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Calderón, Fernando. 1995. “Gobernabilidad, competitividad e integración social”. Revista de la
CEPAL. pág. 43-54. CEPAL - Naciones Unidas, Santiago de Chile.
Gobernabilidad, competitividad e integración social
En este artículo se busca fundamentar un enfoque que integre la gobernabilidad política, a
competitividad económica y la integración social como variables inter-dependientes. Para ello
se examinan las posibilidades de que la sociedad latinoamericana logre a la vez acrecentar su
capacidad de auto-gobierno democrático, mejorar su competitividad económica y enfrentar los
principales problemas de exclusión social y pobreza, ya que de no hacerlo la región tendrá más
dificultad para estar presente en el concierto de naciones democráticas y modernas. Para
analizar la evolución de tales variables con una visión sistémica se pasa revista separadamente
a cada una de ellas y luego se intenta construir un esquema interactivo de sus relaciones
recíprocas, teniendo en cuenta las condiciones económicas y culturales para el crecimiento de
la productividad y la necesidad de una matriz social y política que dé sentido al conjunto de
variables. Este análisis muestra la emergencia de una nueva lógica del conflicto, que ya no se
da entre el Estado y los distintos actores sociales y políticos, sino respecto de la dirección
cultural de la gobernabilidad, la competitividad y la integración social; ya no está en tela de
juicio la necesidad de la concurrencia simultánea de los factores de desarrollo, sino sus
posibles orientaciones y sesgos políticos y culturales. Se concluye por último que para
encauzar este nuevo tipo de conflictos se requiere tanto un consenso previo respecto de
algunos metavalores que permita a las partes negociar y confrontar argumentos en un lenguaje
común, como una reforma política que incluya un sistema claro y eficiente de sanciones para
las partes que no respeten los términos convenidos.
I.
Una hipótesis experimental
América Latina, en su multiplicidad de experiencias, parece estar viviendo el fin de una
coyuntura de ajuste económico con resultados más bien inciertos, pues nadie está seguro de
que las políticas anti-inflacionarias y los procesos de ajuste fiscal llevados a cabo constituyan
una garantía de reconversión económica, equidad social y consolidación económica.
Por el contrario, si bien se lograron importantes avances en el plano de la estabilidad
económica e incluso en los niveles de exportación, los resultados en los ámbitos sociales y
políticos dejan mucho que desear, ya que los procesos de inflación y ajuste significaron mayor
inequidad social y altos costos políticos en la construcción de la democracia.
Para el análisis de estos procesos parece pertinente buscar un enfoque integral e interdependiente de ellos, pues una visión meramente economicista, politicista o sociologista
conlleva fuertes limitaciones para comprender la coyuntura vivida y más aún para proponer
opciones con miras al nuevo período que le tocará vivir a la región. Respetando las
particularidades disciplinarias, se intentará realizar aquí un análisis conceptual de las tres
variables inter-dependientes señaladas, las que son importantes para comprender el desarrollo
latinoamericano: la gobernabilidad, la competitividad y la integración social.
Para extraer lo positivo de las particulares experiencias nacionales es importante conocer las
distintas situaciones límites que han vivido y viven los países de la región: por ejemplo, los
efectos políticos y económicos perversos que sufrió Venezuela como resultado de políticas
sociales fracasadas; o la combinación de complejos factores económicos que en México
afectan la estabilidad económica y agudizan los procesos de exclusión social y política; o
incluso el riesgo de que en Chile los avances económicos se vean perjudicados por los
conflictos éticos y políticos no resueltos por el proceso de transición chileno. Es pues en este
marco que se formulan las siguientes reflexiones conceptuales, a partir de la experiencia de
Bolivia.
¿Es posible que dadas las tendencias políticas y socioeconómicas actuales la sociedad
latinoamericana acreciente su capacidad de auto-gobierno democrático, eleve
considerablemente su competitividad económica y enfrente de verdad los principales
problemas de exclusión social y pobreza? ¿O seguirán las sociedades latinoamericanas
cumpliendo la profecía “sisífica” que, en sus momentos de angustia, no dejaba dormir a
Bolívar?.
Varios estudios a nivel nacional y regional muestran que se ha avanzado en algunos aspectos
de la gobernabilidad política, un poco también en materia de competitividad y casi nada en
aspectos de la integración social vinculados al mejoramiento sustantivo de algunos indicadores
básicos de desarrollo social y sobre todo a la creación de un sistema de actores sociales
autónomos con capacidad de negociar e influir en la dinámica de competitividad y la
democratización. Si esta situación persiste, América Latina no podrá estar presente en el
mundo moderno.
Según la hipótesis que orienta este análisis, para comprender la evolución de estas variables
no basta con cierta racionalidad particularista; es imprescindible aplicar una lógica sinérgica y
sistémica a la interacción de ellas. Esto no significa que todo se tenga que hacer de una sola
vez; por el contrario, el enfoque sistémico supone una estrategia, con etapas, procesos, límites
y evaluaciones críticas. Toda acción en alguno de los ámbitos señalados tiende a afectar a los
otros de manera positiva. Negativa o ambigua, de modo que la estrategia también supone
cálculos, riesgos y decisiones.
En este artículo se hace un examen conceptual de la gobernabilidad, la competitividad y la
integración social, y luego se intenta construir una especie de “modelo interactivo”, buscando
las posibles relaciones entre estas variables, para plantear por último, de manera preliminar, la
emergencia de una nueva lógica del conflicto e insinuar la necesidad de una reforma política en
la región.
II.
Política y gobernabilidad
Las sociedades contemporáneas enfrentan una hiper-aceleración del tiempo político. En estas
circunstancias, se requiere una aproximación política que reduzca la incertidumbre y busque lo
deseable en función de lo posible, pero basándose en valores que vinculen de manera fecunda
la democracia, la reestructuración económica y la integración social.
Es fundamental, por lo tanto, llegar a un nuevo enfoque de lo posible, considerando las
posibilidades de estructuración, elaboración y sincronización del tiempo de la política. La
búsqueda de lo mejor posible de todos los planos de la vida económica y social es un trabajo
con el tiempo político. Incluye, por ejemplo, superar la pesada carga de la cultura política
latinoamericana, que confunde lo urgente con lo necesario, el corto plazo con un futuro infinito.
En esta perspectiva la política podría entenderse como un sistema de relaciones que buscaría
reducir la incertidumbre y mediar entre intereses contrapuestos a través de un sistema de
decisiones y autoridad adecuadamente instrumentado, y democrático. Desde luego, se trata de
valores construidos en oposición a un nuevo poder tecnocrático, consumista e impersonal,
sobre todo en medio de tendencias a la crisis de los sistemas de representación y acción
política. En este ámbito, para que el “gobierno de la política” sea efectivo y legítimo es
necesario que la sociedad en sus distintos ámbitos y niveles conozca sus opciones y las
consecuencias de determinadas acciones políticas, sociales o económicas, y sobre todo que
pueda decidir si tales consecuencias son deseables o no. Al respecto, hemos supuesto que la
búsqueda de la socialización y transparencia de la política no sólo introducirá elementos
racionalizadores y críticos en la política, la economía y la sociedad, sino también que
fortalecerá la responsabilidad social y ética de la política.
En el corazón de tales dinámicas se halla el tema de la gobernabilidad. Esta no es sólo un
recurso para reducir las tendencias duras de la incertidumbre, sino también un impulso para
pensar, inventar, ponderar y descubrir lo que es posible, probable o preferible; es una fuerza de
lo político que trabaja con el realismo, pero que no sólo exige capacidad de adaptación la
realidad, sino que debe ser tomada en cuenta para cambiar esa realidad con arreglo a valores
de libertad y equidad.
La gobernabilidad ene este sentido está referida a la capacidad política de una sociedad y debe
ser vista como una construcción de la política, construcción que supone un conjunto de
acciones asociadas a la formación de un sistema de relaciones políticas que implican poder,
mando y autoridad. La cuestión reside en la forma en que los actores se paran frente al sistema
político. Pero si bien la gobernabilidad en general está referida a la construcción de un orden, la
gobernabilidad democrática está referida a la construcción de un orden institucional, plural,
conflictivo y abierto.
El concepto de gobernabilidad no es un concepto teórico desarrollado: más bien ha servido
para describir situaciones y coyunturas muy precisas. En la ciencia política estadounidense, la
gobernabilidad ha sido utilizada principalmente en su acepción más restringida de calidad de la
gestión de gobierno. En sus orígenes, en los años de la posguerra, el concepto estuvo
asociado a la inestabilidad económica.1
Posteriormente Crozier, Huntington y Watanaki (1975) desarrollaron el concepto en relación
con la crisis de la política. Para ellos, la participación política ha generado una disgregación de
intereses y un exceso de demandas que el sistema político no es capaz de procesar; en este
sentido, la gobernabilidad sería la capacidad de procesar tales conflictos. Estos autores, sin
embargo, no analizan si esa expansión de conflictos no procesables es resultado de la propia
expansión del desarrollo capitalista.
Desde el lado de la sociología crítica, Claus Offe (1982) ve la gobernabilidad como un límite de
la dinámica capitalista respecto de la integración social: los procesos de acumulación sin
regulación política producen ingobernabilidad, y en el régimen capitalista existiría una
tendencia inercial hacia la ingobernabilidad.
En América Latina el concepto de gobernabilidad tiene una trayectoria menos elaborada y
diversa y muy a menudo confundida con la noción de estabilidad política. Sin embargo, ha
habido algunos avances. Por ejemplo, un proyecto del Consejo Latinoamericano de Ciencias
Sociales (CLACSO) sobre las estrategias de gobernabilidad en la crisis contrasta la
gobernabilidad con la ingobernabilidad. Esta última se podría producir, de una parte, por el
comportamiento errático de actores económicos empresariales que pueden “romper” los
umbrales mínimos del funcionamiento económico o de la denominada gobernabilidad
sistémica, y de otra parte, por una mayor desintegración y exclusión sociales en los sectores
populares urbanos. Más recientemente, Mario dos Santos y Marcela Natalicchio (1993)
esclarecen cierta visión ambigua de la gobernabilidad, afirmando: “Buen gobierno (governance)
quiere decir buen desempeño gubernamental en el sentido de sensibilidad frente a las
demandas y eficiencia administrativa y gerencial. También transparencia y accountability
(responsabilidad ante la sociedad por los actos de gobierno); en cambio, gobernabilidad es una
situación de los sistemas complejos que supone la autorreproducción del sistema”.
Con un enfoque más centrado en los temas del desarrollo, en sus informes sobre desarrollo
humano el PNUD reclama como condición para tal desarrollo un pacto o compromiso político
directamente asociado a una mayor participación popular descentralizada (“gobernamiento”).
En un informe reciente sobre gobernabilidad en América Latina, un grupo de analistas
patrocinado por dicha institución afirma que “la gobernabilidad democrática precisa la
construcción paciente y progresiva de acuerdos mínimos; el esfuerzo para volver más
convergentes los intereses; la creatividad para subordinar lo que divide a lo que une. En suma,
reside en una adecuada organización de la política y de la participación” (PNUD, 1993 y
1994b).
El Banco Mundial también ha difundido este debate: por ejemplo, Edgardo Boeninger ha
vinculado la gobernabilidad con la capacidad de los gobiernos para ejercer autoridad, resolver
problemas e implementar políticas, lo que además implicaría un fortalecimiento institucional
público y privado (Banco Mundial, 1991). Angel Flisfish (1989), en una visión más teórica, ha
relacionado la gobernabilidad con un nuevo tipo de enfoque de la dinámica de desarrollo
económico, esto último fuertemente influido por la noción de “estrategia de navegación contra
Por ejemplo, véase Denis (s/f). En su célebre Diccionario de la ciencia política. Norberto Bobbio (1987) entiende la
gobernabilidad como el resultado de negociaciones entre liberales y demócratas.
1
el viento”, de Albert Hirschman. También se han realizado en la región algunos estudios
políticos que vinculan la temática electoral con la gobernabilidad (Trinidade, 1991).
En Bolivia, René Mayorga (1992) ha compilado un texto sobre gobernabilidad centrado en los
problemas del régimen democrático.2 La Vicepresidencia de la República, con la colaboración
del PNUD, ha elaborado un programa de gobernabilidad centrado tanto en aspectos de buen
gobierno como de gobernabilidad propiamente tal. Posiblemente éste es uno de los proyectos
más novedosos surgidos en la región para modernizar y legitimar el Estado.
Reconociendo la importancia de la conceptualización de la gobernabilidad y de los avances y
problemas que ella implica, planteamos aquí que la noción de gobernabilidad está asociada a
una capacidad mínima de gestión eficaz y eficiente y de autoridad que tendría que tener el
poder ejecutivo frente a los otros poderes del Estado y a la sociedad misma. En un sentido más
amplio, la gobernabilidad supone además la calidad democrática del gobierno, por el logro de
cierto consenso social en la formulación de políticas y la resolución de problemas con miras a
avanzar significativamente en el desarrollo económico y la integración social; en esencia, de lo
que se trata es de elevar la calidad del gobierno mediante el incremento de la capacidad de
auto-gobierno de la propia sociedad.
III.
Ethos empresarial y competitividad
La competitividad a la que nos referimos aquí es, en principio, la que Fernando Fajnzylber
(1983) denominó “competitividad auténtica”. Según este autor, para lograrla sería esencial
reforzar la capacidad interna de creación industrial asociada con una participación creciente de
los agentes de la producción y del conocimiento: en definitiva, se trataría de crear un núcleo
endógeno de crecimiento tecnológico. Más adelante, la CEPAL desarrolló y profundizó estos
conceptos (CEPAL, 1990; 1992a y b; 1994a y b). Este enfoque de la competitividad, sin
embargo, tiene una limitación: falta en él el análisis de elementos estatales, políticos e
históricos de gobernabilidad y consenso, además del de las dinámicas culturales. En realidad,
la noción de conflicto y comunicación entre los actores y la de ethos empresarial, que son
aspectos decisorios de la competitividad y de la construcción de un núcleo endógeno de
desarrollo, están ausentes o reciben un tratamiento por ahora restringido en el renovado
pensamiento cepalino.
En América Latina existe una suerte de cultura autorreferida que provoca el desencuentro y la
incomunicación entre los distintos actores sociales, así como también una fuerte
indiferenciación de roles, propia de los sistemas patrimonialistas corporativos que han limitado
históricamente las posibilidades de desarrollo de un ethos empresarial expansivo y de una
competitividad auténtica. La misma lógica del conflicto social ha sido históricamente
distorsionada y reducida a un conflicto entre el Estado y el trabajo y no a un sistema de
relaciones sociales y acciones colectivas diversas y complejas (Calderón y Dos Santos, 1995).
Como lo ha señalado la CEPAL, lo que se necesita es lograr un crecimiento económico basado
en una lógica endógena que promueva la incorporación de tecnología y el uso renovable de los
recursos humanos y no en el abuso de la fuerza de trabajo y en la explotación indiscriminada
de los recursos naturales. No obstante, yendo más allá de una lógica estrictamente económica,
la competitividad también depende de la capacidad de gestión empresarial, tanto para el
funcionamiento racional moderno de una empresa a nivel nacional como para el desarrollo de
estrategias de globalización a nivel internacional.3
Más recientemente, como resultado de varios de estos esfuerzos, se ha publicado una interesante y polémica
compilación titulada Buen gobierno para el desarrollo humano (Toranzo, 1994)
3
Investigaciones recientes parecen demostrar la importancia de cierta relación positiva investigación-desarrollo (ID)
entre los países industrializados y los países en desarrollo. “Los resultados sugieren que mayor será la productividad
total de los factores de un país en desarrollo cuanto mayor sea la masa de capital de ID de sus contrapartes
comerciales –que se utiliza como sustituto de la masa de conocimientos incorporada en la composición del comercio
del país–, cuanto más abierto esté el comercio extranjero con países industriales y cuanto más capacitada esté su
fuerza de trabajo” (FMI, 1995, p. 55). En este sentido parecería importante explorar el grado de beneficio marginal que
puede producirse en un núcleo endógeno por efectos de la ID extranjera.
2
Michel Porter (1991, p. 543 y ss.), con una perspectiva funcionalista y a partir de la empresa, ha
descrito la competitividad como un proceso dinámico en el cual la innovación es una constante
significativa para la elaboración de nuevos productos, nuevos tipos de mercados y nuevos
procesos de producción. Este proceso implica, además, la conjugación de una serie de
subsistemas vinculados a fuerzas y objetivos nacionales, instrumentos gubernamentales,
ambientes competitivos, decisiones estratégicas, aprendizaje constante y sobre todo capacidad
productiva y de apoyo a nivel nacional. Y por ende la búsqueda de ventajas competitivas. Tales
ventajas competitivas suponen un conjunto de condiciones que permitirán a una nación
desarrollarse sobre la base de sus factores productivos, mediante motivaciones positivas
conjuntas en las relaciones obrero-patronales, competencia interna, incremento de calidad de
la demanda y capacidad para crear nuevas empresas. En definitiva, en el enfoque de Porter la
competitividad parece descansar en la calidad del comportamiento socio-empresarial de una
sociedad. Quizás la crítica más sustantiva a tal visión es el carácter evolucionista y teleológico
típico de este tipo de pensamiento, que ve el conflicto y la historicidad sólo como anomalías.
En todo caso, de lo que se trata aquí es de asumir una lógica más amplia, en la que la cuestión
fundamental no sea saber si la economía funciona a partir de una dinámica estatal o una
privada, sino saber si existe una dinámica empresarial que abarque el conjunto de la sociedad;
es decir, si existe un sistema de relaciones entre los distintos actores e instituciones que, sobre
la base de argumentos y acciones racionales y con el riesgo y la flexibilidad naturales del
mundo moderno, tenga metas compartidas y negociadas, lo que es tan válido para una
empresa como para un partido político. En esta lógica no es posible una competitividad
auténtica a nivel nacional si conviven empresas modernas con partidos tradicionales.
Fajnzylber comenzó a hacer explícita esta lógica al señalar: “La inserción internacional implica
un cambio institucional de gran envergadura, a nivel de empresa, a nivel de relaciones entre
empresarios y trabajadores, entre el gobierno y los empresarios, entre el gobierno y los
trabajadores, los gobiernos regionales, a nivel del sistema político, a nivel de las relaciones de
convivencia. Por consiguiente, abrir una economía es mucho más que bajar aranceles. Es
introducirse a una nueva forma de funcionar económica, social y políticamente”.4
Sin embargo, es fundamental reforzar este tipo de pensamiento en una lógica globalizada.
Manuel Castells, luego de múltiples estudios, concluye que emerge una nueva división
internacional del trabajo determinada por la mayor competitividad de las empresas, en la cual
las empresas y los Estados, si no quieren perecer, tienden a operar en un horizonte
internacional de mercados y de insumos. En este proceso la competitividad y por ende la
tecnología, especialmente de información, determinaría los niveles y modos de vida de la
población, la popularidad de los gobiernos y la gobernabilidad de las sociedades. Estaría
surgiendo un dinamismo social basado en el papel estratégico del conocimiento, el aumento de
la flexibilidad del sistema y el paso de grandes empresas centralizadas a redes
descentralizadas compuesta por múltiples formas y tamaños de organización. Estas redes
constituirán la forma organizacional emergente en el nuevo orden mundial. Para Castells, las
sociedades estarían fundamentalmente constituidas por flujos de información entre redes de
organizaciones e instituciones. Así, el proceso de transición histórica hacia la economía
informacional estaría dominado por la existencia de una economía global y redes de
información mundial, y por otra parte, de sociedades civiles nacionalistas, de culturas
comunitarias y de Estados cada vez más prescindibles (Castells, 1988, 1989 y 1995).
Es fundamental entonces la generalización de un amplio ethos empresarial que disminuya la
lógica consumista, rentista y de prebendas de los empresarios y de buena parte de las
sociedades latinoamericanas, en virtud de una ética de responsabilidades modernas vinculadas
a la expansión productiva, el mejoramiento de la calidad nacional de la demanda y una
austeridad cotidiana coherente con las características sociales, productivas y culturales de
estos países. Con lo dicho no se pretende una competitividad auténtica favorecerá más
sólidamente los intereses particulares y generales en su conjunto. En definitiva, aquí se
argumenta que una expansión productiva fuertemente vinculada al mercado externo sólo
puede descansar en un amplio sentido de cohesión y participación nacional. Es curioso
4
Citado por Lahera, Ottone y Rosales, 1995.
comprobar que a menudo mientras más pobre es un país, más dispendiosas y consumistas son
sus elites sociales y políticas.
IV.
Sociedad e integración social
La integración social es uno de los conceptos más clásicos y ricos de la sociología. Se originó a
fines del siglo pasado como consecuencia de las “anomalías” o distorsiones, sin mecanismos
de control social, que llegó a producir en la sociedad tradicional o comunitaria el proceso de
industrialización.
La sociología se empezó a preguntar por las condiciones en que se reproducen y crean el
orden y la unidad social. Las distintas corrientes sociológicas respondieron según sus propios
condicionamientos históricos. Para los europeos los patrones de integración social estaban
vinculados al proceso de institucionalización de los conflictos y al desarrollo de nuevas formas
de solidaridad orgánica; para los estadounidenses, al poder de las instituciones políticas y
judiciales y a la fuerza integrativa de una migración colonizadora; para la Unión Soviética, a la
ideología política y participativa de la revolución de octubre y del partido comunista. Para los
latinoamericanos, sobre todo en el período de la posguerra, al papel articulador e integrador de
la hacienda y a la persistencia de un patrón intrasocial patrimonialista y de clientela. Más
adelante, el populismo o los regímenes nacional-populares fueron las formas de organización
de la integración social.
Claro está que estos diversos patrones de regulación social involucraban la acción de agentes
de control social para la manutención de modos específicos de dominación, expresados en
espacios institucionales y normativos muy concretos. Pero también reproducían formas de
relación social y lazos sociales diversos. Por lo demás, cualquier forma de integración supone
relaciones sociales diferenciadas, conflictivas y jerárquicas. En todo caso, en buena parte de
tales patrones predominaba una sensación de auto-reproducción del control social.
La noción del conflicto interno y su evolución fue periférica. Solo más adelante la sociología
crítica empezó a demostrar la persistencia de una crisis entre la evolución de las nuevas
dinámicas productivas y de consumo y la integración social. Alain Touraine (1973, pág. 113 y
192) ha hecho hincapié en la idea de un cambio en el tipo de denominación, por el cual las
relaciones tenderían a dejar de basarse en la explotación del trabajo, haciéndolo más bien en
la manipulación de la demanda, el deterioro de las condiciones de vida, y el acaparamiento de
los recursos y de la capacidad de decisión; con esto cambiaría la lógica de la protesta y de la
integración social misma.
Los conflictos derivados de cambios en la sociedad –como el proceso de reestructuración y el
incremento de la competitividad, la hiper-aceleración del tiempo político, los procesos
consiguientes de concentración de decisiones y la emergencia de nuevos tipos de protesta (por
lo demás no tan ajenos a América Latina) ante temas éticos, de consumo, étnico-culturales, de
género, religiosos, localistas y otros–, están surgiendo como nunca en los ámbitos de la
integración social, la reproducción cultural y la socialización. Quizás precisamente por eso los
problemas más significativos de la sociedad contemporánea se refieren a la calidad de vida.
Un estudio reciente del PNUD señala que en los últimos cinco años más del 70% de los
conflictos se desarrollaron al interior de los países, produciendo en general un mayor deterioro
de la cotidianeidad en los distintos planos de la vida social. Tal informe menciona también que
tiende a disminuir la importancia de los conflictos entre países; asimismo, afirma que el
debilitamiento de la trama social constituye un problema central para todos los países ricos y
pobres del mundo, aunque tal debilitamiento adopta formas y niveles distintos según el tipo de
sociedad de que se trate (PNUD, 1994a).
En un nivel teórico, Jürgen Habermas (1973) piensa que la crisis está asociada a experiencias
de cambio en las estructuras del patrimonio sistémico de una sociedad y a la percepción de
que se amenaza su identidad; en otras palabras, que una sociedad está en crisis de integración
cuando las nuevas generaciones ya no se reconocen en un orden normativo que antes tuvo
carácter constitutivo. Además, señala que es importante averiguar en qué momento se
producen problemas de auto-gobierno, pues ahí se conecta la integración social con la
sistémica. Para Habermas, la integración social está referida a sistemas de instituciones “en
que se socializan sujetos hablantes y actuantes; los sistemas de sociedad aparecen aquí con el
aspecto de un mundo –de– vida, estructurado por medio de símbolos”, mientras que la
integración sistémica se refiere a rendimientos de auto-gobierno específicos de un sistema
autorregulado (Habermas, 1973).
En las actuales condiciones socio-históricas de América Latina, es posible adecuar la noción de
integración social a la capacidad de una sociedad de construir una ciudadanía activa, eliminar
las barreras de discriminación en el mercado y difundir una cultura de solidaridad.
La ciudadanía, si bien es individual, supone una cierta pertenencia comunitaria a través de la
cual el individuo se va desarrollando y autodeterminando. El individuo es parte de una
colectividad política nacional en la cual recrea su identidad en el ámbito de las instituciones
políticas reconocidas. La ciudadanía también está directamente asociada a la equidad social y
por ende al derecho de igualdad de oportunidades, que en las circunstancias históricas
actuales supone una socialización creciente del conocimiento científico y tecnológico. En estas
condiciones la ciudadanía está vinculada al auto-gobierno de la sociedad, con un ejercicio
político electivo y delegativo en el cual las diferentes clases y grupos culturales o regionales
necesariamente tienen que asumirse como ciudadanos para que la democracia realmente
funcione. Esta última supone el reconocimiento de los derechos del “otro”, diferente de uno
mismo, sea éste individuo o grupo, y también supone una autonomía de los actores respecto
del Estado.
El mercado refleja una relación social que implica igualdad de oportunidades de trabajo y de
producción que hace funcionales los procesos de competencia y de movilidad social. No
implica la persistencia de mecanismos de discriminación que limitan la capacidad integradora
del mercado para construir tanto una demanda social idónea como una estructura de la oferta
que no sea distorsionada ni poco competitiva. Los mecanismos de movilidad social tienen que
organizarse en función de las capacidades, esfuerzos e igualdad de oportunidades para
competir en los mercados, y contar con canales de movilidad social abiertos que refuercen la
integración. Los ciudadanos también son consumidores.
La cultura de la solidaridad está vinculada a la calidad de la trama social de una determinada
colectividad, a los lazos de reciprocidad entre sus miembros y a la capacidad de enfrentar
problemas y metas comunes. En casos como el de Bolivia el papel de las estructuras familiares
diversificadas, las comunidades y las unidades empresariales en pequeña escala representa
importantes experiencias solidarias. La cultura de la solidaridad vincula los intereses
particulares con los públicos y se refiere a la capacidad de las sociedades para conciliar la
competitividad auténtica con una gobernabilidad progresiva. Tal vinculación supone el logro de
un “bien común” de una sociedad. En este proceso la cuestión de la pobreza no es una
categoría social histórica, sino el producto de relaciones sociales excluyentes. En muchos
informes nacionales e internacionales se suele despojar a la pobreza de su dimensión tanto
ética como sociológica y transformarla en un paisaje estadístico sin producción de sentido.
Desde el ángulo de la integración social, el problema de la pobreza es ante todo uno de juicio
sobre las relaciones sociales.
En la política latinoamericana existe una fuerte tradición jerárquica, plasmada en un patrón de
sociabilidad que limita la construcción de un principio de equidad que le dé al “otro” distinto de
“uno” la condición de sujeto con intereses válidos y derechos legítimos. La competitividad
espuria está íntimamente asociada con esa tradición. En realidad, se trata de un imaginario
social que entiende a la pobreza como una marca de inferioridad y que desvaloriza el ejercicio
de los derechos individuales. Para tal tradición política el pobre no existe como ciudadano, sino
como figura plena de atributos inferiores, carente y desprotegido, que debe ser atendida por la
filantropía privada, la tutela estatal o la cooperación internacional.
La concepción más generalizada de la pobreza está fuertemente ligada al modo en que se
niegan los derechos en la trama de las relaciones sociales. Y la superación de la pobreza está
vinculada por una parte a la capacidad de la sociedad y de los mismos pobres de transformar
sus necesidades en demandas que interactúen en el sistema político y, por otra, a una
expansión de la cultura de la solidaridad.
En este sentido, la conquista de la ciudadanía constituye el impulso vital hacia la integración
social. Envuelve políticas y acciones sociales que cambien progresivamente el panorama social
y, sobre todo, un tratamiento público del problema y su vinculación con el tema de la equidad y
el desarrollo. Todo esto depende en gran parte de que en la trama de los intereses sociales
haya una construcción de espacios públicos en los que el problema sea legitimado a través del
libre debate de lo justo y lo injusto en una práctica democrática de permanente negociación.
La integración social apunta al logro de umbrales mínimos de reproducción de la población –
por ejemplo, los indicadores de desarrollo humano de las Naciones Unidas–, y a la eliminación
legal y real de una serie de barreras y mecanismos de discriminación –por género, edad, etnia,
etc.– en el mercado, en la sociedad y en las instituciones públicas y privadas. Asimismo, en un
sentido más amplio, la integración social supone una matriz de actores sociales que interactúan
recíprocamente sobre la base de argumentos racionales y valóricos para lograr
concertadamente metas de integración, competitividad y gobernabilidad. En tal lógica, los fines
no podrían estar separados de los procedimientos.
En este marco debe quedar clara una conclusión básica: si las tendencias sociales no son
revertidas, los costos serán muy altos tanto en términos de gobernabilidad como de
competitividad y desarrollo.
V.
El triángulo de desarrollo, con su rectángulo y su punto de centro
En la perspectiva de las relaciones sinérgicas y sistémicas de los conceptos de gobernabilidad,
competitividad e integración social, se supone inconcebible que éstos funcionen aisladamente,
puesto que se refuerzan entre ellos e interactúan sinérgicamente en sentido positivo o
negativo.
Así, por ejemplo, el logro de un nivel óptimo de gobernabilidad sólo será posible si con ello se
alimenta y condiciona un crecimiento económico basado en una competitividad auténtica, y si
se sustenta en un sólido consenso construido por actores sociales que concertadamente
buscan elevar la calidad de vida de la población. En el mismo sentido, la competitividad será
sustentable en la medida en que se refuerce la calidad de la sociedad tanto en términos
educativos como de expansión de los mercados de consumo; en este sentido, la misma
integración social constituye una fuerza productiva.
Por último, la integración social no será sólida si no está asociada a políticas eficaces,
coherentes y legítimas de gobierno, y al crecimiento sostenido de la economía. Todo esto
supone acrecentar una capacidad de acción que se adecue a la evolución de las diferentes
circunstancias.
Sin embargo, si bien este triángulo –gobernabilidad, competitividad e integración social– es
fundamental para alcanzar cierta capacidad endógena de desarrollo (gráfico 1), ésta será
insuficiente y anómala si no está inserta en un marco institucional que dé sentido a las
transformaciones y políticas en curso; éste se representa en el mismo gráfico por un rectángulo
que, en sus vértices y también dentro de una lógica sistémica, indica las funciones y
características de tal marco.
Se supone que un marco institucional no sólo delimita concertadamente las reglas del juego,
sino también se adecua a las características históricas del cambio socioeconómico y político
que atraviesa actualmente la región como parte de un proceso mundial de globalización
económica e hiper-aceleración del tiempo político.
El primer vértice del rectángulo que en el gráfico representa el marco institucional corresponde
a un conjunto de normas, derechos y obligaciones claros en materia de competitividad,
gobernabilidad e integración social. Los empresarios, por ejemplo, tendrán que internalizar los
marcos institucionales con arreglo a los medios posibles y las ventajas reales que les permitan
invertir y desarrollarse, pero adecuando tal normatividad a la de los sectores laborales que
vinculan sus demandas salariales con las de capacitación y con el incremento de la producción.
GRAFICO 1.
Triángulo de desarrollo (gobernabilidad, competitividad e integración
social), con su rectángulo y su punto al centro
Normas,
derechos y
obligaciones
Patrones de
continuidad
Gobernabilidad
Competitividad
Marco
institucional
para reducir la
incertidumbre
Integración
social
Núcleo endógeno
(proceso técnico,
gestión, actores)
Patrones
culturales e
institucionales
El segundo vértice se refiere al establecimiento de patrones de continuidad del marco
institucional, para que exista una especie de sustentabilidad institucional que garantice a los
actores que sus inversiones o acciones políticas y sociales tendrán también continuidad en el
tiempo.
El tercer vértice ilustra el establecimiento de un marco institucional legítimo que busque reducir
las incertidumbres producidas por el comportamiento anémico e inconsistente de una buena
parte de los actores empresariales, políticos e institucionales de las sociedades
latinoamericanas.
El cuarto vértice, por último, se refiere al establecimiento de patrones culturales e
institucionales para el procesamiento de conflictos entre los distintos actores y grupos sociales,
de manera tal que se tienda a superar progresivamente la cultura patrimonialista y de
prebendas tanto en la economía como en la política. Se trata, en definitiva, de la construcción
de la pluralidad política de la democracia.
Cabe afirmar que el marco institucional descrito no es cerrado y estático, sino que se va
haciendo, cambiando y adecuando según las características internas y externas del desarrollo,
pero en función de la constitución o ampliación de un núcleo autorreferido de desarrollo que
esté vinculado principalmente al establecimiento y evolución de la capacidad interna del país.
Es decir, abarca una serie de factores de productividad y de gobernabilidad, pero sobre todo
una matriz de actores sociales que comparten una estrategia de inserción productiva en la
reestructuración de la economía y la cultura internacional a partir de la sostenibilidad
institucional del triángulo del desarrollo.
En el gráfico 2 se presenta un paradigma posible y deseado entre, por una parte, el triángulo
de la gobernabilidad progresiva –que supone una gobernabilidad en relación sinérgica con la
competitividad económica y la integración social– y, por otra parte, el rectángulo de la
institucionalidad que hace normativamente viable el triángulo mencionado. El punto al centro
indica tanto una serie de condiciones económicas y culturales para el crecimiento de la
productividad, como los requerimientos de una matriz intra-social y política que dé sentido al
conjunto del núcleo.
GRAFICO 2.
Emergencias de
un nuevo tipo de
conf licto por
controlar y dirigir
culturalmente el
triángulo de
desarrollo
Punto al centro: El desarrollo endógeno
Estado renovado
Matriz del sistema
de acción colectiva
Pactos productivos-laborales
Actores socioculturales,
etnicuturales/regionales
y locales
Orientaciones de la
acción endogenizadora
1. Asumir y potenciar redes y sistemas de información /
incorporación del progreso técnico en el perfil
productivo.
2. Gestión racional, social, expansiva /
Potenciar tejidos interculturales.
3. Ciudadanía activa / Manejo de los códigos de la
modernidad
VI.
Hacia una nueva lógica del conflicto
Ciertamente la propuesta descrita supone una lógica del conflicto distinta de la que organizó el
ciclo estatal patrimonialista–corporativo . En tal ciclo lo central fueron los conflictos entre el
Estado y los distintos actores sociales y políticos; la búsqueda de poder estatal o de
redefinición de las relaciones Estado-sociedad fueron las metas principales de los distintos
actores. Así, el carácter para-estatalista de la acción colectiva –ya se tratara de acciones
obreras, empresariales, campesinas o regionales– y el carácter prebendario de las relaciones
del Estado-sociedad precondicionaron un sistema de actores sociales débiles.
El conflicto, según esta propuesta, supone una disputa entre los distintos actores por la
dirección cultural de la gobernabilidad, la competitividad y la integración social. Allí ya no está
en duda la simultaneidad inevitable de los factores de desarrollo, sino sus posibles
orientaciones y énfasis políticos y culturales. Se supone, además, que esta misma lógica de
transformación se asociaría con la redefinición de las fuerzas políticas de izquierda y de
derecha. La izquierda quizás replantearía sus acciones desde los vértices de la integración
social y la gobernabilidad y la derecha desde los de la competitividad y la gobernabilidad.
Sin embargo, no existe forma mágica para el procesamiento de los conflictos y la transición de
una situación a otra, especialmente en momentos de fuerte cambio social. Es fundamental
entonces que los conflictos tal cual suceden sean expuestos explícitamente, reconocidos y
procesados colectivamente por medio de la negociación.
Para este propósito es importante contar con auténticos canales de participación activa y
representativa de los distintos actores, a fin de que en la deliberación y en el arbitraje de
conflictos se consideren todos los intereses, actores y argumentos involucrados. Desde luego
que esto conlleva la extensión de los espacios públicos de diferentes formas, para que se
materialice esta participación social en la elaboración de conflictos. En el caso de los sectores
más excluidos y pobres, es imprescindible que ellos mismos transformen sus necesidades en
demandas expresadas institucionalmente, es decir, que lleguen a ser actores sociales
autónomos.
Asimismo, los distintos actores han de acudir a las negociaciones con plena conciencia de que
toda negociación presupone la voluntad de las partes de respetar y hacer respetar los
acuerdos, y de que esto envuelve algunas concesiones mutuas respecto de las posiciones
originales de cada actor.
Por último, resulta determinante –sobre todo para el paso de un tipo de conflicto a otro– un
consenso previo respecto de algunos metavalores que permitan a las partes negociar y
confrontar argumentos en un lenguaje común, en este caso, relacionados con el triángulo de la
gobernabilidad, competitividad y la integración social. Pero también es determinante la
elaboración de un sistema claro y eficiente de sanciones para las partes que no respeten los
términos convenidos.5
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