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Una Institucionalidad para Chile en Ciencia, Tecnología e Innovación Documento de Trabajo, Comité CTI CRUCH Documento de Trabajo (Documento mártir) Una Institucionalidad para Chile en Ciencia, Tecnología e Innovación Comisión Ciencia, Tecnología e Innovación Agosto 2014 Documento de Trabajo, Comité CTI CRUCH Preparado por M. Ramos/ agosto 2014 1 Una Institucionalidad para Chile en Ciencia, Tecnología e Innovación Documento de Trabajo, Comité CTI CRUCH 1. Contexto Disponer de una institucionalidad que permita la definición y aplicación de políticas públicas es un asunto clave en cualquier país democrático y, especialmente para aquellas políticas de largo plazo como las de Ciencia, Tecnología e Innovación (CTI). Entenderemos institucionalidad pública al conjunto atribuciones gubernamentales, administrativas, y legislativas, así como las normas, procedimientos y organización que facilitan la acción pública del estado. En el caso de la institucionalidad para la CTI, lo países se han dotado de diferentes modelos, dependiendo de su nivel de desarrollo económico y humano, estructura del estado y cultura. Un análisis comparado a nivel de definición de políticas y organización se puede encontrar un estudio de Más Ciencia para Chile1. En general se observa que todos los países con mayor nivel de desarrollo económico y humano (PIB per cápita e Índice de Desarrollo Humano, PNUD) se han dotado de institucionalidades para la ciencia y la tecnología y más recientemente para la innovación. No obstante, aunque existe una gran variabilidad, casi todos disponen de órganos asesores para las decisiones de largo plazo de nivel político y estratégico, del más alto nivel. El estudio de Más Ciencias para Chile evidencia los elementos comunes de los 29 países analizados, a saber: 1. Existencia de planificación científica a través de Consejos, generalmente independientes del Gobierno, quienes proponen la Política Nacional de Ciencia y Tecnología. 2. Se disponen de instancias de participación de la comunidad científica 3. Existen funciones diferenciadas para diferentes organismos: a. un “Consejo Nacional” elabora la política nacional, en general, con la participación de la comunidad científica; b. organismos independientes evalúan la política; c. los ministerios o reparticiones se coordinan para la implementación de la política, a través de agencias o programas; d. la coordinación la realiza un “Ministerio de Ciencias” (P. Ej. México) o un “Ministerio de Educación y Ciencia”(P. Ej. Francia, Corea del Sur, Finlandia, Noruega, Holanda, Suecia); e. la ejecución la realizan agencias quienes financian y promueven. 4. La incorporación de la innovación como elemento distintivo es reciente y existen diversos modelos. Algunos países disponen de una coordinación entre ciencia e innovación a través de Ministerios de Ciencia, Tecnología e Innovación (P. Ej. Alemania, Australia, Nueva Zelanda, Brasil, Japón, Irlanda, Argentina, Bélgica, Israel, China), en otros caso la innovación es llevada tanto por los Ministerios de Ciencia y de Economía o Industria y existen 1 Las Organizaciones Gubernamentales de Fomento a la Ciencia en los países líderes en Vinculación Academia-Empresa, Lecciones para Chile. Movimiento Ciudadano Más Ciencia para Chile, Santiago-Chile, Octubre 2012. Documento de Trabajo, Comité CTI CRUCH Preparado por M. Ramos/ agosto 2014 2 Una Institucionalidad para Chile en Ciencia, Tecnología e Innovación Documento de Trabajo, Comité CTI CRUCH coordinaciones entre ellos (P. Ej. Francia, Corea del Sur, México, Canadá, Holanda y Finlandia) LO anterior deja en evidencia el carácter estratégico de las políticas públicas en CTI, tanto por la existencia de planes, como por el rol que juegan los ministerios en su aplicación. 2. Propuestas previas para Chile Existen al menos cuatro propuestas sobre institucionalidad a las que nos referiremos aquí. 2.1. Consejo de Rectores (CRUCH), mayo 20082 En mayo de 2008, el CRUCH propuso el establecimiento de un Consejo de Ciencia y Tecnología e Innovación para definir laPolítica de Estado, dejando su ejecución a ministerios y agencias. Las instituciones ejecutorasserían dos ministerios (Ministerio de Economía y Ministerio de Educación) y dos subsecretarias (una por ministerio), además de dos agencias (una por subsecretaria, CORFO Y CONICYT). Se sugería que era lo más viable en el corto plazo y que la creación de un Ministerio de Ciencia y Tecnología podría implicar una simplificación del sistema institucional (sin embargo no se indica como propuesta). Se planteaban las siguientes medidas: 1. Creación de un Consejo de Ciencia, Tecnología e Innovación, para la definición de políticas y estrategias, asesorar a los integrantes de los poderes públicos y evaluar y la aplicación de las políticas. La presidencia de este Consejo debía ser ocupada por el Ministro de Economía y su composición consideraba a ministros, parlamentarios, empresas, CRUCH y consejeros regionales. 2. Creación de una Comisión Ministerial de CTI, presidida por el Ministro de Economía. Sus funciones serían precisar y focalizar la definición de las estrategias, implementar éstas y coordinar la acción de las agencias ejecutoras. 2.2. Consejo Nacional de Innovación par la Competitividad (CNIC), marzo 20103 El CNIC en este documento propone una institucionalidad en torno a un Sistema Nacional de Innovación (SNI) que responde al trabajo de diferentes actores públicos y privados y es quizá el documento más completo y documentado disponible hasta ahora. Se propone un modelo de división de labores con dos subsistemas paralelos que deben interactuar entre sí: el de Capital Humano y Ciencia y el de Innovación y Emprendimiento. Dado que a la marzo de 2010 se había constituido el Comité de Ministros de Innovación, se habían creado en todo el país las Agencias Regionales de Desarrollo 2 Planteamientos sobre Políticas Nacionales de Ciencia, Tecnología e Innovación. Consejo de Rectores de Universidades Chilenas, Mayo 2008. 3 Agenda de Innovación y Competitividad 2010-2020, CNIC, marzo 2010 Documento de Trabajo, Comité CTI CRUCH Preparado por M. Ramos/ agosto 2014 3 Una Institucionalidad para Chile en Ciencia, Tecnología e Innovación Documento de Trabajo, Comité CTI CRUCH Productivo y los consejos de clusters (que se desecharían en el gobierno del Presidente Piñera), el CNIC plantea las brechas que se deberían cubrir, particularmente la falta de cuerpos legales que dieran permanencia al propio CNIC y lo dotara de mayores competencias. Las principales propuestas fueron: 1. Fortalecer el CNIC y el Consejo de Ministros mediante una norma legal y fortalecer el Ministerio de Economía como coordinador del SIN. 2. Crear la subsecretaria de Educación y Ciencia para dar dirección estrategia a la formación de capital humano terciario y ciencia. 3. Fortalecer el Consejo de CORFO, incorporando a los subsecretarios de Economía y de Educación Superior y Ciencia y al Presidente de CONICYT. 4. Crear un Consejo directivo de CONICYT, incorporando a los subsecretarios de Economía y de Educación Superior y Ciencia, al máximo ejecutivo de CORFO y representantes científicos. 5. Fortalecer la institucionalidad regional para la innovación, creando los Consejos Estratégicos que propongan políticas regionales a los Gobiernos Regionales (GOREs).Se propone que la ejecución de políticas debe estar radicada en las principales agencias públicas, especialmente CORFO y CONICYT, abriendo espacios de participación al nivel regional, desconcentrado de manera gradual y selectiva, de acuerdo a sus capacidades4. Se proponen planificaciones negociadas entre el CNIC, Consejo de Ministros y GOREs y se mantienen las agencias nacionales centrales como asignadoras de recursos. 6. La evaluación de la política nacional debería ser implementada por el Comité de Ministros de Innovación, bajo lineamientos del CNIC. 7. Identificar e implementar clustersmesoregionales 2.3. Comisión Asesora Presidencial, abril 20135 Es convocada por el Presidente Sebastian Piñera para elaborar una propuesta de modernización de la institucionalidad de la ciencia, la tecnología y la innovación. La comisión, también llamada “Comisión Philippi” propone una estructural organizacional de largo plazo debido a la fragmentación, dispersión y falta de coordinación que tiene la institucionalidad actual. 1. Se propone la creación de un Ministerio de Ciencia, Tecnología, Innovación y Educación Superior, organizado en dos pilares: Subsecretaría de Educación Superior y Subsecretaría de Ciencia, Tecnología e Innovación.La idea es la mantener articulada la cadena de desarrollo entre la educaciónsuperior, ciencia, tecnología e innovación y dar prioridad a la educación superior. 2. Se propone fortalecer una Subsecretaría de Emprendimiento Competitividad, dependiente delMinisterio de Economía. y 4 Este punto no consideró que los procesos de descentralización llevaría a la elección directa de Intendentes y la disponibilidad de recursos para la ejecución de políticas regionales. 5 Comisión Asesora Presidencial: Institucionalidad Ciencia, Tecnología e Innovación, Informe Final, Abril 2013. Documento de Trabajo, Comité CTI CRUCH Preparado por M. Ramos/ agosto 2014 4 Una Institucionalidad para Chile en Ciencia, Tecnología e Innovación Documento de Trabajo, Comité CTI CRUCH 3. La Subsecretaría de Educación Superior diseñaríala política de Educación Universitaria y de Educación Superior Técnica (no escolar), mediría y evaluaría las políticas ejecutadas por dos agencias: una de acreditación y otra de financiamiento institucional y estudiantil. La fiscalización quedaría a cargo de la Superintendencia de Educación Superior. 4. La Subsecretaría de Ciencia, Tecnología e Innovación tendría una división con el mismo nombre (¿), encargada del diseño de políticas sobre estas materias. Estarían bajo su responsabilidad: CONICYT, INAPI, INNOVA Chile y una nueva agencia de becas de Capital Humano Avanzado 5. Se propone separar InnovaChile de CORFO. Los temas de innovación quedaría en el nuevo ministerio, mientras los de emprendimiento radicarían en el Ministerio de Economía. 6. Se propone reformular el CNIC, convirtiéndolo en un órgano asesor consultivo permanente del Presidente de la República. Como consejo asesor, daría una mirada de largo plazo a cada nuevo gobierno. 7. Se propone que las agencias se recomienda sean administradas por un Consejo, presidido por el Ministro ycon miembros representantes del mundo público y privado. 8. Externalizar la evaluación de programas, mejorar procesos de selección y homogeneizar procesos de postulación. 2.4. Programa de Gobierno Presidenta Michelle Bachelet, marzo 20146 Por ultimo, se hace mención aquí a la propuesta programática de la Presidenta Michelle Bachelet quien recoge algunos de los planteamientos anteriores y los refiere en su programa de gobierno. 1. Dotar de nuevo estatus legal al CNIC y al Fondo de Innovación para la Competitividad (FIC), manteniendo el énfasis en los temas de la investigación científica, el desarrollo tecnológico, la innovación y el emprendimiento, tanto en su dimensión productiva como social. 2. Se crea la Subsecretaria de Ciencia, Tecnología Ministro de Economía (MINECOM). e Innovación al alero del 3. El MINECOM establecerá las políticas y las orientaciones de los recursos públicos, incluyendo: la formación de recursos humanos altamente avanzados; la actividad de las agencias de financiamiento de la ciencia, la tecnología y la innovación; el manejo de la propiedad intelectual derivada de la actividad científica y tecnológica; la promoción de una cultura de la innovación y de valorización de la ciencia; y la colaboración internacional. 4. Se crearía un Consejo para la Coordinación de las Políticas de Ciencia, Tecnología e Innovación, presidido por el Ministro de Economía e integrado por todas las agencias ejecutoras de las políticas de ciencia, tecnología e innovación tales como CONICYT, CORFO y otras. 6 Chile de Todos, Programa de Gobierno Michelle Bachelet 2014-2018 Documento de Trabajo, Comité CTI CRUCH Preparado por M. Ramos/ agosto 2014 5 Una Institucionalidad para Chile en Ciencia, Tecnología e Innovación Documento de Trabajo, Comité CTI CRUCH 5. Se establece el seguimiento e indicadores seguidos y controlados por una institución que busque un mayor nivel de eficiencia de los procesos. No se indica que institución. 6. Se repone la política y programas de desarrollo de clusters regionales y de sectores de alto potencial. 7. Se crearía la Subsecretaría de Educación Superior, la Superintendencia de Educación Superior y la Agencia de la Calidad de la Educación Superior, responsable de la acreditación y de velar por la calidad de la educación superior. 8. Para todas las universidades públicas, y para todas aquellas que acrediten capacidades de investigación Se establecerán convenios de desempeño con el MINEDUC. 9. En el plano regional, se establece la elección directa de intendentes y la idea de dotar al gobierno regional de autonomía política y administrativa especialmente en las materias relacionadas con el desarrollo y competitividad del territorio. Documento de Trabajo, Comité CTI CRUCH Preparado por M. Ramos/ agosto 2014 6 Una Institucionalidad para Chile en Ciencia, Tecnología e Innovación Documento de Trabajo, Comité CTI CRUCH 3. Propuesta del Consejo de Rectores La evidencia internacional y las diferentes propuestas presentadas aquí dan cuenta que Ciencia, Tecnología e Innovación son elementos centrales de la política pública en aquellos países que avanzan hacia una sociedad del conocimiento, donde la ciencia y la innovación son claves para el desarrollo económico y humano. La correcta asignación de recursos, la descentralización territorial en la toma de decisiones y la coordinación de políticas sectoriales resultan claves al hablar de desarrollo equilibrado y sustentable. Aunque estas razones son de relevantes, existe una razón adicional e igualmente significativa como lo es la importancia que un país y sus ciudadanos dan a la ciencia y la innovación para situarla al mismo nivel que la salud, la vivienda y la educación. ¿Es una nueva institucionalidad necesaria? La Comisión Philippi argumenta que la principal razón de una nueva institucionalidad tiene que ver con mejorar la coordinación y disminuir la dispersión. ¿Qué valor agregado daría un nuevo Ministerio? ¿No sería suficiente acaso establecer buenos mecanismos de coordinación entre las agencias y dotar al CNIC de atribuciones para generar la política nacional? Finlandia, uno de los países referentes en desarrollo económico y humano dispone de dos ministerios (de Educación y Ciencia y de Empleo y Economía) que responden a una Política de Estado en Ciencia e Innovación establecida por un Consejo donde participan todos los ministerios. Por su parte, Argentina que dispone de un Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva, de un Consejo Interinstitucional de Ciencia y Tecnología que diseña las políticas públicas y de un Consejo Federal de Ciencia y Tecnología con el fin de articular prioridades nacionales y regionales y disminuir las asimetrías provinciales y garantizar la transferencia del conocimiento en todo el territorio. Tanto Argentina como Finlandia, con niveles de desarrollo muy diferentes, cuentan con Consejos de nivel estratégico que establecen las políticas nacionales. El estudio comparado en otros países refleja el mismo fenómeno, constatando cinco niveles de institucionalidad: 1. Un nivel político Estratégico bajo el alero de un Consejo de alto nivel, asesor de la máxima autoridad política con distintos grados de autonomía 2. Un nivel de Coordinación radicada en un Ministerio quien a su vez coordina a los otros ministerios para la aplicación de la política 3. Un nivel de Ejecución a través de los ministerios y sus agencias dependientes: una para ciencia y otra para innovación. 4. Un nivel Regional de implementación en las regiones, autonomías o lands (en el caso Alemán) y con definiciones de políticas especificas y agencias autónomas. 5. Un nivel de seguimiento y evaluación para la política y su mejora continua. Documento de Trabajo, Comité CTI CRUCH Preparado por M. Ramos/ agosto 2014 7 Una Institucionalidad para Chile en Ciencia, Tecnología e Innovación Documento de Trabajo, Comité CTI CRUCH 3.1. Nivel Político Estratégico Se propone la reorientación del Consejo Nacional de Innovación para la Competitividad (CNIC) hacia un Consejo Nacional de Innovación y Ciencia (CNIC) con facultades para definir la Política Nacional de Innovación y Ciencia y de dependencia directa del Presidente de la República. Se constitución y facultades será establecida por ley. Su función principal sería definir la política científica, de innovación y de capital humano terciario. Algunas características: 1. Definir una política nacional de largo plazo 2. Participación equilibrada de: la comunidad científica, empresas, la sociedad civil y representantes del parlamento. 3. Con representatividad de equilibrada de todas la regiones y territorios 4. Con renovaciones parciales en cada periodos presidenciales 5. Presidida por un delegado del Presidente de la republica 6. Participa como secretario coordinación interministerial 3.2. ejecutivo el Ministro responsables de la Nivel de Coordinación Alternativa A: La coordinación la ejerce un Ministerio de Ciencia, Innovación y Educación Superior a través de un Consejo de Ministros para la Coordinación de las Políticas de Ciencia, Tecnología e Innovación. Alternativa B: La coordinación la ejerce un Ministerio Ciencia e Innovación a través de un Consejo de Ministros para la Coordinación de las Políticas de Ciencia, Tecnología e Innovación. 3.3. Nivel de Ejecución Alternativa A: Se propone la creación de unMinisterio de Ciencia, Innovacióny Educación Superior quien será el responsable de la aplicación e implementación de la política definida por el Consejo Nacional de Innovación y Ciencia. Bajo este ministerio se crean dos subsecretarias: una Subsecretaria de Ciencia, Tecnología e Innovación y otra de Educación Superior. De este Ministerio dependerían agencias como CORFO, INAPI y CONICYT, entre otras. Alternativa B: Se propone la creación de un Ministerio de Ciencia, quien será el responsable de la aplicación e implementación de la política definida por el Consejo Nacional de Innovación y Ciencia. Bajo este ministerio se crean dos subsecretarias: una Subsecretaria de Ciencias y otra de Innovación y Emprendimiento. De este Ministerio dependerían agencias como CORFO, INAPI y CONICYT. La Subsecretaría de Educación Superior se mantiene en el MINEDUC. 3.4. Nivel Regional Se crean los Consejos Regionales de Innovación y Ciencia, para definir la Política Regional de Ciencia e Innovación y compuesto por científicos, sociedad civil, empresas y consejeros regionales. Es presidido por el Intendente Regional. Se transfieren las competencias de CORFO regional a las agencias de innovación dependientes de los Gobiernos Regionales (como Innova Bio-Bio) y se descentraliza CONICYT con agencias en todas las regiones para llevar adelante los programas regionales. Las agencias CORFO y CONICYT ejecutan programas de interés nacional y regional, respondiendo a la política nacional. Documento de Trabajo, Comité CTI CRUCH Preparado por M. Ramos/ agosto 2014 8 Una Institucionalidad para Chile en Ciencia, Tecnología e Innovación Documento de Trabajo, Comité CTI CRUCH 3.5. Nivel de Seguimiento y Evaluación Se crea por ley una agencia independiente que tenga facultades de fiscalización, de monitoreo y evaluación de las política y que informe periódicamente del avance a través de indicadores 6. bajo el alero de un Consejo de alto nivel, asesor de la máxima autoridad política con distintos grados de autonomía 7. radicada en un Ministerio quien a su vez coordina a los otros ministerios para la aplicación de la política 8. Un a través de los ministerios y sus agencias dependientes: una para ciencia y otra para innovación. 9. Un de implementación en las regiones, autonomías o lands (en el caso Alemán) y con definiciones de políticas especificas y agencias autónomas. 10. Un para la política y su mejora continua. Documento de Trabajo, Comité CTI CRUCH Preparado por M. Ramos/ agosto 2014 9 Una Institucionalidad para Chile en Ciencia, Tecnología e Innovación Documento de Trabajo, Comité CTI CRUCH Tabla 1. Resumen de propuesta CRUCH Nivel Órgano Alt. A Político Estratégico Consejo Nacional de Ciencia e Innovación Delegado de la Pta. de la República Coordinación Consejo de Ministros para la Coordinación de las Políticas de Ciencia, Tecnología e Innovación Preside Ministro de Ciencia, Innovación y Educación Superior Preside Ministro de Ciencia, Innovación Ministerio de Ciencia, Innovación y Educación Superior, subsecretarias de CTI y de Edu. Sup. Agencias Ministerio de Ciencia, Innovación, subsecretarias de Ciencia y de Innovación. Agencias Ejecución Regional Consejos Regionales de Innovación y Ciencia Alt. B Intendente Agencia Innovación y CONICYT Seguimiento y Evaluación Agencia independiente Documento de Trabajo, Comité CTI CRUCH Preparado por M. Ramos/ agosto 2014 10