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Posicionamiento político ante las negociaciones de un nuevo
acuerdo climático global
Red Global de Organizaciones de la Sociedad Civil para la
Reducción de Desastres
Región América Latina y el Caribe
6 de noviembre 2015
Introducción
Entre el 30 de noviembre y el 11 de diciembre de 2015 se celebrará en París una
nueva ronda de negociaciones de la Conferencia de las Partes (COP) de la
Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC) en la
que se persigue aprobar un nuevo acuerdo climático global para la reducción de
emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) que suceda al fallido Protocolo de
Kyoto. Este último fue acordado en 1994 con el objetivo primordial de reducir las
emisiones globales en un 5% para 2012 en relación a los niveles de emisiones de GEI
de 1990, algo que en la práctica no se ha logrado. Muy por el contrario desde 1990
dichas emisiones han aumentado, dado que los esfuerzos realizados por los países
por modificar sus matrices energéticas y patrones de consumo excesivo no fueron
consecuentes con los compromisos adquiridos en la CMNUCC.
La coyuntura actual tendrá grandes implicaciones estructurales. Por ello, la Red
Global de Organizaciones de la Sociedad Civil para la Reducción de Desastres (en
adelante mencionada como GNDR), que está integrada por más de 850
organizaciones de 137 países ha considerado pertinente pronunciarse ante las
tendencias de profundización del cambio climático y las amenazas para los sistemas
socionaturales que esto implica. Sequías, inundaciones, incendios forestales y rurales,
fenómeno El Niño y huracanes muy probablemente registrarán incrementos en
frecuencia, intensidad y fechas de presentación conformando así un mayor nivel de
riesgo de desastres que afectan mayormente a comunidades con altos niveles de
exposición y vulnerabilidad técnica, económica, ambiental y social.
Este documento ofrece una reseña del proceso de las negociaciones globales sobre
cambio climático enfatizando en la coyuntura actual, la cual reviste especial
importancia en tanto que puede culminar con un nuevo acuerdo climático de
implicaciones globales. Además, propone la implementación de políticas y medidas
de adaptación al cambio climático orientadas a la reducción de la exposición y
vulnerabilidad debido a que estos son los factores con mayor peso relativo en la
configuración del riesgo de desastres y sus impactos, uno de los efectos más
importantes de la variabilidad y el cambio climático. Finalmente, recapitula el
posicionamiento político de GNDR ante el proceso global de negociaciones climáticas
y el reto que entraña la reversión de las tendencias hacia el incremento de los
impactos de los desastres.
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8 Waldegrave Rd, Teddington, Middlesex, TW11 8HT (United Kingdom)
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I. Ruta y estado actual de las negociaciones globales de respuesta al cambio
climático
Desde 2007 se inició un primer período de crisis de las negociaciones globales sobre
cambio climático que por entonces giraban en torno a la denominada Ruta de Bali, la
cual fue acordada para elaborar, consensuar y adoptar un nuevo acuerdo climático
global en temas fundamentales que incluían financiamiento, adaptación, Protocolo de
Kyoto y transferencia tecnológica. Pese a que entre la adopción de la Ruta de Bali y
la reunión intersesional celebrada en Bangkok en octubre 2009 se alcanzaron
importantes avances en los documentos borradores de acuerdos temáticos que ya se
contaban por decenas, en la COP15 de diciembre de ese mismo año en Copenhague
no se tuvieron en cuenta esos acuerdos previos a la hora de proponer el también
fallido Acuerdo de Copenhague.
Desde aquel momento el proceso de negociación del nuevo acuerdo climático global
se ha desarrollado bajo un clima de flexibilización, laxitud y cuestionamiento del
carácter multilateral de la CMNUCC. Muestra de ello es la propuesta del mencionado
Acuerdo de Copenhague para que cada país –de forma unilateral-- asumiera sus
propias metas de reducción de emisiones, idea que luego ha tomado cuerpo con el
acuerdo de la COP20 en Lima que apunta a que cada país elabore un informe de
Contribuciones Previstas Determinadas Nacionalmente (INDC, por sus siglas en
inglés). Este informe deberá contener una propuesta de reducción de emisiones que
consideren las capacidades nacionales de cada país, las acciones nacionales de
mitigación apropiadas (NAMA, por sus siglas en inglés), los planes nacionales de
adaptación y las comunicaciones nacionales sobre cambio climático.
Así las cosas, las metas de reducción de emisiones dependerán de lo que cada país
considere apropiado de acuerdo a los estudios correspondientes, incluso el año de
referencia para calcular las reducciones ya no es estándar, cada país propone lo que
más le conviene sin que necesariamente sea coherente con el objetivo final de la
CMNUCC. Por tanto, los retos de cara a la negociación de un nuevo acuerdo global
no solamente estriban a que el régimen multilateral de la CMNUCC está debilitado,
sino también a que no existen parámetros asumidos por todos para calcular sus
reducciones de emisiones y todo depende del propio criterio o, en otras palabras, de
decisiones unilaterales de cada país.
En buenas cuentas se está en un momento crucial para definir el futuro de la CMNUCC
y de la ruta de respuesta al cambio climático, tanto porque están en juego las metas
de reducción de emisiones de GEI, como porque también se están abriendo las
puertas para la adopción e implementación de políticas y medidas de adaptación
vitales para reducir el riesgo de desastres, el impacto de los mismos y, al mismo
tiempo, promover la seguridad y dignidad humana. Este contexto es propicio para
revisar nuevamente la importancia que la respuesta, y sobre todo la adaptación, al
cambio climático tiene para América Latina en un contexto de continuo incremento del
riesgo e impacto de los desastres que demanda la adopción de políticas y medidas
prioritarias orientadas a reducir la exposición y vulnerabilidad de los sistemas
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socionaturales, habida cuenta que las amenazas climáticas ya son evidentes y no
pueden ser revertidas con la misma eficacia que los procesos y los factores sociales.
II. La respuesta al cambio climático debe enfatizar la reducción de la exposición
y vulnerabilidad
Independientemente de si la CMNUCC logra su objetivo último de mantener un
incremento en la temperatura en el rango de 1,5° a 2° C. en relación a la era
preindustrial, la situación de amplios estratos de la población de América Latina y de
los países en desarrollo justifica con creces la implementación de medidas de
adaptación a las condiciones de alto riesgo de desastres prevalecientes aún sin
considerar el cambio climático. De acuerdo a estadísticas consolidadas, entre 1990 y
2011 los registros de desastres en América Latina experimentaron un fuerte
incremento, pasando de 1773 registros por año en el período 1990-1995 a un
sorprendente promedio de 7359 registros por año en 2007-2011, lo cual implica un
incremento del 315%.1
No toda esta dinámica obedece al cambio en el clima, la mayor parte se origina en la
configuración de los sistemas humanos y, consecuentemente, es fundamental que las
sociedades más afectadas por el riesgo y los desastres asuman compromisos y
desarrollen acciones para mejorar las condiciones de seguridad humana y los niveles
de desarrollo de sus sociedades. Solo por esta vía puede garantizarse que el clima no
será una amenaza permanente y creciente, dados los escenarios actuales que
muestran que las emisiones de GEI lejos de disminuir, han aumentado en las últimas
décadas de vigencia del Protocolo de Kyoto, las mismas en que paradójicamente
también se ha generado un creciente y generalizado interés en las negociaciones de
un nuevo acuerdo climático global.
Ante ello se debe resaltar el hecho de que, de la misma manera que no existe
adaptación posible si no se reducen las emisiones a niveles mayores al 25% en
relación a 1990 para 2020, tampoco existirá si no se abordan los problemas de fondo
que están a la base de la exposición y la vulnerabilidad de la mayoría de la población
de América Latina y el Caribe. Esto implica abordar una serie de temas sectoriales y
asumir un enfoque de desarrollo sostenible coherente y consistente con los esfuerzos
de adaptación. Estos temas sectoriales comprenden la agricultura, fortalecimiento de
capacidades locales, vivienda, transporte, energía, medio ambiente, relaciones
internacionales y fortalecimiento de los gobiernos municipales para mencionar los más
relevantes.
III. Posicionamiento de GNDR ante el proceso actual de negociación de un nuevo
acuerdo global de respuesta al cambio climático
Corporación OSSO y Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción de Desastres (UNISDR).
Impacto de los desastres en América Latina y el Caribe 1990-2011. Tendencia y estadísticas para
para 16 países. Informe. S.l. 2013.
1
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Por todo lo anterior, la región de GNDR de América Latina y el Caribe considera que
existen cinco elementos vitales que deben retomarse en las próximas negociaciones
de un nuevo acuerdo climático global.
a. Exigir un acuerdo climático global jurídicamente vinculante que motive a los países
desarrollados al cumplimiento de sus compromisos previos en materia de
reducción de emisiones, transferencia tecnológica, adaptación, financiamiento y
educación, entre otros. Independientemente del nuevo acuerdo que se adopte en
la próxima COP de París, existen ya compromisos de los países desarrollados para
colaborar con los países en vías de desarrollo para reducir los impactos
observados y proyectados del clima que no deben ser soslayados ni sustituidos
por las INDC. Por el contrario, los compromisos previos deben de reivindicarse en
el nuevo acuerdo, el cual debe de ser jurídicamente vinculante pues de lo contrario
la adaptación al clima actual y futuro simplemente no es viable. La asignación de
recursos y el fortalecimiento de las capacidades nacionales para la adaptación son
fundamentales y requieren que iniciativas financieras como el Fondo Verde del
Clima, el Fondo de Adaptación y otros adicionales que pudieran crearse respondan
a la realidad de los asentamientos humanos en mayor riesgo de desastres y a la
vez promuevan relaciones de trabajo con gobiernos municipales y organismos no
gubernamentales con capacidades locales instaladas.
b. Evitar la adopción de falsas soluciones al cambio climático. Las medidas
relacionadas con el mercado de carbono, la conservación de bosques, la
reforestación y todo lo relacionado con preservar el carbono en la tierra son
deseables para efectos de financiamiento, adaptación y reducción del riesgo, pero
no deben constituirse sin más en la prioridad para la mitigación. Lo fundamental es
que las emisiones de GEI sean reducidas en su fuente, es decir, en los países
desarrollados y en ciertos países en desarrollo con altas emisiones, para que
puedan tenerse previsiones confiables sobre el comportamiento de la
concentración de GEI en la atmósfera.
c. Exigir a los gobiernos latinoamericanos la presentación en forma de sus INDC y,
en otros casos, elevar su nivel de ambición. Como se detalló en el apartado “I” los
países han asumido una serie de compromisos en términos de formulación y
seguimiento que no fueron cumplidos por una buena cantidad de países
latinoamericanos que no han desarrollado los procesos de investigación
necesarios para comunicar INDC fundamentados científicamente y que realmente
reflejen las capacidades y compromisos viables de ser asumidos por cada país. Es
por ello que resulta fundamental para el futuro de la CMNUCC y el combate al
cambio climático la contraloría de la sociedad civil organizada de cada país y a
nivel global al momento de las negociaciones finales de INDC.
d. Dar seguimiento e incidir para que las INDC calculadas a nivel global guarden
coherencia con las metas de mitigación identificadas por la ciencia del clima. Se
ha estimado que los países desarrollados deben reducir sus emisiones entre un
25-40% en relación a 1990 para el año 2020; una meta muy lejana al 5%
establecido en el Protocolo de Kyoto y que no será alcanzada en esa fecha con
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las tendencias globales de incremento de emisiones y concentraciones de GEI
observadas en las últimas dos décadas. Este contexto plantea un complejo
escenario para las próximas negociaciones, pues refleja resistencia de los países
con mayores emisiones a asumir las metas definidas por el criterio científico y es,
consecuentemente, uno de los puntos más sensibles que debe abordar el nuevo
acuerdo global de respuesta al cambio climático. Algo irrenunciable es que
independientemente del rango de reducción de emisiones, la meta final debe de
perseguir evitar un incremento mayor a los 1.5°C en la temperatura global para el
año 2100 para evitar efectos devastadores sobre los sistemas socionaturales.
e. Latinoamérica y los países en desarrollo en general requieren de iniciativas
tendientes a la reducción de la exposición y vulnerabilidad al clima presente y
futuro. Sin negar la importancia de la reducción de las emisiones de los GEI para
la mitigación del cambio climático, lo cierto es que es fundamental la
transformación de decenas de miles de asentamientos humanos vulnerables a lo
largo y ancho de América Latina. Por lo mismo, los estados latinoamericanos
deben asegurarse que la adaptación sea un componente central del nuevo
acuerdo climático con el mismo nivel de prioridad que la mitigación. No cabe duda
que desde ya la realidad muestra que el incremento en los impactos de los
desastres obedece en lo fundamental a las condiciones objetivas de vulnerabilidad
y la exposición a las amenazas. Por lo mismo, un escenario de cambio climático
acelerado justifica aún más una intervención en estos ámbitos, sobre todo
considerando que la emisión de GEI y el cambio climático están en franco avance.
Las negociaciones sobre cambio climático se encuentran en una etapa crítica que
podría definir la futura dinámica de los eventos climáticos. En el escenario actual
puede preverse un incremento de las amenazas climáticas que afectarán cada vez
más a los sistemas socionaturales que no estén adaptados para absorberlas sin
mayores traumatismos.
La sociedad civil global se encuentra ante el reto de trascender el papel de mera
observadora del proceso de negociación e incidir efectivamente en los contenidos del
nuevo acuerdo global sobre cambio climático. Esto pasa necesariamente por un
mayor nivel de conocimiento, involucramiento, cohesión e interlocución con los
gobiernos nacionales y con los mecanismos de toma de decisiones de la CMNUCC.
Un paso necesario es la adopción de posturas informadas por criterios científicos y
ancestrales, combinadas con una estrategia de incidencia hacia los gobiernos y
negociadores de los países latinoamericanos para formar un frente común que
reivindique objetivos fundamentales de reducción de las emisiones de GEI y, sobre
todo, la adaptación basada en la reducción de la exposición y vulnerabilidad de los
sistemas humanos más desfavorecidos.
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