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Doctorando en Relaciones Internacionales Juan Cruz Tisera
CONICET/USAL
Migraciones, negociación y seguridad: Reforma migratoria, el reto hispano y los
desafíos a la identidad nacional estadounidense.
Resumen.
En las últimas dos décadas los flujos migratorios procedentes de países de América
Latina nos han servido para abrir un debate sobre el modelo de integración vigente en los
Estados Unidos, como así también para señalar las razones, el estado y la resolución de una
situación conflictiva que se ve reflejada en las condiciones de los inmigrantes
indocumentados, las políticas migratorias, y por sobre todo, las expresiones culturales e
identitarias. Es a partir de aquí en donde comenzamos a preguntarnos acerca de las
migraciones como una amenaza a la identidad cultural, y, por ende, si la migración
latinoamericana representa o no una amenaza a la seguridad nacional de los Estados
Unidos. Planteado de esta forma pretendemos analizar el fracaso del proceso de
negociación del año 2000 y la reforma migratoria propuesta por la administración de
George W. Bush.
En pos de dar respuesta a nuestro interrogante es que decidimos estructurar el
trabajo de la siguiente manera:
 Introducción, La primera parte de nuestro trabajo conceptualiza los cuatro
ejes temáticos que desplegaremos a lo largo de nuestro análisis:
migraciones
internacionales;
seguridad
nacional;
identidad,
y
negociación.
 La hispanización de los Estados Unidos, el segundo capitulo consistirá en
analizar la penetración del hispano en los Estados Unidos, desde los aspectos
culturales hasta los económicos.
 La migración Latinoamérica como amenaza a la identidad cultural. El
reto hispano, este apartado busca determinar cómo y por qué algunos flujos
migratorios (en nuestro trabajo los latinoamericanos) son percibidos como
amenaza a la identidad cultural.
1
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 Seguridad Nacional y Política Migratoria post 11-S, en este capitulo
analizaremos las estrategia de seguridad nacional y las políticas migratorias
a partir del 11-S, haciendo hincapié en los fracasos de las mismas.
 Proceso de negociación (2000-2004). Los desafíos de una política
migratoria en común y la propuesta de reforma migratoria de George
Bush, la primera parte de este análisis intenta razonar formas de negociación
para llegar a un esperado acuerdo migratorio, en la segunda parte se analiza
analizara el proceso de negociación migratoria del año 2001 y la posterior
propuesta migratoria del año 2004.
 Conclusiones.
La hipótesis sobre la que basaremos nuestro trabajo consistirá en determinar si el
desafío a la identidad nacional estadounidense generada por las migraciones
latinoamericanas y, el proceso de negociación deficiente de las políticas migratorias, llevan
a que los flujos migratorios sean considerados un asunto de seguridad nacional para
Estados Unidos.
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Introducción.
La primera parte de nuestro trabajo intenta conceptualizar los cuatro ejes temáticos
que desplegaremos a lo largo de nuestro análisis. En primer lugar realizaremos un
desarrollo del concepto migraciones internacionales; en segundo lugar nos ocuparemos
del concepto seguridad nacional; en tercer término analizaremos la noción de identidad, y
por
último,
señalaremos
la
esencia
del
concepto
negociación.
Realizar
una
conceptualización amplia de estos conceptos nos permitirá: En primer lugar, entender el
fenómeno de la migración latinoamericana como un asunto de seguridad nacional para los
Estados Unidos, y en segundo lugar el proceso de negociaciones antes y después del 11-S.
El estudio de las migraciones internacionales no es un fenómeno nuevo, por el
contrario, es tan antiguo como la propia historia de la humanidad. Sin embargo los flujos
migratorios han aumentado en las últimas dos décadas tanto cuantitativa como
cualitativamente. En términos generales el concepto migración ha sido utilizado para hacer
referencia a la movilidad geográfica de las personas, por ello, es necesario hacer una
conceptualización y definición del término migraciones internacionales.
Actualmente la definición más aceptada es la que considera a las migraciones
internacionales como “el desplazamiento, con traslado de residencia de los individuos,
desde un lugar de origen a un lugar de destino o llegada y que implica atravesar los límites
de una división geográfica1”.
Según el equipo de Investigación de la Misión OIM2-Chile esa definición nos
permite incorporar tres elementos a tener en cuenta:
I. las migraciones internacionales son un movimiento realizado por personas,
por eso debemos hablar de un proceso social3;
1
Diccionario Demográfico Multilingüe, IUSSP.
OIM: Organización Internacional para las Migraciones.
3
Por proceso social entendemos que el migrante lleva consigo su idioma, su cultura, sus valores, su religión,
sus costumbres, etc.
2
3
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II. el cambio de residencia4. Un ejemplo claro de esto es la diferencia que existe
actualmente, en la cual el migrante en busca de las mejores oportunidades
no posee residencia fija;
III.
para que se cumpla el proceso migratorio es imperioso realizar el cruce de
una frontera. Es decir, es necesario que exista una división política, ya que
para hacer de las migraciones un fenómeno internacional, deben cruzar un
límite entre dos estados-nación, para hacer de las migraciones un fenómeno
internacional5.
El segundo eje temático del que hablamos al comienzo consistía en realizar un
análisis del concepto seguridad nacional, por lo tanto, proponemos para hacer su posterior
profundización, un acercamiento de su conceptualización.
Al tratar el concepto de seguridad nacional es preciso remarcar, que estamos
haciendo referencia a un concepto amplio y flexible, por ello decidimos tomar diferentes
definiciones teniendo en cuenta el espacio temporal y la teoría que predominaba. Siguiendo
una visión realista de las relaciones internacionales, –en plena guerra fría- la seguridad era
un concepto exclusivo de los Estados, y sus amenazas provenían del exterior a partir de una
invasión territorial por parte de otros Estados. Es así que pasamos de tener una concepción
tradicional de la seguridad con Hans Morgenthau basada en el poder o en la posibilidad de
estar de igual a igual frente a otros6, a un pensamiento nuevo del estudio de la seguridad
nacional. A partir de la década del noventa se agregaron nuevos aspectos al estudio de la
seguridad y esta vez no fueron de naturaleza estatal, entre ellos destacaremos obviamente
al fenómeno de los flujos migratorios, los desastres ambientales, el terrorismo
internacional, entre otros actores de características no estatales.
Entendemos por Seguridad Nacional a “la preservación de un modo de vida aceptable para
la población y compatible con las legítimas necesidades y aspiraciones de los otros. Esto incluye
DOCUMENTO DE TRABAJO N°2 OIM-CHILE (2003:1) “Las migraciones internacionales: análisis y
perspectivas para una política migratoria”.
5
Ibídem. Pág. 4.
6
MORGENTHAU, Hans (1960) Política entre las naciones. La lucha por el poder y la paz. Editorial
Sudamericana, Buenos Aires. En María Soledad Manassero “Irán: un actor conflictivo para los Estados
Unidos en Medio Oriente”. www.caei.com.ar/es/programas/mediooriente
4
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estar libre de ataques militares o coerción, estar a salvo de la subversión interna y libre de la erosión
de los valores políticos, económicos y sociales que son esenciales para la calidad de vida7”.
La definición del concepto identidad se ha tornado tan importante como confusa al
mismo tiempo, solemos encontrar múltiples definiciones que muchas veces producen
confusiones y no certezas. La identidad implica el sentimiento del “yo”, ya sea de un
individuo o un grupo. Por lo pronto podemos decir que la identidad “remite a las imágenes
de individualidad y de personalidad propia (el “yo”) que un actor posee y proyecta y que se
forman (y modifican con el tiempo) por medio de relaciones con “otros” significados8”. Los
migrantes latinos son el “otro” que proyectan aquellos sectores de la sociedad
estadounidenses amenazados por la constante llegada de los “otros”.
Por último, la negociación es el proceso más antiguo, y a la vez el más empleado,
para la resolución de conflictos de modo no violento. En nuestro trabajo representará un
método diplomático que consiste en el entendimiento directo de las partes en una
controversia. “Básicamente la negociación significa obtener lo que se que quiere de otros.
Es un proceso de comunicación bilateral proyectado para alcanzar un acuerdo cuando
ambas partes tienen algunos intereses compartidos y otros que son opuestos9”.
Por otro lado, para William Ury, “la negociación no se limita a la actividad de
sentarse formalmente a una mesa, uno frente a otro, a discutir un asunto contencioso: es una
actividad sin ceremonia ni protocolo en que usted se empeña cuando trata de conseguir algo
que necesita o desea de otra persona10.
Esta primera parte nos permite unir cuatro conceptos que hacen a nuestro trabajo.
Cuando hablamos de migraciones no podemos dejar de lado que las mismas traen consigo
una seria de componentes que hacen a su identidad, y estas penetran en la identidad de
7
ESCUELA DE DEFENSA NACIONAL DE CANADÁ en BUZAN BARRY (1991:16-17) People, States
and Fears. An Agenda for International Security Studies in the Post- Cold War Era. Colorado: Lynne Rienner
Publishers, Boulder.
8
JEPPERSON, R, WENDT, A, y KATZENSTEIN, P (1996) “Norms, Identity, and Culture in National
Security” en KATZENSTEIN, P (Compilador) The Culture of National Security: Norms and Identity in
World Politics, New York. Columbia Univ. Press. Pág. 59.
9
FISHER, Roger; URY, William and PATTON, Bruce (1991) Getting to yes: negotiating agreement without
giving in, New York, Penguin Books. Pág. 17. Es traducción propia.
10
URY, William (1991) Supere el no. Cómo negociar con personas que adoptan posiciones obstinadas,
Buenos Aires, Ed. Norma, pág., 4.
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otros que pueden verla como una amenaza. Planteando la necesidad de que estos flujos de
inmigrantes sean atendidos desde la agenda de seguridad nacional. Una situación
conflictiva provocada por este choque plantea la necesidad de una negociación. Es aquí
donde nos preguntamos: ¿Existe una situación conflictiva ante la llegada constante de
inmigrantes latinoamericanos?, y por lo tanto, ¿es posible un proceso de negociación entre
los Estados Unidos y los países latinoamericanos?
La hispanización de los Estados Unidos.
Si América Latina fue antiguamente un clásico destino de emigración para los
europeos, ahora es un subcontinente de emigración. De cada diez emigrantes mundiales,
uno proviene de esta región y cada hora que pasa son 58 los latinoamericanos que
abandonan su tierra11. Estados Unidos se ha convertido en el país que recibe la mayor
cantidad de flujos de inmigración latinoamericana. En
el
caso
de
la
migración
latinoamericana a los Estados Unidos, según el último censo de 201012, un 16.3% de los
ciudadanos estadounidenses son latinoamericanos o de origen latinoamericano, incluso por
delante de los afroamericanos que constituyen el 12.6% de la población total del país,
convirtiéndose de esta manera en la minoría más numerosa de EE.UU.
En los Estados Unidos, a partir del siglo XXI, se ha concentrado la comunidad
hispana más importante del mundo. Como se puede observar en la tabla 1, con 50 millones
de hispanos EE.UU se convirtió en el cuarto país de habla hispana y los pronósticos indican
que para el 2040 la tendencia establecerá que una cuarta parte de la población
estadounidense será de origen latinoamericano.
11
GERHARD,Drekonja Lateinamerika wandert aus, Blatter fur Deutsche und Internationale politik, en
GRATIUS, Susanne (2005) El factor hispano: los efectos de la inmigración latinoamericana a EE.UU. y
España. Real Instituto Elcano.
12
Véase Oficina del Censo de EE.UU. ( U.S. Census Bureau 2010), www.census.gov
6
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Tabla 1.
A partir de 1965 el perfil de la inmigración en Estados Unidos ha ido cambiando
rotundamente. Mientras que antes más del 75% de los inmigrantes procedía de Europa, en
la actualidad sólo el 15% viene desde el viejo continente. Más de la mitad de los
inmigrantes en EE.UU. son de América Latina, siendo la cercanía geográfica uno de los
factores principales, jugando un papel fundamental a la hora de la elección por parte del
migrante latino.
Cabe distinguir entre dos grandes oleadas de la migración latinoamericana y que a
su vez se encuentran bien diferenciadas: en los años sesenta y setenta emigró la elite cubana
que huía de la revolución de Fidel Castro; y, en los ochenta y noventa se produjo la
emigración económica proveniente fundamentalmente de México y los países de
Centroamérica, aumentando esta migración masivamente a partir del siglo XXI, más allá de
las restricciones que impusieron los gobiernos de George W. Bush tras los atentados del 11
de Septiembre de 2001 (11-S).
Los diferentes pronósticos apuntan a que en no menos de cincuenta años un cuarto
de los estadounidenses serán de origen latinoamericano. Según el escritor mexicano Carlos
Fuente está teniendo lugar lo que él denominó “reconquista silenciosa”, esto se debe
fundamentalmente a dos cuestiones: la masiva migración que se da año a año; y, los
elevados índices de fertilidad que superan a la población autóctona.
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“La colonización de EE.UU. por hispanos, en su abrumadora mayoría mexicanos, se
está llevando a cabo pese a la restrictiva política de inmigración y la intensificación de los
controles fronterizos. Aunque con el aumento de la rigidez en los requerimientos para
obtener los visados ha descendido el número de inmigrantes legales desde América Latina,
la inmigración ilegal no ha hecho sino intensificarse13”.
Hay tres criterios que debemos tener en cuenta a la hora de caracterizar a los
hispanos como una “diáspora étnica14”: la religión católica, el idioma español y las raíces
culturales comunes. Esto es importante ya que no existe en Estados Unidos otro grupo de
inmigrantes tan numeroso y con una identidad cultural, religiosa y lingüística tan
semejante.
Si bien las migraciones existieron a lo largo de la historia de los Estados Unidos, de
hecho tenemos que considerarlo como un país de inmigrantes desde sus orígenes, este
fenómeno alcanza su máxima expresión en las últimas dos décadas, siendo el 11-S un antes
y un después para las migraciones15. Huntington considera que a diferencia de grupos
anteriores de inmigrantes, los hispanos no se han integrado en la cultura estadounidense
dominante16, en este caso, y en nuestra humilde opinión, lo que se da es un proceso por el
cual los hispanos tienden a conservar en mayor medida sus tradiciones culturales haciendo
más difícil el proceso de asimilación de la cultura estadounidense. Es importante destacar
que la teoría del “choque de civilizaciones” y “el reto hispano” es abordada no sólo por
Huntington y autores que siguen esta línea en el campo intelectual, sino además por el
sector político como es en el caso del movimiento denominado Tea Party17 en el cual
GRATIUS, Susanne (2005) “El factor hispano: los efectos de la inmigración latinoamericana a EE.UU. y
España”. Real Instituto el Cano. Documento de trabajo.
14
Los hispanos en EE.UU. tienen una identidad étnica y nacional. A través del estrecho vinculo con su país
de origen son considerados una state-linked Diaspora o “Diáspora vinculada a un Estado” SHEFFER, Gabriel
(2002) Defining Ethno-National Diasporas, Migration. A European Journal of Internacional Migration and
Ethnic Relations.
15
Tomamos al 11-S como punto de inflexión en cuanto a que el mismo modifica la visión del gobierno y de
la sociedad norteamericana frente a la migración latinoamericana, así la protección frente a los flujos
migratorios desregulados y fuera de control se convirtieron en una prioridad de seguridad nacional para un
EE.UU. en guerra.
16
HUNTINGTON, Samuel P. (2004) “El reto hispano”. Foreing Policy, edición española.
17
El nombre "Tea Party" hace referencia al movimiento anticolonialista de finales del siglo XVIII llamado
Motín del té de Boston o (“Boston Tea Party” en inglés), que protestaba por la aprobación de los impuestos al
té sin tener representación en el parlamento británico. Los miembros de las marchas del Tea Party han tratado
13
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muchos de sus miembros han impulsados leyes anti-inmigratorias. Esto es importante ya
que como observáremos en este trabajo, estos sectores son los que han impulsado medida
unilaterales y se han mostrados reticentes a la hora de las negociación acerca de una
reforma migratoria en común.
A nuestro entender la mayoría de la población de los EE.UU. es favorable a la
migración y la ven como un signo positivo, sin embargo el problema creemos que radica en
la llegada de los flujos migratorios y en la falta de una política migratoria que sea producto
de negociaciones entre los Estado Unidos y los países latinoamericanos. La irregularidad de
los mismos tocó dos elementos claves en el imaginario del ciudadano estadounidense
reforzando la idea de los sectores más conservadores que no están de acuerdo con la llegada
constante de ciudadanos de otros países. Esos dos elementos claves se centralizan en: la
preocupación por la seguridad nacional y la defensa de la identidad nacional
estadounidense. En el primero de los casos y más aún después del 11-S, garantizar la
seguridad se ha vuelto un reto político clave. Es así que la frontera sur de los EE.UU brindó
la posibilidad a los sectores más duros para la construcción de un muro y la
implementación de una mayor fuerza armada, como así también un aumento de los
presupuestos destinados para el control de la frontera con México. En el segundo caso, los
sectores conservadores tanto intelectuales como políticos, han impulsado políticas
tendientes a defender la cultura anglosajona, viendo en la cultura latina una amenaza a su
propia identidad.
Este análisis nos permite hacer una primera aproximación del fenómeno migratorio
en los Estados Unidos. Entender la penetración del inmigrante latino es un factor clave para
resolver una de las razones propias del conflicto: la identidad.
La migración Latinoamérica como amenaza a la identidad cultural: El reto hispano.
Cómo y por qué algunos flujos migratorios son percibidos como amenaza a la
identidad cultural, depende del lugar de acogida y como esta se define a sí misma. En
general nos encontramos con una serie de principios que van desde establecer a quienes se
admiten, por qué se los admite, y a qué tipo de migración se acepta.
de evocar estas antiguas marchas usando imágenes, consignas y temas de este periodo de la historia
estadounidense.
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La protección de los flujos migratorios como amenaza a los “valores nacionales
estadounidenses” se instaló a partir de 1940. La protección cultural como instrumento de
política migratoria continuará hasta la crisis de 1973, momento en el cual los argumentos
laborales cobren una mayor trascendencia en las políticas migratorias. A partir de la década
del ´90 se desarrollará un nuevo escenario de protección basado nuevamente en la
protección de la identidad nacional. “La construcción de las políticas migratorias se asienta,
por un lado, en las diferentes percepciones que sobre las migraciones tienen distintos
sectores de las sociedades de origen y recepción; por otro, en los argumentos que dichos
sectores o los gobiernos utilizan para sustentar la adopción de políticas específicas; y, en
tercer lugar, por lo que los gobiernos entienden como “política migratoria18”.
Necesitamos realizar como primer medida una caracterización de lo que se entiende
por valores nacionales o identidad cultural estadounidense, por lo tanto, proponemos
hacerla desde la óptica de aquellos que la definen y la defiende de la amenaza que implica
la hispanidad como otredad negativa.
La identidad estadounidense: Componentes.
Stanley Hoffmann sostuvo que la identidad de Estados Unidos es producto de la
diversidad étnica generada por la inmigración y de un rasgo ideológico conocido como el
Credo americano19.
Por otro lado Samuel Huntington, va a sostener que esto es una verdad a media que
se debe corregir y profundizar. El autor establece una serie de componentes que determinan
la identidad estadounidense a lo largo de sus años, determinando el éxito de EE.UU. como
el modelo a seguir por el resto de la sociedad internacional: Como primer componente de
la identidad estadounidense se observa que “Estados Unidos es una sociedad fundada y
creada por colonos de los siglos XVII y XVIII, que eran casi exclusivamente blancos,
británicos y protestantes”20. Los valores, las instituciones y su cultura conformaron el
origen de la identidad nacional estadounidense. Por otro lado, esta identidad se definió a
18
MÁRMORA, Lelio (2004) Las políticas de migraciones internacionales. Ed. Paidos, Buenos Aires.
HOFFMANN, Stanley (1998) “More perfect unión: Nation and nationalism in America”. Harvard
International Review. Pág. 72.
20
HUNTINGTON, Samuel (2004) ¿Quiénes somos?: los desafíos a la identidad nacional estadounidense. Bs.
As., Paidos. Pág. 61.
19
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través del compromiso a principios políticos de libertad, igualdad, democracia,
individualismo y respeto de la ley. Estos principios se traducen en el Credo americano y
se determinan inseparables de la identidad nacional. “Las ideas políticas del Credo
americano han constituido la base de la identidad nacional21”.
A su vez, la cultura
angloprotestante se estableció como el núcleo cultural de dicha identidad. EE.UU. logró
combinar las instituciones heredadas de Inglaterra con las ideas establecidas por los colonos
protestantes de la nueva tierra. El sueño americano se estableció como uno de los
componentes determinantes de la identidad estadounidense (tierra de oportunidades). Esté
quizás sea el componente que más han querido asimilar como suyo los inmigrantes que
llegan a los Estados Unidos. “El inglés ha ocupado un lugar central en la identidad nacional
estadounidense a lo largo de la historia del país22”. En términos generales estos representan
los componentes de la identidad cultural y los valores estadounidenses que se determinan
como opuesto a los valores latinoamericanos, generando una situación de conflicto y
choque cultural.
El reto hispano:
La inmigración latinoamericana –sobre todo mexicana- no tiene precedentes en la
historia estadounidense. A partir de 2000 la frontera con México se convirtió en la ruta más
transitada del mundo. Debemos destacar una serie de factores que determinan a estos flujos
como un verdadero reto para los sectores nacionalistas de la sociedad estadounidense: en
primer lugar la ubicación geográfica, la proximidad con los EE.UU. son un factor
determinante a la hora de la elección como destino; como segundo factor se señala al
número, como hemos señalado en este trabajo el flujo de inmigrantes latinos supera en
mucho a los inmigrantes provenientes de otros continentes; otro componente es la cantidad
de inmigrantes en situación indocumentada, la concentración regional se observa como
un factor preponderante en los comienzo de la inmigración latinoamericana, hoy en día esta
inmigración se ha extendido por todo el país; la persistencia de los flujos migratorios se ha
establecido como un elemento esencial. Más allá de crisis económicas y políticas
restrictivas, esta no ha disminuido en cantidad y no ha producido un retorno a sus países de
21
22
Ibídem, pág. 71
HUNTINGTON, óp. cit., pág. 191.
11
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origen; por último, la presencia histórica juega un papel fundamental, México es el único
país que puede formular una reivindicación histórica sobre territorio estadounidense.
Las ideas propuestas por Samuel Huntington son las de apuntalar los propios
valores culturales ante lo que el autor denomina “el reto hispano”, esto implicaría dejar de
lado los valores propios del liberalismo tales como el “multiculturalismo” y reafirmar las
tradiciones que llevaron a Estados Unidos a la libertad y la prosperidad. Esta visión es
utilizada para analizar lo que él cree el gran desafío a la identidad nacional norteamericana,
sosteniendo que la llegada constante de inmigrantes hispanos -haciendo hincapié en la
migración mexicana, por lejos la mayoritaria- amenaza los valores identitarios de la
sociedad predominantemente blanca, anglo-protestante, basada en el individualismo y el
respeto por la ley.
Siguiendo el pensamiento de Huntington, tenemos a Lawrence E. Harrison, el cual
establece como medida fundamental la asimilación de los principales valores
estadounidenses por parte de los inmigrantes latinoamericanos como lo han hecho otros
grupos de inmigrantes entre los que incluye a italianos e irlandeses23. El autor señala que
“si los problemas de América Latina son principalmente consecuencia de la cultura
iberocatólica tradicional, entonces obviamente los inmigrantes de América Latina llevan
consigo a los Estados Unidos, en grados diferentes, esos valores y actitudes”
24
. De esta
manera, -en especial cuando esta migración es tan grande- el autor señala que las
tradiciones angloprotestantes deben desplazar a los valores iberocatólicos tradicionales.
Por otro lado Ramón Grosfoguel señala que en EE.UU., funciona la “analogía
migrante” 25, que significa que todas las experiencias de integración se comparan con el
éxito de la integración de la migración europea. Por lo tanto el autor señala que cuando
dicha integración fracasa, se entiende que el problema está en la cultura de ese grupo
determinado ya que el mismo ha fallado en dicho intento. Es en este contexto que debemos
23
Tomamos a estos dos corrientes migratorias ya que las mismas comparten una característica común con la
migración latina (la religión católica), logrando con éxito el proceso de asimilación de la cultura
estadounidense.
24
HARRISON, Lawrence E. (1999) El sueño panamericano. Buenos Aires: Ariel
25
GROSFOGUEL, Ramón (2007) Taller de debate “la inmigración latinoamericana en Estados Unidos:
flujos, identidad e integración”, Fundación Cidob, versión online: www.cidob.org
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entender la teoría planteada por Samuel Huntington del “choque de civilizaciones” y “el
reto hispano”.
Por su parte Jerry Z Muller señala que el papel que juega el nacionalismo étnico en
la política y en la sociedad es muy importante. En el caso de EE.UU. personas de diferente
origen étnico viven lado a lado en relativa paz. “Hay dos puntos de vistas significativos
sobre la identidad nacional. Uno es que toda la gente que vive dentro de las fronteras de un
país es parte de la nación, sin importar su origen étnico, racial o religioso. Este
nacionalismo liberal o cívico es la concepción con la que es más probable se identifiquen
los estadounidenses contemporáneos. Pero esta se ha visto derrotada por, una diferente: la
del etnonacionalismo. El corazón de la idea nacionalista es que las naciones están definidas
por una herencia compartida que generalmente incluye una lengua común, una fe común y
una ascendencia étnica común26”. La inmigración latinoamericana desafía a la concepción
etnonacionalista generando con frecuencia una disgregación o división étnica por parte de
los sectores que no encuentran en esta migración una vía posible de asimilación a la cultura
y a los valores propios estadounidenses.
Seguridad Nacional y Políticas Migratorias post 11-S.
El gran error de la política migratoria de los Estados Unidos ha sido considerar a
este fenómeno de manera aislada, y no como producto de una negociación bilateral. Por
otro lado, se lo ha vinculado con otras factores –lucha contra el narcotráfico- como si éstos
fueran los determinantes de la llegada constante de latinos a EE.UU. “No obstante, las
autoridades estadounidense y el público en general persisten en ver la inmigración como un
problema cuyas raíces están exclusivamente en la insuficiencia de las condiciones
socioeconómicas en el Tercer Mundo más que como un producto colateral de la
intervención estadounidense en la economía global. Como resultado, fallan en reconocer
que es improbable que las propuestas que dominan el debate sobre política inmigratoria –
sanciones a los empleadores, deportación de inmigrantes ilegales, aumento de las patrullas
fronterizas- detengan el flujo27”.
26
MULLER, Jerry Z. (2007) Nosotros y ellos. Foreign Affairs Latinoamérica, volumen 8, numero 3.
27
SASSEN, Saskia (2003) Los espectros de la globalización. FCE de Argentina S.A. Buenos Aires.
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Siguiendo la línea de Rafael Fernández de Castro, el autor se pregunta por qué las
autoridades migratorias estadounidenses no interceptaron a los terroristas y, de alguna
manera, le permitieron perpetrar sus ataques dentro del territorio estadounidense. El
informe de la Comisión del 11-S concluye que las autoridades migratorias no tenían en
mente el aspecto seguridad, por el contrario, su principal preocupación estaba en evitar la
entrada de indocumentados en busca de empleos. “En EE.UU., la política migratoria y los
criterios para pensarla y formularla tienen un antes y un después del 11-S. Antes, el radar
de las autoridades migratorias, no abarcaba la seguridad nacional. A partir del 11-S, la
seguridad se convirtió en un factor decisivo de la política migratoria de EE.UU. En otras
palabras: el objetivo primordial de la autoridad migratoria dejo de ser impedir el ingreso de
los trabajadores no autorizados,…, la nueva meta es impedir la entrada de terroristas”28. Es
en este contexto donde las migraciones se encuentran en un nuevo escenario, y, donde los
protagonistas son las policías y los servicios de inteligencia.
En este contexto surgirán estrictas medidas de seguridad, fundamentalmente en los
puntos de internación. La primera medida fue el desarrollo del concepto de seguridad
hemisférica, el cual es llevado a cabo a través de los círculos concéntricos de seguridad.
Para que esto fuese posible fue necesario reformular el aparato burocrático, está reforma
será posible a través de una negociación de carácter interna entre Republicanos y
Demócratas. La primera política de seguridad fue la creación del Homeland Security. Este
departamento reunió para su control al Servicio de Inmigración y Naturalización, la Patrulla
Fronteriza, el Servicio de Aduanas y la Guardia Costera.
El primer círculo de seguridad, es el propio territorio de los Estados Unidos. Es por
ello que las propias fronteras del país limitarán el ejercicio de seguridad de este primer
círculo, donde el papel de las patrullas fronterizas será muy importante.
El segundo círculo se centrará en la región de América del Norte – Canadá, Estados
Unidos y México-. Aquí podemos observar el único proceso de negociación exitoso post
11-S, pero debemos tener en cuenta que la negociación con México tuvo como resultado
logros parciales. Su importancia radica, en que tanto Canadá como México se muestran
FERNÁNDEZ DE CATRO, Rafael (2006) “Seguridad y Migración: un nuevo paradigma”, Foreing Affairs
en español, Oct.-Dic. Volumen 6 N° 4.
28
14
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reacios a la posibilidad de construir un perímetro de seguridad de América del Norte. El
primer paso de EE.UU. fue ejercer una presión política muy fuerte sobre estos dos países, la
cual se tradujo en la firma de dos acuerdos. El plan con México constó de 22 puntos y sus
fundamentos se desarrollan en cuatro objetivos centrales: el flujo seguro de personas para
agilizar los puntos de entrada; el flujo seguro de bienes a partir de la utilización de nuevas
tecnologías; la infraestructura segura, y el intercambio de inteligencia para identificar a las
personas que puedan significar una amenaza a la seguridad. En marzo de 2005 los tres
países firmaron la alianza para la seguridad y la prosperidad de América del Norte
(ASPAN). Por supuesto que en estas negociaciones Estados Unidos dejó de lado cualquier
acuerdo que incluyera a los inmigrantes mexicanos indocumentados.
El tercer círculo lo conforman todos los países de occidente sumando a Australia y
Nueva Zelanda. Este tercer círculo significa que la primera medida de seguridad de los
Estados Unidos comienza fuera de su territorio y se hará a través de sus embajadas, de las
compañías aéreas y turísticas, entre otros puntos de referencia.
Estas medidas son parte de una propuesta de Estados Unidos para poder desarrollar
su perímetro de seguridad hemisférica, tratando de establecer puntos en común con sus
vecinos para poder identificar las amenazas externas y poder prevenir las amenazas
internas, entre las que debemos destacar a la migración indocumentada29. Bien hacemos en
distinguir que estas medidas son una propuesta, porque en este proceso de negociación post
11-S las proposiciones de Canadá y sobre todo de México quedaron en la nada misma.
Tras los ataques terroristas del 11-S, mutó la visión del gobierno estadounidense
sobre la inmigración indocumentada, fundamentalmente ante la posibilidad de que grupos
terroristas se sirvan de las rutas fronterizas para internarse en el territorio de lo EE.UU.
La reacción inmediata del gobierno de G. W. Bush fue la de establecer un proceso de
securitización del fenómeno migratorio a través de diferentes medidas de seguridad –
desarrolladas con antelación-.
En este sentido, también se llevarán a cabo distintas medidas en el campo de la
política migratoria de los Estados Unidos. A lo largo de su historia, ésta política ha sido un
ARTOLA, Juan (2005) “Debate actual sobre migración y seguridad”. Migración y desarrollo, 2do.
Semestre, Nro. 5. Red internacional de Migración y Desarrollo. México.
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punto muy delicado por ser siempre atacada la cuestión como un problema cuyo foco se
encontraba en los países en vía de desarrollo, es así que nunca se la consideró como un
problema propio, convirtiéndose así EE.UU. en una pieza clave para la llegada constante de
inmigrantes. La actitud unilateral de los Estados Unidos en materia de política migratoria
ha tenido como resultados una serie de reformas que en su conjunto nunca lograron resolver
el problema.
La ley de inmigración de 1986 fue la última gran reforma del sistema migratorio. En
ésta se contempló una amnistía a los inmigrantes indocumentados, sin embargo, debemos
tener en cuenta que la misma en su esencia fracasó en el intento de disminuir la entrada al
país de un número mayor de inmigrantes. Desde esta última reforma del régimen migratorio
no se ha logrado una reforma sustancial, por el contrario, lo único que se ha alcanzado ha
sido el recrudecimiento de políticas anti-inmigrantes.
Ante el fracaso de las políticas llevadas a cabo por Washington, y como resultado de
negociaciones entre las legislaturas locales y estatales de algunos de los estados más
conservadores y con mayor penetración del inmigrante latino, han realizado un intenso
trabajo por encima del capitolio en materia migratoria. Desde 2001, los congresos estatales
han considerado más de 500 iniciativas relacionadas con la inmigración, las cuales van
desde restringir los derechos de los inmigrantes al empleo, los servicios de salud y
educación, hasta la deportación.
En el año 2005 entró en vigor la Ley Arkansas, en la que se autorizaba a las policías
estatales, en conjunto con los agentes federales, a detener extranjeros indocumentados. A
partir de 2010 diferentes estados se encargaron de formular leyes anti-inmigratorias con un
marcado sesgo discriminatorio. A mediados del 2010 se creó la Ley de Arizona (SB-1070),
la cual criminaliza a los inmigrantes indocumentados, autorizando a las policías estatales a
detener a todo sospechoso que pueda parecer un inmigrante. A comienzos del año 2011 se
promulgó en Alabama la Ley HB-56, la cual es considerada aún más severa que la anterior.
La misma exige a las escuelas públicas solicitar el estatus migratorio de sus estudiantes,
negando el acceso a la educación superior a los indocumentados. A éstas leyes le seguirán
otras en Georgia y Carolina del Sur. Debemos tener en cuenta que estas leyes estatales en
sus artículos más duros se encuentran suspendidas, ya que desde Washington se alega que
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la política migratoria es una facultad exclusiva del gobierno federal y no de las legislaturas
locales y estatales. Por supuesto que éstas medidas no han logrado detener la inmigración,
por el contrario, lo único que se logró es que los indocumentados se trasladen a otros
estados donde no se hayan establecido leyes así30. Estas son algunas de las medidas que
surgen de estas negociaciones y en las cuales participan: legislaturas locales y estatales,
sectores de la población más conservadora y los sectores anti-inmigrantes del partido
republicanos.
En este trabajo utilizaremos el análisis de Juan Artola para desarrollar las medidas
tomadas por parte del gobierno federal luego del 11-S de 2001, esto es importante debido a
que son el fruto del fracaso de las negociaciones bilaterales entre EE.UU. y México:
En primer lugar, el gobierno de Bush estableció una serie de reformas y
disposiciones administrativas, como el aumento presupuestario para los agentes fronterizos,
el incremento de personal en los puntos de ingreso y la deportación formal en lugar de la
salida voluntaria. Es así que en este contexto fue creado el Departamento de Seguridad
Interior (DHS).
En segundo lugar, se introdujo un nuevo sistema de identificación a través de
documentos y pasaportes con códigos electrónicos, además del uso de técnicas biométricas.
En tercer lugar, en el año 2002 se creó el Acta sobre Ampliación de la Seguridad
Fronteriza y Reforma de las Visas de Entrada, completándose en el año 2004 con el Acta de
Reforma de la Inteligencia. Estas medidas determinaron nuevas formas en el otorgamiento
de visas y derechos de admisión, como así también, en el régimen de deportaciones. En el
2003 se empezó a aplicar el escaneo digital y el uso de la fotografía para ampliar la
información personal del viajero y brindar de esta manera una mayor información al oficial
de migración. Estas medidas coinciden con la política de seguridad nacional, la cual
consiste en trasladar la frontera hacia el extranjero -segundo y tercer círculo concéntrico-.
Este desplazamiento desempeña un papel fundamental ya que permite obtener de manera
anticipada información acerca de las personas que tienen intenciones de ingresar al país.
30
Para una mayor información sobre las leyes mencionadas remitirse a www.cis.org.
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En cuarto lugar, se han establecido controles más estrictos sobre residentes
extranjeros, –sobre todo de los provenientes de países que representan una amenaza para
los Estados Unidos- trabajadores temporales, –se les dificultó la obtención y renovación de
estos permisos- refugiados y solicitantes de asilo político.
En quinto lugar, “la seguridad interna no puede mejorar sin una adecuada
cooperación con otros países31”. La cooperación entre EE.UU. y los países de
Latinoamérica ha sido prácticamente nula en materia migratoria, esto se debe a que los
países ven el problema como una causa exógena y no como algo endógeno.
Es en este contexto donde los flujos migratorios se encuentran entre dos
discusiones: aquellos que exigen mayores controles de seguridad y por ende políticas
migratorias de carácter restrictivo y por el otro lado, aquellos sectores que proclaman la
necesidad de un proceso de negociaciones que incluyan a todos los que intervienen en este
conflicto y que reconocen la necesidad de la fuerza laboral del inmigrante, su poder en la
sociedad estadounidense y la importancia del aporte cultural que tienen los latinos en los
Estados Unidos.
Proceso de negociación. Los desafíos de una política migratoria en común.
“El conflicto, como fenómeno inherente a las relaciones humanas, es un hecho
inevitable y que no escapa a los vínculos entre los diversos actores del sistema
internacional32”. El medio más utilizado por los Estados en la resolución de controversias
de manera pacífica, que a su vez, representa la herramienta principal que tiene el sistema
internacional, es la negociación. Debemos considerar además que la aparición de
organizaciones internacionales y de organismos no gubernamentales han permitido a los
Estados y a la sociedad civil ganar un espacio de negociación en el actual sistema
internacional. En nuestro caso la participación de foros internacionales y de la
Organización Internacional para las Migraciones (OIM), entre otros, han permitido un
acercamiento mayor a la hora de establecer procesos de negociación.
31
ARTOLA, Juan, óp. cit., 198.
PACE, María Soledad (2010) La negociación internacional como herramienta de política exterior. Series
Tesis. Universidad de Rosario.
32
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Según Colaiacovo, “la negociación, como fenómeno social, se manifiesta
crecientemente en cualquier tipo de interacción humana, desde el simple contacto
cotidiano, informal, hasta situaciones de extrema importancia en la comunidad, como sería
la necesidad de acuerdos políticos, laborales, militares y diplomáticos33”.
El modelo que proponemos para un tipo de negociación migratoria es aquel que se
establece en base a principios. En el mismo, lo que se pretende es la búsqueda de ventajas
mutuas, “y que -cuando haya conflictos de intereses- se insista en que el resultado se base
en algún criterio justo, independiente de las voluntades de cada parte34”. Lo que se busca es
la producción de resultados generados de manera eficiente y amistosa intentando salir de
situaciones de estancamiento. En el caso de acuerdos migratorios, los mismos han tenidos
mayores retrocesos que avances. Lo que proponemos con este análisis es un modelo
alternativo de negociación, siendo conveniente destacar que el mismo no supone una
formula mágica de resultados inmediatos. “El método sobre la base de principios plantea
concentrarse en los intereses compartidos y no en las posiciones, generar una variedad de
posibilidades antes de decidirse a actuar e insistir en que el resultado se base en algún
criterio objetivo35”.
El método de negociación por principio que planteamos como un modelo a aplicar
en el caso del fenómeno migratorio a los Estado Unidos se basa en cuatro formas de
estrategias:
1- Separar a las personas del problema:
Toda negociación implica la intervención de seres humanos, y como tal es necesario
clasificar las necesidades de ambas partes de la negociación. En el caso histórico de
negociación migratoria, la clasificación de necesidades se presenta como un punto
delicado ya que los intereses de las personas difieren en mucho de un lado de la frontera
y del otro. “Errar sensiblemente en el trato con los otros como seres humanos lleva a
33
COLAIACOVO, Juan Luis (1992) Negociación & Contratación Internacional. Buenos Aires, Ediciones
Macchi. Pág. 45.
34
FISHER, Roger; URY, William and PATTON, Bruce (1991) Getting to yes: negotiating agreement without
giving in, New York, Penguin Books, 2 nd Ed, pàg. 18. Traduccion propia.
35
PACE, Op. Cit. Pág. 16.
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reacciones humanas que puede ser desastroso para la negociación 36”. Los errores en
negociación migratoria se han dado continuamente, haciendo de estas tan sólo
negociaciones estériles.
2- Focalizarse en los intereses y no en las posiciones:
Uno de los puntos esenciales consiste en situarse en los intereses que tienen cada
una de las posiciones de la negociación. “Si las partes en la negociación pueden
descubrir que existen múltiples intereses compartidos seguramente podrán lograr una
solución creativa para zanjar sus diferencias37”.
3- Inventar opciones de beneficio mutuo:
Toda negociación permite la opción de inventar opciones que puedan llevar a
obtener resultados de manera creativa. Esta técnica se la conoce como “tormentas de
ideas”. En nuestro caso nuevas ideas y opciones son necesarias debido a que en todo
proceso de negociación migratoria han brillado por su ausencia. Falta de opciones son
las que han hecho fracasar toda tentativa de acuerdo migratorio.
4- Insistir en el empleo de criterios objetivos:
Una característica de las negociaciones migratorias ha sido que en la mayoría de los
casos los negociadores han expresado de manera directa aquello que estaban dispuestos
a aceptar y lo que no. Es por ello que se propone una negociación basada en los criterios
objetivos. Esto significa establecer una negociación independiente de la voluntad de
cada uno.
“La negociación internacional en particular constituye una actividad caracterizadora
de las relaciones entre elementos pertenecientes a distintos países, ha conocido un
desarrollo extraordinario y creciente en el mundo de postguerra y todo indica que
continuará esa tendencia en el futuro38”. Entender un proceso de negociación desde un
análisis teórico y a partir de un modelo de utilización práctica nos permitirá
36
Ibídem, Pág. 19.
PACE, Op. Cit. Pág. 17.
38
BELTRAMINO, Juan Carlos (1994) Cómo negociar internacionalmente. Abeledo-Perrot, Buenos
Aires. Pág. 14.
37
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comprehender y analizar el porqué del fracaso de la negociación bilateral entre Estados
Unidos y México.
Las negociaciones (2000-2001) y la propuesta migratoria de la administración Bush
(2004):
A comienzos del año 2000 surgieron una serie de encuentros entre el Presidente de
los Estados Unidos y el Presidente de México, estos encuentro determinaron que para el
año 2001 se establecerían negociaciones en torno a una política migratoria común, lo
cual representó un giro excepcional en la historia de los Estados Unidos ya que hasta el
momento toda política migratoria del país del norte se baso en una política unilateral. El
proceso de negociación comenzó como un proyecto binacional y bilateral, la idea de
dicha negociación se estableció en el marco de la integración de América del Norte
mediante el Tratado de Libre Comercio (TLC). Por primera vez en la historia, el país
que mayor inmigración latinoamericana recibe en el mundo, y, el país que más cantidad
de inmigrantes entrega a los Estados Unidos, se sentaron a negociar.
Esta negociación se estableció sobre una base de necesidades y propuestas que
establecieron ambos gobiernos entre las que se destacaron las siguientes: el gobierno
mexicano
reclamó
la
legalización
de
sus
ciudadanos
indocumentados;
el
reconocimiento de la importancia del trabajador latinoamericano en la economía de los
EE.UU.; la necesidad de una reforma migratoria integral; establecer un proyecto de
reunificación familiar; el establecimiento de un programa de la cultura e identidad
mexicana en los colegios; y, por último, establecer procesos de negociación bilateral en
algunos de los programas de inserción. Por su parte el gobierno de los Estados Unidos
sostuvo la necesidad de un programa de trabajadores temporales; la implementación de
una política migratoria mexicana que contemplara a los inmigrantes de los países de la
región que utilizan el territorio de México para llegar a los EE.UU.; y, la
implementación del plan de seguridad hemisférica (mencionado anteriormente). Estas
fueron algunas de las propuestas establecidas durante este proceso de negociación. Si
bien hubo un cierto grado de acuerdo desde ambos sectores, el fracaso de las mismas se
dio sobre todo por los acontecimientos del orden mundial luego de los atentados a las
Torres Gemelas en Nueva York.
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El 11 de septiembre de 2001 marcó el final de dichas negociaciones y con ello un
nuevo fracaso en materia de negociación migratoria. Después de esta fecha el proyecto
bilateral desapareció y la propuesta migratoria de 2004 sólo brindo resultados escasos
para los países latinoamericanos. Cabe destacar que el único punto que se mantuvo de
este proceso de negociación fue lo relacionado con la securitización de la frontera.
Es así que a partir de este fracaso el rumbo migratorio se volcó nuevamente a una
política unilateral por parte de los Estados Unidos.
En el año 2004 se estableció la propuesta migratoria del presidente Bush, la cual no
fue aprobada por el Congreso, planteándose en un primer momento como un primer
análisis para una posterior negociación, pero esto sólo duro un momento ya que la
misma no contempló las propuestas del gobierno mexicano en el proceso de
negociación bilateral del año 2001. En sus puntos principales esta reforma proponía: un
sistema de endurecimiento del régimen de visados; la securitización de la frontera con
México mediante una lógica de “fichaje”; un sistema de trabajadores temporales (no
contempló una amnistía); éstas, entre otras, fueron las propuestas establecida por la
reforma de la administración Bush, vista por algunos optimistas como un posible inicio
de negociación futura.
A modo de conclusión.
La hipótesis sobre la que basamos nuestro trabajo señalaba si el desafío a la
identidad nacional estadounidense generada por las migraciones latinoamericanas y, el
proceso de negociación deficiente de las políticas migratorias, llevan a que los flujos
migratorios sean considerados un asunto de seguridad nacional para Estados Unidos. El
escenario post 11-S nos muestra un cambio de visión sobre la constante llegada de
inmigrantes latinoamericanos y su vinculación con las esferas de la seguridad nacional. El
fracaso de la negociación de 2001 y las posterior securitización del tema, (sobre todo desde
el aspecto cultural) han hecho de esté un asunto de seguridad nacional.
Es así que nuestra propuesta estableció dos preguntas centrales: ¿Existe una
situación conflictiva ante la llegada constante de inmigrantes latinoamericanos?, y por lo
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tanto, ¿es posible un proceso de negociación entre los Estados Unidos y los países
latinoamericanos?
Es ya una cuestión histórica la manera que se han llevado adelante todo proceso de
negociación migratoria, lo único que ha surgido de ellas son políticas de carácter
restrictivas para con el inmigrante latinoamericano. Debemos entender que una política
migratoria que abarque a todos los países del continente solo será posible cuando las partes
se sienten a negociar teniendo en cuenta las necesidades y los intereses como un todo. La
situación conflictiva está presente en el día a día, y sobre todo, en la falta de un acuerdo que
incluya a todos los actores que intervienen.
Las diferentes leyes anti-inmigratorias; la visión del ciudadano estadounidense
haciendo referencia al choque multicultural e identitario; el antagonismo entre la propuesta
liberal del “multiculturalismo” y la propuesta del sector conservador del “cierre de
fronteras”; la falta de acuerdo migratorio; sumada a la masiva migración que se da año a
año, y a los elevados índices de fertilidad que superan a la población autóctona; nos hacen
reconsiderar a la teoría del “choque de civilizaciones” y al “el reto hispano”, como el
modelo de discusión vigente en los Estados Unidos, es decir, la migración latinoamericana
vista como un asunto de seguridad nacional teniendo en cuenta el desafío cultural que
implica la llegada constante de éstos flujos migratorios.
Debemos entender que una política migratoria que abarque a todos sólo será posible
en la medida que las partes se sienten a negociar, proponiendo caminos alternativos de
solución. Sólo en ese momento se podrá llegar a un acuerdo migratorio integrador y no
restrictivo basado en las diferencias culturales.
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