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ACTO ADMINISTRATIVO - Pérdida de fuerza ejecutoria por declaratoria de
inexequibilidad de la ley que lo fundamento / FALLO INHIBITORIO - Pérdida
de fuerza ejecutoria del acto administrativo por declaratoria de
inexequibilidad de la ley que lo fundamento. Improcedencia / DECAIMIENTO
DEL ACTO - Efecto ex nunc / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO Declaratoria. Decaimiento del acto / ACTO ADMINISTRATIVO - Desaparición
de fundamentos de derecho
La circunstancia de que un acto administrativo haya perdido su fuerza ejecutoria
en virtud de que la Ley en la cual se fundamentó fue declarada inexequible, no
conduce al pronunciamiento de un fallo inhibitorio como lo pide el demandado,
pues la consecuencia de una declaratoria en tal sentido no conlleva la nulidad de
los actos administrativos que la desarrollen, sino únicamente su decaimiento a
futuro y por lo tanto, tales actos, aunque sin la posibilidad de continuar siendo
ejecutados, aún hacen parte del ordenamiento jurídico y solo podrán ser
expulsados del mismo mediante la declaratoria de su nulidad, a través de
sentencia judicial en ejercicio de las acciones que el ordenamiento jurídico
contempla al respecto -artículos 84 y 85 del C. C. A.-. Lo anterior se desprende del
artículo 66 numeral 2º del C. C. A. Es decir, la jurisdicción contencioso
administrativa puede revisar la legalidad de un acto administrativo cuando su
fundamento normativo ha sido objeto de una declaratoria de inconstitucionalidad,
en atención a que dicho acto nació a la vida jurídica cobijado por la presunción de
legalidad y a que los efectos de su decaimiento son ex nunc o a futuro, por lo tanto
la única manera de que ese acto se invalide desde el momento de su expedición,
es mediante una sentencia que así lo declare, dentro de una acción de nulidad o
de nulidad y restablecimiento del derecho; sentencia que por su naturaleza
declarativa de una situación invalidante ab initio del acto que revisa, sí tiene
efectos ex tunc o hacia el pasado. Nota de Relatoría: Ver Auto de junio 28 de
1996, Exp. 12005, C.P. Carlos Betancur Jaramillo; Exp. No. 1948, C. P. Miguel
González Rodríguez; Sentencia del 3 de agosto de 2000. Exp. 5722. C.P. Olga
Inés Navarrete.
FF: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRASTIVO ARTICULOS 84 Y 85; LO
ANTERIOR SE DESPRENDE DEL CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
ARTICULO 66 NUMERAL 2
ACCION DE NULIDAD - Inexequibilidad del fundamento jurídico de la norma /
INEXEQUIBILIDAD - Fundamento jurídico de la norma que se demanda en
nulidad / DECAIMIENTO DEL ACTO - Acción de nulidad. Procedencia /
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA - Inexequibilidad
Observa la Sala que la Ley 550 de 1999, artículo 57 parágrafo 3º -disposición que
es el fundamento jurídico de la Circular No. 0020 de enero 18 de 2000- fue
declarada inexequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-1185 del
13 de septiembre de 2000 y como dicha sentencia en su parte resolutiva no
modula en el tiempo los efectos del fallo, se entiende que éstos son ex nunc o a
futuro. Es decir, si bien a partir de dicha sentencia, se produjo el decaimiento de la
Circular acusada, no afectó su validez ni la presunción de legalidad que la
amparaba desde el momento en que fue expedida, lo cual permite que la legalidad
de esa Circular pueda ser revisada en sede judicial, mediante el ejercicio de una
acción de nulidad como es el caso del proceso de la referencia. Cabe señalar que
la inexequibilidad de dicha disposición se fundamentó en que la misma no
guardaba unidad de materia con el resto del texto de la Ley, desconociendo así la
Constitución en su artículo 158. En conclusión, no es procedente -como lo solicita
la parte demandada- el proferir un fallo inhibitorio en el asunto de la referencia,
fundamentado en el decaimiento de la Circular acusada por haber sido declarada
la inconstitucionalidad de la norma superior en la cual se fundamentó, ya que cabe
la revisión de la legalidad de tal Circular durante la época de su expedición y
vigencia. Nota de Relatoría: Ver sentencia C-1185 del 13 de septiembre de 2000
FF: LEY 550 DE 1999 ARTICULO 57 PARAGRAFO 3; CONSTITUCION
POLITICA ARTICULO 158
CIRCULAR DE SERVICIO - Naturaleza jurídica. Acto administrativo / ACTO
ADMINISTRATIVO - Efectos jurídicos / CIRCULAR DE SERVICIOS - Finalidad
En cuanto a la naturaleza del acto demandado cabe precisar, que al tenor del
artículo 84 inciso 3º del C. C. A., las circulares de servicio pueden ser
demandadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, siempre que
éstas constituyan verdaderos actos administrativos, pues la voluntad de la
Administración puede revelarse de diferentes maneras y lo relevante, a efectos de
establecer si una determinada manifestación de la voluntad de la Administración
es un acto administrativo, es que tenga la aptitud de producir efectos jurídicos
tales como la creación, modificación o extinción de situaciones jurídicas generales
o particulares. La finalidad de las circulares de servicio, en términos amplios, es la
de servir de herramienta a la Administración, para que ésta guíe o dirija la
actividad de quienes hacen parte de la misma, en aras del cabal cumplimiento de
los fines del Estado, de la prestación eficiente de los servicios públicos y en
general, de la ejecución de la función administrativa con sujeción a los principios
de economía, celeridad, eficacia, e imparcialidad, al tenor de los artículos 209 C.
P. y 2 y 3 del C. C. A. Pero, únicamente cuando tales instrumentos produzcan
verdaderos efectos jurídicos, serán pasibles de revisión mediante las acciones
judiciales adecuadas para ello. Nota de Relatoría: Ver Sentencia del 10 de febrero
de 2000, Exp. No. 5410, C. P. Olga Inés Navarrete; Sentencia de 14 de octubre de
1999, Exp. No. 5064. C.P. Manuel Urueta Ayola.
FF: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ARTICULOS 2, 3, 84 INCISO
3; CONSTITUCION POLITICA ARTICULO 209
CIRCULAR 0020 DE 2000 DE LA DIAN - Acto administrativo / PAZ Y SALVO
CON OBLIGACIONES TRIBUTARIAS NACIONALES / PROCESO DE
SELECCION - Nulidad. Paz y salvo con obligaciones tributarias nacionales /
CERTIFICADO DE LA DIAN - Paz y salvo con obligaciones tributarias
nacionales. Proceso de contratación / CONTRATACION ESTATAL Certificado de la DIAN. Paz y salvo con obligaciones tributarias nacionales /
ACCION DENULIDAD - Excepción de cosa juzgada
De lo anteriormente expuesto se concluye que la Circular No. 0020 de enero 18 de
2000, expedida por la DIAN, es un acto administrativo en razón a que con ella, la
DIAN, no se limitó a reproducir textualmente el contenido del parágrafo del artículo
57 de la ley 550 de 1999 con el fin de darlo a conocer a las demás autoridades
públicas, o a impartir instrucciones sobre la mejor manera de dar cumplimiento a
esa norma jurídica, sino que además desarrolló dicho precepto e hizo un llamado
a todas las Entidades Públicas que adelantaran procesos de contratación para que
exigieran a los aspirantes a ser contratistas, estar al día con sus obligaciones
tributarias nacionales, para lo cual deberían aportar la certificación que expidiera la
DIAN como prueba de encontrarse a paz y salvo en la materia. Señaló además
dicha Circular que el desconocimiento de tal exigencia acarrearía la nulidad tanto
del proceso de selección, como de los contratos que en desarrollo de éste se
celebraren; es decir, la Circular No. 0020 de 2000, prevé una sanción por su
inobservancia, consistente en la nulidad del proceso de selección y del negocio
jurídico que como consecuencia del anterior se celebre. Tales particularidades
hacen de ella, un acto administrativo creador de derecho y por lo tanto, pasible de
ser demandado ante esta Jurisdicción, mediante el ejercicio de la acción de simple
nulidad. Observa la Sala que la Circular No. 0020 del 18 de enero de 2000
expedida por la DIAN, cuya nulidad se solicita en el presente proceso, ya fue
objeto de revisión en una pasada oportunidad, dentro del Expediente No. 1100103-26-000-2000-08345-01, identificado con el No. Interno 18.345, resuelto
mediante Sentencia del 11 de agosto de 2005 por la Sección Tercera de esta
Corporación, con ponencia de la Consejera Maria Elena Giraldo Gómez, motivo
que lleva a analizar si la existencia de la mencionada sentencia, en la cual se
negaron las pretensiones de la demanda, implica la configuración de la excepción
de cosa juzgada. Nota de Relatoría: Ver Sentencia del 11 de agosto de 2005,
Exp. No. 18345, C.P. María Elena Giraldo; Exp. 18345 Sentencia del 11 de
agosto de 2005, Exp. 18345, C.P. Maria Elena Giraldo Gómez
FF: LEY 550 DE 1999 ARTICULO 57 PARAGRAFO
COSA JUZGADA - Concepto. Efectos. Finalidad. Elementos
El concepto de cosa juzgada que se predica de las sentencias judiciales, hace
referencia a las características de imperatividad, cohercibilidad e inmutabilidad de
las cuales los fallos ejecutoriados están dotadas; es decir, cuando las decisiones
de los funcionarios judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, significa que luego de
ciertos trámites, pasan a ser imperativas, son susceptibles de cumplirse
coercitivamente y no pueden ser variadas. De esta forma, el hecho de que la
figura de la cosa juzgada impida que los asuntos decididos mediante sentencia en
firme sean nuevamente sometidos a la controversia judicial, permite dar seriedad a
los fallos judiciales y poner término a la incertidumbre que se produciría si quien
obtuvo una sentencia judicial contraria a sus intereses, pudiera seguir planteando
su caso ante los tribunales hasta que fuera fallado conforme a ellos. Para hablar
de cosa juzgada es necesario que se acredite lo siguiente: Que se adelante un
nuevo proceso con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia dictada. Que el
nuevo proceso sea entre unas mismas partes, o como lo anota el artículo 332 del
C. P. C., que haya identidad jurídica de partes, de tal suerte, que los efectos de la
sentencia se extiendan sólo a quienes actuaron dentro del primer proceso, a
excepción de los fallos cuyos efectos son erga omnes y se extienden a todos los
asociados. Que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, es decir que se
trate de las mismas prestaciones o declaraciones que se reclaman de la justicia.
Que el nuevo proceso se adelante por la misma causa que origino el anterior. La
causa petendi es entonces, la razón o motivo por el cual se demanda.
ACCION DE NULIDAD - Excepción de cosa juzgada / EXCEPCION DE COSA
JUZGADA - Acción de nulidad / ACCION DE NULIDAD - Efectos de la
declaratoria / ACCION DE NULIDAD - Sentencia desestimatoria. Efectos erga
omnes en relación con la causa petendi / ACCION DE NULIDAD - Sentencia.
Efectos erga omnes
En primer lugar, se debe tener en cuenta que en virtud de que el objeto de
protección de la acción de nulidad es el ordenamiento jurídico y la legalidad en
abstracto, cuya titularidad está en cabeza de todos los administrados, lo decidido
en la sentencia tiene efectos erga omnes y afecta por igual a todos aquellos a
quienes pudiera eventualmente cobijar el acto administrativo revisado, dentro de
los cuales puede estar o no el accionante. De lo anterior (artículo 175 del C. C. A.
) se desprende que ya que lo decidido en la sentencia de una acción de nulidad
produce efectos erga omnes, para que se configure la cosa juzgada respecto de
las partes que intervienen, se debe revisar en los procesos que se cotejen, que la
identidad de partes sea jurídica y no estrictamente personal, es decir, que quien
acciona sea miembro de la colectividad de asociados, titulares del bien jurídico
que se tutela: la legalidad en abstracto. Ello en atención a que las acciones de
nulidad simple, revisten un carácter popular, pues la legitimación para ejercerlas
recae sobre cualquier persona y lo decidido en ella interesa a toda la comunidad,
como destinataria del ordenamiento jurídico para cuya protección se instituyó.
Además, es importante anotar que los efectos de la cosa juzgada dependerán de
lo decidido en la sentencia, así: si ésta accede a las pretensiones de la demanda,
producirá efectos de cosa juzgada erga omnes; mientras que, si se trata de una
sentencia desestimatoria de las pretensiones, producirá efectos de cosa juzgada
erga omnes pero sólo en relación con la causa petendi, que entendida como la
razón o los motivos por los cuales se demanda, está contenida en los cargos
esgrimidos o en el concepto de la violación que se invoca como sustento de la
solicitud de nulidad; de ello se infiere que la sentencia desestimatoria de las
pretensiones de una acción de nulidad hace tránsito a cosa juzgada erga omnes,
sólo respecto de los cargos que dan lugar a su interposición.
FF:CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ARTICULO 175
ACCION DE NULIDAD - Sustracción de materia. Declaratoria de
inconstitucionalidad / SUSTRACCION DE MATERIA - Acción de nulidad.
Declaratoria
de
inconstitucionalidad
/
DECLARATORIA
DE
INCONSTITUCIONALIDAD - Efectos ex tunc / EFECTOS EX TUNC Declaratoria de inconstitucionalidad
Lo anterior lleva a esta Sala a establecer que cuando en una acción de nulidad se
acusa un acto administrativo de ilegalidad por ser violatorio de una norma
superior, que a su vez es declarada inexequible a partir de su promulgación, se
produce el fenómeno de la sustracción de materia, pues una declaratoria de
inconstitucionalidad en tal sentido goza de efectos ex tunc o hacia el pasado, con
lo cual tal declaratoria equivale a la inexistencia en el mundo jurídico de la norma
encontrada inexequible y, es materialmente imposible cotejar, para efectos de
determinar su legalidad, un acto administrativo con una norma inexistente. Por lo
anterior, en el caso concreto la improcedencia del cargo en análisis se da por
sustracción de materia respecto de la norma frente a la cual se pretendía
confrontar el acto acusado, en virtud de la declaratoria de inconstitucionalidad ab
initio de la misma. Es decir, ante la inexistencia del Decreto 266 de 2000, producto
de una declaratoria de inconstitucionalidad a partir de su promulgación, no hay
una norma con la cual se pueda compara la Circular acusada a efectos de
determinar si es o no violatoria de la misma.
CERTIFICADO DE PAZ Y SALVO CON LA DIAN - Proceso de selección /
PROCESO DE SELECCION - Requisito adicional . Certificado de paz y salvo
con la DIAN
Por lo tanto, se hace evidente que la DIAN, al expedir el acto administrativo
acusado, violó de manera directa la prohibición del artículo 84 C.P., al incluir en su
contenido un requisito adicional a las exigencias previstas por la norma que de
manera general reglamentó la materia, motivo que vicia de nulidad la Circular No.
020 de 2000, pues la Administración al proferir sus actos administrativos, debe no
solo atender las normas legales superiores que le fijan sus alcances, sino también
y primordialmente, acatar las previsiones constitucionales que la cobijan en
desarrollo del artículo 4º C.P. que señala de forma contundente la fuerza
normativa de la Constitución. En consecuencia, la Circular enjuiciada desbordó los
límites que la Ley superior en la cual debía fundamentarse le había señalado,
pues exigió a quienes pretendieran contratar con el Estado, el cumplimiento de un
requisito que esa Ley no contemplaba, con lo cual, establece la Sala que se
configuró una violación al precitado artículo 84 C. P.
FF: CONSTITUCION POLITICA ARTICULO 84
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejero ponente: RAMIRO SAAVEDRA BECERRA
Bogotá D.C., veintisiete (27) de septiembre de dos mil seis (2006)
Radicación número: 11001-03-27-000-2000-00011-01(18136)
Actor: HENRY ALFONSO FERNANDEZ NIETO
Demandado: U.A.E. DIRECCION GENERAL DE IMPUESTOS Y ADUANAS
NACIONALES -DIAN-
Referencia: ACCION DE NULIDAD
Procede la Sala a dictar sentencia en el proceso de la referencia, dentro del cual el
señor HENRY ALFONSO FERNANDEZ NIETO, quien actuó en nombre propio,
ejercitó la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del C. C. A., para que se
invalide la Circular No. 020 de enero 18 de 2000, expedida por la U.A.E.
DIRECCIÓN GENERAL DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN (fls.
1 a 12 c.p.).
I. ANTECEDENTES
1. Pretensiones-.
En el escrito de la demanda, presentada el 7 de marzo de 2000, la parte actora
elevó la siguiente pretensión:
“Por todas las razones expuestas solicito a esa Honorable Corporación se
sirva declarar la nulidad de la Circular No. 0020 de enero dieciocho (18)
de 2.000, en lo que respecta a las expresiones demandadas.” (fl. 12 c.p.).
En concreto, las expresiones demandadas por el actor fueron:
“…exigir a los aspirantes a contratar con el Estado”
“…el aspirante”
“…a la solicitud que presente el aspirante”
“…el solicitante” (fl. 1 c.p.)
2. Disposiciones violadas-.
El actor consideró que la Circular acusada violaba, de manera directa, las
siguientes normas (fl. 2 c.p.):
- Constitución Política, artículo 84.
- Ley 80 de 1993, artículos 30 parágrafo, 24 numeral 1º y 42.
- Ley 550 de 1999, artículo 57 parágrafo 3º.
- Decreto 266 de 2000, artículos 2, 5 numeral 3º y 17.
3. Concepto de la violación-.
Los argumentos esgrimidos por el accionante se sintetizan en los siguientes
cargos (fls. 5 a 8 c.p.):
Primer Cargo:
Violación directa del artículo 57 parágrafo 3º de la Ley 550 de
1999-.
La Circular acusada violó el artículo 57 parágrafo 3º de la Ley 550 de 1999, el cual
ordenaba que para participar en una licitación pública, presentación de ofertas o
adjudicación de contratos con alguna entidad estatal, el licitante debería estar al
día en sus obligaciones tributarias nacionales y que, para tal efecto la DIAN en el
nivel nacional o la entidad que hiciera sus veces en los niveles territoriales
certificarían tal hecho. Dicha vulneración ocurrió en atención a que la Circular
cuestionada dispuso que era necesario exigir a los aspirantes a contratar con el
Estado, certificación de paz y salvo respecto de sus obligaciones tributarias, sin
distinguir que dichos aspirantes fueran licitantes, concursantes o cotizantes; es
decir, desbordó los límites que la ley superior en la que se fundó le había
impuesto, ya que la norma en comento, se refirió únicamente a los licitantes y no a
todos aquellos aspirantes a contratar con el Estado, como sí lo previó el acto
acusado.
Segundo Cargo:
Violación directa de la Ley 80 de 1993, artículos 24, 30
parágrafo y 42-.
El acto acusado violó el artículo 30 parágrafo de la Ley 80 de 1993, norma que
define claramente lo que se entiende por licitación para efectos de la contratación
estatal, por lo tanto, se debía acudir a dicha definición a efectos de establecer a
quiénes les era exigible el requisito de estar al día en las obligaciones tributarias
para contratar con el Estado. En otras palabras, sólo los licitantes entendidos en
los términos del mencionado artículo debieron quedar comprendidos en la Circular
en comento y no todos los aspirantes a contratistas del Estado en general.
También se vulneraron los artículos 24 y 42 Ibídem, que regulan lo atinente a la
contratación estatal directa y a la contratación en casos de urgencia manifiesta, ya
que ellos no prevén que quienes aspiran a contratar con el Estado bajo dichas
modalidades sean licitantes y a su vez, la Ley 550 de 1999 no estableció el
requisito de estar al día en las obligaciones tributarias para los eventos de
concurso de méritos, contratación directa o contratación en casos de urgencia
manifiesta, sino únicamente para los licitantes.
Tercer Cargo:
Violación directa del Decreto 266 de 2000, artículos 2, 5
numeral 3º y 17-.
Se trasgredieron los artículos 2 y 5 numeral 3º del Decreto 266 de 2000, que
disponen que es un derecho de las personas en sus relaciones con la
Administración Pública, abstenerse de presentar documentos no exigidos por las
normas aplicables a los procedimientos de que se trate y justamente, la Circular
No. 0020 de 2000 exige a los aspirantes a contratar con el Estado, distintos a los
licitantes, requisitos adicionales a los previstos en las normas tributarias y en
aquellas sobre contratación estatal a ellos aplicables.
Se infringió así mismo el artículo 17 Ibídem -modificatorio del artículo 16 de
Decreto 2150 de 1995- en relación con los licitantes, a quienes sí les sería exigible
el requisito previsto en la Circular demandada, puesto que de dicha norma se
infiere que es la entidad que adelanta la licitación la que debe solicitar el
certificado de paz y salvo de sus licitantes a la DIAN, por lo tanto la Circular No.
0020 de 2000 le traslada indebidamente esa carga al particular.
Cuarto Cargo:
Política-.
Violación directa del artículo 84 de la Constitución
Con base en el argumento anterior, resultó también vulnerado el artículo 84 C. P.,
el cual señala que cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados
de manera general, las autoridades públicas, como en el presente caso la DIAN,
no podrán exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio.
De igual manera y con fundamento en las mismas argumentaciones, el actor
solicitó la suspensión provisional de la norma acusada.
4. Trámite procesal-.
Por auto de mayo 25 de 2000 se admitió la demanda y se negó la solicitud de
suspensión provisional del acto acusado, por no configurarse la ostensible
violación que exige la ley para su procedencia, decisión que se notificó
personalmente al Ministerio Público y a la demandada. Así mismo, el proceso fue
fijado en lista por el término de 10 días para el traslado de la demanda, al tenor del
artículo 207 numeral 5 del C. C. A. (fls. 25 a 32, 32 vto., 41 y 50 c.p.).
5. Contestación de la demanda-.
La U.A.E. DIRECCIÓN GENERAL DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES,
en adelante la DIAN, contestó oportunamente la demanda y se opuso a su
prosperidad, para lo cual propuso los siguientes argumentos (fls. 51 a 55 c.p.):
1. La Ley 550 de 1999, no se encuentra vigente en razón a que fue declarada
inexequible por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C-1185 del 13 de
septiembre 2000, razón por la cual la Circular que la desarrolló perdió su
vigencia a partir del momento en que dicha inexequibilidad fue declarada, lo
cual debería llevar a dictar un fallo inhibitorio.
2. No obstante lo anterior, si se considera necesario estudiar la legalidad de dicha
Circular, ello debe hacerse respecto del tiempo en el cual sí tuvo vigencia y
frente a ello se puede observar que fue expedida en cumplimiento estricto de la
norma superior en la que se fundó y que además desarrolló, es decir, la Ley
550 de 1999 artículo 57 parágrafo 3º, pues tanto dicha norma como la Circular
cuestionada, exigían que quien participara en una licitación pública, presentara
ofertas o se le adjudicara un contrato estatal, debía presentar la certificación de
estar al día en sus obligaciones fiscales nacionales mediante un paz y salvo
expedido por la DIAN, es decir, al ser las dos reglas concordantes, la conclusión
necesaria es que la Circular analizada sí se ajustaba a derecho.
3. Los artículo 30 y 42 de la Ley 80 de 1993 no se oponen en nada a la Circular
demandada, por lo cual debe establecerse que ésta no los vulneró, así como
tampoco infringió el artículo 24 Ibídem que habla del principio de transparencia
en la contratación estatal, toda vez que el poder contar con un certificado que
acreditara que el posible contratista de la Administración se encontraba al día
con sus obligaciones fiscales, garantizaba plenamente dicho principio.
4. En cuanto al desconocimiento por parte del la Circular No. 0020 de 2000, del
artículo 24 C. P. y del 16 del Decreto 2150 de 1995, ello no es acertado en los
términos del actor, quien señaló que la exigencia del paz y salvo tributario debía
estar contenida en la Ley y no en una Circular administrativa, ya que dicha
exigencia sí estaba prevista en la Ley 550 de 1999 artículo 57 parágrafo 3º y, la
circular se limitó únicamente a desarrollar tal disposición.
6. Alegatos de conclusión-.
Por auto de febrero 15 de 2002, se ordenó tener como pruebas los documentos
aportados por las partes con la demandada y su contestación (fl. 65 c.p.).
Mediante auto de marzo 15 de 2002, se dispuso el traslado a las partes para
alegar de conclusión; la parte demandada insistió en los argumentos de la defensa
y el actor y la representante del Ministerio Público ante esta Corporación
guardaron silencio (fls. 68 y 69 c.p.).
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
De conformidad con el artículo 128 del C. C. A., modificado por el artículo 36 de la
Ley 446 de 1998, el Consejo de Estado es competente para decidir, en única
instancia, la presente acción de simple nulidad, ejercitada por el señor HENRY
ALFONSO FERNANDEZ NIETO, respecto de la Circular No. 0020 de 20001,
expedida por la U.A.E. DIRECCIÓN GENERAL DE IMPUESTOS Y ADUANAS
NACIONALES - DIAN, Circular que a continuación se transcribe:
1
La Circular No. 0020 de 2000 fue publicada en el Diario Oficial No. 43.896 del 17 de febrero de 2000.
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
Circular No. 0020 de 2000
(Enero 18)
De:
Directora General
Para:
Entidades públicas
Asunto: Verificación obligaciones tributarias y aduaneras para efectos de
la contratación pública.
Como es de público conocimiento, de acuerdo con lo establecido en la
Ley 550 de diciembre 28 de 1999 (de intervención económica), artículo
57, parágrafo 3º: “Para participar en una licitación pública, presentación
de ofertas o adjudicación de contratos con alguna entidad del Estado, el
licitante deberá estar al día en sus obligaciones tributarias nacionales.
Para tal efecto, la DIAN en el nivel nacional o la entidad que haga sus
veces en los niveles territoriales certificarán tal hecho”.
Por lo anterior, es necesario exigir a los aspirantes a contratar con el
Estado la certificación expedida por el Administrador de Impuestos y/o
Aduanas Nacionales de la ciudad de donde sea contribuyente el
aspirante, sobre el hecho de que se halla a paz y salvo con la entidad en
el pago de los tributos, o tiene vigente una facilidad para el pago de sus
obligaciones y ésta se encuentre cumplida.
Es de anotar que la administración respectiva expedirá la certificación
dentro de los ocho (8) días siguientes a la solicitud que presente el
aspirante, por cuanto ésta debe efectuar las verificaciones a que haya
lugar, incluso en administraciones diferentes a aquélla de donde es
contribuyente el solicitante.
Los procesos de selección efectuados sin el lleno de este requisito,
estarán viciados de nulidad y en consecuencia, también lo estarán los
contratos.
1. Consideración previa-.
1.1.
La pérdida de fuerza ejecutoria del acto demandado, como
consecuencia de la declaratoria de inexequibilidad de la Ley en la
cual se fundamentó.
La circunstancia de que un acto administrativo haya perdido su fuerza ejecutoria
en virtud de que la Ley en la cual se fundamentó fue declarada inexequible, no
conduce al pronunciamiento de un fallo inhibitorio como lo pide el demandado,
pues la consecuencia de una declaratoria en tal sentido no conlleva la nulidad de
los actos administrativos que la desarrollen, sino únicamente su decaimiento a
futuro y por lo tanto, tales actos, aunque sin la posibilidad de continuar siendo
ejecutados, aún hacen parte del ordenamiento jurídico y solo podrán ser
expulsados del mismo mediante la declaratoria de su nulidad, a través de
sentencia judicial en ejercicio de las acciones que el ordenamiento jurídico
contempla al respecto -artículos 84 y 85 del C. C. A.-. Lo anterior se desprende del
artículo 66 numeral 2º del C. C. A. así:
Art. 66-. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos
serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la
jurisdicción en lo contencioso administrativo, pero perderán su fuerza
ejecutoria en los siguientes casos:
1. Por suspensión provisional.
2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.
3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la administración
no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos.
4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre
sometido el acto.
5. Cuando pierdan su vigencia. (Subrayado no original).
Es decir, la jurisdicción contencioso administrativa puede revisar la legalidad de un
acto administrativo cuando su fundamento normativo ha sido objeto de una
declaratoria de inconstitucionalidad, en atención a que dicho acto nació a la vida
jurídica cobijado por la presunción de legalidad y a que los efectos de su
decaimiento son ex nunc o a futuro2, por lo tanto la única manera de que ese acto
se invalide desde el momento de su expedición, es mediante una sentencia que
así lo declare, dentro de una acción de nulidad o de nulidad y restablecimiento del
derecho; sentencia que por su naturaleza declarativa de una situación invalidante
ab initio del acto que revisa, sí tiene efectos ex tunc o hacia el pasado.
Al respecto la jurisprudencia de esta corporación ha señalado:
“La doctrina ha denominado la causal 2ª, [art. 66 C.C.A.] DECAIMIENTO
DEL ACTO y sobre la necesidad de proferir fallo de fondo respecto de
actos cuyo fundamento de derecho ha sido declarado inexequible por la
Corte Constitucional o nulos por la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, habría que decir, en primer lugar, que el artículo 175 del
C.C.A. establece, en relación con la declaratoria de nulidad de
ordenanzas y acuerdos municipales, que quedarán sin efecto en lo
pertinente, los decretos reglamentarios de aquellos, como una de las
consecuencias del principio de la cosa juzgada regulada en la norma
citada, norma que modificó, en lo pertinente, el artículo 12 de la ley 153
de 1887 “Las órdenes y demás actos ejecutivos del gobierno expedidos
en ejercicio de la potestad reglamentaria, tienen fuerza obligatoria y serán
aplicados mientras no sean contrarios a la Constitución, a las leyes..” y
que a juicio de la Sala sólo tiene atinencia a esa especial clase de actos
administrativos.
2
Lo anterior, a menos que la sentencia que declara la inconstitucionalidad de la Ley que fundamenta un acto
administrativo, haya modulado en el tiempo los efectos del fallo, por ejemplo, si tal sentencia en su parte
resolutiva determinó que ésta tendría efectos retroactivos.
Pero si bien es cierto, como lo ha sostenido esta Corporación,3 que la
declaración de pérdida de fuerza ejecutoria de un acto administrativo no
puede solicitarse al juez de lo contencioso administrativo, pues no existe
una acción autónoma que lo permita, no lo es menos que nada impide
que con respecto a los actos administrativos respecto de los cuales se ha
producido el fenómeno del DECAIMIENTO, se produzca un fallo de
nulidad, pues en este evento se ataca la configuración de los elementos
del acto administrativo al momento de su nacimiento, y su concordancia
con el régimen jurídico que debió respetar tanto en su jerarquía
normativa, como en el procedimiento para su expedición, mientras que, el
fenómeno producido por la desaparición del fundamento de derecho de
un acto administrativo, tiene efectos hacia el futuro sin afectar la validez
del acto por todo el tiempo de su existencia jurídica.
En efecto, en la práctica bien pudo haberse producido la expedición de
actos administrativos creadores de situaciones jurídicas particulares y
concretas con base en aquel del que se predica el fenómeno del
DECAIMIENTO, por declaratoria de inexequibilidad de la ley o por
declaratoria de nulidad de la norma sustento de derecho y, como quiera
que tal fenómeno en nada afecta la validez del acto administrativo, no se
afecta el principio de la presunción de legalidad del acto administrativo, ya
que el juzgamiento de la legalidad de un acto administrativo debe hacerse
con relación a las circunstancias vigentes al momento de su expedición.
No hay, por lo tanto, razón alguna que imposibilite proferir fallo de fondo
con respecto a la legalidad de un acto respecto del cual se ha producido
el fenómeno del DECAIMIENTO, entendiendo que dicho fallo abarcará el
lapso durante el cual dicho acto administrativo estuvo vigente, lapso
durante el cual el acto administrativo gozó de presunción de legalidad.
Lo anterior, por cuanto para que se produzca un fallo de mérito respecto
de un acto administrativo, no se requiere que el mismo se encuentre
produciendo efectos, tal como se sostuvo por esta Sección en providencia
de fecha junio 15 de 19924 , pues sólo el fallo de nulidad, al producir
efectos ex tunc, desvirtúa la presunción de legalidad que acompañó al
acto administrativo mientras éste produjo sus efectos.
Lo anterior, debido a que la nulidad que se ha solicitado, concierne a la
validez del acto administrativo y en el evento de prosperar, se remonta
hasta el momento de su expedición, mientras que la causal de
decaimiento que acaeció estando en trámite este proceso, atañe a
circunstancias posteriores al nacimiento del acto administrativo y no
atacan la validez del mismo. Pudiera decirse que cuando se produce el
fenómeno del decaimiento, el acto administrativo supervive en el mundo
jurídico, porque no existe fallo de nulidad que lo saque del mismo, pero
ha perdido una de sus caracteres principales, cual es el de ser ejecutorio,
lo que implica que la administración no puede hacerlo cumplir.”5
(Subrayado no original).
3
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Auto de fecha junio 28 de
1996. Exp. No. 12005. C. P. Carlos Betancur Jaramillo.
4
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Exp. No. 1948, C. P. Miguel
González Rodríguez.
5
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del 3 de agosto de
2000. Exp. 5722. C.P. Olga Inés Navarrete.
Con fundamento en lo anteriormente expuesto y de cara al caso concreto, observa
la Sala que la Ley 550 de 1999, artículo 57 parágrafo 3º -disposición que es el
fundamento jurídico de la Circular No. 0020 de enero 18 de 2000- fue declarada
inexequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-1185 del 13 de
septiembre de 20006 y como dicha sentencia en su parte resolutiva no modula en
el tiempo los efectos del fallo, se entiende que éstos son ex nunc o a futuro. Es
decir, si bien a partir de dicha sentencia, se produjo el decaimiento de la Circular
acusada, no afectó su validez ni la presunción de legalidad que la amparaba
desde el momento en que fue expedida, lo cual permite que la legalidad de esa
Circular pueda ser revisada en sede judicial, mediante el ejercicio de una acción
de nulidad como es el caso del proceso de la referencia.
Cabe señalar que la inexequibilidad de dicha disposición se fundamentó en que la
misma no guardaba unidad de materia con el resto del texto de la Ley,
desconociendo así la Constitución en su artículo 158:
“En el caso presente se discute la inclusión dentro de una ley de
reestructuración de empresas en crisis, de una norma que exige, con
miras a contratar con el Estado, estar a paz y salvo con el tesoro nacional.
La Corte no encuentra en esta disposición la relación de conexidad que
se exige para no violentar el principio de unidad de materia: en efecto, la
disposición acusada es una norma tributaria aislada dentro del contexto
en el que está inscrita, en cuanto su redacción general la hace referente
no sólo a aquellas empresas que son objeto de la ley bajo examen, sino
en general a toda persona que pretenda participar en una licitación
pública, presentación de ofertas o adjudicación de contratos con alguna
entidad del Estado. Con lo cual, como lo afirma la demanda, se rebasa la
materia propia de que trata la Ley 550 de 1993.
De otro lado, la disposición que se examina ahora parece contradecir la
filosofía de la Ley a la que pertenece, que busca ayudar a las empresas
en crisis con miras a lograr su reestructuración económica. En efecto, lo
apropiado a estos objetivos, sería facilitar la contratación pública con
dichas empresas, lo cual contribuiría a su reactivación económica. La
finalidad perseguida por la norma contradice entonces los propósitos de la
ley, por lo cual no acusa conexidad teleológica con ella.
Por las razones anteriores, la Corte no encuentra que exista una
conexidad que haga que la disposición tenga una relación suficiente con
el contexto de la Ley a la que pertenece, por lo cual, por este aspecto,
desconoce la Constitución y así se declarará (…)”7 (Resaltado de la Sala).
6
Sentencia proferida dentro de los expedientes acumulados Nos. D-2852 y D-2864, Magistrados Ponentes
Vladimiro Naranjo Mesa y Carlos Gaviria Díaz.
7
Ibídem.
En conclusión, no es procedente -como lo solicita la parte demandada- el proferir
un fallo inhibitorio en el asunto de la referencia, fundamentado en el decaimiento
de la Circular acusada por haber sido declarada la inconstitucionalidad de la
norma superior en la cual se fundamentó, ya que cabe la revisión de la legalidad
de tal Circular durante la época de su expedición y vigencia.
1.2.
Naturaleza jurídica del acto demandado-.
En cuanto a la naturaleza del acto demandado cabe precisar, que al tenor del
artículo 84 inciso 3º del C. C. A., las circulares de servicio pueden ser
demandadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, siempre que
éstas constituyan verdaderos actos administrativos, pues la voluntad de la
Administración puede revelarse de diferentes maneras y lo relevante, a efectos de
establecer si una determinada manifestación de la voluntad de la Administración
es un acto administrativo, es que tenga la aptitud de producir efectos jurídicos
tales como la creación, modificación o extinción de situaciones jurídicas generales
o particulares.
La finalidad de las circulares de servicio, en términos amplios, es la de servir de
herramienta a la Administración, para que ésta guíe o dirija la actividad de quienes
hacen parte de la misma, en aras del cabal cumplimiento de los fines del Estado,
de la prestación eficiente de los servicios públicos y en general, de la ejecución de
la función administrativa con sujeción a los principios de economía, celeridad,
eficacia, e imparcialidad, al tenor de los artículos 209 C. P. y 2 y 3 del C. C. A.
Pero, únicamente cuando tales instrumentos produzcan verdaderos efectos
jurídicos, serán pasibles de revisión mediante las acciones judiciales adecuadas
para ello.
Al respecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido que8:
“(…) si las circulares o las cartas de instrucción, tienen por objeto dar a
conocer el pensamiento o concepto del superior jerárquico a sus
subalternos, en relación con determinadas materias, o impartir
instrucciones a los empleados de las distintas dependencias sobre la
mejor manera de cumplir las disposiciones normativas, sin que se
contengan decisiones, se está en presencia de simples actos de servicio.
“Pero si en las circulares de servicio, o con ocasión de ellas, se adoptan
nuevas prescripciones, no comprendidas en disposiciones
8
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del 10 de febrero de
2000, Exp. No. 5410, C. P. Olga Inés Navarrete.
precedentes, se trata de actos administrativos ordinarios, que crean
situaciones jurídicas, susceptibles de invalidarse por las causas
generales.”9 (Destacado fuera del texto)
Y en reciente providencia emanada de esta Sala se manifestó sobre el
particular: “Esa posibilidad de demandar las circulares de servicio está
condicionada a que las mismas contengan una decisión de la autoridad
pública, capaz de producir efectos jurídicos y puedan, en consecuencia,
tener fuerza vinculante frente al administrado, pues de no ser así, si la
circular se limita a reproducir lo decidido por otras normas, para efectos
de instruir a los funcionarios encargados de ejercer determinadas
competencias, entonces la circular no será un acto pasible de demanda”10
(Resaltado original de la cita).
De lo anteriormente expuesto se concluye que la Circular No. 0020 de enero 18 de
2000, expedida por la DIAN, es un acto administrativo en razón a que con ella, la
DIAN, no se limitó a reproducir textualmente el contenido del parágrafo del artículo
57 de la ley 550 de 1999 con el fin de darlo a conocer a las demás autoridades
públicas, o a impartir instrucciones sobre la mejor manera de dar cumplimiento a
esa norma jurídica, sino que además desarrolló dicho precepto e hizo un llamado
a todas las Entidades Públicas que adelantaran procesos de contratación para que
exigieran a los aspirantes a ser contratistas, estar al día con sus obligaciones
tributarias nacionales, para lo cual deberían aportar la certificación que expidiera la
DIAN como prueba de encontrarse a paz y salvo en la materia.
Señaló además dicha Circular que el desconocimiento de tal exigencia acarrearía
la nulidad tanto del proceso de selección, como de los contratos que en desarrollo
de éste se celebraren; es decir, la Circular No. 0020 de 2000, prevé una sanción
por su inobservancia, consistente en la nulidad del proceso de selección y del
negocio jurídico que como consecuencia del anterior se celebre.
Tales particularidades hacen de ella, un acto administrativo creador de derecho y
por lo tanto, pasible de ser demandado ante esta Jurisdicción, mediante el
ejercicio de la acción de simple nulidad11.
1.3.
9
La acción de simple nulidad y la excepción de cosa juzgada-.
Consejo de Estado. Auto de abril 23 de 1975. Citado por PENAGOS, Gustavo. El Acto Administrativo,
Ediciones Librería El Profesional, Bogotá 1987. Pág. 89.
10
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia de 14 de octubre de
1999, Exp. No. 5064. C.P. Manuel Urueta Ayola.
11
Argumentos esgrimidos por la Sala en: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Tercera, Sentencia del 11 de agosto de 2005. Exp. No. 18345 C.P. María Elena Giraldo.
Observa la Sala que la Circular No. 0020 del 18 de enero de 2000 expedida por la
DIAN, cuya nulidad se solicita en el presente proceso, ya fue objeto de revisión en
una pasada oportunidad, dentro del Expediente No. 11001-03-26-000-200008345-01, identificado con el No. Interno 18.345, resuelto mediante Sentencia del
11 de agosto de 2005 por la Sección Tercera de esta Corporación, con ponencia
de la Consejera Maria Elena Giraldo Gómez, motivo que lleva a analizar si la
existencia de la mencionada sentencia, en la cual se negaron las pretensiones de
la demanda, implica la configuración de la excepción de cosa juzgada.
1.3.1. Generalidades-.
El concepto de cosa juzgada que se predica de las sentencias judiciales, hace
referencia a las características de imperatividad, cohercibilidad e inmutabilidad de
las cuales los fallos ejecutoriados están dotadas; es decir, cuando las decisiones
de los funcionarios judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, significa que luego de
ciertos trámites, pasan a ser imperativas, son susceptibles de cumplirse
coercitivamente y no pueden ser variadas. De esta forma, el hecho de que la
figura de la cosa juzgada impida que los asuntos decididos mediante sentencia en
firme sean nuevamente sometidos a la controversia judicial, permite dar seriedad a
los fallos judiciales y poner término a la incertidumbre que se produciría si quien
obtuvo una sentencia judicial contraria a sus intereses, pudiera seguir planteando
su caso ante los tribunales hasta que fuera fallado conforme a ellos.
Para hablar de cosa juzgada es necesario que se acredite lo siguiente:

Que se adelante un nuevo proceso con posterioridad a la ejecutoria de la
sentencia dictada.

Que el nuevo proceso sea entre unas mismas partes, o como lo anota el
artículo 332 del C. P. C., que haya identidad jurídica de partes, de tal suerte,
que los efectos de la sentencia se extiendan sólo a quienes actuaron dentro
del primer proceso, a excepción de los fallos cuyos efectos son erga omnes y
se extienden a todos los asociados.

Que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, es decir que se trate de
las mismas prestaciones o declaraciones que se reclaman de la justicia.

Que el nuevo proceso se adelante por la misma causa que origino el anterior.
La causa petendi es entonces, la razón o motivo por el cual se demanda12.
Una vez señaladas las anteriores generalidades, la Sala considera necesaria
hacer ciertas precisiones respecto de las particularidades que la excepción de
cosa juzgada entraña en tratándose de acciones de simple nulidad:
En primer lugar, se debe tener en cuenta que en virtud de que el objeto de
protección de la acción de nulidad es el ordenamiento jurídico y la legalidad en
abstracto, cuya titularidad está en cabeza de todos los administrados, lo decidido
en la sentencia tiene efectos erga omnes y afecta por igual a todos aquellos a
quienes pudiera eventualmente cobijar el acto administrativo revisado, dentro de
los cuales puede estar o no el accionante. Al respecto el artículo 175 del C. C. A.
prevé:
Art. 175 C. C. A. Cosa juzgada. La sentencia que declare la nulidad de
un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada “erga omnes”.
La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada “erga omnes”
pero sólo en relación con la “causa petendi” juzgada. (…). (Subrayado no
original).
De lo anterior se desprende que ya que lo decidido en la sentencia de una acción
de nulidad produce efectos erga omnes, para que se configure la cosa juzgada
respecto de las partes que intervienen, se debe revisar en los procesos que se
cotejen, que la identidad de partes sea jurídica y no estrictamente personal, es
decir, que quien acciona sea miembro de la colectividad de asociados, titulares del
bien jurídico que se tutela: la legalidad en abstracto. Ello en atención a que las
acciones de nulidad simple, revisten un carácter popular, pues la legitimación
para ejercerlas recae sobre cualquier persona y lo decidido en ella interesa a toda
la comunidad, como destinataria del ordenamiento jurídico para cuya protección se
instituyó.
Además, es importante anotar que los efectos de la cosa juzgada dependerán de
lo decidido en la sentencia, así: si ésta accede a las pretensiones de la demanda,
producirá efectos de cosa juzgada erga omnes; mientras que, si se trata de una
sentencia desestimatoria de las pretensiones, producirá efectos de cosa juzgada
12
LOPEZ BLANCO Hernán Fabio, Procedimiento Civil, Parte General, Tomo I, Dupré Editores, Bogotá
2002, Pág. 643.
erga omnes pero sólo en relación con la causa petendi, que entendida como la
razón o los motivos por los cuales se demanda, está contenida en los cargos
esgrimidos o en el concepto de la violación que se invoca como sustento de la
solicitud de nulidad; de ello se infiere que la sentencia desestimatoria de las
pretensiones de una acción de nulidad hace tránsito a cosa juzgada erga omnes,
sólo respecto de los cargos que dan lugar a su interposición.
Y finalmente, la configuración de la cosa juzgada requiere también que el nuevo
proceso verse sobre el mismo objeto, que, según el dicho de la Corte Suprema de
Justicia, “consiste en las prestaciones o declaraciones que se reclaman a la
justicia”13, por lo tanto, es menester analizar, en tratándose de una acción de
nulidad, además de la identidad en la causa petendi, si existe identidad en el
objeto, que consistirá en que la pretensión de nulidad verse sobre el mismo acto
administrativo o sobre la misma parte del mismo si éste no se demanda en su
totalidad.
En cuanto a la declaratoria de la cosa juzgada como excepción, se debe en primer
lugar, tener presente que el Código Contencioso Administrativo trata el tema de
las excepciones de la siguiente manera:
Art. 164 C. C. A-. En todos los procesos podrán proponerse las
excepciones de fondo en la contestación de la demanda, cuando sea
procedente, o dentro del término de fijación en lista, en los demás casos.
En la sentencia definitiva se decidirá sobre las excepciones propuestas y
sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada.
Son excepciones de fondo las que se oponen a la prosperidad de la
pretensión. (…) (Resaltado no original).
Art. 170 Ibídem. Subrogado. D.E. 2304/89, art. 38. Contenido de la
sentencia. La sentencia tiene que ser motivada. Debe analizar los hechos
en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas
pertinentes, los argumentos de las partes y las excepciones con el objeto
de resolver todas las peticiones. (…) (Resaltado no original)
Es decir, si las excepciones no han sido propuestas por la parte demandada, el
juez, al momento de dictar sentencia, debe declararlas de oficio, cuando se
encuentren probadas en el proceso.
1.3.2. El caso bajo estudio-.
13 Corte Suprema de Justicia, Sentencia del 9 de mayo de 1952.
En el caso bajo estudio, la parte actora ejercitó la acción de nulidad con miras a
que se declarara la invalidez de la Circular No. 0020 de enero 18 de 2000,
expedida por la DIAN, bajo el argumento de que violaba de manera directa la Ley
80 de 1993, artículos 30 parágrafo, 24 numeral 1º y 42; la Ley 550 de 1999,
artículo 57 parágrafo 3º; la Constitución Política, artículo 84 y; el Decreto 266 de
2000, artículos 2º y 5º numeral 3º y 17.
Con base en los fundamentos teóricos expuestos acerca de la cosa juzgada en las
acciones de nulidad, pasa esta Sala a analizar si efectivamente se presenta la
excepción de cosa juzgada en el presente caso, teniendo en cuenta las partes, los
hechos y las pretensiones de este proceso y aquellos presentes en la Sentencia
del 11 de agosto de 2005 proferida por esta misma Sección, dentro del proceso de
acción de nulidad No. 18.345 y que se encuentra debidamente ejecutoriada:
1.3.2.1. Identidad de partes-.
En el escrito de la demanda el actor designó como parte demandada a la UNIDAD
ADMINISTRATIVA ESPECIAL DIRECCIÓN GENERAL DE IMPUESTOS Y
ADUANAS NACIONALES - DIAN, entidad que fue vinculada al proceso (fl. 41
c.p.); por su parte la sentencia No. 18.345 del 11 de agosto de 2005 señaló que la
demandada dentro de ese proceso era la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL
DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES. Es decir, la parte demanda como
responsable de haber proferido el acto administrativo enjuiciado es idéntica.
En cuanto a la parte demandante, recuérdese que al tenor de los artículos 84 y
175 del C. C. A., y en consideración a la naturaleza difusa de la comunidad titular
de los bienes jurídicos a proteger mediante la acción de simple nulidad, esto es, el
ordenamiento jurídico y la legalidad en abstracto, la cosa juzgada se predica de
todos los asociados en general, aunque los actores en concreto son personas
naturales diferentes, ambos incoaron sus respectivas acciones populares en
defensa de tales bienes jurídicos superiores.
En conclusión se presenta identidad jurídica de partes en los dos procesos en
cotejo.
1.3.2.2. Identidad en el objeto-.
Como ya se precisó, el objeto de un proceso consiste en las prestaciones o
declaraciones que se reclaman a la justicia y, en el proceso que concluyó con la
Sentencia en análisis se pretendió la declaratoria de nulidad de la totalidad de la
Circular No. 0020 de enero 18 de 2000, por su parte, en el presente proceso lo
pretendido consistió en que se declarara:
“(…) la nulidad de la Circular No. 0020 de enero dieciocho (18) de 2.000,
en lo que respecta a las expresiones demandadas.” (fl. 12 c.p.).
En concreto, las expresiones demandadas por el actor fueron:
“…exigir a los aspirantes a contratar con el Estado”
“…el aspirante”
“…a la solicitud que presente el aspirante”
“…el solicitante” (fl. 1 c.p.)
Se observa que en el expediente No. 18.345 se pretendió la nulidad de la totalidad
del acto administrativo acusado, mientras que en el presente proceso se busca la
nulidad de ciertas expresiones del mismo. Pero en razón a que tales expresiones
son partes de un todo que es la Circular No. 0020 de 2000, sí se puede concluir
que se presenta identidad en el objeto, cosa distinta hubiera sido que en los dos
procesos se acusaran diferentes apartes del mismo acto administrativo, caso en el
cual no habría identidad de objeto, pero ello no ocurre en el asunto bajo análisis,
porque en el proceso ya concluido se analizó la totalidad de la Circular acusada,
que contiene a las expresiones demandadas en el proceso actualmente en
revisión.
1.3.2.3. Identidad en la causa petendi.-
En virtud de que la Sentencia No. 18.345 del 11 de agosto de 2005 es
desestimatoria de las pretensiones de la demanda, produce efectos de cosa
juzgada erga omnes sólo en relación con su causa petendi. Para constatar lo
anterior, la Sala luego de revisar la causa pretendida en los dos procesos en
cotejo, encuentra que los cargos o motivos de la violación esgrimidos en ellos, son
parcialmente coincidentes, pues uno solo de los cargos del primer proceso se
repite en el segundo, así:
El primer cargo resuelto mediante la Sentencia No. 18.345 de agosto 11 de 2005
es el siguiente:
“(…) El artículo 57 parágrafo 3 de la ley 550 de 1999 fija para los licitantes
el deber de estar al día con las obligaciones tributarias nacionales. La
circular de la DIAN es ilegal por cuanto extiende esta obligación a todos
los contratistas, aun cuando no sean licitantes, o no hayan participado de
un proceso licitatorio previo a la firma del contrato. (…)
La circular demandada extiende de manera ilegal el contenido del artículo
57 parágrafo 3 de la ley 550 de 1999 a sujetos no contemplados en dicha
norma; (…) porque la exigencia contenida en ella para participar en una
licitación pública, presentar ofertar o adjudicar contratos con alguna
entidad del Estado, de estar a paz y salvo con las obligaciones tributarias
nacionales, fue prevista únicamente para el licitante o quien hubiere
participado en un proceso licitatorio previo a la firma del contrato, no para
toda clase de contratistas.”
Por su parte, el también primer cargo del presente proceso reza:
“La expresión demandada va más allá de la Ley [Ley 550 de 1999 art. 57
par. 3º] cuando establece la exigencia de paz y salvo no sólo para los
licitantes, sino también para los concursantes y aún para los cotizantes,
dentro de los procesos de selección de proponentes. (…) La directora
General de Impuestos y Aduanas Nacionales le da un sentido diferente al
concepto ‘licitante’ contenido en el Parágrafo 3o del artículo 57 de la Ley
550/99 y definido por la Ley 80/93, art. 30, Parágrafo, cuando extiende la
obligación de solicitar el paz y salvo de parte de las entidades públicas, a
todas las personas que participan en los procesos de selección de
contratistas, llámense licitantes, concursantes o cotizantes (…).”
En consecuencia, la causa petendi juzgada entonces, es la misma que se somete
a conocimiento de ésta Sala en el presente caso, pero únicamente en lo que tiene
que ver con el primer cargo, por lo tanto, se declarará de oficio la excepción de
cosa juzgada frente a tal cargo y se ordenará estarse respecto a él, a lo resuelto
en la Sentencia No. 18.345 del 11 de agosto de 2005, denegatoria de las
pretensiones de la demanda, que en lo pertinente dispuso:
“El cotejo de la Circular, (…) con las normas citadas como conculcadas
evidencia que no se dio el desacato normativo endilgado para el momento
del nacimiento de la misma Circular y que, por tanto, no nació viciada de
nulidad. En primer lugar, cuando la Circular señaló la necesidad de exigir
a los aspirantes a contratar con el Estado la certificación del
Administrador de Impuestos y Aduanas Nacionales de estar a paz y salvo
con la Entidad en el pago de los tributos, o de tener vigente una facilidad
para el pago de sus obligaciones y éstas estén cumplidas, sólo reiteró el
contenido del parágrafo 3 del artículo 57 de la ley 550 de 1999, sin
extenderlo a sujetos no previstos en esta ley. (…). (La sentencia en esta
parte, citó textualmente dicha norma).
Este último parágrafo [par. 3º art. 57 Ley 550 de 1999], lo declaró
inexequible, como ya se advirtió, la Corte Constitucional en la sentencia
C-1185-00. El texto de tal disposición muestra que esa exigencia legal
estaba prevista para todo aquel que pretendiera participar en los procesos
de contratación con el Estado, independientemente de cual fuera ese
procedimiento: licitación pública, concurso de méritos o contratación
directa, modalidades contenidas en la norma, al indicar: “( ) Para participar
en una licitación pública, presentación de ofertas o adjudicación de
contratos con alguna Entidad del Estado ( )”.
Sobre el particular basta con citar los artículos 24 y 30 de la ley 80 de
1993 y 13 del decreto reglamentario 855 de 1994 que señalan que la
escogencia del contratista se llevará a cabo siempre a través de licitación
pública o concurso de méritos, salvo en los casos de contratación directa;
que la licitación y el concurso están regidos por una misma estructura de
selección que culmina con el acto de adjudicación del contrato (nums. 9,
10 y 11 art. 30) y que con el fin de identificar las personas con capacidad
de ejecutar el objeto del contrato, en el sistema de contratación directa se
podrán solicitar ofertas. Estas disposiciones sirven para entender que
cuando la Circular se refiere a la presentación de ofertas, sin duda alude
al procedimiento de contratación directa y que cuando dice de la
adjudicación de contratos cobija todos los procedimientos de selección del
contratista.
(…) no existe ningún motivo que amerite un tratamiento diferencial entre
quienes pretendan contratar con el Estado, para que se exija la prueba
del cumplimiento de tales obligaciones únicamente para el licitante y se
excluya al contratista directo y al concursante.
(…)
Cabe señalar por último, en el estudio de este cargo, que la Corte
constitucional al pronunciarse sobre la inexequibilidad del parágrafo 3 del
artículo 57 de la ley 550 de 1999, efectuó un juicio valorativo similar al
indicar que la redacción de esa norma era genérica porque se dirigía no
solo a aquellas empresas objeto de dicha ley “( ) sino en general a toda
persona que pretenda participar en una licitación pública, presentación de
ofertas o adjudicación de contratos con alguna entidad del Estado. Con lo
cual, como lo afirma la demanda, se rebasa la materia propia de que trata
la Ley 550 de 1999”.14
2. Los demás cargos de la demanda-.
En cuanto a los demás cargos de la demanda, éstos pasarán a estudiarse de
fondo, a fin de determinar si prosperan o no; para tales efectos, se debe precisar
que si bien en el escrito de la demanda el actor señaló que solicitaba la nulidad de
ciertas expresiones contenidas en el acto acusado, al momento de sustentar la
violación en la que éste habría incurrido, se refirió no a expresiones en concreto,
sino a la totalidad del mismo, por tal razón, la Sala resolverá los cargos en relación
con la totalidad de la Circular No. 0020 de 2000.
14
El texto fue trascrito en su sentido literal, los apartes resaltados y el estilo de la letra son originales de la
sentencia citada.
Segundo Cargo:
Violación directa de la Ley 80 de 1993, artículos 24, 30
parágrafo y 42-.

La demanda:
Consideró el accionante que el acto administrativo acusado violó el artículo 30
parágrafo de la Ley 80 de 1993, que define para efectos de la contratación estatal
el término “licitación” y que por lo tanto, sólo los licitantes entendidos en los
términos del mencionado artículo debieron quedar comprendidos en la Circular
enjuiciada y no todos los aspirantes a contratistas del Estado en general. Así
mismo, habrían sido vulnerados los artículos 24 y 42 Ibídem, que tratan de la
contratación estatal directa y de la contratación en casos de urgencia manifiesta,
pues dichos artículos no prevén que quienes aspiran a contratar con el Estado
bajo esas modalidades sean licitantes y por lo tanto, no podían quedar cobijados
por el requisito previsto en la Ley 550 de 1999 artículo 57 parágrafo 3º,
desarrollado por la Circular No. 0020 de 2000.

La Sala:
En efecto, la Ley 80 de 1993 en su artículo 30 ofrece una definición de la licitación
para efectos de la contratación estatal; en el artículo 24 se refiere a los casos en
que se puede contratar de manera directa, sin necesidad de acudir a un proceso
de licitación o concurso y en el artículo 42 regula lo concerniente a la figura de la
urgencia manifiesta, como una circunstancia que imposibilita acudir a los
procedimientos de selección o concurso públicos para llevar a cabo la contratación
estatal; sin señalar estos dos últimos artículos que quienes aspiren a contratar con
el Estado bajo estas modalidades se llamen licitantes.
Sin embrago, se observa también que dichas disposiciones no fueron vulneradas
por la Circular No. 0020 de 2000, toda vez que la misma nació a la vida jurídica en
el momento en el cual la Ley 550 de 1999 artículo 57 parágrafo 3º, se encontraba
vigente y además, fue expedida para desarrollar tal norma, la cual rezaba:
Par. 3º Art. 57 Ley 550 de 1999-. Para participar en una licitación pública,
presentación de ofertas o adjudicación de contratos con alguna entidad
del Estado, el licitante deberá estar al día en sus obligaciones tributarias
nacionales. Para tal efecto la DIAN en el nivel nacional o la entidad que
haga sus veces en los niveles territoriales certificarán tal hecho.
Es decir, el precepto trascrito -posterior en el tiempo a la Ley 80 de 1993 y que en
consecuencia durante su vigencia la irradiaba- contemplaba la exigencia del
requisito de estar al día en las obligaciones tributarias nacionales, para acceder a
todas las modalidades de contratación estatal, sin limitarse únicamente a aquella
que se llevara a cabo mediante un procedimiento licitatorio. Por lo tanto, para
tener claridad respecto de que formas de contratación cobijaba, por técnica
interpretativa, se debía incluso acudir a la legislación que se ocupaba de la
materia, que no es otra que la Ley 80 de 1993. Es decir, lejos de contradecir dicha
Ley, la Circular acusada se servía de la misma a fin de determinar a quienes debía
ser aplicada.
En efecto, cuando la precitada norma se refiere a la presentación de ofertas, sin
duda alude al procedimiento de contratación directa, al que se acude también
cuando media una declaratoria de urgencia manifiesta15 y, cuando menciona la
adjudicación de contratos, incluye todos los procedimientos de selección del
contratista, como por ejemplo el que se hace mediante concurso de méritos. La
misma lectura del parágrafo en comento fue adoptada por la Corte Constitucional
en la Sentencia C-1185 de 2000, mediante la cual se declaró la inexequibilidad del
mismo:
“4. Examen de constitucionalidad del parágrafo 3° del artículo 57 de
la Ley 550 de 1999.
5. El parágrafo 3° del artículo 57 de la Ley 550 de 1999, exige a quienes
quieran participar en una licitación pública, presentación de ofertas o
adjudicación de contratos con alguna entidad del Estado, el estar al día en
sus obligaciones tributarias nacionales, circunstancia que debe estar
certificada al efecto por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
(DIAN).” (Negrillas originales, subrayado de la Sala).
En conclusión, la Circular revisada al disponer que “…es necesario exigir a los
aspirantes a contratar con el Estado la certificación expedida por el Administrador
de Impuestos y/o Aduanas Nacionales de la ciudad de donde sea contribuyente el
aspirante, sobre el hecho de que se halla a paz y salvo con la entidad en el pago
de los tributos…”16, no infringe los señalados artículos de la Ley 80 de 1993, en el
sentido en el cual el actor plantea en cargo en análisis, ya que en el punto de
15
El artículo 24 de la Ley 80 de 1993 que consagra el principio de transparencia como rector de la
contratación estatal, señala que la escogencia del contratista se efectuará siempre a través de licitación o
concurso públicos, salvo en ciertos casos, en los que se podrá contratar directamente y entre ellos, en el literal
f) del numeral 1º incluye la urgencia manifiesta.
16
La totalidad del texto de la Circular No. 0020 de 2000 expedida por la DIAN, fue trascrito al inicio del
capítulo de Consideraciones de la Sala, en esta providencia.
exigir a los aspirantes a contratar con el estado, en términos generales, el estar al
día en las obligaciones tributarias, tal Circular era un desarrollo de la Ley 550 de
1999 artículo 57 parágrafo 3º, que por ser una norma posterior al estatuto de
contratación estatal y de su mismo rango, lo integraba en lo pertinente.

La decisión-.
Con base en la anterior exposición, la Sala concluye que el cargo estudiado no se
configura.
Tercer Cargo:
Violación directa del Decreto 266 de 2000, artículos 2, 5
numeral 3º y 17-.

La demanda-.
Sostuvo el actor que se trasgredieron los artículos 2 y 5 numeral 3º del Decreto
266 de 2000, que disponen que es un derecho de las personas en sus relaciones
con la Administración Pública, abstenerse de presentar documentos no exigidos
por las normas aplicables a los procedimientos de que se trate y, el acto acusado
exigía a los aspirantes a contratar con el Estado, distintos a los licitantes,
requisitos extras a los previstos en las normas tributarias y de contratación estatal
a ellos aplicables.
Y señaló que se infringió el artículo 17 Ibídem -que modificó el artículo 16 del
Decreto 2150 de 1995- en relación con los licitantes, a quienes sí les sería exigible
el requisito previsto en la Circular demandada, ya que de tal norma se infiere que
es la entidad que adelanta la licitación la que debe solicitar el certificado de paz y
salvo de sus licitantes a la DIAN, por lo tanto la Circular No. 0020 de 2000 le
traslada indebidamente esa carga al particular.

La Sala-.
Respecto de este cargo, considera la Sala que el mismo no está llamado a
prosperar en atención a que la norma que se considera quebrantada, esto es, el
Decreto 266 de 2000, fue declarado inexequible en su totalidad y a partir de su
promulgación17, por la Corte Constitucional, mediante Sentencia No. C-1316 de
septiembre 26 de 2000, proferida dentro de los expedientes acumulados D-2876 y
D-2877, con ponencia del Magistrado Carlos Gaviria Díaz; en la cual se declaró la
inconstitucionalidad de tal Decreto Extraordinario, con fundamento en la
inexequibilidad de la Ley que concedió facultades extraordinarias pro témpore al
Ejecutivo para proferir el mencionado Decreto. Dispuso la sentencia:
“En el caso de debate el legislador ordinario, mediante el artículo 1 de la
ley 573 de 2000, confirió facultades extraordinarias al Presidente de la
República por el término de quince (15) días, contados a partir de la
publicación de la ley, para expedir normas con fuerza de ley destinadas a
regular los asuntos que allí mismo se señalan, entre los cuales cabe
destacar el contenido en el numeral 5, que textualmente reza:
‘5. Suprimir o reformar las regulaciones, procedimientos y trámites
sobre lo que versó el decreto 1122 de 1999, sin incluir ningún tema
adicional. El ámbito de aplicación de las normas expedidas en
desarrollo de las presentes facultades cobijará a los organismos
públicos de cualquier nivel, así como aquellos que teniendo
naturaleza privada ejerzan por atribución legal funciones públicas
de carácter administrativo, pero sólo en relación con estas últimas.’
Y en los parágrafos 1, 2 y 5 del mismo artículo se fijaron algunos
condicionamientos, restricciones y prohibiciones que el Presidente de la
República debía acatar al hacer uso de tales atribuciones (…).
Con fundamento en estas facultades, el Presidente de la República
expidió el decreto 266 de 2000 ‘Por el cual se dictan normas para suprimir
y reformar las regulaciones, trámites y procedimientos’, que es objeto de
acusación parcial en este proceso.
4. Deber de la Corte de conformar unidad normativa cuanto advierte
que la ley de habilitación legislativa adolece de un vicio de
inconstitucionalidad
Dado que en el presente caso la Corte observa que el legislador ordinario
al conferir en el numeral 5 del artículo 1 de la ley 573/2000 las facultades
antes transcritas, que sirvieron de fundamento para la expedición del
decreto 266/2000, parcialmente impugnado, incurrió en una imprecisión
que viola el Estatuto Supremo, es necesario integrar con aquél unidad
normativa pues la inconstitucionalidad que se predica de la norma
habilitante incide inevitablemente en el ordenamiento demandado (…).
Aunque los demandantes en este proceso acusan algunas disposiciones
del decreto 266/2000, cuyo contenido normativo es autónomo e inteligible,
la Corte no puede entrar a examinarlas de fondo sin antes analizar si el
Presidente de la República contaba o no con atribuciones para expedirlas
y para ello era indispensable remitirse a la ley de habilitación legislativa.
Siendo así, resulta clara la evidente relación de conexidad entre la ley de
17
Es decir, la Corte constitucional moduló los efectos en el tiempo de su fallo y dispuso que éstos serian ex
tunc o hacia el pasado (retroactivos).
investidura y el decreto extraordinario, a tal punto que sin la primera no
puede tener existencia el segundo. Por tanto, no es posible estudiar la
constitucionalidad del decreto sin tener en cuenta la ley de investidura, de
la cual depende y a la que está subordinado.
Entonces, si la ley que confiere las atribuciones legislativas es violatoria
de la Constitución es apenas obvio, que tal irregularidad recaiga también
sobre el o los decretos que se hubieran expedido con fundamento en
ellas, pues es ésa su base de validez formal y material. (…).”
Y posteriormente, tras analizar la ley de investidura, concretamente, el numeral 5
del artículo 1 de la ley 573 de 2000, con apoyo en el que se expidió el decreto
entonces demandado, la Corte Constitucional concluyó:
“Si el decreto 1122/99 había sido retirado del ordenamiento positivo por la
Corte Constitucional con anterioridad a la expedición de la ley de
habilitación legislativa (573/2000), mal podía el legislador ordinario
tomarlo como referente para delimitar el ámbito material de las
atribuciones dadas, pues al hacerlo convirtió las facultades
extraordinarias, como ya se ha anotado, en imprecisas e indeterminadas,
al no existir parámetro dentro del cual podía el Presidente de la República
cumplir la tarea asignada, violando de esta manera el artículo 150-10 de
la Constitución. (…).
A más de lo anterior, la Corte encuentra que las facultades conferidas
también adolecen de excesiva amplitud y vaguedad. (…) lo cual atenta
contra el requisito de precisión exigido en el artículo 150-10 del Estatuto
Supremo (…).
Por estas razones, considera la Corte que el numeral 5 del artículo 1 de la
ley 573/2000 y el decreto 266 de 2000, en su integridad, deben ser
retirados del ordenamiento positivo, a partir de su promulgación. El
primero, por infringir el artículo 150-10 de la Constitución al señalar una
norma inexistente, como límite material de las atribuciones conferidas,
tornándolas en imprecisas; y el segundo, como consecuencia de la
declaración de inexequibilidad del primero, que es la norma que le sirvió
de fundamento para su expedición.
I.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
Primero: Declarar INEXEQUIBLE el numeral 5 del artículo 1 de la ley 573
de 2000, a partir de su promulgación.
Segundo: Declarar INEXEQUIBLE, en su integridad, el decreto 266 del 22
de febrero de 2000, a partir de su promulgación.” (Resaltado fuera del
texto original).
Lo anterior lleva a esta Sala a establecer que cuando en una acción de nulidad se
acusa un acto administrativo de ilegalidad por ser violatorio de una norma
superior, que a su vez es declarada inexequible a partir de su promulgación, se
produce el fenómeno de la sustracción de materia, pues una declaratoria de
inconstitucionalidad en tal sentido goza de efectos ex tunc o hacia el pasado, con
lo cual tal declaratoria equivale a la inexistencia en el mundo jurídico de la norma
encontrada inexequible y, es materialmente imposible cotejar, para efectos de
determinar su legalidad, un acto administrativo con una norma inexistente.
Por lo anterior, en el caso concreto la improcedencia del cargo en análisis se da
por sustracción de materia respecto de la norma frente a la cual se pretendía
confrontar el acto acusado, en virtud de la declaratoria de inconstitucionalidad ab
initio de la misma. Es decir, ante la inexistencia del Decreto 266 de 2000, producto
de una declaratoria de inconstitucionalidad a partir de su promulgación, no hay
una norma con la cual se pueda compara la Circular acusada a efectos de
determinar si es o no violatoria de la misma.

La decisión-.
Con fundamento en los anteriores argumentos, la Sala concluye que el cargo en
análisis no prospera.
Cuarto Cargo:
Violación directa del artículo 84 de la Constitución
Política-.

La demanda-.
Para el accionante, la Circular No. 0020 de 2000 también vulneró el artículo 84 C.
P.,
el cual señala que cuando un derecho o una actividad hayan sido
reglamentados de manera general, las autoridades públicas, como en el presente
caso la DIAN, no podrán exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su
ejercicio, cosa que se llevó a cabo mediante la mencionada Circular.

La Sala-.
El artículo 84 de la Constitución de 1991 consagra para los administrados, el
derecho a que ninguna autoridad pública les pueda exigir el cumplimiento de
requisitos, permisos o licencias a efectos de ejercer válidamente un derecho o
ejecutar una actividad lícita, cuando ellos ya hayan sido reglamentados de manera
general. Es decir, cuando la Ley se ha ocupado de fijar los alcances de un
derecho o una actividad y ha establecido las exigencias para su ejercicio o
disfrute, no puede la Administración ir más allá de tal reglamentación general y
crear requerimientos adicionales que sin lugar a dudas harían más gravosa la
situación de los administrados. Prevé el artículo en comento:
Art. 84 C. P. Cuando un derecho o una actividad hayan sido
reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán
establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su
ejercicio.
De lo anterior se desprende que el constituyente estableció una garantía a favor
de los administrados referente a que las autoridades públicas deben actuar con
celeridad, eficiencia, eficacia y economía -artículo 209 C. P.- y en consecuencia,
no pueden, so pena de ilegalidad de sus actuaciones, imponer a los ciudadanos
obligaciones a cuyo cumplimiento se condicione el ejercicio de determinada
actividad o derecho, cuando la regulación de los mismos ya ha sido agotada por el
legislador,
pues ello sería sinónimo de una carga desproporcionada que los
destinatarios de la misma no estarían en el deber de soportar.
De acuerdo con lo anterior, es claro que la Administración, en este caso la DIAN,
al expedir la Circular No. 020 de 2000, sí fue más allá de los límites que la Ley 550
de 1999 artículo 57 parágrafo 3º le señalaba, pues dicha Circular sí contempló
requisitos o exigencias adicionales a los contenidos en la mencionada disposición
legal, consistentes en exigirle al aspirante a contratar con el Estado aportar un
certificado que expida la autoridad tributaria del lugar donde sea contribuyente
dicho aspirante, en el cual conste que se encuentra a paz y salvo en materia fiscal,
e incluso, previó a manera de sanción, que los procesos de selección efectuados
sin el lleno de ese requisito, estarían viciados de nulidad y en consecuencia,
también lo estarían los contratos.
Sin embargo, la mencionada norma legal, únicamente dispuso que “…para
participar en una licitación pública, presentación de ofertas o adjudicación de
contratos con alguna entidad del Estado, el licitante deberá estar al día en sus
obligaciones tributarias nacionales. Para tal efecto la DIAN en el nivel nacional o la
entidad que haga sus veces en los niveles territoriales certificarán tal hecho.”. Es
decir, dicho precepto legal impuso al aspirante a contratista del Estado el requisito
de estar al día en sus obligaciones tributarias, pero en ningún momento indicó que
la Administración debía exigirle a ese aspirante, aportar en el proceso de
selección, un certificado en el sentido en el que la Circular en comento lo exige,
puesto que respecto de dicho certificado, lo que la norma señaló es que la DIAN o
la entidad que haga sus veces a nivel territorial, debía certificar tal hecho, pero ello
no lo previó a manera de carga para el participante, sino como una forma de que
la autoridad fiscal respectiva diera constancia de su situación de paz y salvo.
Por lo tanto, se hace evidente que la DIAN, al expedir el acto administrativo
acusado, violó de manera directa la prohibición del artículo 84 C.P., al incluir en su
contenido un requisito adicional a las exigencias previstas por la norma que de
manera general reglamentó la materia, motivo que vicia de nulidad la Circular No.
020 de 2000, pues la Administración al proferir sus actos administrativos, debe no
solo atender las normas legales superiores que le fijan sus alcances, sino también
y primordialmente, acatar las previsiones constitucionales que la cobijan en
desarrollo del artículo 4º C.P. que señala de forma contundente la fuerza
normativa de la Constitución.
En consecuencia, la Circular enjuiciada desbordó los límites que la Ley superior en
la cual debía fundamentarse le había señalado, pues exigió a quienes
pretendieran contratar con el Estado, el cumplimiento de un requisito que esa Ley
no contemplaba, con lo cual, establece la Sala que se configuró una violación al
precitado artículo 84 C. P.

La decisión-.
Atendiendo al análisis planteado, la Sala concluye que el cargo en estudio sí se
configura por lo que procederá a declarar la nulidad de la totalidad del acto
administrativo en revisión, toda vez que, si bien en el escrito de la demanda el
actor señaló que solicitaba la nulidad de ciertas expresiones contenidas en el acto
acusado, al momento de sustentar la violación en la que éste habría incurrido, se
refirió no a expresiones en concreto, sino a la totalidad del mismo, por tal razón, la
Sala estudió cada cargo en relación con la totalidad de la Circular No. 020 de
2000.
3. Conclusión final-.
Con base en la argumentación esbozada por la Sala, se tiene que el actor logró
desvirtuar la presunción de legalidad de la que gozaba la Circular No. 0020 de
enero 18 de 2000, expedida por la U.A.E. DIRECCIÓN GENERAL DE
IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN, lo cual lleva a acoger las
súplicas de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República
de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA
PRIMERO: DECLÁRASE oficiosamente probada la excepción de cosa juzgada en
lo que tiene que ver con la violación del artículo 57 parágrafo 3º de la Ley 550 de
1999.
En consecuencia, estése a lo resuelto en la sentencia de 11 de agosto de 2005
(Expediente No. 18.345, Consejera Ponente Dra. Maria Elena Giraldo Gómez).
SEGUNDO: DECLÁRASE la Nulidad de la Circular No. 020 de enero 18 de 2000,
expedida por la U.A.E. DIRECCIÓN GENERAL DE IMPUESTOS Y ADUANAS
NACIONALES - DIAN, por las razones expuestas en la parte motiva de esta
providencia.
TERCERO: Sin condena en costas.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
MAURICIO FAJARDO GÓMEZ
Presidente de la Sala
RUTH STELLA CORREA PALACIO
ALIER E. HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ
FREDY H. IBARRA MARTÍNEZ
RAMIRO SAAVEDRA BECERRA