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NOTA DEL CERMI SOBRE LA SENTENCIA 178/2011, DE 8 DE NOVIEMBRE DE
2011. CONFLICTO POSITIVO DE COMPETENCIA 5250-2005. INTERPUESTO POR
EL CONSEJO EJECUTIVO DE LA GENERALITAT DE CATALUÑA EN RELACIÓN
CON LA ORDEN TAS/893/2005, DE 17 DE MARZO, POR LA QUE SE
ESTABLECEN LAS BASES REGULADORAS PARA LA CONCESIÓN DE
SUBVENCIONES SOMETIDAS AL RÉGIMEN GENERAL DE SUBVENCIONES DEL
ÁREA DE SERVICIOS SOCIALES, FAMILIAS Y DISCAPACIDAD, DEL MINISTERIO
DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES Y DEL INSTITUTO DE MAYORES Y
SERVICIOS SOCIALES
I. La Sentencia resuelve el conflicto positivo de competencia núm. 5250-2005,
promovido por la Letrada de la Generalitat de Cataluña, en representación de su
Gobierno, contra la Orden TAS/893/2005, de 17 de marzo, por la que se establecen
las bases reguladoras para la concesión de subvenciones sometidas al régimen
general de subvenciones del área de servicios sociales, familias y discapacidad, del
Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y del Instituto de Mayores y Servicios
Sociales.
La Orden TAS/893/2005, de 17 de marzo, según su Art. 1, «establece las bases
reguladoras de concesión de las subvenciones sometidas al régimen general de
subvenciones del área de Servicios Sociales, Familias y Discapacidad del Ministerio
de Trabajo y Asuntos Sociales y del Instituto de Mayores y de Servicios Sociales»,
siendo el objeto de dichas subvenciones «la realización de programas sociales
dirigidos a favorecer la inclusión social y a apoyar el movimiento asociativo y
fundacional de las personas mayores, personas con discapacidad, familia, infancia,
pueblo gitano y voluntariado».
Para orientarnos sobre las ayudas de las que estamos hablando, indicar que se trata
de una convocatoria que se publica cada año y que la del año en curso es la Orden
SPI/1166/2011, de 28 de abril, por la que se establecen las bases reguladoras de la
concesión de subvenciones sometidas al régimen general de subvenciones de la
Secretaría General de Política Social y Consumo. El objeto de estas subvenciones es
actualmente "la realización de actuaciones estatales dirigidas a apoyar el movimiento
asociativo y fundacional de ámbito estatal de las personas y los colectivos que se
encuentran en situación o en riesgo de exclusión social, las personas con
discapacidad, familias, infancia, pueblo gitano y voluntariado, y de aquéllas otras que,
en definitiva, se dirijan al fortalecimiento del Tercer Sector de Acción Social. Asimismo,
son objeto de estas subvenciones aquellas actividades que se dirijan al cumplimiento
de los objetivos y los principios rectores del Año Europeo de las Actividades de
Voluntariado que fomenten una Ciudadanía Activa".
Es una convocatoria independiente de la Orden de subvenciones con cargo a la
asignación tributaria del IRPF.
Para la Generalitat la Orden del 2005 impugnada vulnera la competencia de la
Generalitat en materia de asistencia social, asumida con carácter exclusivo de acuerdo
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con el Art. 9.25 del Estatuto de Autonomía de Cataluña de 1979. Considera que,
tratándose de subvenciones en materia de servicios sociales, competencia asumida
por la Generalitat con carácter exclusivo, los fondos correspondientes deberían haber
sido territorializados entre las Comunidades Autónomas, asignándole a la Generalitat
de Cataluña la dotación correspondiente.
El Abogado del Estado rechaza que se haya producido la vulneración competencial
denunciada, pues considera que el Estado puede realizar legítimamente determinadas
intervenciones en la señalada materia de asistencia social.
EL TRIBUNAL SEÑALA, CON CARÁCTER PREVIO:
- Encuadradas estas subvenciones en la materia de asistencia social, ha sido
efectivamente asumida por la Comunidad Autónoma con carácter exclusivo, de
acuerdo con el Art. 166 del vigente Estatuto de Autonomía de Cataluña
- Esta competencia de la Comunidad Autónoma «no impide el ejercicio de las
competencias del Estado ex Art. 149.1 CE, sea cuando éstas concurran con las
autonómicas sobre el mismo espacio físico o sea sobre el mismo objeto
jurídico» (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 104).
Ahora bien, para que el Estado pueda ejercer esa competencia subvencionadora
en relación a una competencia exclusiva cual es la de "asistencia social", se
deben cumplir dos requisitos:
- Cuando el Estado decide asignar fondos presupuestarios a dicha competencia
sin invocar un título competencial propio, deben esos fondos integrarse como
un recurso que nutre la Hacienda autonómica, consignándose en los Presupuestos
Generales del Estado como transferencias corrientes o de capital a las Comunidades
Autónomas, de manera que la asignación de los fondos quede territorializada, a
ser posible, en los mismos presupuestos generales del Estado (se sigue la doctrina de
la STC 13/1992, FJ 8)
- Pueden ser gestionadas, excepcionalmente, por un órgano de la Administración
del Estado u organismo de ésta dependiente, con la consiguiente consignación
centralizada de las partidas presupuestarias en los presupuestos generales del
Estado, si éste ostenta algún título competencial, genérico o específico, sobre la
materia y en determinadas circunstancias, a saber: que resulte imprescindible para
asegurar la plena efectividad de las medidas dentro de la ordenación básica del sector
y para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus
potenciales destinatarios en todo el territorio nacional (STC 13/1992, FJ 8; en
concordancia con lo señalado, entre otras resoluciones, en la STC 95/1986, de 10 de
julio, FJ 5)
La conclusión del Tribunal es que no habiéndose cumplido ninguno de estos
requisitos, la Orden en cuestión invade la competencia autonómica.
Al entrar en el examen del contenido de la Orden, hace unas precisiones de interés:
- Corresponde a la esfera de la competencia estatal la regulación de los aspectos
centrales del régimen subvencional —objeto y finalidad de las ayudas,
modalidad técnica de las mismas, beneficiarios y requisitos esenciales de
acceso—.
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- Corresponde a la competencia autonómica lo relativo a la gestión, esto es, la
tramitación, resolución y pago de las subvenciones, así como la regulación del
procedimiento correspondiente a todos estos aspectos.
En definitiva la Sentencia anula la mayor parte de su articulado de acuerdo a
esta última distribución competencial.
No obstante, carece de efecto económico alguno (NO HAY QUE DEVOLVER LAS
AYUDAS), dado que el propio fundamento jurídico 8 de la Sentencia indica que
su efecto meramente declarativo.
II. En cuanto a si esta Sentencia ofrece enseñanzas válidas para las ayudas al
empleo:
Hay que considerar en primer lugar que el título competencial para regular las ayudas
al empleo, por ejemplo el utilizado en el Real Decreto 1542/2011, de 31 de octubre,
por el que se aprueba la Estrategia Española de Empleo 2012-2014, es el artículo
149.1.7.ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en
materia de legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las
Comunidades Autónomas. Por tanto, nos encontramos ante un supuesto distinto al
analizado en la Sentencia, ya que no estamos ante una competencia exclusiva de la
Generalitat, como la que tiene en materia de asistencia social, sino una competencia
compartida, como también establece el artículo 170 del Estatuto de Autonomía de
Cataluña.
Por cierto, quizás en un exceso de prudencia, el Real Decreto 1542/2011, que regula
las ayudas al empleo, se ajusta exactamente a los dos requisitos antes expuestos para
los casos en que el Estado desea asignar subvenciones con fondos estatales en
relación a materias (como la de asistencia y servicios sociales) de competencia
exclusiva autonómica.
Por tanto, la Sentencia en cuestión no son aplicables a las ayudas al empleo.
III. SOLUCIONES DE CARA A FUTURAS ÓRDENES REGULADORAS
El problema de la Orden del 2005 anulada parcialmente por el tribunal Constitucional,
ha sido corregido en las siguientes Ordenes a las de ese año.
En Ordenes posteriores, por ejemplo la OTAS668/07, de 14 de marzo, y la
ORDEN TAS/421/2008, de 19 de febrero, por el que se establecen las bases
reguladoras de la concesión de subvenciones sometidas al régimen general de
subvenciones de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales, Familias y
Discapacidad, así como la última Orden SPI/1166/2011, de 28 de abril, por la que
se establecen las bases reguladoras de la concesión de subvenciones
sometidas al régimen general de subvenciones de la Secretaría General de
Política Social y Consumo, se invoca, en la exposición de motivos, con
fundamento en el artículo 149.1.1ª de la Constitución Española, que la
Administración General del Estado tiene competencia sobre la regulación de las
condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el
ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.
Incluso incluye, un resumen de la doctrina del Tribunal Constitucional que
permite realizar la gestión centralizada cuando se invoca la competencia del
Estado basada en el artículo 149.1.1º, dirigida a garantizar la igualdad de los
posibles destinatarios en todo el territorio nacional.
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Es más, para darle mayor fuerza, la Orden del 2011 incluye lo siguiente:
"Disposición final segunda. Título competencial.
Esta orden se dicta al amparo de la competencia exclusiva del Estado para regular las
condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio
de sus derechos y el cumplimiento de sus deberes constitucionales, conforme al
artículo 149.1.1.ª de la Constitución."
Solución idéntica se utiliza en la Orden de subvenciones con cargo a la asignación
tributaria del IRPF (por ejemplo, la última Orden SPI/1191/2011, de 6 de mayo, por la
que se establecen las bases reguladoras y se convoca la concesión de subvenciones
para la realización de programas de cooperación y voluntariado sociales con cargo a la
asignación tributaria del Impuesto sobre la Renta de las Personas Física)
Todo ello resulta suficiente para dar satisfacción a la doctrina del Tribunal
Constitucional al respecto, por lo que entiendo que no es necesaria ninguna otra
modificación.
Miguel Ángel Cabra de Luna
Director de los Servicios Jurídicos del CERMI
13 de diciembre de 2011
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