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Gobernanza y políticas públicas para el desarrollo rural sustentable. Germán Vargas Larios Rosa María Magaña Álvarez* El propósito en éste artículo es vincular los conceptos de gobernanza y desarrollo y su expresión material en políticas públicas. Se trata de plantear que el desarrollo más que un problema de generación de “buenas ideas” o de “buenos propósitos” o el “buen diseño de proyectos”, se refiere más bien a las dificultades que se derivan de su ejecución o instrumentación (o su gestión, en amplio sentido), teniendo en cuenta que el desarrollo es, antes que todo, el resultado de una acción colectiva o social y deliberadamente orientada a estos fines1. Bajo esta perspectiva, el problema de concebir un buen diseño de proyecto para el desarrollo en el medio rural puede resultar un juego de niños2 frente a las complejidades que presenta su instrumentación real como acción colectiva o social, y por lo tanto, inmersa en un proceso donde intervienen una multiplicidad de actores sociales con valores e intereses diversos y con frecuencia contrapuestos. Es en este sentido, en el que se propone en este escrito, tratar los conceptos de gobernanza, desarrollo y política pública como las distintas aristas de un mismo proceso social. Profesores investigadores del área de políticas públicas del departamento de economía de la UAM Iztapalapa. 1 En esta definición, por supuesto, no caben las apreciaciones de corte neoliberal de que el desarrollo es un resultado automático, no deliberado, siempre que se preserve una libertad absoluta la acción individual, en la búsqueda de su propio beneficio personal. Como actualmente se puede constatar, esta libertad absoluta, en los agentes financieros, ha resultado en una de las crisis más profundas de la historia capitalista, en este inicio del siglo XXI. Por otra parte, desde la perspectiva de la economía política, el desarrollo se plantea como inalcanzable desde el marco del capitalismo, dado que en esta realidad social la tendencia no es al desarrollo sino a situaciones antípodas de desigualdad social y pobreza. Nuestra concepción frente a estas visiones extremas es que si bien, coincidimos con la segunda concepción en cuanto que el capitalismo dejado a su libre albedrio tiende inevitablemente a la desigualdad y no al desarrollo, consideramos: a) que la historia de cada país no es uniforme, y en este sentido, hay grados de desigualdad diferentes; b) los países que conocemos como desarrollados, no significa que hayan eliminado en términos absolutos la desigualdad sino que han disminuido o atenuado esta variable en modo tal que lo hace compatible con el desarrollo, que necesariamente debe entenderse como una situación que libera la capacidad creativa y de realización del hombre; y por último, c) estas posibilidades de desarrollo tienen que ver con la capacidad de dirección o quizá sea mejor decir de autodirección de una sociedad y en esta cuestión social, los conceptos de gobernanza y políticas públicas son fundamentales. 2 Debe advertirse que esta metáfora de un juego de niños es solo para ilustrar la complejidad de la instrumentación en tanto que acción social y, de ningún modo, implica subestimar el papel estratégico que juega un proyecto bien definido para convencer y lograr consensos entre los actores para que, justamente, esta acción tenga lugar. * Bajo esta perspectiva, se propone estudiar el problema del desarrollo rural en tres dimensiones: el político, el económico y el de la gestión. En la primera, la dimensión política, se trata de discernir sobre el régimen político en el que un proyecto de desarrollo, histórico o futuro, tiene lugar; en la segunda dimensión, se trata de reconocer que el desarrollo aunque predominantemente tiene un contenido económico no se puede desconocer su vinculación con lo político y que se define en la primer dimensión que acabamos de mencionar3; por último, en la dimensión de la gestión, contra lo que se piensa, la más compleja, lo que enseña esta dimensión, es que las acciones del desarrollo no terminan en la fase del diseño, por más que se traten de decisiones del “más alto nivel” o que se encuentren publicados en el diario oficial de la federación (DO) como los planes globales o sectoriales, nacionales o locales, del desarrollo, puesto que se trata de intenciones o bien de decisiones o acciones que aún se encuentran en una etapa de gestación y que requieren pasar por proceso dinámico de interacción social para su construcción total y definitiva como acciones. Se trata, parafraseando a Mayntz, pasar de un sistema formal de intenciones al sistema real de la acción (Many y Thoenig 1994). Conforme a estas ideas, a continuación, primero se presentan los referentes y su ubicación contextual de los conceptos de gobernanza y desarrollo procurando su deslinde con el planteamiento neoliberal, deslinde necesario porque a partir de su utilización por organismos como el Banco Mundial (BM) y Fondo Monetario Internacional (FMI) hay una tendencia a su descalificación como categorías de análisis, lo que, desde nuestro punto de vista no está justificado. Enseguida, como introducción a nuestra propuesta de una política de desarrollo rural alternativo, se hace un recuento de las políticas del desarrollo que, inspirados en el consenso de Washington, se instrumentaron en México en el pasado reciente y sus consecuencias en el medio urbano y rural: desindustrialización, dependencia Cabe señalar, que desde la perspectiva neoliberal aún dominante en México, es necesaria una ruptura entre la institucionalidad de la economía con lo político, habida cuenta que la economía esta conducida por el mercado. De este modo, hay una gran pérdida en la efectividad de la política, en la medida en que en el mercado queden dispersas las clases sociales (o poderes facticos) como átomos de productores y consumidores (Osorio, 1997:21; el paréntesis es nuestro) 3 alimentaria y pobreza. Con base en estas referencias, se hace la propuesta de una política alternativa, teniendo en cuenta dos ejes: en el primero, las orientaciones del proyecto, tomando como idea central, la necesidad de invertir los enfoques tradicionales del desarrollo por lo que es indispensable comenzar por definir los requisitos de la sostenibilidad social y ambiental como fundamento de la construcción de sistemas productivos y no a la inversa. El segundo eje se refiere a los requerimientos para la instrumentación de esta política y se remite a reformas institucionales de alto calado: a partir de la definición de la misión o funciones que los actores principales deben cumplir en los procesos sociales del desarrollo, promover las reformas en la administración pública para su transformación a una gestión por resultados, transparente y de rendición de cuentas; las reformas requeridas en el congreso, para convertirlo en un autentico líder de la política pública, fortaleciendo su función de aprobación del presupuesto y fiscalización de los programas públicos; y por último, las reformas necesarias para construir una ciudadanía responsable. Cabe mencionar que aún cuando el titulo de este artículo se remite al desarrollo rural sustentable, en realidad las reflexiones encaran el problema del desarrollo en general en razón por lo menos por tres cuestiones: a) el desarrollo rural es lo más cercano o implica un enfoque territorial, y reconocer en este sentido que lo espacial no se puede visualizar como algo estático o pasivo, supeditando su evolución y transformación al simple devenir del tiempo4; b) el desarrollo rural y de sus actividades productivas primarias constituye uno de los ejes principales de desarrollo tanto por los potenciales que se disponen en el país como por sus efectos anti-cíclicos que en la presente crisis ha mostrado en los países donde sus Cabe mencionar que el desarrollo desde las perspectivas clásicas de la modernización, tanto de corte liberal como progresistas, se concibe como un proceso donde el territorio tiene que pasar por etapas sucesivas de transformación que inevitablemente implican la industrialización y su consecuente urbanización mediante construcción espectaculares megalópolis que son resultado de modelo industrial-urbano concentrado que se ha seguido en casi todos los países con grandes costos económicos en su funcionamiento y política y socialmente ingobernables. 4 efectos han sido notablemente menores y c) la sustentabilidad social y ecológica está profundamente vinculada al desarrollo en el medio rural.5 Gobernabilidad y desarrollo: origen y evolución del concepto. Aunque de modo contradictorio, el concepto de gobernanza comienza a ser utilizado justamente cuando el concepto de desarrollo, como proceso social, es cuestionado desde las fuerzas sociales más conservadoras del neoliberalismo. En efecto, en plena crisis mundial que se desarrolla en los 70 y quizás como consecuencia o respuesta a esta, los temas que tienen que ver con la gobernanza se les da por primera vez un tratamiento institucional6 en el conocido reporte de la comisión trilateral que conforme a su versión en español se titula la gobernabilidad de la democracia (Osorio, 1997). Aunque es más preciso hablar de gobernabilidad en el marco de este reporte, sobre todo para diferenciar su sesgo conservador, sin duda, los temas ahí tratados son los mismos a los que se hacen referencia con el concepto actual de gobernanza, a saber: la relación entre gobernantes y gobernados. En dicho reporte el concepto de gobernabilidad se visualiza solo desde la perspectiva de los gobernantes y no de los gobernados. Se trata de una perspectiva donde los problemas fundamentales que se estudian tienen que ver con el interés del gobernante de cómo sostenerse en el poder de manera legítima y democrática para dar estabilidad al sistema (Osorio, 1997). No incorporan como fuentes de legitimidad y democracia el interés de los gobernados tanto de participación política como de sus beneficios sociales, los cuales son vistos como El vínculo de la sostenibilidad social con el desarrollo en el medio rural es evidente si tenemos en cuenta que casi un cuarto de la población económicamente activa (PEA) depende de las actividades primarias en medio rural. De igual modo, la sostenibilidad ecológica y medio rural son como las dos aristas de una misma realidad: el cambio climático y la agricultura transgénica, parecen mostrar las necesidades de un cambio en nuestros estilos de vida más armónica con la naturaleza, de modo que el desarrollo en el medio rural ya no puede verse como una visión atrasada, nostálgica, a veces calificada de reaccionaria, sino como una nueva forma o alternativa de vida. 6 El termino de institucionalidad es utilizado por Osorio (1997) para mostrar que el reporte “The crisis of democracy. Report on gobernability of the democracy to the trilateral comisión” formulado Michel Crozier, Samuel Huntitong y Joji Watanuki estaba llamado a cumplir la misión dotar al neoliberalismo su discurso ideológico en la dimensión política y social. 5 “excesos” que ponen en riesgo la democracia: su prioridad por la estabilidad política y el manejo responsable de la economía y presupuestos públicos se traduce en fuertes limitaciones a la participación electoral y demandas sociales de la ciudadanía. Entonces el concepto de gobernabilidad que se sugiere en el reporte citado es un discurso que subordina lo político a lo económico7: la estabilidad política requerida para que las inversiones y capital puedan fluir en nuestros países resulta incompatible con los derechos de participación política del ciudadano que la ponen en riesgo. De la misma manera, las demandas sociales excesivas que se promueven desde el marco keynesiano ponen en peligro la gobernabilidad (o su equivalencia: estabilidad política), por lo tanto, los programas sociales deben limitarse o sustituirse por programas de ajuste. El debate que se suscita en el terreno económico, vigente hasta nuestros días, Keynes o Friedman es muy ilustrativo de la naturaleza y alcances de este concepto de gobernabilidad. Hay una trasposición o confusión del concepto de democracia por el de gobernabilidad donde el propósito es privilegiar el interés del gobernante de mantenerse en el poder por sobre el interés de los gobernados. Paradójicamente, el sostenimiento de una gobernabilidad legitima y democrática puede lograrse cancelando o limitando derechos electorales y reduciendo a su mínima expresión los beneficios sociales. En estas formas democráticas de gobierno que construye la perspectiva neoliberal: si no hay gobernabilidad no puede haber democracia por lo que esta última deberá ceder a favor de la primera. Hasta aquí el concepto tradicional de gobernabilidad que se ha construido, podemos afirmar que, en alta proporción, es convergente con la realidad de 7 Friedman, con clara referencia a la dictadura de Pinochet en Chile, que con frecuencia utilizaba como testimonio de la efectividad de su teoría monetaria, planteaba: “para que una política antiinflacionaria tuviera éxito era menester que antes se cumpliera con ciertos objetivos políticos”. No es que este autor pensara que la política fuera parte del problema de la economía sino que la política tenía que supeditarse a la designios de la ciencia económica, en este caso, a su teoría (Lichtensztejn, 1982). nuestros países y, debe aclararse, no es un capitulo menor en la ciencia política que desde Maquiavelo, se orienta a un análisis riguroso y sistemático para asesorar al poder, como se puede percibir desde el titulo mismo de la principal obra de este autor clásico: El Príncipe. Por lo tanto, no es que este análisis este equivocado, no es que se desconozca o no se reconoce que las estructuras políticas y de poder existen y que tienen por consecuencia que proyectos que favorecen a un grupo en particular, se presenten como proyectos de una nación 8. En realidad lo que queremos señalar que en una vía de transformación en la que necesariamente se deben ubicar los procesos del desarrollo social, este concepto de gobernabilidad es insuficiente o es incompatible. Es insuficiente, porque no es un concepto equilibrado, porque no incorpora a los gobernados como parte fundamental en una relación de gobernabilidad. Es incompatible porque la ausencia de esta parte, implica que el interés de la mayoría de una nación o de una sociedad no está siendo considerada y entonces no puede haber una transformación social sino la conservación del status quo social de una minoría mientras que el proceso de desarrollo social es el camino hacía una situación generalizada de bienestar y de realización de todos los miembros de una sociedad y no solo de unos cuantos grupos privilegiados. Gobernabilidad democrática: gobernanza La propuesta de una gobernabilidad democrática parte en primer lugar de hacer frente a los problemas de conducción social de manera más equilibrada con la participación de todos los actores sociales. Conforme al diccionario de la real academia española, la gobernanza como: “arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el estado la sociedad civil y el mercado de la economía”. En esta definición, la gobernanza significa un proceso de dirección de la sociedad que no es equivalente a la sola acción directiva del gobierno sino del conjunto social. Aunque hay una notable disminución de la presencia del gobierno en esta De acuerdo con Gramsci, se define como bloque hegemónico aquel que logra presentar como proyecto de nación su propio proyecto (Citado por Osorio, 1994). 8 nueva concepción de gobernanza, con respecto al concepto tradicional o “viejo” de gobernabilidad, el gobierno no se soslaya como uno de los actores principales en esta función de conducción social. En este sentido, estamos de acuerdo con Aguilar (2007) el gobierno es una condición necesaria pero no suficiente en el proceso de dirección de la sociedad, por más que se trate de un gobierno capaz, efectivo y eficiente. Por otra parte, ésta propuesta9 de una sociedad autocontrolada que por una vía voluntaria y de autoconciencia se conviene que es mejor acordar en las diversas dimensiones (económicos, sociales, políticos y ecológicos porque de lo contrario, la ausencia de acuerdos llevara a situaciones de ingobernabilidad (Aguilar, 2007). La gobernanza es un nuevo proceso directivo, una nueva relación entre gobierno y sociedad que no es de mando ni de control del primero al segundo. No obstante la gobernanza incluye la gobernabilidad en tanto que requiere la acción de un gobierno capaz y eficaz pero el gobierno competente es solo uno de los actores requeridos en la dirección de la sociedad y para lograr una conducción exitosa son indispensables los demás actores de la sociedad. En este sentido, como lo señala Aguilar (2007), la gobernanza significa el paso de un centro a un sistema de gobierno en el que se requieren y activan los recursos del poder público, del mercado y de las redes sociales. Mayntz (2001) coincide con esta visión al definir este sistema como una gobernanza corporativa que para llevarse a cabo requiere de crecientes formas de asociación y corresponsabilidad entre las agencias de gobierno y las organizaciones privadas y sociales. Cabe aclarar nuevamente que las concepciones anteriores deben recogerse en un marco normativo y en este sentido de cierta ahistoricidad y hasta relativa ingenuidad en sus planteamientos si tenemos en cuenta quela gobernanza es un Particularmente en el contexto de México y América Latina la gobernanza es una propuesta, no una realidad de lo que podría ser una sociedad autocontrolada tomando como testimonio la experiencia de algunos países europeos que se caracterizan por una sociedad civil activa y cierta madurez en sus organizaciones como pudiera ser la sociedad alemana. 9 sistema de dirección o gobernación de la sociedad que se supone se finca en las posibilidades de consenso entre los distintos sectores y grupos de una sociedad para definir sus objetivos y acciones específicas para lograrlas. Sin embargo, alejados de este marco normativo, el problema es como acordar en una realidad de profunda desigualdad social con grupos tan disimiles y tan desiguales en países como México. De este modo, la gobernanza corre el riesgo de convertirse en un mecanismo más de una democracia procedimental cuyos alcances no van más allá de cómo resolver para elegir a las personas que nos gobiernan pero en lo que se refiere a problemas relativos a la injusticia, atraso social y desempleo y movilidad social no hay respuestas efectivas. Las posibilidades se limitan solo al ámbito político y dentro de este solo a un campo muy reducido como sería el electoral (Osorio, 1997). Bajo esta perspectiva, de nuevo concluimos que la gobernanza es un sistema de conducción que tiene como requisito fundamental un marco de democracia en tanto que se funda en la posibilidad de consensos para la acción cooperativa. Estas posibilidades de consenso solo son factibles en una situación de mínima igualdad social que en países como México estamos muy distantes de tener, en estos términos la gobernabilidad democrática se presenta como un medio y al mismo tiempo como un fin. Esta es la perspectiva de la gobernanza como expresión una democracia madura que es inexistente en nuestra realidad nacional. La democracia como señala Alex tocqueville: …“la democracia es un hecho providencial e irreversible que hace iguales a los hombres, igualdad que solo existe en los dos extremos de la historia: cuando los hombres acaban de salir del bosque y son igualmente débiles e ignorantes; y cuando los hombres han alcanzado un alto grado de civilización debido a su disposición de bienes análogos para obtener el bienestar económico y la felicidad”. (citado por Valencia, 2007:20) Las Políticas del desarrollo en la gobernabilidad tradicional. Las políticas del desarrollo que se han seguido en los últimos periodos de gobierno más que sustentarse en un acuerdo sobre el modelo macroeconómico a seguir, lo cual es inexistente, la realidad es que conforme a documentos oficiales y medios periodísticos, las políticas instrumentadas se apoyan en una serie de axiomas neoliberales o argumentos dogmáticos con el fin de justificar decisiones que en muchos de los casos ya han sido tomadas. A continuación y solo con fines ilustrativos de la aplicación una política sin rumbo y sin proyecto, se exponen algunos de los capítulos mas conocidos: Las reformas estructurales necesarias para impulsar el crecimiento. Desde los ochentas se empezaron a instrumentar estas reformas10 orientadas a liberar los mercados y privatizar la economía en correspondencia las clásicas medidas de las 3 D que se recomiendan en el llamado consenso de Washington: desprotección, desregulación y desestatización. Como se sabe, hay evidencia sobre los pobres resultados de esta estrategia en cuanto al crecimiento económico y generación de empleos, procesos que no solo se han cancelado prácticamente en el país sino que hay una obsesión por eludirlos por las supuestas inestabilidades que provocan y la negativa a impulsarlos desde el estado. Así, la economía en los últimos 9 años ha permanecido estancada y no se han generado empleos. La apertura comercial para un mejor entorno económico de productividad y competitividad. Más allá de los rankings internacionales que se formulan con poco más de un centenar de países en los México se ubica entre el lugar número 60 o 70 ´por debajo, inclusive, de la mayoría de los países latinoamericanos, la verdad es que si tenemos en cuenta el descenso productivo que se presenta en las siguientes cifras, nuevamente podemos constatar que el discurso oficial choca con la realidad: Con cierto eufemismo se utiliza el mismo término de la CEPAL, reforma y no medidas de política económica, en virtud de que se hace alusión a que en estas medidas se remite, como parte de su justificación y pertinencia, a un cambio en la concepción del estado en cuanto al papel que cumple en el desarrollo económico, aunque ahora desde un signo contrario al que en su momento postuló la CEPAL: el de una total y absoluta, casi, exclusiva, responsabilidad en la rectoría del desarrollo económico. Justamente por esta distinta orientación, un estado no interventor en la economía, para algunos analistas, el término adecuado para estas reformas estructurales sería el de contrareforma. 10 Participaciones en el PIB (%) 1980 Industria 23.0 Sector Agropecuario 8.0 2006 16.0 4.0 Fuente: Sánchez: 2009 Entre 1980 y 2006 período en el se han operado diversas medidas de desprotección comercial, puesto que la firma del tratado de libre comercio en 1994 es solo una de las acciones de liberación, los efectos en la productividad han sido devastadores, la industria desciende 7 puntos porcentuales como proporción del PIB y el peso relativo de la agricultura disminuye a la mitad. Hay un efecto desindustrializador y en el campo un abandono por un flujo migratorio masivo a los EUA. Lo anterior es un efecto combinado de una política macroeconómica de estabilidad del peso que conjuntamente con una política fiscal que privilegia el capital foráneo sobre el capital nacional y la actividad financiera sobre la productiva, da lugar a un entorno poco favorable al desarrollo endógeno. Cabe mencionar que nuestra posición no está en contra de las potencialidades que pueda ofrecer el capital extranjero al desarrollo económico del país, bajo un marco regulatorio adecuado del estado, pero lo que si se destaca es que este marco es inexistente o no es favorable al interés nacional. Reforma laboral. Al igual que en el capitulo anterior en que se privilegia al capital foráneo sobre el nacional, aquí la política favorece al capital en trim3ento del trabajo. La flexibilidad laboral del neoliberalismo se funda en la tesis clásica de la ocupación que desde la crisis del 29 se mostro que es errónea: la tesis de los salarios rígidos que no permiten variaciones a la baja no obstante los excedentes de oferta de mano de obra que se registran en el mercado laboral de México (Sánchez, 2009) Es evidente que de prosperar una reforma laboral con todo el rigor neoliberal podría tener consecuencias impredecibles: la precariedad de los empleos tendría efectos en una mayor concentración del ingreso que beneficiaría a unos cuantos empresarios con un alto costo económico por el desplome en la productividad del trabajo que harían descender los de por si bajos niveles de competitividad en el país; el costo social también es alto, por los mayores niveles de empobrecimiento y aumento en los índices de inseguridad. Sector Agropecuario. Se le menciona con frecuencia en el discurso como un sector prioritario, sin embargo, su historia es la de un desplazamiento como eje o puntal del desarrollo que a nuestro juicio, ahí está el origen de la crisis y de los principales problemas económicos y sociales. Desde fines de los sesentas, este sector dejo de financiar los requerimientos de los bienes de capital e intermedio que se necesitan para producir y que no se fabrican en la economíanacional, por el contrario, su balanza es deficitaria al igual que la balanza del conjunto de la economía del país. No obstante que en el tratado de libre comercio (TLC) había una clausula de salvoconducto para el sector agropecuario que la protegía para períodos de 10 hasta 15 años, estos períodos ya concluyeron y no se desarrollaron las políticas públicas necesarias para elevar los niveles de productividad del producto rural. El abandono de la agricultura se visualiza entre otras dimensiones, en la ausencia de apoyos institucionales por la vía del crédito como se muestra a continuación: Coberturas de crédito en el sector agricola (Millones de pesos) 1995 2006 2006/1995 Privado 40170 20142 50.10% Público 15338 830 5.40% Fuente: Sánchez: 2009 Con la desaparición de Banrural, principal agencia financiera para el campo, los créditos públicos al sector agrícola en 2006 representaron tan solo el 5% del nivel alcanzado en 1995. La banca privada no solamente no compensó estos créditos públicos sino que redujo su cobertura a la mitad. Las consecuencias son un abandono de las actividades agropecuarias y por consiguiente la perdida de autosuficiencia alimentaria, con lo que este sector se suma a las presiones del déficit de nuestro intercambio comercial con exterior. Una panorámica de la situación que prevalece en el campo se muestra en los siguientes indicadores: Deterioro de suelos: Se pierden anualmente 260,000 Hs de bosque Contaminación de las principales cuencas hidrologicas Disminución de Tierras productivas: 1.9 millones de 1990-94 a 2000-04 67% de las Tierras de cultivo exhiben un nivel de degradación Las Políticas del desarrollo bajo una nueva gobernanza: elementos para una política alternativa. Planteamiento general. El Estado debe crear las condiciones para que exista un entorno propicio a la inversión mediante la generación de una serie de bienes y servicios públicos. Para ello, se requiere una política de desarrollo alternativo: Una visión de largo plazo, incluyente, participativa y distributiva, con un enfoque regional, que parta de la sostenibilidad social y ambiental como base de un sistema de producción y no al revés. Desarrollo endógeno, sin desconocer la globalidad. Desarrollo rural con enfoque territorial, tomando como base la explotación sustentable y sostenible. Privilegiar el gasto que impulse la integración de las esferas asistencial con la productiva. Atendiendo la diversidad y una realidad heterogénea en el campo se deben procurar esquemas que impulsen la agricultura familiar incluso, donde sea necesario, regresar a la milpa. Planteamiento estratégico. Se debe partir del reconocimiento de Desarrollo Rural Sustentable como parte o eje estratégico del Desarrollo Nacional. Es decir se debe partir de un planteamiento integral y no acciones parciales, fraccionadas y sin una visión de conjunto para evitar, como en el pasado, estrategias productivistas unilaterales cuyos impactos no se generalizan en la economía y finalmente no tienen efectos redistributivos en el ingreso. Dicha estrategia debe dirigirse a capitalizar y elevar la competitividad de cada territorio y diversificar sus actividades mediante: Actividades comerciales y Agroindustriales Nuevos bienes Sinergias: economías de Aglomeración La operacionalización de esta estrategia se debe efectuar sobre una amplia participación local para lo cual es necesario: Identificación de Grupos de Acción locales: Diseño Identificación de consensos territoriales: Empresarios Universidades, etc Integración de Regiones Agrícolas que aumenten la productividad y Producción Integración de Microregiones o áreas y Pyme Agroindustriales, se deben buscar sinergias. Requerimientos. El punto de partida es un concepto de desarrollo que privilegia lo social, el hombre como fundamento y objeto de la transformación social. En consecuencia con esta visión social y humanista se requiere en primer lugar de una acción colectiva, debe fundarse en consensos y acuerdos fundamentales y para ello un entramado institucional que propicie estos acuerdos. En este sentido son fundamentales tres reformas institucionales para el mejoramiento del desempeño público: requiere de reformas en el marco institucional y político que procuren la transición del control presupuestal a la promoción de resultados. Estas son: Reforma para fortalecer la capacidad Institucional del Congreso y la ASF en sus facultades constitucionales de fiscalización y evaluación. Reforma fortalecer la capacidad Institucional del ejecutivo mediante la introducción de evaluación como fundamento de la gestión pública Reforma para el fortalecimiento de una ciudadanía responsable: Organizaciones civiles que asuman compromisos para la gobernanza. De esta forma, los presupuestos participativos junto con la rendición de cuentas desde el enfoque anglosajón (accountability) son el futuro a perseguir y podemos concluir que el presupuesto, así concebido, es esencial para la ejecución de las políticas públicas por lo que se requiere sustituir el presupuesto tradicional que obedecía a un Estado “sin políticas públicas”, lo que exige de importantes reformas tanto en la elaboración como en la ejecución y en el control del presupuesto. Bibliografía. 1. Aguilar, Luis F; El aporte de la política pública y la nueva gestión pública a la gobernanza. XII Congreso Internacional del Clad, Sto. Domingo 2007. 2. Aguilar, Luis F. (2004); “Recepción y desarrollo de la disciplina de política pública en México. Un estudio introductorio”. Revista Sociológica, año 19 No. 54; UAM-A; México, pp. 15-37 3. Aguilar, Luis F. (2006); “Gobernanza y Gestión Pública”; FCE; México, pp. 310-421 4. Albi, Emilio (2000); “Público y Privado. 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