Download 1. INTRODUCCIÓN El 16 de noviembre de 2011, el Parlamento

COMISIÓN
EUROPEA
Bruselas, 4.2.2016
COM(2016) 46 final
INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO
Evaluación de la eficacia del sistema actual de instituciones financieras públicas
europeas en la promoción de la inversión en Europa y en sus países vecinos
{SWD(2016) 22 final}
ES
ES
1. INTRODUCCIÓN
El 16 de noviembre de 2011, el Parlamento Europeo y el Consejo adoptaron la Decisión
1219/2011/UE relativa a la suscripción por la Unión Europea de acciones adicionales en el
capital del Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD).
El presente informe responde a la invitación dirigida a la Comisión en el considerando 8 de la
Decisión para que presentase al Parlamento Europeo y al Consejo, antes de finalizar 2015, un
informe de evaluación de la eficacia del sistema existente de instituciones europeas de
financiación pública para fomentar la inversión en Europa y sus países vecinos, en el que se
incluyesen recomendaciones relativas a la cooperación entre los bancos respectivos y a la
optimización y coordinación de sus actividades.
La Comisión respalda activamente a los países europeos y a los países vecinos mediante una
amplia gama de instrumentos y programas financieros que también se canalizan a través de
instituciones financieras internacionales. Entre estas, cabe citar el BERD y el Grupo del Banco
Europeo de Inversiones (Grupo BEI), que comprende el BEI y el Fondo Europeo de
Inversiones (FEI). La cooperación entre la Comisión, el Grupo BEI y el BERD se enmarca en
el Memorando de Entendimiento sobre las actividades de la UE en el exterior 1 (el denominado
«Memorando de Entendimiento tripartito», firmado en 2011 y revisado en 2013).
2. ÁMBITO DE APLICACIÓN Y ENFOQUE METODOLÓGICO
El análisis abarca el periodo 2010-2014 y se centra en los países de la UE en los que el BERD
interviene y en los países vecinos de la UE (la «Región»), que a los efectos del presente
informe se distribuyen en las siguientes zonas geográficas: Estados miembros de la UE de
Europa Central y Oriental (EU-11); Mediterráneo Meridional y Oriental; Europa Sudoriental;
Europa Oriental y región del Cáucaso; Asia Central; Rusia y Turquía2.
En toda la Región, el Grupo BEI y el BERD son con mucho las instituciones financieras
internacionales más activas, por lo que las conclusiones y recomendaciones del presente
informe se basan en un análisis a fondo de estas dos IFI y en una evaluación de su cooperación.
También se ha llevado a cabo un análisis más general (recogido en el documento de trabajo de
los servicios de la Comisión adjunto al presente informe) relativo a las IFI que operan en la
región, a saber: el grupo del Banco Mundial, que incluye sus filiales, la Corporación Financiera
Internacional (CFI) y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF), el Banco de
Comercio y Desarrollo del Mar Negro, el Kreditanstalt für Wiederaufbau Entwicklungsbank
(KfW), la Agencia Francesa de Desarrollo (AFD), el Banco de Desarrollo del Consejo de
Europa (BDCE), y el Bank Gospodarstwa Krajowego (BGK).
En la elaboración del informe, la Comisión recurrió a los servicios de un consultor externo para
la recopilación y el análisis de los datos. En el proceso se utilizaron cuatro herramientas
operativas diferentes: trabajo de documentación y estudio de la bibliografía; entrevistas con las
partes interesadas; análisis de bases de datos; y estudios de casos.
El Memorando de Entendimiento tripartito está encaminado a maximizar las sinergias entre las actividades de los
tres socios en sus países de intervención comunes, respaldando la colaboración y la cooperación entre ambos
bancos sobre la base de los puntos fuertes, la experiencia y la capacidad de cada uno de ellos.
2
En el documento de trabajo de los servicios de la Comisión figura una descripción detallada de los países y las
definiciones utilizadas.
1
2
3. VISIÓN GENERAL DEL BERD Y DEL GRUPO BEI
Estas dos instituciones financieras internacionales tienen accionistas distintos, mandatos
diferentes y modelos de actividad específicos. Estas diferencias aportan a ambas instituciones
sus propias ventajas comparativas que les permiten maximizar la eficacia y eficiencia de su
financiación pública, lo que también redunda en beneficio de las economías de la Región.
En cuanto a los accionistas de estas instituciones, el BERD es un banco multilateral de
desarrollo, cuyos accionistas son los Estados miembros de la UE, la UE y el BEI, así como
algunos países no pertenecientes a la UE. Entre sus países de intervención se encuentran países
de la UE y países no pertenecientes a la UE. Como miembro del BERD, la UE está
representada por la Comisión, con un escaño en el Consejo de Gobernadores y el Consejo de
Administración del BERD. El BEI también está representado en el BERD por un gobernador y,
en el Consejo de Administración, por un administrador. En total, la UE, el BEI y los Estados
miembros poseen el 63 % del capital del BERD. Por otra parte, la UE es uno de los mayores
donantes del BERD en los ámbitos de cooperación técnica, subvenciones a la inversión,
instrumentos de riesgo compartido, comisiones de gestión y financiación en condiciones
favorables. En 2014, la UE contribuyó con 105 millones EUR al BERD (representando el 31 %
de los fondos recibidos de donantes).
Los accionistas del BEI son los 28 Estados miembros de la UE, y los accionistas del FEI son el
BEI (63,7 %), la UE (24,3 %) y 26 instituciones financieras públicas y privadas (12 %). La
Comisión es miembro de los consejos de administración del BEI y del FEI.
En cuanto a los mandatos de las dos instituciones, el Acuerdo por el que se establecen los
documentos básicos del BERD (Estatutos del BERD) crea la institución con sus propios
privilegios e inmunidades. El mandato del BERD consiste en «promover la transición hacia
unas economías abiertas de mercado y fomentar la iniciativa privada y empresarial» en Europa
Central y Oriental, en Asia Central y, más recientemente, en la región del Mediterráneo
Meridional y Oriental3. El BERD está interviniendo en países comprometidos con los
principios de democracia multipartidista, pluralismo y economía de mercado; también
contribuye al objetivo de favorecer la democracia y el Estado de Derecho. Aunque el BERD no
tiene el mandato específico de aplicar políticas de la UE, como ocurre en el caso del BEI, está
guiado por dichas políticas, que procura promover en sus operaciones (ello ocurre, por ejemplo,
en el caso de sus políticas medioambientales y sociales, en las que se hace referencia específica
a las normas de la UE). El mandato del BERD en materia de transición también pone de relieve
otra diferencia en la medida en que el Banco trabaja activamente con sus países de intervención
sobre las reformas necesarias para fomentar el marco empresarial de inversión y unos mercados
regulados competitivos y adecuados que atraigan capital privado.
El BEI es una institución financiera de la UE establecida por el Tratado de Funcionamiento de
la Unión Europea. También se considera un banco multilateral de desarrollo. Conforme a sus
Estatutos, el BEI tiene el claro mandato de respaldar el logro de los objetivos estratégicos de la
UE. Se sirve de sus operaciones de financiación para promover la integración y la cohesión
social en Europa. Más del 90 % de sus actividades se centran en los objetivos internos de la
UE, pero también apoya las políticas exteriores y de desarrollo de la UE. Fuera de la UE, el
BEI opera sobre la base de mandatos específicos del Consejo y del Parlamento Europeo, o con
3
En el documento de trabajo pueden encontrarse más detalles sobre cómo se desarrolla la transición.
3
riesgo propio de conformidad con sus Estatutos. Dentro del Grupo BEI, el FEI es el proveedor
especializado de financiación de riesgo a las PYME en la UE y en los países candidatos.
El artículo 19 de los Estatutos del BEI establece que todas las peticiones de financiación del
BEI con cargo a sus recursos propios se han de presentar a la Comisión para dictamen antes de
enviarse al Consejo del BEI para su aprobación. En 1975, la Comisión creó el «Grupo
Interservicios BEI», a través del cual prepara un dictamen colegiado sobre la conformidad de
las solicitudes de financiación recibidas por el BEI con las normas y políticas de la UE. Ello
proporciona formalmente a la Comisión una influencia considerable sobre las actividades del
BEI en una fase temprana de la preparación de los proyectos. En cuanto al BERD, se organizan
reuniones informales de coordinación entre el administrador que representa a la UE y los
administradores que representan al BEI y a los Estados miembros de la UE, con el fin de
maximizar los efectos de la cuota agregada (63 %) de los Estados miembros de la UE, el BEI y
de la UE, y de acordar una posición coherente en el Consejo de Administración. Por otra parte,
en las reuniones del Comité Económico y Financiero celebradas en Bruselas tiene lugar una
coordinación formal sobre cuestiones más estratégicas. La Comisión no tiene una influencia
formal en la preparación de los proyectos del BERD en una fase temprana, a diferencia de lo
que ocurre con los proyectos del BEI en virtud del procedimiento establecido en el artículo 19.
Como filial del BEI y parte del Grupo BEI, el FEI es una institución financiera de la UE que
proporciona financiación de riesgo a las PYME y facilita la aplicación de las políticas de la UE
en los ámbitos de emprendimiento, tecnología, innovación y desarrollo económico. El FEI
opera sobre la base de mandatos específicos de las instituciones de la UE, del BEI, de los
Estados miembros de la UE y de otras partes interesadas, o actúa con riesgo propio.
Por otro lado, el BEI y el BERD tienen modelos de actividad diferentes. El modelo de actividad
del BERD se basa en la evaluación de los efectos sobre la transición así como en los principios
de buenas prácticas bancarias y adicionalidad de los proyectos, en un desarrollo sostenible y
favorable al medio ambiente, en una mayor capacidad de asunción de riesgos, aunque
manteniéndose a un nivel prudente, en la movilización de financiación adicional procedente del
sector privado y en el mantenimiento de una fuerte presencia sobre el terreno en cada uno de
sus países de intervención. Además, el BERD colabora con sus países de intervención por
medio del diálogo sobre políticas y la aplicación de condiciones de política económica.
En comparación con el BERD, el modelo de actividad del BEI, aunque también sigue el
principio de buenas prácticas bancarias, se basa principalmente en una metodología de tres
pilares que le permite evaluar el valor añadido de sus operaciones y la forma en que
contribuyen al desarrollo equilibrado del mercado interior mediante la financiación de
inversiones productivas en la medida en que no se dispone de fondos procedentes de otras
fuentes en condiciones razonables. Los proyectos han de ser compatibles con las políticas de la
UE y respaldar los objetivos prioritarios de la UE y el diálogo con países socios no
pertenecientes a la misma, y han de someterse a una valoración técnica, económica
medioambiental y social de la contribución financiera y no financiera del BEI.
Partiendo de unos mandatos diferentes, el BERD y el Grupo BEI aplican políticas de precios
diferentes en la financiación de sus operaciones. En particular:

el BERD financia proyectos en los que el beneficiario es incapaz de obtener
financiación suficiente de otras fuentes en condiciones consideradas razonables por el
Banco, con arreglo a sus tres principios de buenas prácticas bancarias, efectos sobre la
4
transición y adicionalidad. A fin de reflejar su mandato de apoyar a las economías de
mercado, cuando concede un préstamo o participa en la venta de valores, el margen y/o
la comisión aplicados por el BERD son proporcionados al riesgo asumido, reflejan las
condiciones del mercado y permiten cierta rentabilidad financiera («política de precios
de mercado»).

El BEI proporciona préstamos o garantías cuando la realización de la inversión
contribuye a un aumento de la productividad económica en general, promueve la
realización del mercado interior y no se dispone de fondos procedentes de otras fuentes
en condiciones razonables. Su política de precios se basa en la noción de valoración de
riesgos de los proyectos viables desde el punto de vista técnico y económico, con la
cobertura de los costes asociados a proyectos sin ánimo de lucro y el requisito legal de
constituir fondos de reserva. La valoración de riesgos es individual para cada proyecto
(«política de precios basada en el riesgo»).
Estos modelos de actividad complementarios también implican diferencias en los balances de
ambos bancos. Como se indica a continuación, el BEI opera con un mayor efecto palanca 4 y
unos mayores volúmenes de préstamo que el BERD (las cifras que figuran a continuación se
refieren a los balances generales de ambos bancos).
Firmas de préstamos (en miles de millones EUR)
Efecto palanca (%)
90,0
1200,0%
80,0
1000,0%
Miles de millones EUR
70,0
60,0
800,0%
50,0
BEI
40,0
BERD
30,0
600,0%
BEI
BERD
400,0%
20,0
200,0%
10,0
0,0
2010
2011
2012
2013
2014
0,0%
2010
2011
2012
2013
2014
Gráfico 1: Firmas de préstamos y efecto palanca del BEI y del BERD
En cuanto al origen de los préstamos de las dos instituciones, el BERD se concentra en gran
medida en los préstamos directos (86 % de sus compromisos, 45 000 millones EUR en valor
absoluto). También el Grupo BEI financia la mayor parte de sus operaciones de forma directa
(72 % de sus compromisos, 67 000 millones EUR en valor absoluto). Además, puede resaltarse
que los préstamos directos del BEI se centran en proyectos de gran envergadura con
contrapartes solventes y de buena reputación.
El importe de los préstamos es un aspecto que distingue los modelos de concesión de préstamos
del BEI y del BERD. En el período 2010-2014, para el BERD el importe medio de los
préstamos por operación fue de 19 millones EUR, mientras que para el BEI fue de 66 millones
EUR.
En cuanto a la distribución regional (en total para el período examinado), los préstamos del
BERD en países no pertenecientes a la UE ascendieron a 34 100 millones EUR en la Región y
a 9 600 millones EUR en la UE-11, mientras que la financiación del Grupo BEI alcanzó 27 000
millones EUR en los países no pertenecientes a la UE de la Región y 49 400 millones EUR en
4
Efecto palanca en la = deuda total / patrimonio neto.
5
la UE-11. La importancia relativa de los países de la UE-11 y de los países no pertenecientes a
la UE en el total de firmas de los bancos en la Región puede verse en el gráfico siguiente.
Grupo del BEI (en miles de
millones EUR)
BERD (en miles de millones EUR)
10,00
20,0
8,00
15,0
6,00
Países no
pertenecientes
a la UE
EU-11
4,00
2,00
0,00
Países no
pertenecientes a
la UE
10,0
EU-11
5,0
2014
2013
2012
2011
2010
2014
2013
2012
2011
2010
-
Gráfico 2: Total de firmas del Grupo BEI y del BERD en la Región
4. EVALUACIÓN DE LA EFICACIA DE LAS INSTITUCIONES
Con el fin de evaluar la eficacia del sistema existente de instituciones financieras
internacionales en la promoción de las inversiones en la región, se han analizado los aspectos
siguientes (en el documento de trabajo adjunto se presenta un análisis más detallado).

Eficacia en la satisfacción de las necesidades del mercado: El análisis ha mostrado
que el Grupo BEI y el BERD han desarrollado toda una serie de instrumentos
financieros diferentes y una asistencia técnica que cubre una amplia gama de
necesidades del mercado. Sin embargo, algunos factores limitan la eficacia de sus
operaciones, como ha puesto de relieve la consulta de las partes interesadas, tales como
el insuficiente desarrollo del marco reglamentario en los países de intervención o el
hecho de que los instrumentos financieros conjuntos no hayan permitido inversiones de
capital al ser más complejos que los préstamos con intermediación.

Otros efectos: Las externalidades positivas derivadas de las operaciones de las dos
instituciones pueden considerarse un elemento muy importante de aumento de la
eficacia de sus intervenciones. Por consiguiente, estas externalidades positivas forman
parte de su lógica de intervención. Los efectos positivos de las operaciones de ambas
instituciones pueden adoptar diversas formas, cabiendo destacar:
o Efectos financieros que ambas instituciones tienen sobre el sector financiero
(incluidos los efectos de demostración), particularmente a través de la
estructuración de nuevos productos y la determinación de nuevos tipos de
beneficiarios. Los efectos financieros también se obtienen mediante el apoyo a
unos mercados financieros abiertos para los inversores privados y al desarrollo
de economías de mercado, el apoyo a los mercados de capitales nacionales y la
promoción de normas internacionales financieras y en materia de riesgos.
o Efectos económicos, tales como el fomento del empleo, los efectos sobre la
economía real, la mejora de las cualificaciones o la promoción de normas
técnicas internacionales.
o Efectos sociales, efectos medioambientales y efectos sobre la gobernanza. En
particular: reformas sectoriales y diálogo sobre políticas, con inclusión de
modificaciones del marco legislativo y reglamentario; gobernanza empresarial
6
con inclusión de la lucha contra los flujos de capital ilegales y el riesgo de
evasión fiscal; resultados en el ámbito social; lucha contra el cambio climático y
mejora de la eficiencia energética; y mejora de la calidad del medio ambiente.

Movilización de la financiación privada: El análisis de los datos ha mostrado que el
Grupo BEI y el BERD consiguen movilizar financiación del sector privado. Sin
embargo, el éxito de tal actividad de movilización de fondos varía según el sector, el
país y el tipo de instrumentos y productos financieros proporcionados.
El análisis también ha abordado la cooperación entre ambos bancos. Es importante subrayar
que el análisis ha mostrado la existencia de cierta forma de intercambio de información,
coordinación o cooperación entre el Grupo BEI y el BERD para casi todas las operaciones.
Esto puede atribuirse a la existencia de una red muy densa de contactos formales e informales
entre ellas a todos los niveles, desde el personal técnico hasta los altos directivos. Ambas
instituciones también procuran evitar la duplicación de esfuerzos, particularmente en lo que se
refiere a la evaluación de proyectos y el deber de diligencia, las negociaciones, la financiación
y el seguimiento conjunto de las operaciones financiadas. El análisis también detectó una serie
de mecanismos de confianza mutua formales e informales que permiten la coordinación de
acciones entre el BERD y el Grupo BEI, especialmente con respecto al intercambio de
información sobre proyectos y clientes, el seguimiento conjunto y la notificación.
Por otra parte, el análisis ha demostrado un mayor volumen de operaciones cofinanciadas en
sectores en los que se habían detectado sinergias casi perfectas (infraestructuras municipales y
medioambientales, energía y transportes). La Comisión facilita la comunicación y la
coordinación entre el BEI, el BERD y las instituciones homólogas. Este papel podría forzarse
aún más explorando, entre otras cosas, la posibilidad de una mayor participación del BEI en la
aplicación de los instrumentos financieros financiados por la UE, en la medida permitida, por
ejemplo, por el régimen de gestión compartida. No obstante, la cofinanciación o la coinversión
no deben considerarse como objetivo en sí mismas y no deben imponerse cuando las
operaciones sean demasiado pequeñas o en situaciones en que podría quedar excluida la
financiación privada, cuando no convenga que los productos financieros necesarios sean
facilitados por más de una institución financiera internacional, o cuando los objetivos
estratégicos de las IFI no coincidan.
En términos de complementariedad y ventajas comparativas, el análisis ha considerado los
siguientes aspectos: dimensión geográfica, cobertura sectorial, naturaleza de los beneficiarios y
productos financieros facilitados. El análisis ha mostrado que ambas instituciones, así como sus
instituciones homólogas, son conscientes de sus ventajas comparativas —que dependen de las
características de las transacciones financieras, de los tipos de productos financieros y de las
características de los mercados regionales y nacionales— y las tienen en cuenta al examinar
posibles operaciones y determinar oportunidades de cooperación.
5. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Sobre la base del análisis anterior, la Comisión cree que el sistema actual de instituciones
financieras públicas europeas es eficaz para promover la inversión en Europa y en sus países
vecinos: una amplia serie de necesidades del mercado se están satisfaciendo adecuadamente,
derivándose efectos positivos que se ven complementados por los esfuerzos de las IFI para
movilizar la financiación privada.
La Comisión también constata que las dos instituciones principales, el BERD y el Grupo BEI,
tienen capacidades diferentes derivadas de sus conocimientos, de sus modelos de actividad y de
7
sus estructuras de capital específicos. Ambas instituciones procuran evitar una duplicación de
esfuerzos, particularmente en lo que se refiere a la evaluación de proyectos y el deber de
diligencia, las negociaciones, la financiación y el seguimiento de las operaciones financiadas.
Por otra parte, a nivel institucional también se ha observado un intercambio formal de
información con ocasión de las reuniones operativas e institucionales celebradas
periódicamente en el marco del Memorando de Entendimiento.
El análisis también ha demostrado que ambas instituciones realizan actividades de
cofinanciación en función de las características de cada proyecto o a través de instrumentos o
fondos conjuntos cuando ello se justifica desde una perspectiva de inversión y estratégica. Cabe
citar, en particular, los grandes proyectos (por ejemplo, en los sectores de energía, transporte e
infraestructuras municipales) en los casos en que los riesgos y costes de inversión son elevados
y cada institución puede servirse de sus propias ventajas comparativas, y las operaciones en que
los intereses y objetivos estratégicos de ambas instituciones coinciden (además de los proyectos
en los sectores de energía, transporte e infraestructuras municipales, también cabe mencionar
proyectos encaminados a combatir el cambio climático, tales como los de aumento de la
eficiencia energética y los realizados en el ámbito de las energías renovables, así como las
operaciones que respaldan la expansión de las PYME).
Globalmente, puede concluirse que ambas instituciones financieras internacionales son bien
conscientes de las ventajas comparativas que presentan sus respectivos mandatos, sus modelos
de concesión de préstamos y sus políticas de precios y que, en general, aprovechan
adecuadamente dichas ventajas.
A pesar de las conclusiones globalmente positivas, la Comisión emite las siguientes
recomendaciones con objeto de reforzar aún más la eficacia de las intervenciones de las IFI (la
justificación se presenta en el documento de trabajo de los servicios de la Comisión).
Recomendación nº 1
Aunque ya se desarrolla un estrecho diálogo interinstitucional de alto nivel en el marco de los
instrumentos de la UE5, el BERD y el Grupo BEI podrían reforzar su cooperación a nivel
operativo. Ambas instituciones deberán aprovechar más las sinergias existentes entre sus
respectivos mandatos, sus modelos de actividad y las ventajas comparativas resultantes, con
objeto de fomentar su cooperación, particularmente cuando utilizan recursos de la UE en los
instrumentos de financiación combinada. Para su cooperación, deberán considerar la utilización
de un enfoque más normalizado o sistemático y reducir al mínimo la creación de instrumentos
específicos. En estos casos, cuando decidan cooperar con la Comisión y/o las autoridades de
gestión de los distintos Estados miembros [en particular para la posible utilización de los
Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos FEIE) 2014-2020]6, deberán servirse
preferentemente de la estructura existente de instrumentos financieros de la UE y/o
instrumentos financieros de los Fondos FEIE, incluidos, en su caso, los denominados
instrumentos «listos para su utilización» (off-the-shelf instruments)7.
En el sentido del Reglamento (UE, Euratom) nº 966/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de
octubre de 2012, sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión.
6
Reglamento (UE) n° 1303/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013 [Reglamento
sobre disposiciones comunes (RDC)].
7
Véase el artículo 38, apartado 3, letra a), del RDC. Hasta la fecha, los siguientes instrumentos «listos para su
utilización» han sido aprobados por el acto de ejecución nº 964/2014, de 11 de septiembre de 2014: préstamos de
5
8
Con el fin de potenciar más las repercusiones y el efecto palanca de las medidas, la Comisión
deberá seguir desempeñando un importante papel en la financiación, el establecimiento y la
supervisión de los instrumentos y fondos conjuntos sin que necesariamente tenga que participar
directamente en las decisiones de inversión o en la gestión de los mismos. En particular,
mediante la combinación con las subvenciones de la UE, la participación de la Comisión en el
establecimiento de instrumentos y fondos conjuntos podría fomentarse más, especialmente para
aportar un mayor valor añadido e incentivar la cooperación de las dos IFI, aunque el Grupo BEI
y el BERD también cooperan sin la participación de los fondos de la UE.
Adicionalmente, al utilizar los fondos de la UE (incluidos los Fondos EIE), ambas instituciones
deberán basarse en la medida de lo posible en las obligaciones de notificación que existen ya a
nivel de proyecto, por ejemplo en virtud del acuerdo marco financiero y administrativo
celebrado entre la Comisión y el Grupo BEI y el acuerdo marco administrativo celebrado entre
la Comisión y el BERD, al satisfacer las obligaciones aplicables a los fondos de la UE o los
Fondos FEIE en materia de notificación. En este contexto, la carga administrativa de cualquier
nueva exigencia de notificación no debe convertirse en un desincentivo para la participación
del sector privado en las operaciones de financiación de las IFI.
Al mismo tiempo, algunos efectos económicos no están cubiertos por los actuales sistemas de
notificación de las instituciones financieras internacionales, como ocurre en el caso del BERD
en lo que se refiere a los efectos sobre el empleo. En este ámbito podrían armonizarse más los
enfoques de notificación de la Comisión y de ambas IFI, especialmente cuando estas utilizan
recursos de la UE. Por otro lado ambas instituciones deberán mejorar y simplificar el modo en
que notifican los efectos palanca, dato que el análisis ha detectado divergencias en los métodos
de cálculo de dichos efectos.
Recomendación nº 2
El análisis ha mostrado que existen muchos ejemplos de confianza mutua, tales como el
intercambio de información durante los procedimientos de evaluación, la realización de
procesos conjuntos de diligencia debida sobre proyectos financiados conjuntamente, la
aprobación de un protocolo de contratación pública para los proyectos cofinanciados y un
entendimiento entre diversas instituciones financieras internacionales en materia de
notificación en relación con la financiación de la lucha contra el cambio climático. Sin
embargo, aún se podría aumentar la confianza mutua, especialmente en lo que se refiere a la
negociación de contratos conjuntos, la coordinación y la utilización de los estudios de mercado
y (según se ha indicado anteriormente) una mayor armonización de las obligaciones de
notificación, particularmente con los objetivos de la UE cuando se utilizan recursos de esta. No
obstante, debe prestarse la atención debida a las diferencias en sus mandatos y normas
estratégicas que puedan limitar el grado de confianza que cada institución pueda tener respecto
de la otra en lo que se refiere a la diligencia debida y a las evaluaciones realizadas.
Por otro lado, también pueden desempeñar un papel las consideraciones relativas a la gestión
de riesgos, que podrían requerir que, incluso cuando cofinancian un mismo proyecto, ambas
instituciones realicen procedimientos de diligencia debida distintos, siguiendo sus propios
procedimientos de evaluación con el fin de obtener la aprobación de su Consejo respectivo.
Una confianza mutua total, que implique en particular el reconocimiento de procedimientos y
normas, no parece ser un objetivo per se.
riesgo compartido y una garantía de cartera con un límite máximo para las PYME y préstamos de renovación
destinados a las familias.
9
Recomendación nº 3
A la luz de los actuales esfuerzos de las instituciones por garantizar la adicionalidad— en el
caso del BEI— o los efectos sobre la transición —en el caso del BERD—, así como la calidad
y la solidez de sus operaciones, ambas IFI deberán desarrollar más sus incentivos financieros y
no financieros así como los principales indicadores de resultados, lo cual seguiría reforzando la
motivación de su personal por el logro de estos objetivos.
En este contexto, los objetivos de préstamo del BERD y del Grupo BEI en términos de
volumen de préstamos deberán venir acompañados de objetivos ambiciosos en relación con la
adicionalidad y los efectos sobre transición, y con la calidad y la solidez de las operaciones. A
este respecto, una importante consideración adicional es que el BERD y el Grupo BEI deberán
reforzar, cada uno por su lado, su énfasis sobre la capacidad de atracción de financiación
privada.
El análisis ha mostrado que las estructuras de riesgo compartido (tales como la deuda
subordinada, los productos de financiación intermedia («mezzanine»), las garantías, el capital,
la deuda prioritaria con alto perfil de riesgo) pueden utilizarse para lograr un alto grado de
participación del sector privado y deberán seguir formando parte de las estrategias de ambas IFI
encaminadas a atraer financiación privada. En circunstancias apropiadas (tales como
deficiencias del mercado o creadores de mercado), los instrumentos de financiación combinada
de la UE podrían sentar las bases para una mayor financiación del sector privado.
Por otra parte, parece haber margen para reforzar también la motivación del personal de ambas
instituciones a fin de mantener un diálogo estratégico entre ellas y con la Comisión,
especialmente sobre las prioridades estratégicas de la UE, tales como la gobernanza económica
a nivel local, el desarrollo de los mercados de capitales, el desarrollo de infraestructuras
sostenibles, etc. (véase también la recomendación nº 6).
Recomendación nº 4
La cooperación entre ambas IFI podría intensificarse más mediante la participación del BERD
en el Plan de Inversiones para Europa, que constituye una iniciativa emblemática de la UE. La
participación del BERD podría realizarse, en particular, a través de las plataformas de inversión
previstas por el Reglamento relativo al Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas (FEIE) 8.
La experiencia del BERD y sus conocimientos en materia de determinación de los proyectos
viables, desarrollo y agrupación de los proyectos y atracción de inversores potenciales serían
útiles para la creación de plataformas de inversión en las que participen los países de la UE-11.
Las plataformas de inversión tienden a reforzar el efecto palanca de los fondos de la UE y a
hacer participar a las instituciones financieras públicas, en particular las instituciones y bancos
nacionales de fomento, y a los inversores institucionales y los operadores financieros en la
realización de los objetivos del FEIE. Pueden diseñarse diversas formas con objeto de hacer
posible la puesta a disposición de aportaciones de capital directas e indirectas así como la
prestación de garantías para una titulización de gran calidad de los préstamos y otros productos
a fin de alcanzar los objetivos del FEIE.
8
Reglamento (UE) 2015/1017 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de junio de 2015, relativo al Fondo
Europeo para Inversiones Estratégicas, al Centro Europeo de Asesoramiento para la Inversión y al Portal Europeo
de Proyectos de Inversión, y por el que se modifican los Reglamentos (UE) nº 1291/2013 y (UE) nº 1316/2013 —
el Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas.
10
Recomendación nº 5
Ambas IFI deberán intensificar sus esfuerzos para hacer participar de forma activa a los
inversores instituciones, tales como los fondos de pensiones y los fondos soberanos de
inversión9, en la cofinanciación de proyectos e infraestructuras en los países en que operan
ambas. Los fondos soberanos de inversión, los fondos públicos de pensiones y las aseguradoras
disponen de un alto nivel de liquidez para invertir y constituyen la categoría de inversores más
idónea para los proyectos de financiación a largo plazo en sectores tales como la financiación
de infraestructuras, debido a su exigencia en materia de cobertura de las obligaciones a largo
plazo.
Esta cooperación reforzada puede en muchos casos requerir lo que se denomina «estratificación
de los inversores», lo que significa que diferentes categorías de acciones con diferentes perfiles
de rendimiento y riesgo y diferentes grados de influencia se emiten en el marco de un único
instrumento de inversión.
Por ejemplo, puede aprovecharse el mayor interés y experiencia de las empresas de seguros y
los fondos de pensiones establecidos en los países europeos. En este contexto, podría animarse
al BERD y el Grupo BEI a desarrollar juntamente proyectos con tales entidades. Por otra parte,
los fondos soberanos de inversión solo deberían intervenir cuando alcancen unos niveles
aceptables de gobernanza que garanticen la armonización con las políticas y la legislación de la
UE.
Recomendación nº 6
La Comisión deberá animar a los dos bancos a contribuir, en particular, al desarrollo de
instrumentos del mercado de capital y al diálogo estratégico. El BERD podría reforzar
compromisos con la Comisión y los países de intervención a fin de desarrollar iniciativas
estratégicas mutuamente beneficiosas. Dentro de la UE-11, por ejemplo, ambas instituciones
podrían ayudar a los Gobiernos nacionales a desarrollar políticas que les permitan avanzar
hacia la creación de un mercado común de capitales en Europa, tal como promueve la iniciativa
emblemática relativa a la creación de una unión de los mercados de capitales, anunciada
recientemente. Esta iniciativa legislativa es conforme con el mandato del BERD y del Grupo
BEI de financiar las PYME y los proyectos de infraestructura, atraer las inversiones del sector
privado y desarrollar un sistema financiero abierto y estable que facilite el acceso del sector
privado a la financiación.
Por último, existe margen para que ambas IFI colaboren más con la Comisión en el marco del
diálogo estratégico a fin de definir unas medidas conjuntas que sean adecuadas para afrontar los
retos regionales y específicos a cada país, mediante un intercambio periódico y estructurado de
análisis y debates sobre las estrategias encaminadas a promover prioridades y objetivos
comunes.
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Supeditado al cumplimiento de la normativa sobre ayudas estatales.
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