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Ley Marco Protección a los Glaciares
I.
1
Introducción
La XXIV Asamblea Ordinaria del Parlamento Latinoamericano realizada en Panamá
entre el 5 y 6 de Diciembre de 2008 resolvió un procedimiento de aprobación de
leyes marco que apuntan a la armonización legislativa, y constituye uno de los
pilares ineludibles en el proceso de integración de los pueblos auspiciado por este
organismo. En este procedimiento se resuelve denominar “Ley Marco” a todo acto
legislativo aprobado por los Órganos del Parlamento Latinoamericano con el objetivo
de establecer criterios normativos a alcanzarse en los Países Miembros tendientes a
reafirmar los principios y propósitos del Parlamento Latinoamericano 2.
El cuidado de los glaciares, hoy día gravemente afectados por el calentamiento
global, debe ser objeto de especial atención pues las diferentes actividades del
hombre los están dañando de manera sensible y probablemente de manera
irreversible.
El agua dulce, para cuyas reservas los glaciares son un elemento fundamental, es
un recurso escaso que, por el uso y niveles de contaminación crecientes, ha sido
descrito por diversos autores como posible foco de tensiones futuras, como causa
de daños a la calidad de vida de las personas y como elemento fundamental de la
ecología del planeta y de su biodiversidad. El agua dulce representa sólo el 3% del
agua en la Tierra, y de este porcentaje el 77% se encuentra en forma de hielo.
A raíz del proyecto minero Pascua-Lama de Barrick Gold en la frontera de Chile y
Argentina se abrió una discusión acerca del daño que produciría en glaciares y
glaciaretes cercanos al proyecto. En la zona del proyecto hay glaciaretes, que son
pequeños reservorios de hielo cuyo movimiento es nulo o muy leve. A lo largo del
contorno sur del yacimiento Pascua-Lama, en la cabecera del río El Toro -en el lado
1
Biblioteca del Congreso Nacional de Chile. Contacto: Julio Vega Pais, Departamento de
Estudios, Extensión y Publicaciones – BCN, Anexo 1779, E-mail: [email protected] , 17-08-2011.
Serie Minutas Nº 120-11.
2
http://www.parlatino.org/es/temas-especiales/proyectos-de-leyes-marco-promovidos-por-elparlamento-latinoamericano/procedimiento-de-aprobacion-de-leyes-marco.html
2
chileno- existen tres glaciaretes, Toro 1, Toro 2 y Esperanza. Así mismo en el área
cercana se encuentran los glaciares Guanaco y Estrecho.
Figura N° 1. Glaciares y glaciaretes en el área del proyecto Pascua-Lama
Fuente: Barrick Gold
Estos daños se produjeron ya desde la etapa de exploración del proyecto por el
polvo levantado (excavaciones, construcción de zanjas, perforaciones, caminos y
terraplenes) que, cubriendo y adhiriéndose a la superficie (oscureciendo su
superficie), provocan una disminución de la luz reflejada y en consecuencia una
mayor absorción de calor por la masa de hielo.
Figura N° 2. Pérdida de masa de los glaciares en zona del proyecto Pascua-Lama
Fuente del Gráfico: Javier Bogantes, Tribunal del Agua Latinoamericano alerta por avance
minero y pérdida de soberanía sobre recursos hídricos, www.chilesustentable.net
Los detractores del proyecto, ambientalistas, académicos y comunidades del valle
de Huasco han denunciado el daño consumado por la empresa minera Barrick Gold
Corporation en los glaciares del valle, Región de Atacama. Sólo en la etapa de
exploración de la mina Pascua Lama, la empresa destruyó (según consta en el
estudio de Golder Associates) casi el 70% de los glaciares Toro 1, Toro 2 y
Esperanza, los cuales, según consta en la aprobación del proyecto, debía
resguardar.
3
Así, hacia el año 2005, Toro 1 ya había perdido 62% y Toro 2, 71%. En paralelo, se
prevé que al sexto año de construcción de esta mina, la empresa destruirá además
un glaciar rocoso, para instalar ahí el botadero de residuos Nevada Norte. 3
En el proyecto original presentado por Barrick Gold proponía trasladar 4 estos
glaciaretes desconociendo la fragilidad de los equilibrios que hacen que un glaciar se
desarrolle en un lugar preciso y no en otro muy similar. Esto se deba a condiciones
especiales de multitud de variables, interrelacionadas de manera compleja como:
orientación, altura, vientos, topografía, historia geológica, etc.
II.
El Proyecto de Ley Marco
El Parlamento Latinoamericano, desde mediados del año 2010 ha estado trabajando
en la elaboración de una Ley Marco sobre Glaciares y en su sesión del 26 de agosto
de 2011, se propone definir el Artículo 8° que trata de las “Actividades
Restringidas” en las áreas cubiertas por glaciares y en áreas próximas que puedan
afectar la integridad de los mismos.
En Anexo reproducimos el proyecto de Ley Marco tal como está desarrollado a la
fecha.
En los Considerandos se detallan los motivos que hacen imperativo a los Gobiernos
desarrollar un ordenamiento jurídico que proteja los glaciares de las actividades
humanas.
III.
Nuevo Artículo 8°- Actividades Restringidas
El inciso 1 del Artículo 8°, tal como está propuesto en el borrador de Ley Marco
dice:
En los glaciares quedan restringidas las actividades que puedan afectar su condición
natural o las funciones señaladas en el artículo 1º, las que impliquen su destrucción
o traslado o interfieran en su avance, en particular las siguientes:
Al Artículo 8° de este borrador de Proyecto de Ley Marco proponemos eliminar del
primer párrafo la frase “o traslado” y agregar las siguientes frases destacadas en
negrita y cursiva. El nuevo Artículo 8° quedaría así:
Artículo 8 - Actividades restringidas.
En los glaciares y en las áreas cercanas que puedan afectar su
equilibrio, quedan restringidas las actividades que puedan afectar su
condición natural o las funciones señaladas en el Artículo 1º, las que
3
“LAS MENTIRAS DE BARRICK”, Sara Larraín, Directora del Programa Chile Sustentable, La Nación, 11
de mayo de 2009.
4
En una segunda versión del proyecto se eliminó la propuesta de traslado de estos glaciares.
4
impliquen su destrucción o interfieran en su avance, aplicando el Principio
de Precaución. En particular las siguientes:
a) La liberación, dispersión o disposición de sustancias o elementos
contaminantes, productos químicos o residuos de cualquier naturaleza o
volumen. Se incluyen en dicha restricción aquellas que se desarrollen en el
ambiente periglacial;
b) La construcción de obras de arquitectura o infraestructura con excepción
de aquellas necesarias para la investigación científica y las prevenciones de
riesgos;
c) La exploración, explotación minera e hidrocarburífera y las instalaciones
de obras de proyectos, exploraciones y estudios. Se incluyen en dicha
restricción aquellas que se desarrollen en el ambiente periglacial;
d) La instalación de industrias o desarrollo de obras o actividades
industriales.
Proponemos agregar al Proyecto de Ley Marco una referencia al Principio de
Precaución.
En el capítulo de los Considerandos proponemos agregar un numeral 9:
9. Dada la fragilidad y la inestabilidad que se ha detectado en los glaciares
ante la intervención humana, se considera necesario respetar el Principio de
Precaución5 que establece que: el ejecutor de una actividad debe demostrar
científicamente la inocuidad de su acción y no exigir a la sociedad que
demuestre científicamente el daño potencial de su accionar.
El Principio de Precaución en materia ambiental se distingue del principio de
prevención porque el primero exige tomar medidas que reduzcan la posibilidad de
sufrir un daño ambiental grave a pesar de que se ignore la probabilidad precisa de
que éste ocurra, mientras que el principio de prevención obliga a tomar medidas
dado que se conoce el daño ambiental que puede producirse.
5
El Consejo Europeo en diciembre del 2000 en Niza precisó el principio de precaución: Cuando una
evaluación pluridisciplinaria, contradictoria, independiente y transparente, realizada sobre la base de
datos disponibles, no permite concluir con certeza sobre un cierto nivel de riesgo, entonces las medidas
de gestión del riesgo deben ser tomadas sobre la base de una apreciación política que determine el nivel
de protección buscado.
5
IV.
ANEXO
Borrador de Ley Marco Protección a los Glaciares
Considerando
1. Que el agua es un recurso fundamental para el desarrollo de la vida.
2. Que el agua dulce corresponde solo al 3% del total de agua en el planeta, y un
77.06% de ella está congelada en los polos y en los glaciares de latitudes medias.
3. Que el uso del agua de manera ineficiente, la contaminación y su distribución
espacial heterogénea la han situado en una condición de escasez, poniendo a la
población mundial en situación de vulnerabilidad, generándose grandes conflictos
sociales, políticos, económicos y ambientales, que concitan la preocupación de los
gobiernos, la ciudadanía y los organismos internacionales.
4. Que actualmente la disputa por el recurso agua entre distintas fuentes
productivas y de consumo han profundizado la preocupación mundial y puesto en
evidencia la fuerte conexión existente entre escasez de agua, pobreza, y
degradación ambiental.
5. Que los glaciales son reservas de agua.
6. Que un glaciar es un sistema abierto, con interacciones internas y con el medio
ambiente lo que le da una dinámica compleja cuya formación obedece a condiciones
ambientales únicas. Por ello cualquier acción que se desarrolle sobre los glaciales o
en territorios circundantes puede generar vulnerabilidad a los ecosistemas de
montaña, poniendo en riesgo a toda la población que se abastece de agua de los
glaciares gracias a los deshielos.
7. Que la protección de los glaciares y el ambiente periglacial en virtud de los
procesos de acumulación y fusión, permiten la regulación hídrica de los diferentes
afluentes, abasteciendo los ecosistemas, la población y las actividades productivas
de las zonas aledañas.
8. Que en ambos lados de la Cordillera de los Andes, la mayoría de los glaciares
están atravesando como consecuencia del calentamiento global un proceso de
retracción generalizado, y, el adelgazamiento y la pérdida de sus superficies se han
más que duplicado durante la década de los noventa, lo cual elevó los volúmenes de
agua que aportan al aumento del nivel del mar.
6
POR TANTO: EL PARLAMENTO LATINOAMERICANO ACUERDA LA SIGUIENTE
LEY MARCO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS GLACIARES.
Artículo 1°- Mandato sobre la Protección de los Glaciares.
Los Estados Latinoamericanos deben proteger y conservar las áreas y ecosistemas
de glaciares, nevados y de los denominados hielos eternos para garantizar la
regulación hídrica y las reservas de agua dulce para sus ciudadanos, conservar la
biodiversidad, el suelo, la calidad del agua, la belleza del paisaje y la identidad
cultural, así como la conservación de los ecosistemas y las actividades productivas.
Con la conservación de estos ecosistemas se ayuda a la protección del sistema
climático en beneficio de las generaciones presentes y futuras.
Artículo 2º- Objeto.
Preservar a los glaciares como reservas estratégicas de recursos hídricos para el
consumo humano; para la agricultura y como proveedores de agua para la recarga
de cuencas hidrográficas; para la protección de la biodiversidad; como fuente de
información científica y como atractivo turístico.
Artículo 3°- Definiciones.
POR "GLACIAR" se entiende gruesa masa de hielo que se origina en la superficie
terrestre por acumulación, compactación y recristalización de la nieve Masa de hielo
terrestre que fluye pendiente abajo por efecto de la gravedad (mediante
deformación interna y/o deslizamiento de su base), constreñida por el estrés interno
y por el rozamiento de su base y de sus lados. Masa de hielo en movimiento sobre
una superficie continental.
Por "AMBIENTE PERIGLACIAR": al área con depósitos detríticos y/o suelo congelado
permanentemente, saturado en hielo, con un porcentaje del mismo superior al
cincuenta por ciento de su volumen, en la cual los procesos de la acción del
congelamiento son dominantes.
Por "GLACIARES DESCUBIERTOS": a los cuerpos de hielo perenne expuestos,
formado por la recristalización de la nieve, cualquiera sea su forma y dimensión.
Por "GLACIARES CUBIERTOS": a los cuerpos de hielo que poseen una capa detrítica
externa fragmentada.
Por "GLACIARES DE ESCOMBRO": a los cuerpos detríticos con hielo perenne
proveniente del re-congelamiento de agua y la nieve, de glaciares descubiertos o
cubiertos, de hielo enterrado, o una combinación de los mismos.
Por "SERVICIOS AMBIENTALES": a los beneficios tangibles e intangibles, generados
por los glaciares y el ambiente periglaciar, necesarios para mejorar y asegurar la
7
calidad de vida de los habitantes de la Nación. Entre otros, los principales servicios
ambientales que los glaciares brindan a la sociedad son:






Constituir una reserva estratégica de agua natural para los tiempos;
Regulación hídrica;
Conservación de la biodiversidad;
Conservación del suelo y de calidad del agua;
Contribución a la diversificación y belleza del paisaje;
Defensa de la identidad cultural.
Por "ECOSISTEMAS": sistema natural que está formado por un conjunto de
organismos vivos (biocenosis) y el medio físico en donde se relacionan (biotopo).
Por "CAMBIO Climático" se entiende un cambio del clima atribuido directa o
indirectamente a la actividad humana que altera la composición de la atmósfera
mundial y que se suma a la variabilidad natural del clima observada durante
períodos de tiempo comparables.
Por "SISTEMA Climático" se entiende la totalidad de la atmósfera, la hidrósfera, la
biósfera, la geósfera y sus interacciones.
Por CONVENIO se entiende el Convenio sobre Diversidad Biológica aprobado dentro
del Marco de la Naciones Unidas.
Por "CONVENCIÓN" se entiende la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre
el Cambio Climático, aprobada en Nueva York el 9 de mayo de 1992.
Por "EMISIONES" se entiende la liberación de gases de efecto invernadero o sus
precursores en la atmósfera en un área y un período de tiempo especificados.
Por "GASES DE EFECTO INVERNADERO" se entiende aquellos componentes
gaseosos en la atmósfera, tanto naturales como antropógenos, que absorben y
remiten radiación infrarroja.
Por "GRUPO INTERGUBERNAMENTAL DE EXPERTOS SOBRE EL CAMBIO CLlMÁTICO"
se entiende el grupo intergubernamental de expertos sobre el Cambio Climático
establecido conjuntamente por la Organización Meteorológica Mundial y el Programa
de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente en 1988.
Por "PROTOCOLO DE MONTREAL" se entiende el Protocolo de Montreal relativo a las
sustancias que agotan la capa de ozono aprobado en Montreal el 16 de septiembre
de 1987 y en su forma posteriormente ajustada y enmendada.
Artículo 4°- De la Creación del Programa Nacional de Protección a los Glaciares.
Para efectos del cumplimiento del mandato establecido en el artículo 1 de esta ley,
los Estados Latinoamericanos promoverán la creación de Programas Nacionales de
8
Protección a los Glaciares. Este Programa tendrá un presupuesto adecuado para el
cumplimiento de los diferentes objetivos definidos dentro de esta Ley y otros que
considere importante cada país.
El Programa se desarrollará en el marco del cumplimiento de los -mandatos y
sugerencias, contenidas en las Convenciones Ambientales Globales, específica
mente la CONVENCIÓN y el CONVENIO y sus acuerdos de las Partes, así como en el
Convenio de Viena para la Protección de la Capa de Ozono y el Protocolo de
Montreal relativo a las substancias que agotan la Capa de Ozono, el Protocolo de
Cartagena, los Objetivos del Milenio y otros acuerdos asociados.
En el Sector Antártico, la aplicación de la presente ley estará sujeta a las
obligaciones asumidas por los países que hayan firmado el Tratado Antártico y el
Protocolo al Tratado Antártico y del Protocolo al Tratado Antártico sobre Protección
del Medio Ambiente.
Artículo 5°- Objetivos y Funciones de los Programas Nacionales de Protección de
Glaciares
En el marco de sus realidades y objetivos de desarrollo y sostenibilidad, cada país
definirá los objetivos y funciones para su programa nacional, los cuales sin ser
exhaustivos habrían de considerar entre otros los siguientes:
a. Construir y mantener actualizado un registro Nacional de Glaciares.
b. Promover y desarrollar actividades científicas en los glaciares para conocer el
comportamiento de estos ecosistemas y su relación y afectación ante el cambio
climático.
c. Realizar una evaluación constante de los efectos del cambio climático en los
glaciares y los riesgos sobre las poblaciones de estos efectos.
d. Proponer, coordinar y ejecutar programas para el uso del agua proveniente de la
alta montaña de manera que se limite el impacto perjudicial sobre el medio
ambiente.
e. Promover y desarrollar programas que eviten la contaminación de los recursos
hídricos de la alta montaña.
f. Promover, coordinar y desarrollar estudios del traslado de los glaciares y sobre la
destrucción parcial o total de estos y sus consecuencias.
g. Proponer, coordinar y ejecutar medidas y programas que eviten efectos
perjudiciales sobre las características climáticas y meteorológicas de los ecosistemas
en que se encuentran los glaciares.
9
h. A los efectos del mejor cumplimiento de las actividades mencionadas en los
incisos anteriores, promover, coordinar y ejecutar estudios de impacto ambiental
previo al desarrollo de las actividades que en ellos se desarrollen en los glaciares.
i. Gestionar proyectos ante las entidades financieras nacionales, multilaterales y
extranjeras, para el desarrollo e implementación de estudios sobre los glaciares, sus
cambios debido al cambio climático y sus impactos en las poblaciones aledañas.
j. Gestionar un plan y una estrategia para-atender los cambios en los glaciares
producto del cambio climático y sus impactos en las poblaciones aledañas.
k. Promover y desarrollar un programa de educación sobre la importancia de los
glaciares y su necesidad de protegerlos y conservarlos por los servicios ambientales
como el agua y el turismo entre otros.
l. Implementar una Comisión Nacional de Glaciares que apoyen el plan y la
estrategia antes mencionada.
Artículo 6°- Presupuesto
Los Estados latinoamericanos promoverá la creación de mecanismos, procesos
legales y las asignaciones financieras necesarias, que garanticen a sus respectivos
programas el presupuesto requerido para una operación efectiva, eficiente y
eventualmente sostenible, que permita el cumplimiento de los objetivos y funciones
definidas en la ley.
Artículo 7°- Políticas y medidas
Con el fin de brindar un contexto correcto a Protección de los Glaciares, dentro de la
búsqueda de un desarrollo sostenible consecuente con sus realidades, cada país
definirá políticas para el cumplimiento de los principios y valores desarrollados en
esta ley marco. Sin limitarlas, algunas de estas podrían ser:
1. Sistema de Información Nacional de Glaciares, donde se individualizarán todos
los glaciares y ambientes periglaciares que actúan como reservas hídricas existentes
en el territorio nacional, con toda la información necesaria para su adecuada
protección, control y monitoreo. Con información de los glaciares y ambientes
periglaciares, por cuenca hidrográfica, ubicación, superficie y clasificación
morfológica. Este Inventario deberá actualizarse con una periodicidad no mayor a
tres años, verificando los cambios en superficie de los glaciares y ambientes
periglaciares, su estado de avance o retroceso y otros factores que sean relevantes
para su conservación y prevención de riesgos como un ecosistema.
Al efectuarse la tarea de inventarios de glaciares ubicados en zonas limítrofes, cuyo
punto limite internacional se encuentre pendiente la marcación, en forma previa al
registro de información se dará intervención a los Ministros de Relaciones Exteriores
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o Cancilleres de los países involucrados, con la finalidad de suscribir convenio entre
las partes.
2. Programa de Conservación y Protección de los Glaciares y del Ambiente
Periglaciar.
3. Programa de evaluación de impacto 'ambiental para todas las actividades
proyectadas en los glaciares y en los ambientes periglaciares. Estas estarán sujetas
a un procedimiento según corresponda conforme a la escala de intervención y
previo a su autorización y ejecución, conforme a la normativa nacional.
Se exceptúan de dicho requisito las siguientes actividades:
a) De rescate, derivado de emergencias aéreas o terrestres;
b) Científicas, realizada a pie o sobre esquíes, con eventual toma de muestras, que
no dejen desechos en los glaciares y el ambiente periglaciar;
c) Deportivas, incluyendo andinismo, escalada y deportes no motorizados que no
perturben el ambiente.
4. Programa de Gestión del Riesgo Asociado a la Retirada de los Glaciares.
5. Programas de Monitoreo, fiscalización y protección de glaciares.
6. Programas de promoción e incentivo a la investigación.
7. Campaña de educación e información ambiental conforme los objetivos de la
presente ley.
8. Sistema de Infracciones y Sanciones por el incumplimiento de las disposiciones
de la presente ley y las normas complementarias que en su consecuencia se dicten.
Artículo 8°- Actividades restringidas.
En los glaciares quedan restringidas las actividades que puedan afectar su condición
natural o las funciones señaladas en el artículo 1º, las que impliquen su destrucción
o traslado o interfieran en su avance, en particular las siguientes:
a) La liberación, dispersión o disposición de sustancias o elementos contaminantes,
productos químicos o residuos de cualquier naturaleza o volumen. Se incluyen en
dicha restricción aquellas que se desarrollen en el ambiente periglacial;
b) La construcción de obras de arquitectura o infraestructura con excepción de
aquellas necesarias para la investigación científica y las prevenciones de riesgos;
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c) La exploración y explotación minera e hidrocarburífera. Se incluyen en dicha
restricción aquellas que se desarrollen en el ambiente periglacial;
d) La instalación de industrias o desarrollo de obras o actividades industriales.
Artículo 9°- Aspectos metodológicos para el establecimiento del Programa Nacional
de Conservación y Protección de los Glaciares
Un Programa Nacional de Conservación y Protección de los Glaciares requiere del
establecimiento de:
a) un registro nacional y binacionales de glaciares.
b) Se recomienda llevar a cabo estudios e Investigaciones sobre el estado actual de
cada uno de los glaciares registrados incluyendo su relación con las poblaciones
aledañas y las diferentes actividades productivas.
c) Especial atención debe darse a los servicios ambientales de los glaciares y sus
especificidades.
d) Una vez identificados los grupos de población y las áreas de desarrollo, se deberá
crear un programa de educación para el desarrollo sostenible de los glaciares
e) Se deberá tomar en cuenta los cambios que se den en los glaciares por efectos
del cambio climático u otros efectos causados por el hombre a efecto de poder
modificar, mejorar o desarrollar las políticas de protección de los glaciares.
Artículo 10°- Comunicación de información
Se presentará un informe de estado de situación semestralmente a los miembros de
la sociedad civil y representantes de los gobiernos de aquellas áreas, grupos o
recursos que están siendo objeto de las políticas de Protección de los Glaciares, y de
los Ambientes Periglaciares.
Los Estados dentro de sus facultades procurarán proveer los recursos técnicos y
financieros para que constantemente se apoye el Programa creado en esta ley con
una evaluación técnica exhaustiva e integral de todos los aspectos de la aplicación
de las acciones anuales que se enfocarán en identificar los posibles problemas con
que el programa se enfrente y los factores que incidan en el cumplimiento de sus
objetivos y fines.
San Salvador, El Salvador – Junio 17 de 2011.