Download expediente 15366 de 21 de noviembre de 2007

COOPERATIVAS - Exención del impuesto sobre la renta a partir de la Ley 863
de 2003 / RENTA EXENTA EN LAS COOPERATIVAS - Se calcula sobre los
excedentes obtenidos / EXCEDENTES EN LAS COOPERATIVAS - Se deben
tomar en su totalidad del Fondo de Educación para determinar la exención /
EDUCACION FORMAL - El excedente de las cooperativas se invierte en
programas de educación formal para logar su exención
Según el artículo 8 de la Ley 863 de 2003, la exención del impuesto sobre la renta
para las cooperativas, funciona así: 1. Se debe destinar el veinte por ciento (20%)
del excedente a financiar cupos y programas de educación formal en instituciones
autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional, de manera autónoma por las
propias cooperativas. 2. El excedente se debe tomar en su totalidad del Fondo de
Educación y Solidaridad de que trata el artículo 54 de la Ley 79 de 1988. La
educación formal está definida por el artículo 10 de la Ley 115 de 1994, como
aquella que se imparte en establecimientos educativos aprobados, en una
secuencia regular de ciclos lectivos, con sujeción a pautas curriculares
progresivas, y conducente a grados y títulos. Los niveles de educación formal son:
preescolar, educación básica y educación media. A la educación media sigue la
educación superior, que se regula por la Ley 30 de 1992 y se clasifica en
instituciones técnicas profesionales, instituciones universitarias o escuelas
tecnológicas y, universidades (artículo 35 de la Ley 115 de 1994).
EXCEDENTES DE LAS COOPERATIVAS - No se limita su autonomía para su
inversión con miras a lograr la exención en el imporrenta / ICETEX - Los
fondos que coadministran sirven para que las Cooperativas inviertan sus
excedentes / FINANZAS PUBLICAS - Su problema estructural era uno de los
objetivos de la reforma tributaria de 2003 / PROGRAMA DE CRECIMIENTO
ECONOMICO Y GENERACION DE EMPLEO - Las cooperativas participan con
la destinación parcial de sus excedentes / PROGRAMA CONSTRUIR
EQUIDAD SOCIAL - Se ve beneficiado con los excedentes de las
Cooperativas / PLAN DE DESARROLLO - La exención de las cooperativas en
el imporrenta está conforme con los propósitos del plan
El reglamento no limita la autonomía de las cooperativas, pues, acoge los únicos
condicionantes de la norma superior en cuanto a cupos y programas de educación
formal y en instituciones autorizadas por el Ministerio de Educación, manteniendo
la autonomía de las cooperativas en esos destinos, de manera que exigir su
manejo a través de fondos coadministrados con el ICETEX y de acuerdo con sus
políticas y criterios, no restringe la libertad a las entidades en su gestión, en la
medida en que participan y dirigen conjuntamente. El decreto demandado debe
analizarse en conjunto con otras normas, como son el Plan de Desarrollo, el
Sistema General de Participaciones y las normas del sector solidario. En efecto, la
reforma tributaria de 2003 tuvo como propósito resolver en el corto plazo el
problema estructural de las finanzas públicas, impulsar el desarrollo económico, el
bienestar y la equidad social en el país, a través de varias estrategias, como la
revolución educativa (creación de nuevos cupos), la ampliación y mejoramiento de
la protección y la seguridad social, el fomento a la economía solidaria, el manejo
social del campo y el capitalismo social en servicios públicos; propósito al cual se
ajusta la exención para las cooperativas, pues, el destino de sus excedentes a la
educación formal, cumple con la estrategia del Gobierno. Así mismo, la Ley del
Plan de Desarrollo (Ley 812 de 2003) describe los principales programas de
inversión del Gobierno Nacional para ejecutar durante la vigencia 2002-2006.
Dentro de ellos está el CRECIMIENTO ECONÓMICO SOSTENIBLE Y
GENERACIÓN DE EMPLEO, con impulso en ciencia, tecnología e innovación,
tiene entre otros puntos, el fortalecimiento de programas de investigación, junto
con Colciencias y el Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena), ampliación de la
cobertura en el Programa de Jóvenes Investigadores y continuación del programa
de apoyo a la formación de Doctores en el exterior. Fortalecimiento de programas
de doctorados nacionales con recursos de Colciencias, Icfes, Sena e Icetex Proyecto: acceso con calidad a la educación superior (artículo 8 Literal A). Otro
programa del Plan de Desarrollo es “C. CONSTRUIR EQUIDAD SOCIAL”
mediante la “Revolución educativa” la cual pretende ampliar la cobertura en
educación preescolar, básica, media y superior; mejorar la calidad de la educación
forma, a través de los planes de mejoramiento, la difusión de experiencias
exitosas, los mecanismos de pertinencia de la educación, la conectividad e
informática, el uso de programas de televisión y radio educativas, el programa
Textos y Bibliotecas, el aseguramiento de la calidad y el estímulo a la
investigación en la educación superior, así como una mayor coherencia de esta
con los niveles básico y medio, y con el sector productivo en el contexto regional.
Una de las formas de participación de las cooperativas en estos planes, es, el
destino de sus excedentes a la educación formal, y el hecho de que en la reforma
tributaria se haya mantenido la exención en el impuesto de renta, se cumple con el
propósito de la Ley del Plan. La exigencia de que dineros destinados a esos fines
deban ser administrados o coadministrados con el ICETEX, para efectos de que
puedan gozar de la exención, se debe a que es una entidad especializada y
competente en la dirección de la materia que se le ha encomendado.
EXCEDENTES DE LAS COOPERATIVAS - Al destinarse a programas y cupos
de educación formal se cumple con la función social de la educación /
ECONOMIA SOLIDARIA - Debe participar en los planes y proyectos de
educación del Gobierno / FONDO DE EDUCACION SOLIDARIA DE LAS
COOPERATIVAS - De ellos deben tomarse los excedentes a ser inve4rtidos
en la ecuación formal
Las cooperativas y las demás entidades mencionadas en el numeral 4 del artículo
19 del Estatuto Tributario, son entes creados con fundamento en el espíritu de
solidaridad, como un “sistema eficaz para contribuir al desarrollo económico, al
fortalecimiento de la democracia, a la equitativa distribución de la propiedad y del
ingreso y a la racionalización de todas las actividades económicas, en favor de la
comunidad y en especial de las clases populares” (artículo 3 de la Ley 454 de
1998); en consecuencia, cuando destinan sus excedentes a programas y cupos de
educación formal, se cumple la función social de la educación (artículo 67 de la
Constitución Política) y se participa en el diseño y ejecución de planes, programas
y proyectos de desarrollo económico y social, que es uno de los fines de la
economía solidaria (artículo 5 Ley 454 de 1998). La economía solidaria debe
participar en los planes y proyectos que tiene el Gobierno en la educación, y sobre
todo, de las clases menos favorecidas, y en virtud de la autonomía de que gozan
estos entes colectivos, tienen la libertad de escoger a qué planes o programas de
educación formal van a destinar sus excedentes y cómo los van a administrar,
siendo la única limitación, la que impone la ley tributaria: que se trate de los
excedentes tomados del Fondo de Educación y Solidaridad y que sea en
instituciones autorizadas por el Ministerio de Educación, limitación que se
reproduce en el decreto acusado, con los programas y proyectos enunciados. El
Decreto 2880 de 2004 se ajustó al alcance de la exención establecida por la
norma legal, pues precisó las inversiones del excedente a determinados proyectos
y gestiones, entre las cuales pueden escoger las cooperativas su inversión. Dado
que en el fallo de 8 de noviembre de 2007, expediente 15779, C.P. doctora Ligia
López Díaz la Sala negó las pretensiones de nulidad del Decreto 2880 de 2004 y
en este caso los planteamientos de la actora respecto de la expresión “son las
siguientes” del artículo 2 de la misma norma, son, en esencia, los mismos que
fueron objeto de pronunciamiento de la Sala en dicha oportunidad; éste se estará
a lo resuelto en la citada providencia.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejero ponente: HECTOR J. ROMERO DIAZ
Bogotá, D.C., veintiuno (21) de noviembre de dos mil siete (2007)
EXTRACTO JURISPRUDENCIAL – NUEVA LEGISLACIÓN.
Las cooperativas y las demás entidades mencionadas en el numeral 4 del artículo 19 del Estatuto
Tributario, son entes creados con fundamento en el espíritu de solidaridad, como un “sistema eficaz
para contribuir al desarrollo económico, al fortalecimiento de la democracia, a la equitativa
distribución de la propiedad y del ingreso y a la racionalización de todas las actividades
económicas, en favor de la comunidad y en especial de las clases populares” (artículo 3 de la Ley
454 de 1998); en consecuencia, cuando destinan sus excedentes a programas y cupos de educación
formal, se cumple la función social de la educación (artículo 67 de la Constitución Política) y se
participa en el diseño y ejecución de planes, programas y proyectos de desarrollo económico y
social, que es uno de los fines de la economía solidaria (artículo 5 Ley 454 de 1998).
La economía solidaria debe participar en los planes y proyectos que tiene el Gobierno en la
educación, y sobre todo, de las clases menos favorecidas, y en virtud de la autonomía de que gozan
estos entes colectivos, tienen la libertad de escoger a qué planes o programas de educación formal
van a destinar sus excedentes y cómo los van a administrar, siendo la única limitación, la que
impone la ley tributaria: que se trate de los excedentes tomados del Fondo de Educación y
Solidaridad y que sea en instituciones autorizadas por el Ministerio de Educación, limitación que se
reproduce en el decreto acusado, con los programas y proyectos enunciados.
El Decreto 2880 de 2004 se ajustó al alcance de la exención establecida por la norma legal, pues
precisó las inversiones del excedente a determinados proyectos y gestiones, entre las cuales pueden
escoger las cooperativas su inversión.
Dado que en el fallo de 8 de noviembre de 2007, expediente 15779, C.P. doctora Ligia López Díaz
la Sala negó las pretensiones de nulidad del Decreto 2880 de 2004 y en este caso los planteamientos
de la actora respecto de la expresión “son las siguientes” del artículo 2 de la misma norma, son, en
esencia, los mismos que fueron objeto de pronunciamiento de la Sala en dicha oportunidad; éste se
estará a lo resuelto en la citada providencia.
Lo anterior, con fundamento en el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo, por cuanto,
tanto en la presente demanda como en la que se resolvió con la sentencia de 8 de noviembre de
2007, hay identidad de objeto e identidad de causa, por lo que se presenta el fenómeno jurídico de la
cosa juzgada “erga omnes” que impide a la Sala proferir un fallo de fondo sobre la pretensión de
nulidad de la expresión “son las siguientes” del artículo 2 del Decreto 2880 de 2004, por lo que, se
insiste, habrá de estarse a lo resuelto en la sentencia mencionada.
Radicación número: 11001-03-24-000-2004-00366-01(15366)
Actor: NATALIA VELEZ DIAZ
Demandado: MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL
FALLO
En ejercicio de la acción pública del artículo 84 del Código Contencioso
Administrativo, NATALIA VÉLEZ DÍAZ solicitó la nulidad de la expresión “son las
siguientes” del artículo 2 del Decreto 2880 de 7 de septiembre de 2004, “por el
cual se reglamenta el artículo 8 de la Ley 863 de 2003”.
El texto de la norma demandada es como sigue:
“Artículo 2º. Las alternativas de inversión de los recursos a que hace
referencia el artículo 1º de este decreto, entre las cuales pueden
elegir autónomamente las cooperativas, sus asociaciones, uniones,
ligas centrales, organismos de carácter financiero, las asociaciones
mutualistas,
instituciones
auxiliares
del
cooperativismo
y
confederaciones cooperativas son las siguientes:
a) Inversión en cupos para la educación superior a través de la
cofinanciación del proyecto "Acceso con Calidad a la Educación
Superior
en
Colombia,
ACCES"
que
administra
el
Instituto
Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior,
Icetex, de acuerdo con las políticas y criterios de asignación de
créditos de dicho Instituto;
b) Creación de fondos individuales por entidad, por montos
superiores a cien millones de pesos, para dar subsidios a cupos
escolares en educación formal preescolar, básica, media y superior,
administrados conjuntamente por la entidad y el Icetex, de acuerdo
con las políticas y criterios del Icetex y con las que se establezcan en
el reglamento del fondo;
c) Aportes para subsidios a cupos escolares en educación
preescolar, básica y media, en un fondo común, administrado
conjuntamente por el Icetex, el Ministerio de Educación y organismos
representantes de las cooperativas y mutuales, de acuerdo con las
políticas y criterios del Icetex, y con las que se establezcan en el
reglamento del fondo.
d)
Proyectos
conjuntamente
educativos
con
las
adelantados
Secretarías
de
por
las
entidades,
Educación
de
los
Departamentos, Distritos o Municipios Certificados, previo visto
bueno del Ministerio de Educación Nacional, de acuerdo con los
criterios que este expida para tal efecto.
Parágrafo 1º. Los recursos de los fondos a que hacen referencia los
literales b) y c) se podrán destinar al subsidio total o parcial de los
costos de matrícula, pensiones, textos, materiales, uniformes o
transporte, para la población de estratos 1 y 2 o para dar subsidios
hasta por el valor de media matrícula a estudiantes de estrato 3, en
forma tal que se garantice que cada beneficiario de educación
preescolar y básica permanezca en el sistema al menos hasta
noveno grado.
Parágrafo 2º. Para el funcionamiento de los Fondos a que hacen
referencia los literales b) y e), se deberá incluir como organismo
asesor a las Secretarías de Educación de las Entidades Territoriales
certificadas en cuya jurisdicción se pretenda invertir los recursos”.
DEMANDA
La actora invocó como violados los artículos 84 y 189 [11] de la
Constitución Política y 8 de la Ley 863 de 2003, cuyo concepto de violación
desarrolló así:
El Decreto 2880 de 2004 limita la forma en que las entidades a que se
refiere el numeral 4 del artículo 8 de la Ley 863 de 2003 (cooperativas, sus
asociaciones, uniones ligas centrales, confederaciones, etc.), pueden invertir sus
excedentes para estar exentas del impuesto de renta, pues, restringe los eventos
y la manera como se puede financiar la asignación de cupos y los programas de
educación formal, más allá de la ley, sin que exista facultad para ello.
Esta limitación no está en la ley, pues, para que la entidad sea beneficiaria
de la exención la norma legal sólo exige que los dineros de los excedentes sean
invertidos en asignación de cupos y programas de educación formal en las
entidades autorizadas por el Ministerio de Educación.
.
La expresión “son las siguientes” viola la potestad reglamentaria, pues, deja
por fuera todos aquellos programas o esquemas de asignación de cupos que no
encajen en las hipótesis del artículo segundo.
Así mismo, para el análisis de la norma demandada se debe tener en
cuenta el artículo 1 del Decreto 2880 de 2004, el cual consagra el supuesto sobre
el cual se desarrolla el contenido de la norma demandada. Además, el artículo 8
de la Ley 863 no introduce una relación taxativa de los programas formales.
Finalmente, la ley otorgó plena autonomía a las entidades a que se refiere el
Decreto 2880 de 2004 para invertir sus excedentes en educación formal en el
porcentaje señalado en la norma a efecto de acceder al beneficio tributario; sin
embargo, el decreto limitó esta autonomía por la vía de sólo permitir las
inversiones de los excedentes para obtener el beneficio tributario, siempre que se
dirijan a programas que señala la norma y sobre la base de que el Icetex es quien
en la práctica adelanta el proceso de administración, luego, el decreto desapareció
la autonomía respecto a la clase de programas de educación formal como
respecto a los procedimientos e instancias de administración.
Por auto de 16 de junio de 2005 la Sala negó la suspensión provisional
solicitada por la actora.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
En defensa de la legalidad del acto acusado, la DIAN sostuvo:
El régimen tributario de las cooperativas supone la exención del impuesto
de renta siempre que el 20% del excedente, se invierta en programas de
educación formal. En caso de que las entidades no cumplan estos requisitos,
deberán pagar el impuesto de renta a la tarifa del 20% y aplicar el beneficio neto.
El Estado puede crear un régimen diferencial sin que implique una
desigualdad o una violación de los derechos de los entes jurídicos; por el
contrario, es posible que las organizaciones solidarias cuenten con un régimen
tributario especial en el impuesto de renta, dado el trabajo que realizan y los fines
que persiguen. Además, el régimen especial es justificado porque cuando estas
entidades reciben utilidades, las mismas son reinvertidas conforme a lo
establecido por el legislador.
Las condiciones para acceder a los beneficios tributarios es justificada
porque existe una relación directa de causalidad con los propósitos y fines de la
actividad beneficiada.
Existe identidad entre la ley y el decreto reglamentario, pues, mientras el
primero señaló unas condiciones para acceder al beneficio, el decreto las
desarrolla mediante unas alternativas de inversión, las cuales son conducidas por
el Ministerio de Educación y por el Icetex.
Por tanto, el artículo 2 Decreto 2880 no restringe el alcance del artículo 8 [4]
de la Ley 863 de 2003, pues, para que el mismo surta efectos, se requiere que la
inversión efectuada se realice en instituciones autorizadas por el Ministerio de
Educación; de esta forma, la norma ofrece diferentes opciones de inversión para
acceder a la exención, que por tratarse de un beneficio tributario debe ser
reglamentado, para darle celeridad y eficiencia.
El Ministerio de Educación Nacional precisó que la expedición del Decreto
2880 de 2004 no quebrantó ninguna norma constitucional o legal. La exención
contemplada en el artículo 8[4] de la Ley 863 de 2003, no reglamentó en forma
general las financiaciones que se podían hacer respecto de los cupos y programas
de educación formal en instituciones autorizadas por el Ministerio de Educación
Nacional, razón por la cual era necesaria su reglamentación.
La norma acusada no restringió la autonomía que la Ley 863 de 2003 le otorgó
a las entidades a que se refiere el Decreto 2880 de 2004, respecto a la forma de
efectuar la financiación de cupos y programas de educación formal, pues, el
artículo 2[inc.1] del Decreto 2880 precisa que las alternativas de inversión
indicadas en los literales a),b), y c) podrán ser escogidas por las entidades
autónomamente.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
El ICETEX intervino como coadyuvante dentro del proceso, y se opuso a las
pretensiones por las siguientes razones:
El cooperativismo es un sistema eficaz para contribuir al desarrollo
económico, al fortalecimiento de la democracia, entre otros fines. Uno de los
principios del cooperativismo es la autonomía, pero ésta, debe realizarse dentro
de los límites que imponen la constitución y las leyes, de tal forma que esa
facultad no puede ser desligada de la función para la cual fueron creadas.
El régimen especial de tributación no representa límites a la autonomía de
las entidades a las que se refiere el Decreto 2880 de 2004; al contrario, es un
desarrollo de la filosofía y de principios constitucionales y legales.
La actividad reglamentaria atendió no sólo los límites de la norma
desarrollada, sino que tuvo en cuenta los principios constitucionales, dado que los
recursos financieros que se destinan a la educación se consideran gasto público
social y por lo mismo deben atender planes y programas de desarrollo.
El decreto demandado desarrolla los preceptos generales, sin limitar la
autonomía de las cooperativas, además la financiación no es forzosa, y aunque la
no financiación en la forma establecida en la norma no otorga el beneficio
tributario, es la ley y no el reglamento la que determina dicha consecuencia.
La confrontación del Decreto 2880 de 2004 frente a las otras normas sobre
la materia, permite establecer que éste las desarrolló sin incurrir en defectos
normativos, dado que estableció la administración de estos recursos, a través del
organismo legalmente facultado para realizarlo.
Los recursos provenientes de los excedentes de cooperativas que
permitieron que éstas fueran exentas de una obligación tributaria, cambiaron de
naturaleza en el momento en que se destinaron a los cupos y programas y por
tanto son recursos de la Nación invertidos en educación.
Contrario a lo sostenido por la actora, la Ley 863 de 2003 sí debía ser
reglamentada para delimitar y establecer el contenido de la misma. El decreto se
expidió para establecer normas tributarias, aduaneras, fiscales y de control para
estimular el crecimiento económico y el saneamiento de las finanzas públicas.
La DIAN reiteró los argumentos de la contestación de la demanda, e insistió
en las condiciones para acceder a los beneficios tributarios, se justifican siempre
que exista una relación directa de causalidad con los propósitos y fines de la
actividad beneficiada.
Debido a que los beneficios son de interpretación restrictiva, se hace
necesario
adoptar
disposiciones
para
evitar
que
sean
empleados
inadecuadamente, por quienes se hagan acreedores de los mismos.
El artículo 8 de la Ley 863 de 2003, requería reglamentación, pues, traía
una condición que debía ser desarrollada para su aplicación.
La actora entiende equivocadamente el significado de autonomía, dado que
la interpreta como si fueran los contribuyentes con régimen especial, los
facultados a escoger a su libre albedrío, los programas y los cupos receptores. Lo
anterior, porque la autonomía hace referencia a la decisión que tomen las
cooperativas de invertir o no, para ser sujeto del impuesto de renta.
El Ministerio de Educación Nacional, sostuvo que el Decreto no le quitó
autonomía a las cooperativas respecto a la forma de efectuar la financiación de
cupos y programas de educación formal, para beneficiarse de la exención del
impuesto de renta, pues, las entidades tienen toda la libertad para seleccionar la
inversión de los recursos ya sea en cupos o en creación de fondos individuales,
por entidad, por montos superiores a cien millones de pesos, administrados por el
ICETEX.
Para cumplir con la finalidad de la Ley 863 de 2003, el Ejecutivo delineó las
opciones en las cuales las entidades podían invertir según los excedentes, sus
intereses, sin que esas alternativas sean una limitación a la autonomía de las
entidades cooperativas.
El Ministerio Público solicitó negar las pretensiones de la demanda,
porque el artículo 2 del Decreto 2880 de 2004 no limita la Ley 863 de 2003,
respecto a estimular la inversión y generar empleo; por el contrario, permite a
estos contribuyentes realizar inversiones en instituciones debidamente autorizadas
por el Ministerio de Educación Nacional, para acceder a la exención y como se
trata de un beneficio tributario, dichas inversiones tienen que estar enmarcadas
dentro de determinadas circunstancias para evitar que quienes no tienen derecho
lo reclamen.
La demandante no intervino en esta etapa procesal.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Decide la Sala la legalidad de la expresión “son las siguientes” del artículo 2
del Decreto 2880 de 7 de septiembre de 2004 que reglamentó el artículo 8 de la
Ley 863 de 2003. En concreto, determina si con la expresión acusada el Gobierno
Nacional limitó la autonomía de las entidades que menciona la Ley 863 de 2003, al
condicionar las inversiones de los excedentes a las opciones fijadas en el decreto
acusado.
En sentencia de 8 de noviembre de 2007, expediente 15779, C.P. doctora
Ligia López Díaz, la Sala negó las pretensiones de la demanda de nulidad
instaurada contra todo el Decreto 2880 de 7 de septiembre de 2004, por las
siguientes razones:
El artículo 8 de la Ley 863 de 2003 modificó el artículo 19 del Estatuto
Tributario, en los siguientes términos:
“Artículo 8°. Contribuyentes del régimen tributario especial.
Modifícase el artículo 19 del Estatuto Tributario el cual quedará
así:
"Artículo 19. Contribuyentes del régimen tributario especial. Los
contribuyentes que se enumeran a continuación, se someten al
impuesto sobre la renta y complementarios, conforme al régimen
tributario especial contemplado en el Título VI del presente Libro:
[...]
4. Modificado artículo 10 de la Ley 788 de 2002.
cooperativas,
sus
asociaciones,
uniones,
ligas
Las
centrales,
organismos de grado superior de carácter financiero, las
asociaciones
mutualistas,
instituciones
auxiliares
del
cooperativismo, confederaciones cooperativas, previstas en la
legislación cooperativa, vigilados por alguna superintendencia u
organismos de control. Estas entidades estarán exentas del
impuesto sobre la renta y complementarios si el veinte por ciento
(20%) del excedente, tomado en su totalidad del Fondo de
Educación y Solidaridad de que trata el artículo 54 de la Ley 79 de
1988,
se
destina
de
manera
autónoma
por las
propias
cooperativas a financiar cupos y programas de educación formal
en instituciones autorizadas por el Ministerio de Educación
Nacional.
El beneficio neto o excedente de estas entidades estará sujeto a
impuesto cuando lo destinen en todo o en parte en forma diferente
a lo establecido en este artículo y en la legislación cooperativa
vigente.
[…]
La modificación introducida por la Ley 863 de 2003 consistió en limitar los
programas de educción formal a los aprobados por el Ministerio de Educación
Nacional, y no los del Ministerio de Salud; incluyó los cupos en instituciones
autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional y eliminó la condición del
control de los organismos de supervisión correspondientes.
Según el artículo 8 de la Ley 863 de 2003, la exención del impuesto sobre la
renta para las cooperativas, funciona así:
1. Se debe destinar el veinte por ciento (20%) del excedente a financiar cupos
y programas de educación formal en instituciones autorizadas por el Ministerio de
Educación Nacional, de manera autónoma por las propias cooperativas.
2. El excedente se debe tomar en su totalidad del Fondo de Educación y
Solidaridad de que trata el artículo 54 de la Ley 79 de 1988.
La educación formal está definida por el artículo 10 de la Ley 115 de 1994,
como aquella que se imparte en establecimientos educativos aprobados, en una
secuencia regular de ciclos lectivos, con sujeción a pautas curriculares
progresivas, y conducente a grados y títulos. Los niveles de educación formal son:
preescolar, educación básica y educación media. A la educación media sigue la
educación superior, que se regula por la Ley 30 de 1992 y se clasifica en
instituciones técnicas profesionales, instituciones universitarias o escuelas
tecnológicas y, universidades (artículo 35 de la Ley 115 de 1994).
La Ley 79 de 1998 señaló como objetivos del sector cooperativo, los
siguientes:
- Contribuir al fortalecimiento de la solidaridad y la economía social.
- contribuir al ejercicio y perfeccionamiento de la democracia, mediante una activa
participación.
- Propiciar la participación del sector cooperativo en el diseño y ejecución de los
planes y programas de desarrollo económico y social.
El patrimonio de las cooperativas lo constituyen los aportes sociales
individuales y los amortizados, los fondos y reservas de carácter permanente y las
donaciones o auxilios que se reciban con destino al incremento patrimonial
(artículo 46 ibídem).
El artículo 54 de la Ley 79 de 1988 dispone en relación con el manejo de los
excedentes:
“ARTICULO 54. Si del ejercicio resultaren excedentes, éstos se
aplicarán de la siguiente forma: un veinte por ciento (20%)
como mínimo para crear y mantener una reserva de protección
de los aportes sociales; un veinte por ciento (20%) como
mínimo para el fondo de educación y un diez por ciento (10%)
mínimo para un fondo de solidaridad.
El remanente podrá aplicarse, en todo o parte, según lo
determinan los estatutos o la asamblea general, en la siguiente
forma:
1o. Destinándolo a la revalorización de aportes, teniendo en
cuenta las alteraciones en su valor real.
2o. Destinándolo a servicios comunes y seguridad social.
3o. Retornándolo a los asociados en relación con el uso de los
servicios o la participación en el trabajo.
4o. Destinándolo a un feudo para amortización de aportes de
los asociados”.
El Decreto 2880 de 2004, establece que para ser sujetos de la exención de
impuesto sobre la renta dispuesta en el artículo 8 de la Ley 863 de 2003, respecto
de los recursos generados en la vigencia fiscal 2004 y siguientes, las
cooperativas y demás instituciones mencionadas en dicha norma, pueden escoger
“autónomamente” entre las alternativas de inversión del 20% de los excedentes,
las siguientes:
a) Inversión en cupos para la educación superior a través de la
cofinanciación del proyecto "Acceso con Calidad a la Educación
Superior en Colombia, ACCES" que administra el Instituto
Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el
Exterior, Icetex, de acuerdo con las políticas y criterios de
asignación de créditos de dicho Instituto;
b) Creación de fondos individuales por entidad, por montos
superiores a cien millones de pesos, para dar subsidios a cupos
escolares en educación formal preescolar, básica, media y superior,
administrados conjuntamente por la entidad y el Icetex, de acuerdo
con las políticas y criterios del Icetex y con las que se establezcan
en el reglamento del fondo;
c) Aportes para subsidios a cupos escolares en educación
preescolar, básica y media, en un fondo común, administrado
conjuntamente por el Icetex, el Ministerio de Educación y
organismos representantes de las cooperativas y mutuales, de
acuerdo con las políticas y criterios del Icetex, y con las que se
establezcan en el reglamento del fondo.
d)
Proyectos
conjuntamente
educativos
con
las
adelantados
Secretarías
de
por
las
entidades,
Educación
de
los
Departamentos, Distritos o Municipios Certificados, previo visto
bueno del Ministerio de Educación Nacional, de acuerdo con los
criterios que este expida para tal efecto.
Así, los excedentes de las cooperativas pueden ser destinados a cupos o
proyectos educativos, pero en todo caso su administración y manejo es
conjuntamente y de conformidad con las políticas y criterios del ICETEX para las
tres primeras alternativas, y con las secretarías de educación para la última.
El reglamento no limita la autonomía de las cooperativas, pues, acoge los
únicos condicionantes de la norma superior en cuanto a cupos y programas de
educación formal y en instituciones autorizadas por el Ministerio de Educación,
manteniendo la autonomía de las cooperativas en esos destinos, de manera que
exigir su manejo a través de fondos coadministrados con el ICETEX y de acuerdo
con sus políticas y criterios, no restringe la libertad a las entidades en su gestión,
en la medida en que participan y dirigen conjuntamente.
El decreto demandado debe analizarse en conjunto con otras normas, como
son el Plan de Desarrollo, el Sistema General de Participaciones y las normas del
sector solidario.
En efecto, la reforma tributaria de 2003 tuvo como propósito resolver en el
corto plazo el problema estructural de las finanzas públicas, impulsar el desarrollo
económico, el bienestar y la equidad social en el país, a través de varias
estrategias, como la revolución educativa (creación de nuevos cupos), la
ampliación y mejoramiento de la protección y la seguridad social, el fomento a la
economía solidaria, el manejo social del campo y el capitalismo social en servicios
públicos; propósito al cual se ajusta la exención para las cooperativas, pues, el
destino de sus excedentes a la educación formal, cumple con la estrategia del
Gobierno.
Así mismo, la Ley del Plan de Desarrollo (Ley 812 de 2003) describe los
principales programas de inversión del Gobierno Nacional para ejecutar durante la
vigencia 2002-2006. Dentro de ellos está el CRECIMIENTO ECONÓMICO
SOSTENIBLE Y GENERACIÓN DE EMPLEO, con impulso en ciencia, tecnología
e innovación, tiene entre otros puntos, el fortalecimiento de programas de
investigación, junto con Colciencias y el Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena),
ampliación de la cobertura en el Programa de Jóvenes Investigadores y
continuación del programa de apoyo a la formación de Doctores en el exterior.
Fortalecimiento de programas de doctorados nacionales con recursos de
Colciencias, Icfes, Sena e Icetex - Proyecto: acceso con calidad a la educación
superior (artículo 8 Literal A).
Otro programa del Plan de Desarrollo es “C. CONSTRUIR EQUIDAD SOCIAL”
mediante la “Revolución educativa” la cual pretende ampliar la cobertura en
educación preescolar, básica, media y superior; mejorar la calidad de la educación
forma, a través de los planes de mejoramiento, la difusión de experiencias
exitosas, los mecanismos de pertinencia de la educación, la conectividad e
informática, el uso de programas de televisión y radio educativas, el programa
Textos y Bibliotecas, el aseguramiento de la calidad y el estímulo a la
investigación en la educación superior, así como una mayor coherencia de esta
con los niveles básico y medio, y con el sector productivo en el contexto regional.
También pretende mejorar la eficiencia del sector educativo, para lo cual se
desarrollarán mecanismos orientados a mejorar la productividad, la eficiencia y la
transparencia sectorial, y a asegurar la calidad de las inversiones, tales como la
modernización institucional del Ministerio de Educación Nacional, la modernización
de las entidades departamentales y municipales del sector, la concertación de
planes de gestión y desempeño, y el desarrollo del sistema de información del
sector educativo.
Los programas del Plan de Desarrollo 2002-2006, buscaban mejorar las
condiciones de los habitantes del país, entre otros aspectos, el educativo mediante
planes y estrategias a todo nivel. Por ende, para efectos de que las cooperativas
gocen de la exención y se vinculen a este propósito, deben destinar los
excedentes en la forma dispuesta por el reglamento. Como se observa, existen
muchos programas educativos en los cuales pueden participar con sus
excedentes, de conformidad con lo previsto por el gobierno colaborando y
contribuyendo así con el Plan de Desarrollo.
En la Ley del plan se estableció el impulso a la economía solidaria como otro
programa para la equidad; y, en cuanto al tema, de manera concreta señaló:
“Se promoverá la participación de las cooperativas y empresas de la
economía solidaria supervisadas por la Supersolidaria en la aplicación
de las políticas adoptadas por el Plan, a través de la ejecución de
proyectos de vivienda para los sectores sociales; de educación, como
un aporte a la revolución educativa; de integración económica para la
prestación de servicios integrales de salud, y de desarrollo rural con
asistencia técnica y transferencia de tecnología, en procura de su
vinculación a las cadenas productivas y los mercados”.
Una de las formas de participación de las cooperativas en estos planes, es, el
destino de sus excedentes a la educación formal, y el hecho de que en la reforma
tributaria se haya mantenido la exención en el impuesto de renta, se cumple con el
propósito de la Ley del Plan. La exigencia de que dineros destinados a esos fines
deban ser administrados o coadministrados con el ICETEX, para efectos de que
puedan gozar de la exención, se debe a que es una entidad especializada y
competente en la dirección de la materia que se le ha encomendado.
La Ley de Participaciones (Ley 715 de 2001) dispuso que corresponde al
Presidente impulsar, coordinar y financiar, planes y proyectos de inversión en
materia de educación, con recursos diferentes a los del Sistema General de
Participaciones, lo cual se cumple, a juicio de la Sala, con la condición de la
exención tributaria, al cumplimiento de determinados proyectos educativos.
Las cooperativas y las demás entidades mencionadas en el numeral 4 del
artículo 19 del Estatuto Tributario, son entes creados con fundamento en el
espíritu de solidaridad, como un “sistema eficaz para contribuir al desarrollo
económico, al fortalecimiento de la democracia, a la equitativa distribución de la
propiedad y del ingreso y a la racionalización de todas las actividades económicas,
en favor de la comunidad y en especial de las clases populares” (artículo 3 de la
Ley 454 de 1998); en consecuencia, cuando destinan sus excedentes a
programas y cupos de educación formal, se cumple la función social de la
educación (artículo 67 de la Constitución Política) y se participa en el diseño y
ejecución de planes, programas y proyectos de desarrollo económico y social, que
es uno de los fines de la economía solidaria (artículo 5 Ley 454 de 1998).
La economía solidaria debe participar en los planes y proyectos que tiene el
Gobierno en la educación, y sobre todo, de las clases menos favorecidas, y en
virtud de la autonomía de que gozan estos entes colectivos, tienen la libertad de
escoger a qué planes o programas de educación formal van a destinar sus
excedentes y cómo los van a administrar, siendo la única limitación, la que impone
la ley tributaria: que se trate de los excedentes tomados del Fondo de Educación y
Solidaridad y que sea en instituciones autorizadas por el Ministerio de Educación,
limitación que se reproduce en el decreto acusado, con los programas y proyectos
enunciados.
El Decreto 2880 de 2004 se ajustó al alcance de la exención establecida por la
norma legal, pues precisó las inversiones del excedente a determinados proyectos
y gestiones, entre las cuales pueden escoger las cooperativas su inversión.
Dado que en el fallo de 8 de noviembre de 2007, expediente 15779, C.P.
doctora Ligia López Díaz la Sala negó las pretensiones de nulidad del Decreto
2880 de 2004 y en este caso los planteamientos de la actora respecto de la
expresión “son las siguientes” del artículo 2 de la misma norma, son, en esencia,
los mismos que fueron objeto de pronunciamiento de la Sala en dicha oportunidad;
éste se estará a lo resuelto en la citada providencia.
Lo anterior, con fundamento en el artículo 175 del Código Contencioso
Administrativo, por cuanto, tanto en la presente demanda como en la que se
resolvió con la sentencia de 8 de noviembre de 2007, hay identidad de objeto e
identidad de causa, por lo que se presenta el fenómeno jurídico de la cosa juzgada
“erga omnes” que impide a la Sala proferir un fallo de fondo sobre la pretensión
de nulidad de la expresión “son las siguientes” del artículo 2 del Decreto 2880 de
2004, por lo que, se insiste, habrá de estarse a lo resuelto en la sentencia
mencionada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República
y por autoridad de la ley,
FALLA
ESTÉSE a lo resuelto en la sentencia de 8 de noviembre de 2007,
expediente 15779, C.P. doctora Ligia López Díaz, que negó las pretensiones de la
demanda de nulidad instaurada contra la totalidad del Decreto 2880 de 7 de
septiembre de 2004.
RECONÓCESE personería a la abogada Jennifer Suazá Sáenz, como
apoderada del Icetex.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.
JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ
Presidente
MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA
LIGIA LÓPEZ DÍAZ
HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ