS
– y brasileras - Ministerio Del Desarrollo Agrario (MDA), EMBRAPA e EMATER llevan a cabo políticas nacionales que introducen nuevas reflexiones y practicas sobre
la relación tecnología-pobreza marcando la importancia de desarrollar tecnologías
orientadas a la resolución de problemas sociales y/o ambientales, denominadas en
nuestra investigación como “Tecnologías Sociales”. Estas políticas despliegan
numerosas estrategias de desarrollo comunitario, autoproducción, y agricultura familiar
para hacer frente a la problemática alimentaría. Las evidencias presentadas por esas
políticas ilustran la necesidad de que se conciba una base cognitiva adecuada a la
propuesta de la inclusión social.
El objetivo de este artículo es mostrar los adelantos realizados entorno al mapeo de
los programas y proyectos públicos de tecnologías sociales para producción de
alimentos en estos países: dimensionar el alcance y la escala de las acciones; las
instituciones que formulan e implementan la política pública, diseño y grado de
Instituto de Estudios sobre la Ciencia y Tecnología, Universidad Nacional de Quilmes. E-mail:
[email protected] o [email protected]
1
2
Universidade Estadual de Campinas. E-mail: [email protected] o [email protected]
implementación de los artefactos tecnológicos y/o técnicas desarrolladas por dichas
políticas, y niveles de articulación interinstitucional y de los grupos sociales
beneficiarios, entre otras variables. Estos conocimientos buscan contribuir a mejorar el
diseño de estrategias de desarrollo social y económico focalizado en grupos sociales
vulnerables.
Palabras clave: tecnologias sociales; políticas públicas; Brasil; Argentina
Introducción
El presente trabajo es producto del área de Alimentos del proyecto de
investigación “Tecnologías para la Inclusión Social y Políticas Públicas en América
Latina” desarrollado de manera conjunta entre el Instituto de Estudios sobre la Ciencia
y Tecnología (UNQ) de Argentina y el Grupo de Análisis de Políticas de Innovación
(UNICAMP) de Brasil. Dicho proyecto tiene por objetivos relevar y analizar las
capacidades y acciones de generación e implementación de tecnologías sociales en
Argentina, Brasil, Uruguay, Chile y Perú3; y generar un cuerpo de insumos de
conocimiento y recomendaciones de política pública orientadas a mejorar las
intervenciones basadas en el desarrollo y utilización de conocimiento tecnológico
orientado a la inclusión social.
Este artículo analiza los programas y proyectos nacionales de Argentina y
Brasil que fomentan la generación de una base cognitiva4 orientada a la inclusión
social en la temática de producción de alimentos, puntualmente aquellas que
incentivan el desarrollo de tecnologías denominadas como Tecnologías Sociales (TS).
Las Tecnologías Sociales en esta investigación son definidas como “todo
conocimiento, técnica y artefacto (toda tecnología de producto, proceso u
organización) desarrollado con el objetivo de solucionar problemas sociales y
ambientales” (Thomas, 2009). Cabe destacarse que esta definición está en debate y
construcción permanente a partir de los resultados de diferentes análisis y estudios de
caso. Existe la intención de crear un concepto abarcador y superador de una serie de
Ecuador, Venezuela y Cuba estarían realizando proyectos similares de forma articulada con este
proyecto.
4 Base cognitiva refiere a un conjunto de conocimentos cientificos y tecnológicos que puede o no estar
orientada a la construción de un nuevo modelo de desarrollo.
3
conceptualizaciones tales como “tecnologías apropiadas”, “tecnologías intermedias”,
“tecnologías alternativas”, “grassroot innovations”, “social innovations”,
“base de la
pirámide” y “tecnología social”.5 Estas visiones presentan vicios deterministas –
sociales o tecnológicos – y problemas teóricos y prácticos que es necesario visibilizar
y estudiar para poder elaborar mejores estrategias políticas de cambio social
encaminado al desarrollo y la inclusión social.
El supuesto básico del cual partimos es que el componente científico y
tecnológico es parte y elemento del proceso de construcción social, y es una
preocupación central para mejorar para erradicar o mitigar los problemas sociales.
El artículo está dividido en tres partes, más las consideraciones finales. En la
primera parte, será presentada la relevancia del estudio de las tecnologías sociales
como estrategias de desarrollo en América Latina. En la segunda parte, delinearemos
el escenario socio-económico de Argentina y Brasil con el objetivo de reconstruir la
problemática alimentaria en estos países. Y a partir del escenario, en una tercera
sección, analizamos las políticas públicas nacionales (argentinas y brasileras) de
desarrollo o implementación de tecnologías orientadas a la problemática alimentaria.
Como objeto de estudio, analizaremos en los programas y proyectos de producción de
alimentos, específicamente, aquellas estrategias referentes al desarrollo comunitario,
auto-producción de alimento y agricultura familiar utilizando diferentes instrumentos
analíticos que en otra instancia de la investigación permitirán profundizar los
conocimientos sobre las políticas públicas. Por último, presentaremos algunas
consideraciones acerca del objeto de estudio en América Latina y la fase actual del
proyecto, en el cual este artículo está inserto.
Algunas de las criticas son: determinismo tecnológico, ofertismo, voluntarismo, paternalismo, uso
excluyente de tecnologías maduras, no uso intensivo de conocimientos científicos y tecnológicos, no uso
de conocimientos tácitos y consuetudinarios, uso intensivo de mano de obra, restricción al uso intensivo
de maquinaria y sistemas complejos, no aprovechamiento de economías de escala, resolución de
problemas puntuales (soluciones no sistémicas), ignorancia de relaciones de mercado, generación de
economías de dos sectores, uso parcial o inexistente de herramientas de análisis disponibles (por ej:
economía de la innovación) y restricción a la dinámica del mercado como vía excluyente de relaciones
económicas. (Thomas, 2008)
5
Tecnologías Sociales como una Estrategia de Desarrollo: Presentación del
Proyecto de Investigación UNQ-UNICAMP-IDRC.
El tema de la inclusión social en América Latina cobró fuerza en los últimos
años. La incapacidad de las tradicionales políticas sociales de reducir o mejorar el
cuadro de desigualdad social6 y la creciente participación de nuevos actores sociales
en las discusiones sobre las políticas públicas son factores que contribuyeron a que
esto ocurriera. Sin embargo, la discusión sobre el papel de la tecnología en los
procesos de inclusión/exclusión social todavía es tratado de forma marginal por las
instituciones gubernamentales y organizaciones no gubernamentales dedicadas al
desarrollo social y económico. La propuesta de Tecnologías Sociales representa un
movimiento que busca subrayar el papel de la ciencia y la tecnología como elementos
transversales que actúan en la sociedad y las relaciones (sociales, políticas, culturales,
económicas, etc.) que se manifestan ellas (Feenberg, 1991). En otras palabras, este
movimiento busca proveer de soporte tecnológico-material a las estrategias de
inclusión social. En este sentido, el estudio de las Tecnologías Sociales representa un
objetivo prioritario para la planificación de estrategias de democratización, desarrollo
socio-económico e inclusión social en la América Latina.
Con esta base surge el proyecto “Tecnologias para la Inclusión Social y
Políticas Públicas en América Latina”, con el apoyo del International Development
Research Centre (IDRC)7. Reconociendo la importancia del componente científicotecnológico en los procesos de transformación social, este proyecto tiene por objetivo
identificar y analizar las capacidades y acciones de generación, implementación,
reaplicación, gestión y evaluación de Tecnologías Sociales en América Latina; y
generar capacidades y recomendaciones para la elaboración de políticas de ciencia y
tecnologia para la inclusión social y el desarrollo sustentable. Así como también, la
formación de investigadores y docentes en los temas abarcados por el proyecto.
Atrás de estos objetivos está la preocupación de generar contribuciones que
puedan ser aprovechadas para la adopción de un estilo de desarrollo socialmente
6
Cf. Sposati (1998)
7
Otawa, Canadá.
inclusivo y ambientalmente responsable en América Latina, mediante a concepción de
Tecnologías Sociales.
Los alarmantes índices latinoamericanos de la situación social y económica,
muestran, lejos de disminuir, la marginalidad, el desempleo, la pobreza y la violencia
social como una tendencia a aumentar y profundizarse. Una gran parte de la
población8 vive en condiciones de exclusión, acinadas por un conjunto de déficits:
habitacional, nutricional, educacional, de acceso a bienes y servicios básicos (energía,
transporte, alimentos, agua potable, comunicaciones). La superación de estos
problemas sociales es, probablemente, el mayor desafío político y económico de los
gobiernos locales. Es, al mismo tiempo, la mayor deuda social – crónica y estructural –
existente en la región.
La escala del problema socio-económico parece exceder las actuales
capacidades de respuesta gubernamental, y su urgencia, los tiempos políticos y los
planes graduales. El caracter estructural parece mostrar la ineficacia de los
mecanismos de mercado para resolver el escenario socio-económico. La dimensión
tecnológica del problema constituye un desafío que, a pesar de su importancia, es
frecuentemente ignorado. Aún aumentando los recursos dirigidos a reducir esos
déficits estructurales sociales, todavía tendríamos el desafío de las características
propias de la tecnología convencional. Esas características implicarían una gran
demanda energética y de recursos naturales, así como también, riesgos de alto
impacto ambiental y nuevos desfasajes sociales y políticos.
La segunda cuestión, que va de la mano con la primera, es la superación del
problema de orden cognitivo. Las actuales “tecnologias apropriadas” disponibles
presentan una serie de restricciones, que ponen en jaque su adecuación como
respuesta a los deficits que se presentan en América Latina, ya que son concebidas
como intervenciones paliativas, destinadas a usuarios con poco acceso a la educación
formal, y acaban generando dinamicas top-down (“paternalistas”). Así, por un lado,
privilegian el empleo de conocimiento especializado, ajeno a los usuariosbeneficiarios, y, por otro lado, subutilizan el conocimiento tecnológico local (tácito e
codificado) históricamente acumulado.
8
Los indices de NBI varian entre el 20% y 50% según los diferentes países e indicadores.
Diseños para situaciones de extrema pobreza para núcleos familiares o
pequeñas comunidades rurales normalmente aplican conocimientos tecnológicos
simples y tecnologías maduras, dejando de lado la posibilidad de aprovechar el
potencial del desarrollo científico y tecnológico disponible. Concebidas como
generadoras de simples bienes con valor de uso, es usual que se pierda de vista el
hecho de que generan simultáneamente bienes con valor de cambio y dinámicas de
mercado, ignorando los sistemas de acumulación de capital y los mercados de bienes
y servicios en los cuales se insertan. Por lo tanto, muchas veces se muestran como
alternativas económicamente poco sustentables. A su vez, no es extraño que, a
mediano y largo plazo, las “tecnologías apropriadas” generen dinámicas económicas
duales, cristalizando situaciones de discriminación y marginalidad, y reproduciendo
paradójicamente, nuevas formas de exclusión y desintegración social.
Por eso, es imprecindible revizar las conceptualizaciones sobre “tecnologías
apropriadas”, abandonando su concepción original como recursos paliativos de
situaciones de pobreza y exclusión, para pasar a concebirlas como sistemas
tecnológicos orientados a la generación de dinámicas de inclusión, por medio de la
resolución de problemas sociales y ambientales. En particular, si el objetivo ultimo es
la inclusión social, el abordaje inicial no puede tener foco en la situación de restricción
material y de miseria. Los procesos de cambio socio-técnico son dinámicas de coconstrucción de artefactos y sociedades. Tienen “éxito” cuando las tecnologías
generadas resultan socio-técnicamente adecuadas, es decir, compatibles tanto con las
condiciones sociales, culturales, económicas, políticas, como con el conjunto de los
sistemas tecnológicos con los que entran en contacto. La forma de concebir
soluciones ante las problemáticas sociales adquiere un nuevo estatus teórico: ¿Cómo
repensamos la relación problema-solución? ¿Cómo generamos soluciones sistémicas
para problemas complejos?
El proyecto de investigación está estructurado en seis metas principales:
1.
Generar un marco teórico-metodológico para la investigación de
Tecnologías Sociales: proponer nuevos conceptos y criterios para el diseño,
investigación y desarrollo, implementación, reaplicación, gestión y evaluación
de Tecnologías Sociales.
2.
Identificar y mapear experiencias y capacidades institucionales
(gubernamentales, no gubernamentales, de instituciones públicas de I&D, de
cooperativas populares, de agencias internacionales y de empresas) de
desarrollo e implementación de Tecnologías Sociales en los países
seleccionados de América Latina.
3.
Analizar socio-técnicamente experiencias de Tecnologías Sociales
implementadas en esos países.
4.
Analizar socio-políticamente programas y agencias relacionadas con la
planificación,
promoción,
producción,
financiamiento
y
evaluación
de
Tecnologías Sociales.
5.
Generar capacidades de participación e incidencia de los movimientos
sociales y cooperativas populares en la construcción de la agenda de políticas
públicas de ciencia y tecnología y la definición de instituciones de investigación
y desarrollo de las comunidades científico-tecnológicas locales.
6.
Generar capacidades de planificación estratégica, de formulación,
implementación, gestión y evaluación de políticas públicas de desarrollo
basadas en Tecnologías Sociales, para organizaciones gubernamentales y no
gubernamentales.
La línea conductora del proyecto de investigación trabaja sobre problemáticas
sociales. Por eso, el análisis de experiencias de tecnologías sociales está dividida en
cinco temas de relevancia social: energía, salud, vivienda, agua y producción de
alimentos. El presente artículo busca focalizarse sobre el problema de producción de
alimentos en Argentina y Brasil y las actividades de la segunda meta prevista por la
investigación.
Este es sólo el inicio de una búsqueda de respuestas a múltiples preguntas:
¿Cómo mejorar las políticas de producción de alimentos basadas en el diseño e
implementación de tecnologías sociales? ¿Cómo optimizar los procesos de
implementación de estas políticas? ¿Cómo estimular las capacidades disponibles en
las instituciones públicas para desarrollar estas tecnologías? ¿De qué manera
participan los diversos actores en la dinámica de diseño, desarrollo y transferencia de
las tecnologías sociales? ¿Cómo se podría incorporar a los beneficiarios en el proceso
de diseño? ¿Cómo entran en la agenda política estas propuestas? ¿Son políticas o
iniciativas fragmentadas? ¿Existe agregación de programas? ¿Se mantienen los
programas en el tiempo?
La Problemática de Desarrollo e Inclusión Social en Argentina y Brasil
El siguiente apartado presenta la situación socio-económica (principalmente la
relación empleo, distribución del ingreso y línea de pobreza) de Argentina y Brasil en
las últimas décadas la cual esta marcada por profundos procesos de desigualdad y
precarización de la condición humana.
El caso de Argentina
El default argentino del año 2001 cristalizó principalmente dos aspectos de la
política vigente durante más de 20 años: la fragilidad institucional y la falta de
capacidades estatales para evitar un escenario de pobreza estructural. La seguridad
alimentaria y el desarrollo social pasaron a ser centrales en las políticas públicas
frente a un cuadro de desempleo que llegó a medir 20,8 % y un índice de pobreza
cercano al 40% en el año 2002. Varias instituciones estatales redefinieron sus
estrategias políticas y
puntualizaron líneas de acción focalizadas en los grupos
sociales vulnerables (agricultores familiares, desempleados, empleados informales,
niños, ancianos, entre otros).
Argentina, desde los ‘809, impulsó un régimen de acumulación de capital
implantado por medio de políticas neoliberales –convertibilidad, achicamiento del
Estado, desregulación del mercado de trabajo – que generaron un paulatino proceso
de precarización laboral, una creciente redistribución los ingresos y concentración de
la riqueza, acompañado de un aumento de los niveles de desempleo y pobreza en
amplios sectores de la sociedad.
El modelo de la convertibilidad de los años ’90 afectó los niveles de ingreso de
la población especialmente en aquellos sectores marginales o pobres. En la misma
dirección, la política de flexibilidad laboral modificó gravemente la estructura de
9
En realidad es un proceso que comienza con las dictaduras militares y se exacerba en los ’80 y ‘90.
empleo del país que hasta entonces consideraba la desocupación como un problema
coyuntural.
Según datos del INDEC, la población con necesidades básicas insatisfechas en
1991 era del 16,5 por ciento y la tasa de desempleo no pasaría los dos dígitos hasta el
año 1994. Sin embargo, la pobreza medida en el aglomerado de Gran Buenos Aires
para 1999 alcanzaba el 27,6 por ciento de la población.10 Y los efectos de la crisis
socio-económica del 2001 agravaron significativamente los índices de indigencia y
pobreza del país, se estima que casi la mitad de la población pasó a estar en situación
de pobreza.
Entre los años 2003 y 2007 las tasas de desempleo y subempleo muestran una
recuperación gradual desde la crisis del 2001. Sin embargo, estudios sobre la
estructura del mercado laboral muestran que existe una condición persistente de
personas que no trabajan, trabajan poco, o trabajan mucho. Mientras que los
ocupados con jornadas laborales normales de 8 horas diarias ó 45 horas semanales
caen significativamente en los índices de empleo (Garcia Delgado, 2005).
Tasas de desempleo 2003-2007
2003
2004
2005
2006
2007
Empleo
36,3%
38,9%
39,4%
40,7%
41, 7%
Desocupación
20,4%
14,4%
13%
11,4%
9,8%
Subocupación
17,7%
15,7%
12,7%
11%
9,3%
Fuente: Realizado tomando el primer trimestre de cada año de datos relevados
por el INDEC (www.indec.gov.ar)
Las tasas de desempleo serían, según el Instituto Nacional de Estadísticas y
Censo (INDEC), un 4 por ciento mayores durante el período 2003-2007 si no se toma
en cuenta el Plan Jefes y Jefas implementado en esos años. Los indicadores
consideraban como ocupadas a las personas que estaban incluidas en dicho Plan,
pero esas personas no necesariamente trabajaban o estaban dentro del mercado
10
INDEC, Censos de Población 1980, 1991 y 2001.
laboral. A su vez, los ingresos provistos por el Plan Jefes y Jefas no representaban
una canasta básica para una familia de cuatro personas.
A pesar de la reactivación y el crecimiento económico presente desde el año
2004, la distancia entre los ingresos de los más ricos y los más pobres aumento
considerablemente, cada integrante de las familias más ricas recibía 32,8 veces más
que uno de las familias más pobres (García Delgado, 2005).
Luego de algunos años de políticas sociales y económicas dirigidas a mejorar
esta situación, en 2008, el 10,6 por ciento de los hogares argentinos eran pobres, el
8,2 por ciento de la población estaba por debajo de la línea de indigencia y el 15,2 por
ciento se encontraba por debajo de la línea de pobreza. Esto implica que 1.192.500
hogares se encontraba por debajo de la línea de pobreza, es decir,
5.595.000
11
personas pobres (INDEC, 2008).
Los índices de pobreza son acompañados por el proceso inflacionario que
desencadenó la devaluación del peso en 2002, y una consecuente perdida del poder
adquisitivo de la población. Los cálculos del acumulado inflacionario de 2002-2009
alcanzarían el 62 por ciento, mientras el aumento de la tasa de ingresos medios de la
población muestra un estancamiento o lento ajuste.
¿Cuáles ha sido los efectos de estas políticas sobre la situación alimentaria?
Tomando las estadísticas oficiales del Ministerio de Salud el resultado fue el deterioro
creciente del acceso a alimentos de la mayoría de la población, El reflejo más crudo
del cuadro anterior, son las muertes por desnutrición. En el año 2007, 1311 personas
perdieron por problemas de nutrición deficiente o anemia. Es decir, cuatro argentinos
murieron por día en 2007, cifra que aumentó un 8 % respecto del año anterior. El pico
más alto sucedió en 2003 con 1910 casos (CENIN, 2008).
Antes de la crisis del 2001, la proporción de niños con bajo peso al nacer12 era
de 7,4%, una tasa más próxima al promedio de los países industrializados (7%) que al
de América Latina y el Caribe (9%). Sin embargo, datos recientes difundidos por
algunos hospitales sugieren un aumento de los índices de desnutrición dado, entre
otros factores, el número de niños que viven en hogares indigentes, es decir, que no
Nota del Diario Página 12: http://www.pagina12.com.ar/diario/economia/subnotas/2-31190-2008-0208.html
12 Menos de 2,5 kilos al nacer.
11
cuentan
con
los
ingresos
suficientes
para cubrir
una
canasta alimentaria
básica(CENIN, 2008).
El crecimiento económico sostenido durante esta ultima década, no ha
“derramado”, ni implicado una mejora en términos de desarrollo social y económico.
Así como el nivel de crecimiento de la producción de alimentos característico del país
no ha representado la merma o inexistencia del hambre en Argentina.
El caso de Brasil
La situación de desigualdad y exclusión en Brasil actualmente es de notable
gravedad. Después de décadas de crecimiento económico concentrador de la renta y
la riqueza, la situación de desigualdad socio-económica brasilera, a partir de los ’80 se
agravo.
A pesar de los avances propuestos en la Constitución Federal de 1988, el
nuevo escenario de globalización no permitió una mejoría de esta situación (Duménil y
Lévy, 2003). El bajo ritmo de crecimiento impreso a partir de la década del ’80,
acompañado por la creciente financiarización del capital, la inserción pasiva y
subordinada del capital del país en un contexto de las economías globalizadas, el
desmonte de la estructura del Estado, la reducción del gasto social ocasionada por la
adoración de las políticas neoliberales y la desregulación del mercado de trabajo
fueron algunos de los factores que marcaron la condición de Brasil en el final del siglo
XX.
Este cuadro, resultado de procesos como los enunciados anteriormente,
presenta datos estremecedores. Brasil, un país rico en recursos naturales y con
grandes extensiones de tierras cultivables, permitió la propagación de un fenomeno
que constituye la peor consecuencia de la desigualdad social y de la pobreza: el
hambre13 (Castro, 2002). Según datos presentados por la Investigación del
Presupuesto Familiar 2002/2003 (Instituto Brasilero de Geografia y Estatística, 2006),
47% de los adultos brasileros consideran la cantidad de alimentos consumida
insuficiente para atender sus necesidades. Además, datos del Instituto de
Investigación Económica Aplicada (2007) muestran que en 2002, 34% de la población
13
Una de las causas de ese problema es la falta de acceso a los alimentos, por causa del no acceso a
tierra y por la falta o insuficiencia de renta de las familias.
se encontraba abajo de la línea de pobreza (viven con hasta medio salario mínimo per
capita), siendo que, de esos, 13,9% de la población, sobreviven en extrema pobreza,
con un cuarto del salario mínimo per capita.
La tasa media de desempleo en 2002, según la Investigación Mensual de
Empleo (IME) del Instituto Brasilero de Geografia y Estadistica (período de referencia
de 30 días, regiones metropolitanas), fue del 11,7%. La informalidad paso de 44,7%,
en 1995, a 47,2%, en 2002, y cayó a 45,5% de la población económicamente activa en
2003. De estos, nada menos que 24,5% trabajan sin formalidad e 21,3% trabajan por
cuenta propria. La renta media disminuyo considerablemente entre 1996 y 2003,
pasando de R$ 754,00 a R$ 639,00. A parte el 28,5% de la población urbana (o 41,8
millones de personas) en 2003 no tenían acceso simultáneo a los servicios de agua,
tratamiento de efluentes y recolección de basura. La tasa de analfabetismo, a su vez,
atingió el nivel de 11,6% de la población con más de 15 años, o sea, 14,6 millones de
personas en 2003.
Además, el cuadro socio-económico brasilero se agrabó en las últimas
décadas. Según el Instituto de Investigación Económica Aplicada (2007), 1% de los
mas ricos (cerca de 1,7 millon de personas) de la población se apropian del 13% del
total de las rentas domiciliares, el mismo porcentual apropriado por el 50% mas pobres
(algo en torno de 87 millones de personas). Cerca de 47% de las familias brasileras,
según el Instituto Brasilero de Geografia e Estatística (2006), presentaran restriciones
para comprar alimentos, demostrando que la situación de inseguridad alimentaria y
nutricional está presente en la sociedad brasilera. Además, entre 1995 y 2003, Brasil
presento, según la Investigación Nacional de Domicilio (INSTITUTO DE PESQUISA
ECONÔMICA APLICADA, 2007), un crecimiento acentuado del desempleo, que salto
del 6% para el 10%. La informalidad creció: la tasa de trabajadores sin formalidad
(incluido aqui los que trabajan por cuenta propria) llego al 47% dela población
económicamente activa (PEA) en 2002. La renta media real de los trabajadores
brasileros cayó 22% entre 1996 y 2002 (INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA
APLICADA, 2007).
En relación a ese quadro, Pochmann (s/d, p. 2) afirma que
“el fenomeno de la exclusión se transformo drasticamente, dejandose
manifestar apenas en los tradicionales segmentos sociales que se
encontraban en la condición de desposeído para avanzar en el
estadio de aquellos estratos sociales que algún dia ya estuvieron
incluídos socialmente”.
La dinamica del mercado de trabajo se viene mostrando incapaz de generar
empleos suficientes para atender a los “viejos” segmentos sociales desempleados y
excluidos. Esto quiere decir entonces que los “nuevos” segmentos se unen a ellos?
La inestabilidad y la vulnerabilidad del cuadro social son evidenciadas en el
mercado de trabajo. Debido a la severidad con que se desarrollan y se transforman las
bases productivas en la actual fase del capitalismo, el trabajador, todavía con empleo
formal, es constantemente oprimido y cohebido a aceptar la precariedad del mercado
de trabajo, teniendo en vista las incertezas y la rapidez con que pueden perder su
puesto de trabajo14.
A pesar de eso, como indica Sachs (2004a) aunque exista crecimiento
económico, el proceso por el cual los países están pasado es el de jobless growth, o
bien, job loss growth, o sea, crecimiento sin empleo y crecimiento destructor de
empleos, respectivamente. En otras palabras, el crecimiento económico no viene
acompañado de empleos suficientes para el contingente de desempleados, como
tiende también a destruir puestos de trabajo15.
En este sentido, el autor señala que:
“un estudio reciente [...] presento datos estremecedores sobre la
eliminación de empleos que siguió a la abertura de la economía
brasilera en 1990. La modernización tecnológica de el país cerró 8,98
millones de puestos de trabajo en el sector agropecuario, 3,63 milliones
en la industria manufacturera, 902 mil en la administración pública y 757
mil en la construcción civil. La productividad del trabajo agropecuario
creció, de 1990 a 2001, en una media de 5,12% al año, y en la
industria, 2,52%. A su vez, las importaciones provocaron la reducción
de 1,54 millones de puestos de trabajo” (p. 24).
Esa precariedad del trabajo es compartida por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) al
defender el trabajo decente. Ver mas sobre eso en Sachs (2002).
14
Sachs (2004a) argumenta que, apesar de la reducción de puestos de trabajo en la industria, hubo un
aumento de estos en el sector de servicios. Eso no logra compensar la destruicción del empleo en el
computo general de la economía.
15
A pesar de que Brasil es un país con una de las mayores extensiones de tierra
cultivables en el mundo, la concentración de tierra alcanza indicadores significativos.
Según el IBGE (2006), 15,6% del total de los establecimientos rurales en Brasil
ocupan 75,7% del área ocupada. Mientras cerca del 85% del total de los
establecimientos rurales (de carácter familiar) poseen apenas 24,3% del total del área
ocupada por los establecimientos agropecuarios brasileños.
Argentina y Brasil se encontraban a principios del siglo XXI en condiciones de
crecimiento relativamente diferentes; sin embargo, es posible identificar una dinámica
similar de deterioro de las condiciones de seguridad alimentaria y acceso a servicios
básicos. En este sentido. se podría afirmar que la causa principal del hambre es la
falta de acceso a los alimentos, por causa de la falta de acceso a la tierra y por la falta
o insuficiencia en los ingresos de las familias. En otras palabras, la vulnerabilidad
alimentaria de Brasil, del mismo modo que en Argentina, está fuertemente conectada
al problema de acceso a la comida, y no a la disponibilidad de alimentos.
Matriz de programas y proyectos nacionales orientados a producción de
alimentos
¿Cuáles fueron las respuestas gubernamentales ante la situación de crisis
alimentaria? ¿Qué tipos de programas se implementaron? ¿Cuál fue el papel de la
relación tecnología- seguridad alimentaria en estos problemas?
En este apartado nos proponemos presentar y describir las políticas nacionales
orientadas a resolver la problemática alimentaria, principalmente aquellas de
desarrollo comunitario, auto-producción y agricultura familiar. Cabe destacarse que las
estrategias de políticas públicas de Argentina y Brasil desarrolladas para amenizar la
situación de hambre y pobreza, incluyen e incentivan programas y proyectos dirigidos
a procesos de reforma agraria, capacitación, asesoramiento técnico y financiamiento
diferenciado para los pequeños productores, cooperativas, empresas recuperadas y
otras organizaciones sociales, fomento de producciones alternativas y de la agricultura
agroecológica, así como también, a estimular la “autoproducción” en áreas rurales,
urbanas y periurbanas.
El objetivo de este apartado es mostrar algunos de los adelantos realizados
entorno al mapeo de los programas y proyectos públicos que incluyen estrategias que
podríamos denominar “tecnologías sociales” para producción de alimentos en estos
países, se exponen diferentes elementos relevantes de estas políticas: las
instituciones que formulan e implementan la política pública, los principales objetivos y
acciones, la cobertura geográfica y la escala de las políticas y acciones realizadas, los
niveles de articulación interinstitucional y los grupos sociales foco de las políticas,
entre otras variables para contribuir a mejorar el diseño de estrategias de desarrollo
social y económico focalizado en grupos sociales vulnerables.
El caso de Argentina
La crisis del 2002 impulsó nuevas estrategias y políticas públicas de seguridad
alimentaría. En una primera instancia, frente a la compleja problemática social el
Estado Nacional redireccionó los fondos públicos disponibles para el lanzamiento de
tres programas de emergencia: el Programa de Emergencia Alimentaria implementado
desde el Ministerio de Desarrollo Social (MDS), el Plan Jefes y Jefas de Hogar
Desocupados a cargo el Ministerio de Trabajo (MT), y el Programa Remediar a cargo
del Ministerio de Salud (MS). Estas políticas estaban focalizadas en la subsistencia de
la población con niveles de pobreza e indigencia y en aquellos grupos sociales
vulnerables (niños, jóvenes y ancianos). Los instrumentos de política utilizados, la
asistencia alimentaria (comedores comunitarios y educativos, módulos alimentarios,
principalmente) y la transferencia monetaria, fueron consideradas desde las mismas
políticas como estrategias de carácter paliativo, coyuntural y de corto plazo.
A partir del 2003, el énfasis en el discurso presidencial estuvo puesto en
desplegar “un modelo de acumulación de matriz diversificada con inclusión social”
(Fernández de Kichner, 2007), que articule el sector industrial y agropecuario. En la
práctica, la participación de la inversión social en el PBI se mantuvo cercana al 20%
entre los años 2003 y 2005, y evolucionó de manera creciente. La administración de
esos fondos fue concentrada progresivamente por el Gobierno Nacional por encima de
los gobiernos provinciales y municipales (Objetivos de Desarrollo del Milenio, 2009), y
especialmente dirigidas por el MDS, MAGP, y Ministerio de Obras Públicas de la
Nación.
Según el gobierno nacional, hubo una “readecuación” de las políticas sociales y
alimentarias. En el MDS se tradujo en la implementación del Plan Nacional de
Seguridad Alimentaria “El hambre más urgente” (PNSA), y el Plan Nacional de
Desarrollo Local y Economía Solidaria “Manos a la Obra” para brindar asistencia
alimentaria e impulsar la autoproducción de alimentos. En ambos casos, coordinando
con políticas ejecutadas por el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA).
La suma de estos programa públicos muestra una creciente preocupación por la
problemática de la seguridad alimentaria en Argentina a partir de la crisis de 2002. Sin
embaro, en los casos de los programas y proyectos del MDS la relación entre ciencia,
tecnología y alimentos se halla ausente. El único programa que se encuentra
articulado con el PNSA y que efectivamente desarrolla e implementa tecnologías para
las huertas orgánicas y granjas, es el el Programa PROHUERTA . En resumen, el
papel de la ciencia y tecnología está escasamente presente en las políticas y las
agenda política sobre seguridad alimentaria.
A pesar de esta tendencia, es posible observar un ligero cambio de orientación
sobre la temática en algunos casos puntuales. En primer lugar, unos pocos actores
relevantes en la administración pública han comenzado a manifestar interés en
desarrollar soluciones novedosas a la problemática alimentaria, algunas de las cuales
incluyen la variable desarrollo tecnológico.
El rol del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca (MAGP), en particular,
de la SDRyAF y el INTA, en la producción de conocimientos tecnológicos se focaliza
en un “nuevo” usuario-beneficiario, la Agricultura Familiar. La “Agricultura Familiar”
(AF), según el MAGP y el INTA, es un grupo socio-productivo vulnerable que estaba
relegado en las políticas agropecuarias16 y que está en riesgo de subsistencia dado los
efectos de la crisis sobre el medio rural. Programas y proyectos como por ejemplo el
Programa Pro-Huerta, el Programa Social Agropecuario, el proyecto de Desarrollo de
Pequeños y Pequeños Productores Agropecuarios, entre otros, despliegan numerosas
estrategias de desarrollo comunitario, “autoproducción” y
“agricultura familiar”
apoyando principalmente el diseño y difusión de tecnologías de para hacer frente a la
problemática alimentaría.
En segundo lugar, a partir de 2005, es importante señalar la creación del
Programa Nacional de Investigación y Desarrollo Tecnológico para la Pequeña
16
El Foro Nacional de la Agricultura Familiar (FONAF), en 2007, presenta al MAGP un primer documento
denominado como “Reforma Agraria” donde asignan al INTA objetivos orientados al diseño de tecnologías
adecuadas para el sector de la AF.
Agricultura Familiar (2005), y posteriormente, del Centro de Investigación y Desarrollo
de Tecnología para la Pequeña Agricultura Familiar y sus cuatro institutos de I+D
regionales dentro de la estructura del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria.
Estos son los primeros organismos estatales dirigidos a la concepción, diseño,
desarrollo, implementación y evaluación de “tecnologías apropiadas” para la
agricultura familiar (campesinos, pequeños productores, comunidades originarias).
Por otro lado, desde el 2005, el Instituto Nacional de Tecnología Industrial
(INTI), también promueve el desarrollo de Tecnologías Sociales a través de su
Programa de Extensión, el Programa Calidad de Vida, Programa de Unidades
Productivas Tipo, Subprograma de Tecnologías Sostenibles, la Red de Centros de
Investigación y Desarrollo, entre otros.
Por ultimo, en 2008, el Consejo Nacional de Políticas Sociales, constituido por
los ministros de todas las áreas, lanzó el Plan Nacional de Abordaje Integral, “Ahí, con
la gente” con el objetivo de impulsar el desarrollo de proyectos en el marco de la
“economía solidaria”17. En ese marco, el Ministerio de Ciencia, Tecnología e
Innovación Productiva (MINCYT) propuso el desarrollo de un yogur probiótico para
comedores escolares como suplemento de la dieta. La propuesta implicaba trabajar
con cooperativas y asociaciones de productores locales para la producción del
producto. Si bien este proyecto sigue la tendencia señalada, hasta el momento este es
el único proyecto implementado por el MINCYT en esa dirección y sólo fue
implementado en Tucumán.
En la TABLA Nº1 se presenta un cuadro matriz que identifica 21 planes,
programas y proyectos, las instituciones públicas que lo ejecutan, define las
principales objetivos y acciones de cada uno, la cobertura geográfica, los grupos
sociales y comunitarios que son foco de esas políticas, y la articulación interestatal que
proponen. Dicho cuadro representa el paquete básico de políticas a nivel nacional que
abordan de forma directa o indirecta la relación seguridad alimentaria/tecnologías
sociales.
No existen datos precisos sobre qué entiende el MDS por economía social o solidaría. Los
cuestionamientos sobre las
17
TABLA Nº 1 - Mapeo de Programas y Proyectos de Producción de Alimentos de Argentina
Institución
Ejecutora
Ministerio de
Desarrollo Social
(MDS)
Nombre de
Programas y
Proyectos
Inicio
Plan Nacional de
Seguridad
Alimentaria
“El hambre más
urgente”
2003
(PNSA)
Consejo Nacional
de Coordinación
de Políticas
Sociales
Plan Nacional de
Abordaje Integral,
“Ahí, con la gente”
2008
Objetivos y Acciones
Brindar asistencia alimentaria; facilitar
la autoproducción de alimentos a las
familias y redes prestacionales,
fortalecer la gestión descentralizando
fondos; realizar acciones en materia de
educación alimentaria y nutricional y
desarrollar acciones dirigidas a grupos
de riesgo focalizados. Capacitación y
apoyo técnico a huertas y granjas entre
otros.
Asistencia técnica, capacitación y
acompañamiento en el diseño e
implementación de proyectos
productivos en el marco de la economía
social; puesta en marcha de
cooperativas y cadenas productivas
proveedoras del Estado; asistencia y
financiamiento de producción familiar
para el autoconsumo.
Apoyo económico y financiero a
emprendimientos productivos,
Cobertura
Grupos sociales y
comunitarios/
Usuario/beneficia
rio
Articulación
interinstitucional
Nacional
Familias en situación
de vulnerabilidad
socio-económica
PROHUERTA-INTA, Gobiernos
provinciales, ONGs, entre otros.
Nacional
Familias en situación
de vulnerabilidad
socio-económica
Ministerios, SAGPYA, INTA,
CIC’s.
MDS
Plan Nacional de
Desarrollo Local y
Economía Solidaria
“Manos a la Obra”
Instituto Nacional
de Tecnología
Agropecuaria
Programa Federal
de Apoyo al
Desarrollo Rural
Sustentable
(INTA)
(PROFEDER)
Ministerio de
Desarrollo Social
(MDS) e Instituto
Nacional de
Tecnología
Agropecuaria
(INTA)
INTA
Programa
PRO-HUERTA
Promoción para la
Autoproducción de
Alimentos
Unidad de Planes y
Proyecto de
Investigación y
2003
2003
1990
encadenamientos productivos, servicios
de apoyo a la producción y a la
comercialización. Fortalecimiento
institucional desde una perspectiva de
desarrollo local. Asistencia técnica y
capacitación a los emprendedores de
unidades de producción de los
proyectos de la economía social.
El énfasis está puesto en la seguridad
alimentaria, la modernización del sector
agroalimentario y agroindustrial, la
inclusión social de pequeños
productores y el manejo sustentable de
los recursos naturales.
Fortalecimiento de las capacidades de
autoproducción en sectores
socialmente vulnerables, tanto familias
como redes prestacionales.
Capacitación, apoyo técnico, desarrollo
y/o implementación de “tecnologías
apropiadas” para la producción de
alimentos orgánicos.
Asistencia técnica a proyectos
productivos. Un porcentaje del
presupuesto es destinado a acciones
Nacional
Personas, familias y
grupos en situación
de pobreza,
desocupación y/o
vulnerabilidad social
Organizaciones de la economía
solidaria, CICs, cooperativas,
gobiernos provinciales y
municipales.
Nacional
Familias pobres,
agricultures
familiares,
productores
minifundistas y
medianos, actores
sociales y
sectoriales.
En este programa están
enmarcados Cambio Rural,
Minifundios, Prohuerta, Profam,
PNDL, y proyectos integrados
Nacional
Nacional, con
Familias urbanas
y rurales con
necesidades básicas
insatisfechas
Pequeños
Posee una extensa red de
instituciones educativas,
comedores, escuelas, municipios,
ONGs. Articula con el Plan
Nacional de Desarrollo Local y
Economía Solidaria “Manos a la
Obra”, el Plan Nacional Familias
por la Inclusión Social, y
PROFEDER.
Organismos nacionales como el
PSA, el Instituto Nacional de
Asociativismo y Economía Social
Extensión para
Pequeños
Productores
Minifundistas
1987
(Unidad de
Minifundios)
INTA (Extensión)
Centro de
Investigación y
Desarrollo de
Tecnología para
la Pequeña
Agricultura
Familiar e
Institutos (INTA)
SAGPyA
Programa para
Productores
Familiares
(PROFAM)
Programa Nacional
de Investigación y
Desarrollo
Tecnológico para la
Pequeña
Agricultura Familiar
2003
2005
(CIPAF e IPAFs)
Programa Social
Agropecuario
1993
de experimentación adaptativa,
fundamentalmente insumos para la
realización de tareas de validación de
tecnología. Se promueve la búsqueda y
apoyo para la obtención de aportes
crediticios a los proyectos asistidos que
provienen de fuentes de financiamiento
variadas.
Apoyo a iniciativas de grupos de
productores familiares para generar e
implementar proyectos productivos
participativos. Asistencia técnica y
desarrollo de experimentación
adaptativa.
Con el objetivo de la Seguridad y
Soberanía Alimentaria subraya el papel
del desarrollo de I+D, adaptación y/o
validación de “tecnologías apropiadas”
(y apropiables) para el desarrollo
sostenible de la pequeña agricultura
familiar. Es central el empoderamiento
de los actores sociales de la AF. Así
como también, fomentar la producción
agroecológica.
Asistencia técnica y capacitación para
pequeños productores. Desarrollo y/o
implementación de “tecnologías
apropiadas” para mejorar la producción.
Líneas de créditos no bancario
(financiamiento de infraestructura
una mayor
concentración de
proyectos en las
regiones de NOA,
NEA y Cuyo.
productores
minifundistas
Nacional
Productores
familiares
Región Noroeste,
Norteste,
Pampeana y
Cuyo.
21 provincias
Pequeña agricultura
familiar
Pequeños
productores con
límites de capital e
ingresos
(INAES), ONG’s como INDES y
FUNDAPAZ
Foro Nacional de la Agricultura
Familiar, cooperativas,
organizaciones de pequeños
productores, instituciones
academicas y profesionales,
Extensión INTA.
Foro Nacional de la Agricultura
Familiar, ONGs, cooperativas,
entre otros.
productiva y de servicios básicos, y
compra de insumos) y apoyo al
fortalecimiento de organizaciones de
productores, principalmente en: acceso
al agua, a la tierra y a la
comercialización.
(PSA)
Secretaria de
Agricultura,
Ganadería, Pesca
y Alimentos
(SAGPYA) e
INTA
SAGPyA
Programa Federal
de Reconversión
Productiva para la
Pequeña y Mediana
Empresa
Agropecuaria
(Cambio Rural)
Proyecto de
Desarrollo de
Pequeños
Productores
Agropecuarios y su
Adicional
1993
1998
(PROINDER)
SAGPyA y
Ministerios
Sectoriales de las
Provincias
Programa de
Desarrollo Rural del
Noreste
(PRODERNEA)
1998
El principal instrumento es la asistencia
técnica en aspectos de mejoramiento
de las capacidades institucionales.
Búsqueda y acceso a créditos.
Experimentación adaptativa según
requieran los proyectos.
Apoyar iniciativas rurales (obras de
infraestructura comunitaria,
autoconsumo, producción para el
mercado, sistemas de comercialización)
y generar fortalecimiento institucional
de los gobiernos provinciales: apoyo
técnico, capacitación de técnicos, y
contribuición de soporte cientifico y
técnico sobre “tecnologías apropiadas”
orientadas a los pequeños productores
agropecuarios.
Promueve el aumento sostenible del
ingreso y de la capacidad de
autogestión de pobladores rurales e
indígenas. Brinda asistencia
técnica y financiera, apoyo en la gestión
Nacional
Nacional,
desconcentrado.
Se ejecuta a
través de las
unidades
provinciales del
PSA
Región del
Noreste
Pymes. Grupos y
redes de pequeños y
medianos
productores.
Pequeños
productores,
trabajadores
transitorios
agropecuarios y no
agropecuarios con
NBI
Pequeños
productores en
situación de pobreza
rural.
Provincias, municipios, PSA, Foro
Nacional de la Agricultura
Familiar, INTA
Gobiernos provinciales,
cooperativas, organizaciones de
pequeños productores,
instituciones academicas y
de proyectos y capacitación para
aumentar y diversificar las
explotaciones existentes, facilitar
cambios tecnológicos y capitalizar a las
pequeñas unidades productivas y de
negocios.
SAGPyA y
Ministerios
Sectoriales de las
Provincias
Programa de
Desarrollo Rural del
Noroeste
(PRODERNOA)
SAGPyA y
Ministerios
Sectoriales de las
Provincias
Programa de
Desarrollo Rural de
la Patagonia
(PRODERPA)
SAGPyA
Ley 26141.
Régimen para la
recuperación,
fomento y
desarrollo de la
1998
1998
2006
Mejorar la calidad de vida de las
comunidades campesinas y aborígenes
con obras de infraestructura,
principalmente de provisión de agua;
propender a la seguridad alimentaria de
la población objetivo a través de
proyectos productivos de autoconsumo;
formar técnicos capacitados y
sensibilizados acerca de la
problemática regionales.
Mejorar las pequeñas unidades
productivas y de negocios. Apoyo
técnico centrados en actividades
agrícolas, ganaderas, forestales,
microempresariales y artesanales, en el
marco de una estrategia operativa
impulsada por la demanda, participativa
y orientada al mercado.
Financiamiento (reintegrable o no
reintegrable) para mejorar el sistema
productivo y las condiciones de vida.
Asistencia técnica en producción y
comercialización caprina. Capacitación.
profesionales.
Región del NOA
Pequeños
productores con
capacidad de
gestión.
Aborigenes y
campesinos.
Región
Patagonica
Población rural pobre
de más de 14 años
Provincias con
producción
caprina
Productores caprinos
con tratamiento
diferencial a los
productores de cuyos
ingresos estén por
debajo de la líneas
Gobiernos provinciales, Foro
Nacional de la Agricultura
Familiar, universidades,
cooperativas, organizaciones de
pequeños productores,
instituciones.
Gobiernos provinciales,
cooperativas, organizaciones de
pequeños productores.
actividad caprina
Extensión
de pobreza.
Programa de
Abastecimiento
Básico Comunitario
2005
Subprograma de
Apoyo al Trabajo
Popular
2005
Subprograma
Asistencia a
Cooperativas y
Empresas
Recuperadas
2005
Instituto Nacional
de Tecnología
Industrial (INTI)
Extensión INTI
Extensión INTI
Aborda la problemática alimentaria a
través de la implementación de un
modelo de autogestión comunitaria
fortalecido por un programa de
transferencia tecnológica.
Acompaña a las organizaciones e
instituciones sociales en la búsqueda
de recursos y la implementación de
sistemas de producción alimentaria
eficientes que se inserten como
proveedores de alimentos saludables
en la red alimentaria local y sean
gestionados por miembros de la propia
comunidad.
Generar y transferir tecnología
industrial de apropiación colectiva para
que emprendedores, grupos,
comunidades o sectores industriales
eleven la calidad de su producción y,
consecuentemente, su calidad de vida.
Promover el desarrollo sustentable de
las cooperativas y empresas
recuperadas a partir de la transferencia
de tecnologías y herramientas de
apropiación colectiva que permita un
crecimiento con autonomía en su
proceso productivo.
Nacional
Nacional
Nacional
Población de bajos
recursos que se
encuentren en
situación de
vulnerabilidad
nutricional. ONGs,
entidades
educativas, y
pequeños
productores.
Emprendedores,
grupos, comunidades
o sectores
industriales.
Cooperativas
productivas y
empresas
recuperadas
Cooperativas, ONGs, entidades
educativas, instituciones
academicas.
Cooperativas, ONGs, entidades
educativas, instituciones
academicas.
Cooperativas, empresas
recuperadas, ONGs, ,
instituciones academicas y
profesionales.
Diseñar y desarrollar modelos de
emprendimientos económicamente
sustentables para reinsertar a los
desocupados en el sistema productivo.
Replicación de experiencias UPT.
Nacional
Población
desocupada
Cooperativas, ONGs,
instituciones academicas y
profesionales, instituciones
públicas.
Programa de
Calidad de Vida
Asesorar a proyectos productivos, de
promoción del trabajo y habitat. Asistir a
las comunidades en sus demandas de
información y en el desarrollo de
alternativas de uso sostenible del
recurso agua para bebida humana,
animal y uso de riego.
Nacional
Toda la comunidad
Cooperativas y asociaciones,
ONGs, instituciones academicas
y profesionales, instituciones
públicas.
Subprograma de
Tecnologías
Sostenibles
Asesorar, desarrollar y/o implementar
tecnologías ecosostenibles para la
producción agricola (permacultura,
huertas organicas, etc.)
Nacional
Toda la comunidad
Cooperativas y asociaciones,
ONGs, instituciones academicas
y profesionales, instituciones
públicas.
INTI
Programa de
Unidades
Productivas Tipo
INTI
INTI
2005
Como puede observarse, si bien existen algunos programas y proyectos orientados al
desarrollo e implementación de tecnologías sociales para la producción de alimentos,
no reflejan una política estatal claramente definida en este sentido. Son, hasta el
momento, iniciativas dispersas y poco articuladas entre si.
El caso de Brasil
La grave situación social de Brasil colaboró para que los desafíos sociales
entrasen en la agenda como una de las prioridades de este gobierno18.
La
preocupación en relación a la situación social del país nos remite a octubre de 2001,
cuando el Instituto Ciudadanía, con la coordinación general de Luís Ignacio Lula da
Silva, lanzó al debate público el “Proyecto Hambre Cero – una propuesta de política de
seguridad alimentaria y nutricional”. La constitución de ese documento tuvo la
participación de representantes de Organizaciones No-Gubernamentales (ONGs),
institutos de investigación, sindicatos, organizaciones populares, movimientos sociales
y especialistas vinculados a la cuestión de la seguridad alimentaria en el país.
Al incorporar al público a ese debate e implementar su programa de gobierno,
el Gobierno de Lula señalizó que la intención en transformar las acciones estatales,
integrándolas entre si y articulándolas con toda la sociedad tenían por objetivo
amenizar la exclusión y la desigualdad social. En comparación con gobiernos
anteriores, la manifestación de esa intención fue un paso significativo, aunque en la
práctica esas acciones contribuyen en parte a su objetivo.
De esta manera, fue lanzado el Programa Hambre Cero y creado el Ministerio
Extraordinario de Seguridad Alimentaría y Combate al Hambre (MESA), para
coordinarlo estuvo el entonces Ministro José Graziano da Silva, en 2003. Este
proyecto tenía como objetivo implementar la propuesta de una política nacional
participativa de seguridad alimentaria y combate al hambre. En este mismo año, el
Consejo Nacional para Seguridad Alimentaria y Nutricional (CONSEA), ligado a la
Presidencia de la República, fue restablecido. En conjunto con los CONSEAs
El proyecto del gobierno de Lula se proponía articular tres ejes estructurantes e interdependentes: el
social, el democrático y el nacional, siendo el social la referencia para los otros dos, o sea, la distribuición
de ingresos y de riqueza, la generación de trabajo y empleo, la inclusión social y el uso de los recursos
naturales con sustentabilidad (Partido de los Trabajadores, 2002a).
18
estaduales y municipales, el Consejo Nacional tiene el papel de asesorar el gobierno
en la formulación de políticas y en la elaboración de programas. La gestión compartida
entre gobierno y sociedad civil del Consejo, con fuerte participación de movimientos
sociales, muestra un avance en la forma de elaborar política pública. En realidad, este
proceso constituye un proceso de inclusión de nuevos actores sociales, como
movimientos sociales, en la construcción de políticas públicas que hasta entonces no
existía.
La necesidad de romper con la lógica de acciones fragmentadas, sectorizadas
y/o con sobreposición de acciones similares hizo que ese proyecto fuese transformado
en Estrategia de Gobierno, vinculando mas de 30 programas y acciones sociales,
divididos en cuatro ejes articuladores:
a. ampliación del acceso a los alimentos;
b. fortalecimiento de la Agricultura Familiar;
c. promoción de procesos de inserción productiva y
d. articulación y mobilización.
A partir de esos programas y de los relatorios técnicos de los Ministerios de
Desarrollo Agrario (MDA) y de Desarrollo Social (MDS), del Instituto Nacional de la
Reforma Agraria (INCRA) y de la Empresa Brasilera de Investigación Agropecuaria
(EMBRAPA), identificamos 17 programas e proyectos orientados directamente a la
producción de alimentos, conforme la TABLA Nº 2.
TABLA Nº 2
Mapa de Programas y Proyectos orientados a la Producción de Alimentos en Brasil
Institución
ejecutora
Ministerio de
Desarrollo
Agrario
(MDA)
Nombre de los
Programas y
Proyectos
Programa Nacional
de la Agricultura
Familiar (PRONAF)
Inicio
1999, con
alteraciones
significativas
en
2003/2004 y
2006.
Ministerio de
Desarrollo
Agrario
(MDA)
Asistencia Técnica
y Extensión Rural
en la Agricultura
Familiar
2003
Ministerio de
Desarrollo
Agrario
(MDA)
Seguro da
Agricultura Familiar
(SEAF)
2003
Ministerio de
Desarrollo
Agrario
(MDA)
Desarrollo
Sustentable de
Proyectos de
Asentamiento
2003
Grupos sociales y
comunitarios/
Usuario/beneficiario
Agricultores familiares e
asentados de l reforma
agraria
Articulación
interinstitucion
al
Sindicatos
Rurales e
Instituto de
Asistencia
Técnica y
Extensión Rural
(EMATER)
Nacional,
con foco
para la
región del
semi-árido
Agricultores familiares e
asentados de la reforma
agraria
Centros
Estaduales de
Desenvolvimient
o Agrario y
parcerías con
gobierno,
empresas y
sociedad civil
Segurar de 65% da recepta líquida esperada
por el emprendimiento financiado y
Desarrollar acciones a fin de promover el uso
de tecnologías adecuadas, como medidas
preventivas contra eventos de risco.
Nacional
Agricultores familiares
contratantes de
financiamientos de custeio
nel PRONAF
Proporcionar a las familias asentadas
capacitación y los medios para estructuración
del proceso organizacional y productivo, de
forma a integralas al segmento de la
agricultura familiar, con sustentabilidad
económica, ambiental y social, en la
Nacional
Familias asentadas
Objetivos y acciones
Cobertura
Financiar proyectos de custeio (inversión de
custeio da zafra o de las actividades
agropecuarias y de beneficiamiento o
industrialización) o de inversión
(financiamiento da implantación, ampliación o
modernización da infraestructura de
producción y servicios) individuales o
colectivos para la producción a los
agricultores familiares e asentados da reforma
agraria.
Auxiliar en la formación de los agricultores, en
la producción de tecnologías y de
conocimiento apropiados para la agricultura
familiar e nel apoyo a proyectos de inovación
tecnológica de la agricultura familiar no semiárido.
Nacional
-
perspectiva de construcción de su ciudadanía
plena.
INCRA
(Instituto
Nacional de
Colonización
y Reforma
Agraria)
Programa de
Asesoría Técnica,
Social e Ambiental
a la Reforma
Agraria
2003
Asesorar técnica, social e ambientalmente las
familias asentadas en los Proyectos de
Asentamiento (PAs) de la Reforma Agraria,
creados o reconocidos por el INCRA.
Nacional
Familias asentadas
INCRA/CNPq
Programa de Apoyo
Científico e
Tecnológico a los
Proyectos de
Asentamiento da
Reforma Agraria
(Pacto)
2000
Actuar como suporte a las iniciativas de los
proyectos de asentamientos. El objetivo és
ofrecer capacitación sobre alternativas
económicas sustentables y conocimientos de
ciencia y tecnología sobre temas diversos,
como, salud, educación y producción.
Nacional
Agricultores familiares y
asentados
INCRA
Programa Nacional
de Educación en la
Reforma Agraria
(PRONERA)
1998
Fortalecer la educación en las áreas de
reforma agraria estimulando, proponiendo,
generando, desarrollando proyectos
educacionales, utilizando metodologías
orientadas para la especificidad del campo, a
fin de contribuir para la promoción del
desarrollo sustentable.
Nacional
Jóvenes y adultos dos
proyectos de asentamientos
criados pelo INCRA o por
organizaciones estaduales
de tierras.
INCRA
Programa de
Consolidación e
Emancipación
(Auto-Suficiencia)
de Asentamientos
Resultantes da
Reforma Agraria
(PAC)
Programa de
Agricultura Urbana
e Peri-Urbana
2000
Consolidar e desenvolver los asentamientos
para que seam independientes e integrados
al segmento da agricultura familiar; asesorar
técnicamente y capacitación, promoviendo la
sustentabilidad económica, social y
ambiental.
Siete
Estados
Asentados da reforma
agraria
2003
Promover producción de actividades
hortifrutigranjeiras a fin de garantir seguridad
alimentar e nutricional, bien como renta;
fomentar proyectos de sistemas integrados de
Proyectos
convenidos
Familias pobres, agricultores
urbanos e peri-urbanos,
desempleados; familias
beneficiarias do Programa
Ministerio de
Desarrollo
Social (MDS)
Instituciones
públicas,
privadas,
entidades de
representación
de los
trabajadores
rurales e ONG.
Prefecturas,
secretarias
estaduales,
universidades,
movimientos
sociales e
institutos de
pesquisa.
Instituciones de
enseñanza,
gobiernos
estaduales y
municipales e
movimientos
sociales y
sindicales de
trabajadores
Prefecturas e
asociaciones de
agricultores
asentados
Estados, Distrito
Federal y
Municipios
producción agroecológica.
EMBRAPA/M
CT/MDA
EMBRAPA
Apoyo al Desarrollo
de la Agricultura
Familiar y a la
Sustentabilidad del
Medio Rural
Proyecto de
Competitividad y
Sustentabilidad de
la Agricultura
Familiar
2008
EMBRAPA
Proyectos PAC de
Seguridad
Alimentar e
Alimento Seguro
2008
EMBRAPA
Proyectos de
Pesquisa para o
Semi-árido
nordestino
2003
Contribuir con el suporte científico e
tecnológico coordenado por la EMBRAPA,
para a valorización das unidades familiares
de producción, con desarrollo sustentable e a
la inclusión social.
Fomentar la inserción de la agricultura
familiar, de forma competitiva e sustentable,
nos diferentes biomas brasileros; Fomentar la
utilización de los recursos hídricos de forma
eficiente; Fomentar o desarrollo de
propuestas alternativas de tecnologías de
acuerdo con la necesidad de la región
(conservación del aqua em barragens
subterráneas y nel Semi-árido; sistemas de
producción de frutas, pomares, huertas,
caseras y comunitarias, con uso de irrigación
localizada en pequeña escala; Sistemas de
producción orgánicos de anana y manga, e
de procesamiento de frutos nativos, como
umbu y umbu-cajá, de manga y de mandioca,
etc.)
Aumentar a oferta de alimentos de cualidad,
garantir la sanidad de la producción
vegetal y animal, generar y transferir
conocimiento sobre nuevos insumos
agrícolas, e optimizar la utilización
de los recursos genéticos disponibles nel
País.
Apoyar o desenvolvimiento de acciones
productivas de la agricultura familiar con
vistas a la elaboración de referencias técnicas
e organizacionales que puedan ser
diseminadas para el conjunto del Programa
Hambre Cero; Fomentar la creación de
sistemas productivos o formas de uso que se
armonicen con el medio ambiente del SemiÁrido; Adaptar tecnologías, en cooperación
Nacional
Bolsa Familia y grupos
organizados en cooperativas
y instituciones.
Agricultores familiares
Nacional
Agricultores familiares
Nacional
Agricultores familiares
Unidades
Colectivas de
Multiplicación de
Semientes
(UCMS)
Región do
Semi-Árido
Agricultores familiares
Unidades
estaduales da
Embrapa;
organizaciones
estaduales de
pesquisa
agropecuaria do
Nordeste (de
Pernambuco, do
MCT, MDA,
EMBRA e
CONSEPA
con grupos de agricultores/experimentadores,
desarrolladas en Campos de Aprendizaje
Tecnológica Colectiva – CATC – que, alén de
la integración de los pesquisadores,
permitirán también el establecimiento de
relación de permuta de conocimientos con las
comunidades .
EMBRAPA
Proyectos de
Pesquisa para
comunidades
Indígenas
Proyectos de
Pesquisa para
asentamientos
rurales
2003
2003
Movilizar un conjunto de asentamientos, a fin
de potencializar sus recursos y dar visibilidad
a la su producción, con el foco en el
desarrollo territorial; Asistir financieramente y
tecnológicamente el proyecto.
EMBRAPA
Proyectos de
Pesquisa para
periferia urbana
2003
EMBRAPA
Proyecto Quintais
Orgánicos de
Frutas: Contribución
para la Seguridad
Alimentar en Áreas
Rurales, Indígenas
y Urbanas
2004/2005
Fomentar la Agricultura Urbana, con el cultivo
de hortalizas, de plantas medicináis y de
floricultura, así como con la creación de
pequeños animales, para el autoconsumo de
las familias y para la renta familiar.
Producir huertas con los principios da
producción orgánica a fin de contribuir para la
seguridad alimentar y ambiental de
comunidades carentes en las áreas rurales y
urbanas.
EMBRAPA
Sin información
Rio Grande do
Norte y da
Paraíba)
Sin
información
Sin información
Sin información
Nacional,
prioridad en
la
Amazonia,
nel
Semiárido e
nel Sul
Nacional
Familias asentadas
MDA, INCRA e
movimientos
sociales
Nacional
Comunidades carentes;
agricultores familiares;
agricultores asentados;
comunidad escolar
(estudiantes); comunidad
indígena; comunidad
quilombola; y otros
Familias carentes
Eletrobrás;
Companhia de
Generación
Térmica de
Energía
Eléctrica;
EMATER – RS
En 2004, el Ministerio de Ciencia y Tecnología (MCT), lanzó el plan Plurianual
(PPA 2004-2007) en el cual se instituyó la Estrategia Nacional de Ciencia, Tecnología
e Innovación vigente hasta la actualidad (PCT14). El objetivo explicito de dicha
estrategia es transformar a la ciencia, la tecnología y la innovación (CTI) en
instrumentos promotores del desarrollo nacional y consolidar la consciencia colectiva
respecto del valor de la CTI para el desarrollo del país.
En este sentido, es posible señalar que en la política brasilera actual se
reconoce el objetivo de estimular la inclusión y el desarrollo social con apoyo de la C,T
&I. La comprensión del gobierno federal sobre el desarrollo sin inclusión social llevó al
Ministerio de Ciencia y Tecnología (MCT) a crear la Secretaria Nacional de Ciencia y
Tecnología para la Inclusión Social (SECIS). La SECIS tiene el objetivo “apoyar
programas y proyectos que tengan como objetivo la utilización de la ciencia, la
tecnología y la innovación como puertas de acceso de la población más pobre del país
en beneficio del progreso” (MCT, 2007, p.108). Esta frase muestra claramente la visión
positiva de la ciencia, entendida como herramienta capaz de promover, por si sola, el
desarrollo social.
Sin embargo, a pesar de la preocupación por incentivar, investigar, difundir e
implementar tecnologías entre los diferentes grupos sociales y productivos existentes,
la SECIS ejecuto 9% de los recursos del MCT en 2005, reflejando la poca importancia
en comparación con otras áreas de política. La SECIS muestra una relación diferencial
en relación a la política C&T pero todavía sus acciones no fueron suficientes frente a
las demandas de inclusión social existentes en Brasil. Las prioridades adoptadas por
el gobierno federal de Lula acarrean las prioridades deliberadas por la política C&T del
gobierno anterior (cargadas de valores propios de un gobierno de derecha), lo cual
muestra que no existe una ruptura entre las dos políticas. Por ello, la política C&T
brasilera tiene dificultades para orientarse hacia las demandas sociales y locales.
En otras palabras, el desarrollo de las políticas C&T orientadas a la seguridad
alimentaria son parte de la agenda política brasilera, aunque aún los resultados en
términos de inclusión social son escasos.
Consideraciones Finales
Actualmente, amplios sectores de la población viven en condiciones de
exclusión, signadas por déficits en el acceso a bienes básicos, y en particular
dificultades de acceso a alimentos. Si bien los recientes cambios de dirección en la
políticas alimentarias y de ciencia y tecnología se han dado importantes pasos
adelante, la superación de las desigualdades sociales todavía constituye, el mayor
desafío político y económico de los gobiernos de Argentina y Brasil. Frente a este
desafío, la cantidad y la diversidad de programas de desarrollo alimentario registrada
hasta el momento parece indicar más el esbozo tentativo de una solución que una
verdadera estrategía de desarrollo integrado en la cual la tecnología posee un papel
preponderante. Y, sin embargo, ubicar en el centro de la escena la relación entre
tecnología y seguridad alimentaria es fundamental para construir nuevas agendas de
desarrollo de carácter igualitario y sustentable. Esto se debe a que la escala del
problema social pone a prueba las actuales capacidades de respuesta gubernamental
y la dimensión tecnológica del problema constituye un desafío en sí misma. Y que, al
mismo tiempo, en lugar de funcionar de modo inclusivo, la lógica predominante de
desarrollo productivo en nuestros países ha logrado deteriorar las condiciones
sociales, y en el caso observado, deteriorar las posibilidades de acceso a una
alimentación digna.
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