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NOTA DEL CERMI SOBRE LA SENTENCIA 178/2011, DE 8 DE NOVIEMBRE DE 2011. CONFLICTO POSITIVO DE COMPETENCIA 5250-2005. INTERPUESTO POR EL CONSEJO EJECUTIVO DE LA GENERALITAT DE CATALUÑA EN RELACIÓN CON LA ORDEN TAS/893/2005, DE 17 DE MARZO, POR LA QUE SE ESTABLECEN LAS BASES REGULADORAS PARA LA CONCESIÓN DE SUBVENCIONES SOMETIDAS AL RÉGIMEN GENERAL DE SUBVENCIONES DEL ÁREA DE SERVICIOS SOCIALES, FAMILIAS Y DISCAPACIDAD, DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES Y DEL INSTITUTO DE MAYORES Y SERVICIOS SOCIALES I. La Sentencia resuelve el conflicto positivo de competencia núm. 5250-2005, promovido por la Letrada de la Generalitat de Cataluña, en representación de su Gobierno, contra la Orden TAS/893/2005, de 17 de marzo, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones sometidas al régimen general de subvenciones del área de servicios sociales, familias y discapacidad, del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y del Instituto de Mayores y Servicios Sociales. La Orden TAS/893/2005, de 17 de marzo, según su Art. 1, «establece las bases reguladoras de concesión de las subvenciones sometidas al régimen general de subvenciones del área de Servicios Sociales, Familias y Discapacidad del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y del Instituto de Mayores y de Servicios Sociales», siendo el objeto de dichas subvenciones «la realización de programas sociales dirigidos a favorecer la inclusión social y a apoyar el movimiento asociativo y fundacional de las personas mayores, personas con discapacidad, familia, infancia, pueblo gitano y voluntariado». Para orientarnos sobre las ayudas de las que estamos hablando, indicar que se trata de una convocatoria que se publica cada año y que la del año en curso es la Orden SPI/1166/2011, de 28 de abril, por la que se establecen las bases reguladoras de la concesión de subvenciones sometidas al régimen general de subvenciones de la Secretaría General de Política Social y Consumo. El objeto de estas subvenciones es actualmente "la realización de actuaciones estatales dirigidas a apoyar el movimiento asociativo y fundacional de ámbito estatal de las personas y los colectivos que se encuentran en situación o en riesgo de exclusión social, las personas con discapacidad, familias, infancia, pueblo gitano y voluntariado, y de aquéllas otras que, en definitiva, se dirijan al fortalecimiento del Tercer Sector de Acción Social. Asimismo, son objeto de estas subvenciones aquellas actividades que se dirijan al cumplimiento de los objetivos y los principios rectores del Año Europeo de las Actividades de Voluntariado que fomenten una Ciudadanía Activa". Es una convocatoria independiente de la Orden de subvenciones con cargo a la asignación tributaria del IRPF. Para la Generalitat la Orden del 2005 impugnada vulnera la competencia de la Generalitat en materia de asistencia social, asumida con carácter exclusivo de acuerdo 1 con el Art. 9.25 del Estatuto de Autonomía de Cataluña de 1979. Considera que, tratándose de subvenciones en materia de servicios sociales, competencia asumida por la Generalitat con carácter exclusivo, los fondos correspondientes deberían haber sido territorializados entre las Comunidades Autónomas, asignándole a la Generalitat de Cataluña la dotación correspondiente. El Abogado del Estado rechaza que se haya producido la vulneración competencial denunciada, pues considera que el Estado puede realizar legítimamente determinadas intervenciones en la señalada materia de asistencia social. EL TRIBUNAL SEÑALA, CON CARÁCTER PREVIO: - Encuadradas estas subvenciones en la materia de asistencia social, ha sido efectivamente asumida por la Comunidad Autónoma con carácter exclusivo, de acuerdo con el Art. 166 del vigente Estatuto de Autonomía de Cataluña - Esta competencia de la Comunidad Autónoma «no impide el ejercicio de las competencias del Estado ex Art. 149.1 CE, sea cuando éstas concurran con las autonómicas sobre el mismo espacio físico o sea sobre el mismo objeto jurídico» (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 104). Ahora bien, para que el Estado pueda ejercer esa competencia subvencionadora en relación a una competencia exclusiva cual es la de "asistencia social", se deben cumplir dos requisitos: - Cuando el Estado decide asignar fondos presupuestarios a dicha competencia sin invocar un título competencial propio, deben esos fondos integrarse como un recurso que nutre la Hacienda autonómica, consignándose en los Presupuestos Generales del Estado como transferencias corrientes o de capital a las Comunidades Autónomas, de manera que la asignación de los fondos quede territorializada, a ser posible, en los mismos presupuestos generales del Estado (se sigue la doctrina de la STC 13/1992, FJ 8) - Pueden ser gestionadas, excepcionalmente, por un órgano de la Administración del Estado u organismo de ésta dependiente, con la consiguiente consignación centralizada de las partidas presupuestarias en los presupuestos generales del Estado, si éste ostenta algún título competencial, genérico o específico, sobre la materia y en determinadas circunstancias, a saber: que resulte imprescindible para asegurar la plena efectividad de las medidas dentro de la ordenación básica del sector y para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional (STC 13/1992, FJ 8; en concordancia con lo señalado, entre otras resoluciones, en la STC 95/1986, de 10 de julio, FJ 5) La conclusión del Tribunal es que no habiéndose cumplido ninguno de estos requisitos, la Orden en cuestión invade la competencia autonómica. Al entrar en el examen del contenido de la Orden, hace unas precisiones de interés: - Corresponde a la esfera de la competencia estatal la regulación de los aspectos centrales del régimen subvencional —objeto y finalidad de las ayudas, modalidad técnica de las mismas, beneficiarios y requisitos esenciales de acceso—. 2 - Corresponde a la competencia autonómica lo relativo a la gestión, esto es, la tramitación, resolución y pago de las subvenciones, así como la regulación del procedimiento correspondiente a todos estos aspectos. En definitiva la Sentencia anula la mayor parte de su articulado de acuerdo a esta última distribución competencial. No obstante, carece de efecto económico alguno (NO HAY QUE DEVOLVER LAS AYUDAS), dado que el propio fundamento jurídico 8 de la Sentencia indica que su efecto meramente declarativo. II. En cuanto a si esta Sentencia ofrece enseñanzas válidas para las ayudas al empleo: Hay que considerar en primer lugar que el título competencial para regular las ayudas al empleo, por ejemplo el utilizado en el Real Decreto 1542/2011, de 31 de octubre, por el que se aprueba la Estrategia Española de Empleo 2012-2014, es el artículo 149.1.7.ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas. Por tanto, nos encontramos ante un supuesto distinto al analizado en la Sentencia, ya que no estamos ante una competencia exclusiva de la Generalitat, como la que tiene en materia de asistencia social, sino una competencia compartida, como también establece el artículo 170 del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Por cierto, quizás en un exceso de prudencia, el Real Decreto 1542/2011, que regula las ayudas al empleo, se ajusta exactamente a los dos requisitos antes expuestos para los casos en que el Estado desea asignar subvenciones con fondos estatales en relación a materias (como la de asistencia y servicios sociales) de competencia exclusiva autonómica. Por tanto, la Sentencia en cuestión no son aplicables a las ayudas al empleo. III. SOLUCIONES DE CARA A FUTURAS ÓRDENES REGULADORAS El problema de la Orden del 2005 anulada parcialmente por el tribunal Constitucional, ha sido corregido en las siguientes Ordenes a las de ese año. En Ordenes posteriores, por ejemplo la OTAS668/07, de 14 de marzo, y la ORDEN TAS/421/2008, de 19 de febrero, por el que se establecen las bases reguladoras de la concesión de subvenciones sometidas al régimen general de subvenciones de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales, Familias y Discapacidad, así como la última Orden SPI/1166/2011, de 28 de abril, por la que se establecen las bases reguladoras de la concesión de subvenciones sometidas al régimen general de subvenciones de la Secretaría General de Política Social y Consumo, se invoca, en la exposición de motivos, con fundamento en el artículo 149.1.1ª de la Constitución Española, que la Administración General del Estado tiene competencia sobre la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales. Incluso incluye, un resumen de la doctrina del Tribunal Constitucional que permite realizar la gestión centralizada cuando se invoca la competencia del Estado basada en el artículo 149.1.1º, dirigida a garantizar la igualdad de los posibles destinatarios en todo el territorio nacional. 3 Es más, para darle mayor fuerza, la Orden del 2011 incluye lo siguiente: "Disposición final segunda. Título competencial. Esta orden se dicta al amparo de la competencia exclusiva del Estado para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus deberes constitucionales, conforme al artículo 149.1.1.ª de la Constitución." Solución idéntica se utiliza en la Orden de subvenciones con cargo a la asignación tributaria del IRPF (por ejemplo, la última Orden SPI/1191/2011, de 6 de mayo, por la que se establecen las bases reguladoras y se convoca la concesión de subvenciones para la realización de programas de cooperación y voluntariado sociales con cargo a la asignación tributaria del Impuesto sobre la Renta de las Personas Física) Todo ello resulta suficiente para dar satisfacción a la doctrina del Tribunal Constitucional al respecto, por lo que entiendo que no es necesaria ninguna otra modificación. Miguel Ángel Cabra de Luna Director de los Servicios Jurídicos del CERMI 13 de diciembre de 2011 4