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Universidad de Chile Instituto de Estudios Internacionales Magíster en Estrategia Internacional y Política Comercial, MEIPC Estudio de caso “La política de la Política Comercial. Brasil y Estados Unidos durante la negociación del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA)” Autor: Juan Cristóbal Marín Silva Profesor Guía: Alberto Van Klaveren Julio de 2012 Índice I. Introducción…………………………………………………………………………… 2 II. Para entender el ALCA. El contexto de las negociaciones…………………………... 13 III. El Área de Libre Comercio de las Américas y sus negociaciones……………...….... 15 IV. La política de la Política Comercial, casos de estudio…..………………………….. 32 Brasil…………………………………………………………………………………... 32 El gobierno del Presidente Fernando Henrique Cardoso………………………...… 33 El gobierno del Presidente Luiz Inácio Lula da Silva……………………………… 38 Estados Unidos……………………………………………………………………….. 41 Objetivos en el ALCA…………………………………………………………….... 41 Resistencias internas hacia el ALCA………………………………………………. 44 Política comercial e intereses durante la negociación del ALCA………………….. 47 V. Conclusiones…………………………………………………………………...…….. 51 VI. Anexos……………………………………………………………………………… 56 VII. Bibliografía………………………………………………………………………… 57 1 I. Introducción Durante el siglo XIX hubo diversos intentos por integrar políticamente a los países latinoamericanos. El más notable de ellos fue el Congreso de Panamá, realizado en junio y julio de 1826, convocado por Simón Bolívar, entonces Jefe de Estado de la Gran Colombia. Bolívar creó un conjunto de ideas que inspiraron diversas iniciativas regionales, como el Congreso Americano de Lima, en 1847, o el Congreso Continental de Santiago, en 1856. Estos encuentros poseían varios puntos en común. En primer lugar, posibilitaban el establecimiento de algún tipo de unión política entre sus participantes. En segundo lugar, no se trataba de iniciativas de regionalismo económico, toda vez que no incorporaban el concepto de integración comercial, aunque ello podía ocurrir como consecuencia de una eventual integración política. Finalmente, eran iniciativas acotadas a un cierto grupo de países, principalmente del área andina.1 Desde la creación de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) en 1948, América Latina fue testigo de la generación de múltiples experiencias de integración económica. En 1960, mediante la firma de los Tratados de Montevideo y Managua, se establecieron la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) y el Mercado Común Centroamericano (MCCA), respectivamente. Por su parte, en 1969 se originó el Pacto Andino. Sin embargo “la impronta común a todos estos emprendimientos estuvo dada por un fuerte voluntarismo político que se traducía en un proceso del tipo topdown, caracterizado por el fuerte compromiso estatal que apuntaba a una vinculación de los procesos de integración regional con el modelo de industrialización sustitutiva de importaciones, orientado al mercado interno. La meta planteada era la superación de las limitaciones de dicho modelo a nivel nacional a través de la creación de mercados regionales. Además, partiendo de una valoración más bien negativa con respecto al rol de la inversión extranjera directa y de las multinacionales, se definieron estrictas regulaciones dentro de los esquemas regionales”.2 Si bien estos acuerdos generaron expectativas, hacia la década de 1970 habían entrado en crisis. Pese al fracaso de estas iniciativas, desde mediados de la década del 80 el ideario integracionista se vio beneficiado por una coyuntura más favorable. En esa línea, “los acuerdos 1 Ideas extraídas de FERREIRA, Simões. A ALCA no limiar do século XXI: Brasil e a EUA na negociação comercial hemisférica. Buenos Aires, INTAL – ITD – STA, 2002, p. 5. Traducción personal. 2 GIACALONE, Rita. Venezuela en el ALCA, entre realidades y fantasías. Mérida, Facultad de Ciencias Económicas y Sociales de la Universidad de Los Andes, 2005, p. 34. 2 de complementación económica negociados en el marco de la ALADI (Asociación Latinoamericana de Integración, que en 1980 sustituyó a la ALALC) dieron paso a proyectos como el del Mercosur. Por su parte, el Pacto Andino, convertido en 1995 en la CAN (Comunidad Andina de Naciones), reformuló sus objetivos y estableció una unión aduanera imperfecta, mientras que el MCCA apuntó a su revitalización por medio de su reordenamiento institucional entre 1991 y 1993. En forma paralela, en el norte del hemisferio se dieron desarrollos similares con el tratado de libre comercio entre Estados Unidos y Canadá, que constituyó el punto de partida para la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) que incluyó también a México. En general, el surgimiento de nuevos proyectos integracionistas coincidió con un cambio de percepción general respecto de las estrategias de desarrollo que conllevaba la necesidad de superar la concentración en el mercado interno y acentuaba la orientación exportadora y la integración activa en el mercado internacional”.3 Concluida la década de 1980, recogida por la literatura como la “década perdida”, marcada por la crisis de la deuda y el agotamiento de una estrategia de desarrollo basada en la industrialización por sustitución de importaciones (modelo ISI), el decenio de 1990 estuvo caracterizado por el retorno a la democracia y la adopción de un modelo de apertura comercial (unilateral, bilateral y/o multilateral) en prácticamente todos los países del Continente Americano. En opinión de Armando di Filippo, “era la primera vez, en la historia de América Latina que comenzaba a existir tan alto grado de coincidencia en la vigencia simultánea de las instituciones del capitalismo (a escala nacional, regional y global) y de la democracia (a escala nacional)”.4 En efecto, el Consenso de Washington, como se denominó a este cúmulo de ideas, sentó las bases para emprender diversas reformas estructurales que pretendieron cambiar el rumbo económico de la región. En este contexto, recogiendo una iniciativa propuesta por el Presidente de Estados Unidos William Clinton, con ocasión de la I Cumbre de las Américas, los Jefes de Estado y de Gobierno de todos los países del Continente Americano, a excepción de Cuba, plantearon el establecimiento de un Área de Libre Comercio para las Américas (ALCA), que abarcaría desde Alaska hasta Tierra del Fuego. Según se indicó, el objetivo de esta zona de libre comercio sería 3 Ibídem p. 35. DI FILIPPO, Armando. Área de Libre Comercio de las Américas: origen, desarrollo y propuestas de futuro. Trabajo presentado al Seminario sobre Modelos de Integración y Procesos Integradores en América Latina: 26 – 28 de marzo de 2007. Valencia, Fundación del Área Mediterránea Latinoamericana (AMELA), Fundación Cañada Blanch y Colegio de Altos Estudios Miguel Servet, pp. 7 – 8. 4 3 “la eliminación de las barreras al comercio y los flujos de capitales, a lo que se agregaban diversas disciplinas complementarias como propiedad intelectual, tratamiento a las inversiones, liberalización del comercio agrícola y de servicios, compras del sector público, establecimiento de normas técnicas y fitosanitarias, estándares laborales y medioambientales, y la creación de mecanismos supranacionales de solución de diferencias”.5 El ALCA pretendía crear la mayor zona de libre comercio del mundo, abarcando una población de 780 millones de habitantes, un producto interno bruto (PIB) que superaba los 11 billones de dólares, 30% superior al de la Unión Europea, lo cual constituía más de un tercio del producto mundial y más de un quinto del comercio mundial. En opinión de Axel Huelsemeyer, la propuesta de conformación de un Área de Libre Comercio de las Américas representaba la primera oportunidad en que un esquema de integración pretendía abarcar una zona geográfica compuesta por cuatro acuerdos preferenciales existentes (NAFTA, Mercosur, Comunidad Andina y CARICOM). A su juicio, ello resultaba relevante por dos motivos: en primer lugar, la integración variaba a lo largo de un eje Norte Sur. Mientras el NAFTA era un área de libre comercio con numerosos períodos de transición y sectores exceptuados, los otros tres acuerdos preferenciales eran, de forma muy limitada, uniones aduaneras. Esta diferenciación llevó a la existencia de diversos puntos de vista sobre el alcance de la integración hemisférica. En términos generales, el Sur, bajo el no siempre bien tolerado liderazgo de Brasil, se resistía a la idea de Estados Unidos de establecer una agenda hemisférica como una simple extensión del NAFTA. En segundo lugar, mientras los acuerdos preferenciales existentes tenían una membrecía reducida, el ALCA deseaba incorporar una gran cantidad de países.6 Según se estableció durante la primera Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de las Américas, la negociación del ALCA debía estar concluida para el año 2005 y presentar avances sustanciales para el año 2000. Se determinó que se trataría “de un proceso balanceado, 5 PUERTA R., Hilda. El entorno externo latinoamericano: análisis comparativo de los patrones de las relaciones económicas de Estados Unidos y la Unión Europea con la región. Economía y Desarrollo 133 (2): 89 – 112, julio – diciembre 2003, p. 94. 6 Profesor asociado del Departamento de Ciencias Políticas de la Universidad de Concordia, Canadá. En: HUELSEMETER, Axel. Goliath vs. Goliath? The role of the U.S. and Brazil in Shaping the FTAA. [En línea] En: 46th Annual Convention of the International Studies Association. Honululu, Hawaii, 1 – 5 marzo, 2005. <http://citation.allacademic.com//meta/p_mla_apa_research_citation/0/6/9/9/6/pages69964/p69964-1.php> [consulta: 20 abril 2012], p.1. 4 comprensivo, congruente con la Organización Mundial del Comercio (OMC), y coexistente con todos los acuerdos bilaterales y subregionales de integración en los que participan los países del hemisferio occidental. Además, se aclara que se tomará en cuenta el nivel de desarrollo de las economías más pequeñas, el punto de vista de la sociedad civil, y que los acuerdos se alcanzarán por consenso y mediante un compromiso único (single undertaking)”.7 Debido a las importantes asimetrías y diferencias de desarrollo que existían entre los países que formaban parte de la negociación, autores como Roberto Bouzas estimaban que “había pocas razones para pensar que el ALCA iría más allá de un ejercicio de retórica, tal como había ocurrido con la Iniciativa para las Américas.8 En efecto, en sus inicios era difícil ver como esta propuesta de política podría transformarse en una negociación sustantiva. Las divergencias de intereses, las percepciones disimiles y el fracaso del Ejecutivo norteamericano para obtener una autorización del Congreso para negociar acuerdos comerciales bajo el mecanismo de la "vía rápida" minaban su credibilidad”.9 Sin embargo, en el periodo que transcurrió desde esa fecha hasta el 2005, cuando la iniciativa fracasó y fue abandonada, las negociaciones atravesaron por diversas etapas, marcando un hito en las relaciones comerciales del hemisferio, ya que simultáneamente convocaban a más de 1.000 negociadores de 34 equipos. En consideración de lo anterior, el presente estudio de caso tiene por finalidad abordar la negociación del Área de Libre Comercio de las Américas desde el punto de vista de las posturas, intereses y dificultades de los dos principales actores del proceso de gestación del acuerdo, Brasil y Estados Unidos. En ese sentido, se pretende identificar la política de la Política Comercial de ambos Estados. Para un desarrollo armónico, se ha estimado conveniente estructurar la investigación en cinco capítulos. El primero de ellos corresponde a una introducción, donde se describen los temas a analizar; se señalan los objetivos, generales y específicos; se enumeran las preguntas de investigación; se formula la hipótesis; se define el marco teórico; se expone la metodología; y se 7 ARÁUZ L., Alejandro. ALCA y Tratados de Libre Comercio. Oportunidades y retos para la integración Centroamericana. Managua, Fundación Friedrich Ebert, 2002, p.22. 8 Para mayores detalles sobre la Iniciativa de las Américas véase el tercer capítulo del presente estudio “El Área de Libre Comercio de las Américas y sus negociaciones”. 9 BOUZAS, Roberto. El proceso del ALCA: incertidumbres y desafíos. Quórum: revista de pensamiento iberoamericano (4): 121 – 133, otoño 2002, p. 121 – 122. 5 analiza brevemente la bibliografía consultada. El segundo repasa, de manera general, el contexto internacional de las décadas de 1990 y 2000, a fin de situar adecuadamente las diversas etapas de la negociación del ALCA. El tercero realiza una descripción del proceso de negociación del ALCA, abarcando desde sus antecedentes en 1990, hasta el fracaso de la iniciativa, el 2005. El cuarto constituye el corazón del trabajo. En él se estudian las posturas de negociación de Brasil y Estados Unidos, los dos países que desempeñaron los roles más relevantes durante la negociación. Este capítulo constituye un esfuerzo por identificar la política de la Política Comercial de esos Estados, analizando sus posiciones, dificultades, intereses y aproximaciones hacia el proceso de conformación del acuerdo regional. El quinto y último capítulo corresponde a la conclusión, donde se retoman algunas ideas abordadas durante el desarrollo del trabajo, a fin de intentar responder las preguntas de investigación. El objetivo general del estudio de caso es realizar un análisis de la política de la Política Comercial, reseñando la negociación del ALCA y situándola en el contexto de las posturas y particularidades de los dos actores más relevantes del proceso. Como objetivo específico se pretende determinar si el proyecto de ALCA significaba, de manera implícita, adoptar un determinado concepto de regionalismo; y analizar los intereses y dificultades de Brasil y Estados Unidos durante la negociación de un Área de Libre Comercio de las Américas. Para lo anterior se han estructurado las siguientes preguntas de investigación: • ¿Existía un modelo de regionalismo implícito en la negociación del ALCA? • ¿Cuáles fueron las posturas, intereses y dificultades de Brasil y Estados Unidos durante el proceso de negociación del ALCA? • ¿Cómo esas posturas, intereses y dificultades afectaron la negociación general del acuerdo? La hipótesis de trabajo es que el Área de Libre Comercio de las Américas significaba más que una zona de libre comercio entre 34 países del Continente Americano. En su trasfondo se configuraba como un acuerdo económico y político, mediante el cual se establecía un modelo de regionalismo basado en relaciones preferenciales con Estados Unidos. La negociación del ALCA es abordada desde la perspectiva teórica del “nuevo regionalismo”. En este sentido, cabe señalar que desde mediados de 1980 los países de América Latina comenzaron a suscribir diversos acuerdos preferenciales de comercio.10 Dicha tendencia 10 En general se trataba de Acuerdos de Complementación Económica (ACE), firmados en el marco de la ALADI. 6 no fue algo completamente novedosa, sin embargo, la diferencia radicaba en que la modalidad de discriminación comercial difería de métodos aplicados en el pasado, basándose en lo que se ha denominado como “nuevo regionalismo”.11 Este concepto es recogido por Rita Giacalone, quien señala que “otro rasgo que lo diferencia de su antecesor [el viejo regionalismo] es que lo impulsan intereses económicos y actores privados que se convierten en motores de la integración y de la construcción de instituciones regionales, las cuales denotan un menor grado de desarrollo y una mayor variedad que sus antecesoras”.12 Este “regionalismo moderno” sufrió algunos cambios de contexto y contenido que lo apartaban del “viejo regionalismo”. En cuanto al contexto, se trataba de un ambiente normativo menos aislacionista y con un renovado interés en profundizar la integración con la economía mundial. En lo concerniente al contenido, se incorporó una cobertura más amplia de disciplinas y se establecieron acuerdos norte-sur, que vincularon economías con grandes disparidades de ingreso per cápita.13 Los beneficios del “nuevo regionalismo” se relacionaban con los cambios mencionados. Debido al nuevo marco normativo del comercio, las políticas menos aislacionistas habían reducido los costos económicos del comercio para los miembros y la discriminación negativa para los no miembros. Los acuerdos norte-sur ayudaban a los países menos desarrollados, permitiéndoles obtener acceso preferencial a grandes mercados de altos ingresos, convirtiéndolos en poderosos incentivos a las exportaciones. Adicionalmente, dichos acuerdos podían ofrecer mayor certidumbre al régimen de políticas y atraer mayores flujos de inversión extranjera hacia los países con serias restricciones de balanza de pagos. La cobertura de un mayor número de disciplinas planteada por el “nuevo regionalismo” podía crear condiciones más estables de acceso a mercado para las economías de menor desarrollo.14 Sin embargo, para que los países obtuvieran dichas oportunidades, los acuerdos norte-sur debían cumplir cuatro desafíos: asegurar la reciprocidad efectiva; ayudar al país en desarrollo a cubrir los costos de transición y ajuste; impedir la consolidación de dinámicas de polarización y asegurar que los efectos institucionales indirectos sean positivos; y que el socio en desarrollo pueda asimilarlos de manera eficaz.15 11 Idea extraída de BOUZAS, Roberto. El nuevo regionalismo y el Área de Libre Comercio de las Américas: un nuevo enfoque menos indulgente. Revista de la CEPAL (85): 7 – 18, abril 2005, p. 8. 12 GIACALONE, Rita. Op. Cit. p. 35. 13 Véase BOUZAS, Roberto. El “nuevo regionalismo”… Op. Cit., p.9. 14 Íbidem. 15 Ibídem. 7 La reciprocidad era un principio básico de este postulado, no obstante, no fue fácil de aplicar en el sistema multilateral de comercio. Algunas características estructurales de la integración regional norte-sur parecían dificultar este proceso. En primer lugar, los países industrializados suelen tener instituciones democráticas sólidas, que hacen que los votos de sus ciudadanos tengan mayor relevancia en el proceso político interno que en los países en desarrollo. Mientras que el sector privado generalmente está mejor organizado y promueve sus intereses con mayor eficacia que en los países en desarrollo, los actores no empresariales de los países desarrollados también participan activamente en el proceso de elaboración de políticas. En segundo lugar, algunos temas controvertidos, muy delicados para algunos países en desarrollo, surgen del juego de fuerzas en la economía política mundial. En tercer lugar, la aplicación de la reciprocidad en los acuerdos preferenciales norte-sur también depende de la dinámica del proceso de negociación.16 Los acuerdos de preferencia comercial suscritos bajo el paradigma del “nuevo regionalismo” presentaban algunas ventajas en comparación con los acuerdos del pasado, sin embargo, éstas van acompañadas de algunas dificultades que no permiten afirmar necesariamente su superioridad. De hecho, muchos de los desafíos y oportunidades de la discriminación comercial se magnifican en los acuerdos norte-sur. Los beneficios a los que podría aspirar un país en desarrollo dependen del contenido del acuerdo, la agenda bilateral, las características estructurales de los socios y las políticas internas. 17 En ese sentido, “en el caso del nuevo regionalismo se trata de un proceso de compleja y prolongada puesta en práctica que requiere a la vez de una clara visión acerca de sus oportunidades y riesgos, de una férrea y persistente voluntad política y de una ponderación acertada acerca de los caminos por los cuales debe encauzarse.”18 En opinión de Roberto Bouzas, el ALCA es uno de los principales y más complejos ejemplos del nuevo regionalismo, ya que “los problemas que surgen con respecto a su 16 Ibídem. p. 9 y 10. Íbidem p. 12. 18 ALZUGARAY T., Carlos. Regionalismo, integración y relaciones interamericanas. En: PRECIADO C., Jaime (Coord.). La integración política latinoamericana y caribeña: un proyecto comunitario para el siglo XXI. México, editado por la Asociación por la Unidad de Nuestra América (Cuba), la Universidad de Guadalajara (México), y la Universidad Michoacana, 2001, p. 145. 17 8 arquitectura y contenido regulador son representativos de los obstáculos y las ventajas que ofrece la nueva modalidad de discriminación comercial”.19 La metodología de investigación se basa en el análisis de fuentes primarias y secundarias. Las primeras incluyen la revisión del sitio web oficial del proceso del ALCA y entrevistas realizadas a la académica Alicia Frohmann, quien se desempeñó como Jefe del Departamento de ALCA y América del Norte de la Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales (DIRECON) durante la negociación del acuerdo, y al profesor Roberto Bouzas, quien ha publicado numerosos artículos sobre el ALCA. Las segundas se relacionan principalmente con la abundante cantidad de libros, artículos de revista y papers de diversa índole que se han escrito sobre el Área de Libre Comercio de las Américas. De esa forma, el análisis bibliográfico constituye la principal fuente de información del presente estudio de caso. El sitio web oficial del ALCA es la fuente primaria más relevante de información utilizada.20 Allí es posible encontrar gran abundancia de material, entre el que se incluye: Declaraciones de las cinco Cumbres de las Américas que se realizaron durante el proceso de negociación del ALCA; los Planes de Acción que las acompañaron; las Declaraciones Conjuntas de las ocho Reuniones Ministeriales de Comercio que se efectuaron entre 1995 y 2003; los tres borradores del acuerdo; información sobre las reuniones y el trabajo del Comité de Negociaciones Comerciales; las actividades de los nueve grupos de negociación; y antecedentes respecto de los cuatro Comités Especiales que se conformaron (Grupo Consultivo sobre Economías Pequeñas, Comité de Representantes Gubernamentales sobre la Participación de la Sociedad Civil, Comité Técnico de Asuntos Institucionales y Comité Conjunto de Expertos del Gobierno y del Sector Privado sobre Comercio Electrónico); entre otra información relevante. Mucho se ha escrito sobre el Área de Libre Comercio de las Américas, tanto en Chile como en el extranjero, en español, portugués e inglés. En ese sentido, la bibliografía utilizada puede ser agrupada, arbitrariamente por cierto, en tres categorías. En la primera se incluyen los textos relacionados con las perspectivas teóricas sobre el regionalismo, que ayudaron a definir el enfoque conceptual. En este grupo destaca el trabajo de Rita Giacalone21, quien dedica un capítulo de su investigación para analizar el marco teórico del ALCA, abordando el proceso desde las perspectivas del neo-realismo, la interdependencia estructural y la globalización, el Véase BOUZAS, Roberto. El “nuevo regionalismo”… Op. Cit., p.8. http://www.ftaa-alca.org/alca_s.asp 21 GIACALONE, Rita. Op. Cit. Pp. 33 a 56. 19 20 9 neofuncionalismo, el institucionalismo neoliberal y el constructivismo; y el artículo de Roberto Bouzas22, quien aborda las características de este “nuevo regionalismo” y sus desafíos y ventajas con respecto a los acuerdos preferenciales del pasado. Otros textos utilizados fueron los de Alberto Rocha Valencia23, quien analiza las compatibilidades del ALCA con diversos foros subregionales y las dinámicas políticas internas de estos procesos, y Carlos Alzugaray24, quien aborda el fenómeno del “nuevo regionalismo” en las relaciones internacionales y la integración neoliberal neopanamericana. El segundo grupo se encuentra comprendido por trabajos que describen el proceso de la negociación del ALCA. Aquí es posible ubicar los trabajos de Juan Manuel Rodríguez25; Paulo Moraes26; Esteban Tomic27; Armando di Filippo28; Roberto Bouzas y Gustavo Svarzman29; Aída Lerman30; y el Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI).31 Si bien existe abundancia de artículos o papers sobre el ALCA, la gran mayoría fue escrita antes del término de las negociaciones. Por último, un tercer grupo está constituido por los artículos que analizan las posturas, intereses y dificultades de negociación, tanto de Estados Unidos como de Brasil. Para el caso del primero destacan el trabajo de Gary N. Horlick y Claire R. Palmer32, quienes explican la 22 BOUZAS, Roberto. El “nuevo regionalismo”… Op. Cit. ROCHA V., Alberto. El dilema político de la integración regional latinoamericana y caribeña. [En línea] Instituto de Estudios Económicos e Internacionais (IEEI), 2003. <http://www.ieei-unesp.com.br/portal/wpcontent/uploads/2011/08/El-dilema-politico-de-la-integracion-regional-latinoamericana-y-caribena-AlbertoValencia.pdf> [consulta: 2 mayo 2012]. 24 ALZUGARAY T., Carlos. Op. Cit. 25 RODRÍGUEZ, Juan Manuel. Para entender el ALCA (orígenes, estructura, principales decisiones, visiones nacionales, problemas políticos y coyuntura frente a la Cumbre de Quebec). En: XI Conferencia Regional de la Alianza Cooperativa Internacional: Asunción del Paraguay, 2 al 4 de octubre de 2002. PP. 1 – 63. 26 MORAES, Paulo. A Área de Livre Comércio das Américas numa perspectiva do Mercosul. Lisboa – São Paulo, Fórum Euro-Latino-Americano, Instituto de Estudos Estratégicos e Institucionais (IEEI) e Instituto Roberto Simonsen da Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (IRS/FIESP), 2000. 31p. 27 TOMIC E., Esteban. El Área de Libre Comercio de Las Américas: descripción, estado actual y perspectivas. Estudios internacionales (138): 107 – 117, julio–septiembre 2002. 28 DI FILIPPO, Armando. Op. Cit. 29 BOUZAS, Roberto, SVARZMAN, Gustavo. “El Área de libre Comercio de las Américas: donde está y hacia dónde va? [En línea] Boletín Informativo Techint 306, abril Junio 2001 <http://www.netamericas.net/researchpapers/documents/bouzas/Bouzas8.pdf> [consulta: 7 mayo 2012]. 30 LERMAN, Aída. El Área de Libre Comercio de las Américas: antecedentes y perspectivas. Comercio exterior 54 (9): 822 – 832, septiembre 2004. 31 CONSEJO Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Informe “Área de Libre Comercio de las Américas”. Primera entrega. Buenos Aires, diciembre 2000. <http://www.cari.org.ar/alca/alca1.html> [consulta: 7 mayo 2012]. 32 HORLICK, Gary N., PALMER, Claire R. La negociación de un Área de Libre Comercio de las Américas. Integración & comercio (13): 163 – 177, enero–abril 2001. 23 10 situación política interna de Estados Unidos, los objetivos que este país deseaba alcanzar con la creación del ALCA y su posición hacia los principales temas de negociación; el documento de Juan Manuel Rodríguez33, que aborda las razones por las cuales el país norteamericano impulsó el ALCA y repasa las condicionantes que formuló el Congreso para otorgar el fast track al Presidente estadounidense; el artículo de Claudio Katz34, que entrega su visión respecto de los objetivos inminentes e intereses subyacentes de Estados Unidos hacia el ALCA; y el escrito de Christian Deblock y Sylvain F. Turcotte35, que aborda los temas relacionados con las iniciativas comerciales de Estados Unidos en la región latinoamericana, que pueden ser considerados como antecedentes del ALCA, los cambios producidos por los atentados del 11 de septiembre de 2001 en la política comercial del país norteamericano, la globalización y sus consecuencias respecto al comercio y los intereses estadounidenses. Para analizar el “fast track” o “Trade Promotion Authority” se utilizaron los textos de Marco Romero36; José Manuel Salazar-Xirinachs37; y Joaquín Roy38. Para el caso de Brasil también existe abundante bibliografía, la cual puede ser agrupada en dos enfoques. El primero se refiere a la política exterior de Brasil durante el período de negociación del ALCA. Allí destacan los trabajos de Raúl Bernal-Meza39; Alcides Costa40; Luiz Alberto Moniz41; y Paulo Roberto de Almeida42. El segundo se relaciona con los intereses de Brasil hacia el ALCA, donde se pueden encontrar artículos como el de José Augusto Guilhon43, RODRÍGUEZ, Juan Manuel. Op. Cit. pp. 1 – 63. KATZ, Claudio. Free Trade Area of the Americas. NAFTA marches south. Report to Post Cold War Latin America XXXV (4): 27 – 45, febrero 2002. 35 DEBLOCK, Christian, TURCOTTE, Sylvain. Estados Unidos, Brasil y las negociaciones hemisféricas: el ALCA en modalidad bilateral. Foro Internacional XLV (1): 5 – 34, enero – marzo 2004. 36 ROMERO, Marco. ¿Integración frente al unilateralismo? La economía política del ALCA. Comentario Internacional: revista del Centro Andino de Estudios Internacionales (3): 115 – 133, 2002. 37 SALAZAR – XIRINACHS, José Manuel. El proceso del ALCA: De Miami 1994 a Quebec 2001. [En línea] <http://www.sedi.oas.org/DCTC/TRADE/PUB/Books/Free_Trade/ftch14_s.pdf> [consulta: 18 junio 2012]. 38 ROY, Joaquín. El ALCA: origen, evolución, consecuencias. Politica internazionale (1-2): 157 – 168, enero – abril 2003. 39 BERNAL-MEZA, Raúl. A política exterior do Brasil: 1990 – 2002. Revista Brasileira de Política Internacional (RBPI) 45 (1): 36 – 71, 2002. 40 COSTA V., Alcides. El Gobierno de Lula ¿Una nueva política exterior? Nueva Sociedad (187): 139 – 152, septiembre – octubre 2003. 41 MONIZ B, Luiz. Política Exterior de Brasil: de Fernando Henrique Cardoso a Lula. [En línea] La onda digital. Primera revista electrónica de reflexión y análisis 31/08/2004 – 06/09/2004, N° 201, http://www.laondadigital.com/laonda/laonda/201-300/201/B3.htm> [consulta: 18 junio 2012]. 42 DE ALMEIDA, Paulo Roberto. A diplomacia da era Lula. Balanço e avaliação. Revista Política Externa 20 (3): 95 – 114, noviembre –diciembre 2011, enero 2012. 43 GUILOHN A., José. El ALCA en la política exterior brasileña. Política exterior 16 (85): 174 – 188, enero–febrero 2002. 33 34 11 que da cuenta de las reservas que generó la iniciativa y del mayor interés a contar de 1997; el texto de Fátima V. Mello44, que narra la posición de diversos sectores de la economía y la sociedad civil brasileña hacia el acuerdo; el trabajo de Clarisa Giaccaglia45, que identifica a los diversos actores domésticos involucrados en la formulación y ejecución de la política exterior brasileña, resaltando su aumento en cantidad desde el final de la Guerra Fría; y el escrito de María Julieta Cortes46, que entrega una aproximación sobre la continuidad histórica de la política exterior de ese país, resaltando que el modelo de Cardoso generaba mayores sintonías con la negociación del ALCA, mientras que el planteamiento de Lula era más contestatario del enfoque neoliberal. Uno de los principales aportes de este estudio de caso es la perspectiva histórica que entrega el paso del tiempo. Poco se ha escrito sobre el ALCA desde el año 2005 – 2006, cuando la iniciativa fue abandonada. En ese sentido, se estima que faltan análisis posteriores, sobre todo si se considera la recurrencia de los procesos de integración en América Latina. MELLO, Fátima V. Brasil y el ALCA – El estado del debate desde la victoria de Lula. [En línea] Estudios sobre el ALCA. N° 2, Santiago, Friedrich-Ebert-Stiftung, noviembre 2002. < http://library.fes.de/pdffiles/bueros/chile/01438.pdf> [consulta: 10 abril 2012]. 45 GIACCAGLIA, Clarisa. La influencia de los actores domésticos en la política exterior brasileña durante el gobierno de Lula da Silva. Confines 6 (12): 95 – 121, agosto – diciembre 2010. 46 CORTES, María Julieta. El ALCA en la política exterior de Brasil durante las presidencias de Cardoso y Lula. Convergencias y diferencias. [En línea] <http://www.saap.org.ar/esp/docs-congresos/congresossaap/VI/areas/03/cortes.pdf> [consulta: 19 junio 2012]. 44 12 II. Para entender el ALCA. El contexto de las negociaciones Para analizar las negociaciones del Área de Libre Comercio de las Américas, es necesario comprender el contexto internacional en que éstas se desarrollaron. La década del 90 estuvo marcada por el “triunfo” de la globalización como consecuencia del fin de la Guerra Fría y la caída del bloque soviético; el surgimiento de la Organización Mundial de Comercio (OMC) en 1995, como resultado del término de la Ronda Uruguay; y la profundización de la integración de los mercados europeos luego de la firma del Tratado de Maastricht. Adicionalmente, este decenio presenció el crecimiento de Japón y de las economías del sudeste asiático; la creación del Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC); y la existencia de una abundante oferta de capital que financiaba el acelerado crecimiento de las economías en desarrollo. Latinoamérica se encontraba inserta en un proceso de transición hacia gobiernos democráticos. Adicionalmente, se estaba adoptando un modelo de apertura comercial, que buscaba superar la denominada “década perdida” A ello debe sumarse la creación del Mercosur; el fin de los conflictos revolucionarios en Centroamérica, que habían recibido gran parte de la atención que Estados Unidos brinda a América Latina; y la incorporación de Canadá y los países del Caribe a la Organización de Estados Americanos (OEA), permitiendo que por primera vez este organismo represente al hemisferio en su conjunto. Estas y otras transformaciones del sistema internacional de fines de los ochenta y comienzos de los noventa, posicionaron a los temas comerciales como el eje de las relaciones entre Estados Unidos y América Latina, en reemplazo de temas geopolíticos o ideológicos. En ese sentido, el contexto de la década de 1990 resultaba bastante favorable para el multilateralismo comercial. El cambio de decenio vino acompañado de cambios significativos, ya que desde fines de los noventa comenzó a apreciarse un mayor escepticismo y cuestionamiento respecto de los beneficios de la globalización. Ello tuvo su punto más álgido en violentos enfrentamientos durante la Reunión Ministerial de la OMC en Seattle, en noviembre de 1999. Se evidenciaba una mayor reticencia hacia las iniciativas multi y plurilaterales que durante la década anterior, cuestión que se manifestó en el fracaso de la Reunión Ministerial de la OMC en Cancún el 2003 y la falta de acuerdo respecto de la Ronda Doha. A ello habría que sumar el derrumbe del 13 mercado asiático en 1997, el desplome bursátil de Estados Unidos hacia fines del año 2000 y el atentado de las Torres Gemelas en Nueva York en septiembre de 2001, que generó una modificación en los intereses internacionales de Estados Unidos. Por último, en término políticos en algunos países de América Latina se estaba produciendo un viraje hacia la izquierda, que conllevó el establecimiento de posturas críticas hacia la agenda económica neoliberal. Como señala Armando di Filippo, este “proceso empezó con el colapso de la economía argentina a fines del 2001 y la toma del mando por parte de Eduardo Duhalde, primero, y Néstor Kirchner después; siguió con la asunción al poder de Juan Ignacio Lula en Brasil, y ha continuado a lo largo del último quinquenio con la elección de Tabaré Vázquez en Uruguay, la consolidación de Chávez en Venezuela, la elección de Correa en Ecuador”.47 47 Di Filippo. Op. Cit. p. 12 14 III. El Área de Libre Comercio de las Américas y sus negociaciones En junio de 1990 el Presidente de los Estados Unidos, George Bush, lanzó la “Iniciativa para las Américas”, proyecto que buscaba establecer una zona de libre comercio en todo el Continente Americano. Sus objetivos eran “primero, la conformación en el largo plazo de una zona hemisférica de libre comercio y, en el corto y mediano plazo, la paulatina liberalización comercial de las economías latinoamericanas mediante la suscripción bilateral de acuerdos de comercio e inversión con Estados Unidos; segundo la promoción de reformas a los regímenes de inversión para favorecer los procesos de privatización y de regulación “simpáticos” al mercado. Provisión de ayuda técnica y financiera apoyada con 1,5 billones de dólares provenientes mayoritariamente de EEUU, y complementariamente de otros países de la OECD; y tercero la reducción negociada de la deuda oficial o gubernamental de los países latinoamericanos que se fueran adhiriendo al “espíritu” de la Iniciativa”.48 Durante ese mismo periodo, otras zonas del mundo transitaban hacia la conformación de diversos bloques regionales. En Europa avanzaba el proceso de consolidación de un mercado común y se proyectaban las bases de una futura unión económica y monetaria. En Asia proliferaban los acuerdos regionales, como el Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC), creado en 1989, el East Asia Economic Caucus (EAEC), propuesto por el Primer Ministro de Malasia en 1990, y el ASEAN Free Trade Area (AFTA), establecido en 1992. Paralelamente, entre 1986 y 1994, se efectuaron las negociaciones de la Ronda Uruguay. Por esos años la economía de Estados Unidos presentaba un menor crecimiento que otras regiones desarrolladas del mundo, perdiendo participación en los mercados internacionales. En ese contexto, “la Iniciativa para las Américas lanzada apenas dos semanas después que el Presidente Bush anunciara la intención de negociar con México un acuerdo de libre comercio, constituyó una respuesta política de los EUA al nuevo ambiente internacional definido por la superación de la guerra Fría, la difusión de la regionalización y los cambios internos en los países de América Latina: liberalización comercial y reformas estructurales en el plano 48 DI FILIPPO, Armando. Área de Libre Comercio de las Américas: origen, desarrollo y propuestas de futuro. En: SEMINARIO sobre Modelos de Integración y Procesos Integradores en América Latina: 26 – 28 de marzo de 2007. Valencia, Fundación del Área Mediterránea Latinoamericana (AMELA), Fundación Cañada Blanch y Colegio de Altos Estudios Miguel Servet, p. 8. 15 económico, democratización en el plano político."49 Sin embargo, por diversas razones, la propuesta del Presidente Bush no prosperó.50 Recogiendo una propuesta del Presidente de Estados Unidos, William Clinton, en diciembre de 1994, con ocasión de la I Cumbre de las Américas, los Jefes de Estado y de Gobierno de todos los países de América Latina, Norteamérica y el Caribe, a excepción de Cuba, decidieron establecer un Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). 51 Como fuera señalado en la introducción, el propósito de esta iniciativa no consistía sólo en eliminar las barreras al comercio, sino que abarcaba diversas disciplinas complementarias, como propiedad intelectual, inversiones, liberalizaciones agrícolas, comercio de servicios, compras públicas, normas técnicas y fitosanitarias, temas laborales, estándares medioambientales y solución de controversias, entre otros. En la Declaración de Principios de la I Cumbre de las Américas los Jefes de Estado y de Gobierno expresaron que el progreso económico de sus países dependía “de políticas económicas sólidas, del desarrollo sostenible y de un sector privado dinámico. Una clave para la prosperidad es el comercio sin barreras, sin subsidios, sin prácticas desleales y con un creciente flujo de inversiones productivas. La eliminación de los obstáculos para el acceso al mercado de los bienes y servicios entre nuestros países promoverá nuestro crecimiento económico. Una economía mundial en crecimiento aumentará también nuestra prosperidad interna. El libre comercio y una mayor integración económica son factores clave para elevar el nivel de vida, mejorar las condiciones de trabajo de los pueblos de las Américas y proteger mejor el medio ambiente. Por consiguiente, decidimos iniciar de inmediato el establecimiento del "Área de Libre Comercio de las Américas" en la que se eliminaran progresivamente las barreras al comercio y la inversión. Asimismo, resolvemos concluir las negociaciones del "Área de Libre Comercio de las Américas" a mas tardar en el año 2005, y convenimos en alcanzar avances 49 CONSEJO Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Op. Cit. Para mayores referencias sobre la Iniciativa de las Américas véase CEPAL. La conformación del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA): aspectos institucionales y comerciales. LC/MEX/L.405, 12 de octubre de 1999, p. 3. 51 Los 34 países que participaron en la negociación fueron: Antigua y Barbuda, Argentina, Bahamas, Barbados, Belice, Bolivia, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Costa Rica, Dominica, Ecuador, El Salvador, Estados Unidos de América, Grenada, Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Saint Kitts y Nevis, San Vicente y las Granadinas, Santa Lucía, Surinam, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela. 50 16 concretos hacia el logro de este objetivo para el final de este siglo”.52 Sin embargo, en la misma Declaración se reconoció que la integración económica y la creación de un área de libre comercio eran tareas complejas, especialmente en atención de las grandes diferencias de desarrollo y disparidades de tamaño entre las economías del Continente Americano. La aludida Declaración de Principios fue acompañada de un Plan de Acción, el cual abordó el Área de Libre Comercio de las Américas, estableciendo las siguientes medidas de acción: “Instruimos a nuestros ministros responsables del comercio a que adopten los siguientes pasos concretos iniciales para lograr el "Área de Libre Comercio de las Américas". 6) Con el objetivo de garantizar una discusión plena y cabal entre las partes de los diversos acuerdos comerciales en el Hemisferio, ordenamos que se celebren reuniones en el marco de los foros de comercio e inversión existentes. Los miembros de estos foros determinaran las áreas de coincidencia y divergencia en los acuerdos particulares bajo estudio, y deberán considerar los medios de mejorar las disciplinas entre ellos y hacerlos más parecidos. Instruimos, asimismo, a los miembros de estos foros a que informen a los ministros sobre el estado de sus discusiones y formulen recomendaciones para lograr el "Área de Libre Comercio de las Américas". 7) […] Instruiremos a la Comisión Especial sobre Comercio de la OEA, con el apoyo del BID, de la CEPAL y de otras organizaciones regionales y subregionales especializadas, a que asista en la sistematización de datos en la región y a que continúe su labor de estudio de los arreglos de integración económica del Hemisferio, incluyendo descripciones comparativas breves de las obligaciones en cada uno de los acuerdos comerciales existentes en el Hemisferio. 8) Instruimos a nuestros ministros responsables del comercio a: a) revisar el progreso de la labor emprendida en los foros mencionados en los párrafos 6 y 7; b) ofrecer orientación con respecto al trabajo posterior; y c) considerar las áreas que requieren atención inmediata, tales como la facilitación aduanera, y pruebas y certificaciones de productos con miras a alcanzar acuerdos de reconocimiento mutuo, que puedan ser debatidos en los foros pertinentes. 52 SITIO web oficial del proceso del ALCA. Declaración disponible en http://www.summit-americas.org/miamidecspanish.htm 17 9) Por consiguiente, hoy lanzamos el "Área de Libre Comercio de las Américas," mediante el inicio del siguiente proceso. Instruiremos a la OEA a que asista al país anfitrión en la organización de las reuniones ministeriales. Enero de 1995. Inicio de los programas de trabajo y establecimiento de calendarios en los foros contemplados en el párrafo 6 y en la Comisión Especial sobre Comercio. Junio de 1995. Reunión de los ministros responsables del comercio (Informe preliminar sobre el estado de los trabajos en los foros descritos en el párrafo 6; informe preliminar de la Comisión Especial sobre Comercio; y áreas para consideración inmediata) Marzo de 1996. Reunión de los ministros responsables del comercio (informe final a los ministros de la Comisión Especial sobre Comercio; informes finales a los ministros de los foros descritos en el párrafo 6; y calendario para el trabajo posterior)”.53 En 1990 Estados Unidos había suscrito el Tratado de Libre Comercio con Canadá, el cual se extendió a México en 1994, conformando el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN o NAFTA, por sus siglas en inglés). En diversos aspectos, el NAFTA rompió con la lógica tradicional de los acuerdos comerciales, por cuanto fue “el primer proceso integracionista de envergadura que incorpora a países con tan desiguales niveles de desarrollo y que sienta bases en el tratamiento de determinados temas relativamente novedosos para este tipo de esquemas, como es el caso de la liberalización de las inversiones. A partir de este momento los esquemas de este estilo han tomado este modelo como referencia y mantienen como una constante la incorporación de cuestiones no propiamente comerciales tales como la liberalización de los flujos de capital y la apertura a las compras gubernamentales, entre otros”.54 En ese sentido, durante la negociación del ALCA Estados Unidos buscó seguir patrones similares a los acordados en el NAFTA, que no sólo abordaban temas de liberalización comercial, sino que abarcaban materias de índole política, como democracia y gobernabilidad.55 Como fuera instruido en el Plan de Acción, finalizada la I Cumbre de las Américas comenzó lo que se ha denominado como fase preparatoria del ALCA. En este período, que 53 SITIO web oficial del proceso del ALCA. Plan de Acción completo disponible en http://summitamericas.org/miamiplan-spanish.htm#9 54 PUERTA R., Hilda. El entorno externo latinoamericano: análisis comparativo de los patrones de las relaciones económicas de Estados Unidos y la Unión Europea con la región. Economía y Desarrollo 133 (2): 89 – 112, julio – diciembre 2003. P. 107. 55 Véase FERNÁNDEZ, Luis; HERNÁNDEZ, Jorge. Estados Unidos y El ALCA: La institucionalización de la hegemonía hemisférica del siglo XXI. [En línea] Centro de Estudios sobre Estados Unidos (CESEU) <http://www.uh.cu/centros/ceseu/Articulos/ALCA%20Cuba%20Soc.pdf> [consulta: 7 mayo 2012] p. 9 18 comprende hasta abril de 1998, los ministros responsables del comercio de cada uno de los 34 países definieron el programa de trabajo técnico para preparar las negociaciones. Así, los mecanismos de ejecución de la etapa preparatoria fueron definidos de la siguiente forma: Reuniones Ministeriales (desarrollaban el plan de trabajo completo para el ALCA). Reuniones Viceministeriales (dirigían y coordinaban los grupos de trabajo, asesorando a los Ministros de Comercio). Grupos de Trabajo. (Se encargaban del levantamiento de inventarios de la información relevante en cada una de las áreas temáticas, de la identificación de necesidades de cooperación y de la elaboración de recomendaciones sobre las negociaciones hemisféricas.) Comité Tripartito (formado por la OEA, el BID y la CEPAL, debían otorgar apoyo técnico a las labores de los Grupos de Negociación.).56 En la I Reunión Ministerial, efectuada en junio de 1995 en Denver, Estados Unidos, los Ministros de Comercio de los 34 Estados acordaron desarrollar un programa de trabajo para dar inicio a las negociaciones. Se decidió el establecimiento de siete Grupos de Trabajo en las siguientes áreas: Acceso a mercados; procedimientos aduaneros y reglas de origen; inversión; normas y barreras técnicas al comercio; medidas sanitarias y fitosanitarias; subsidios, “antidumping” y derechos compensatorios; y economías más pequeñas.57 Durante la II Reunión Ministerial, celebrada en marzo de 1996 en Cartagena, Colombia, se aprobaron los informes presentados por los Presidentes de los siete Grupos de Negociación y se instruyó a los Viceministros de Comercio para que dirigieran, evaluaran y coordinaran la labor de todos los Grupos de Trabajo, a fin de asegurar un avance significativo antes de la reunión Ministerial de 1997. Adicionalmente, se decidió la conformación de cuatro nuevos Grupos de Trabajo en compras del sector público; derechos de propiedad intelectual; servicios; y política de competencia.58 56 Véase CONSEJO Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Op. Cit. Para mayores detalles sobre las tareas encomendadas a cada uno de estos grupos véase la Declaración Conjunta de la Primera Reunión Ministerial de Comercio, disponible en http://www.ftaaalca.org/Ministerials/Denver/denver_s.asp 58 Para mayores antecedentes de la evaluación realizada y las tareas encomendadas a los cuatro nuevos Grupos de Trabajo véase la Declaración Conjunta de la Segunda Reunión Ministerial de Comercio, disponible en http://www.ftaa-alca.org/Ministerials/Cartagena/Cartagena_s.asp 57 19 La III Reunión Ministerial, realizada en mayo de 1997 en Belo Horizonte, Brasil, marcó un punto de inflexión respecto de las dos anteriores. No obstante la polarización que se generó en diversos temas de la negociación,59 durante este encuentro se estableció un duodécimo Grupo de Trabajo sobre solución de controversias y se lograron importantes definiciones sobre algunos de los principales criterios que guiarían las negociaciones del ALCA, a saber: “El consenso constituye el principio fundamental en la toma de decisiones del proceso del ALCA, que procura preservar y promover los intereses esenciales de nuestros 34 países de manera equilibrada y comprensiva; El resultado de las negociaciones del Área de Libre Comercio de las Américas constituirá un compromiso único comprensivo (single undertaking) que incorpora los derechos y obligaciones que se acuerden mutuamente. El ALCA puede coexistir con acuerdos bilaterales y subregionales, en la medida que los derechos y obligaciones bajo tales acuerdos no estén cubiertos o excedan los derechos y obligaciones del ALCA; El ALCA será congruente con los acuerdos de la OMC; Los países podrán negociar y adherir al ALCA individualmente o como miembros de un grupo de integración subregional que negocie como una unidad; Debería acordarse especial atención a las necesidades, condiciones económicas y oportunidades de las economías más pequeñas, a fin de asegurar su plena participación en el proceso del ALCA; La necesidad de establecer una Secretaría administrativa temporal a fin de apoyar las negociaciones; A más tardar el año 2005 como fecha para la conclusión de las negociaciones”.60 59 Mientras los delegados del Mercosur respaldaban un proceso gradual de negociación, donde el tratamiento de las cuestiones de acceso a los mercados se pospondrían para el final, los delegados norteamericanos favorecían la discusión de este tema desde el comienzo. Del mismo modo, mientras que los representantes del Mercosur respaldaban un single undertaking, Estados Unidos y otros países proponían resultados tempranos (early harvest) que implementaran acuerdos parciales o sectoriales, mientras proseguían las negociaciones sobre temas más conflictivos. Véase BOUZAS, Roberto, SVARZMAN, Gustavo. Op. Cit. p. 3 (pie de página). 60 Para mayores detalles sobre los términos de referencia del Grupo de Trabajo sobre Solución de Controversias y el resto de los acuerdos adoptados durante este encuentro, véase la Declaración Conjunta de la Tercera Reunión Ministerial de Comercio, disponible en http://www.ftaa-alca.org/Ministerials/Belo/Belo_s.asp 20 En la IV Reunión Ministerial, efectuada en marzo de 1998 en San José, Costa Rica, los Ministros de Comercio de los 34 Estados definieron los objetivos y principios generales del Área de Libre Comercio de las Américas, así como la estructura, organización y diversos aspectos administrativos que debían orientar el proceso. De esa forma, se acordó recomendar a los Jefes de Estado y de Gobierno iniciar las negociaciones del ALCA durante la Segunda Cumbre de las Américas, a realizarse en Santiago de Chile durante los días 18 y 19 de abril del mismo año. Para ello se reafirmaron los principios establecidos durante la III Reunión Ministerial, en el sentido que el acuerdo sería balanceado; comprensivo; congruente con los principios de la OMC; constituiría un compromiso único; tomaría en consideración las necesidades, condiciones económicas y oportunidades de las economías más pequeñas; adoptaría sus decisiones por consenso; y coexistiría con acuerdos bilaterales y subregionales, en la medida en que los derechos y obligaciones de dichos acuerdos no estuvieran cubiertos o excedieran los derechos y obligaciones del ALCA. Se mantuvo la meta de concluir las negociaciones a más tardar el 2005, realizando avances concretos para el logro de este objetivo hacia finales de siglo. Se acordó que las negociaciones mantendrían una estructura flexible, la cual podría ser modificada durante el proceso. Se estableció que los Ministros de Comercio se reunirían al menos una vez cada 18 meses. Se conformaron nueve Grupos de Negociación, que reemplazaron a los doce Grupos de Trabajo, sobre acceso a mercados; inversión; servicios; compras del sector público; solución de controversias; agricultura; subsidios, antidumping y derechos compensatorios; propiedad intelectual; y política de competencia.61 A nivel de Viceministros, se creó el Comité de Negociaciones Comerciales (CNC), con la responsabilidad de guiar el trabajo de los Grupos de Negociación; decidir sobre la estructura general del acuerdo y los asuntos institucionales; asegurar la plena participación de todos los países en el proceso del ALCA; y garantizar que las preocupaciones de las economías más pequeñas y de los países con distintos niveles de desarrollo fueran tratadas al interior de cada grupo de negociación. Adicionalmente, se conformó un Grupo Consultivo sobre Economías más pequeñas, abierto a todos los países del ALCA; se creó una Secretaría Administrativa de Negociaciones; se mantuvo el Comité Tripartito conformado por la OEA, el BID y la CEPAL; se incorporó un Comité de Representantes 61 Para más información respecto del trabajo de los nuevo Grupos de Negociación véanse los siguientes trabajos: WITKER, Jorge. El Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). Ciudad de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, 2004. 295 p.; HORLICK, Gary N., PALMER, Claire R. Op. Cit.; y MORAES, Paulo. Op. Cit.; entre otros. 21 Gubernamentales sobre la Participación de la Sociedad Civil (SOC); y se constituyó un Comité Conjunto de Expertos del Gobierno y del Sector Privado sobre Comercio Electrónico. En esta Reunión Ministerial también se adoptaron determinaciones sobre otros temas relevantes para la negociación. Se establecieron los países que ejercerían la Presidencia y la Vicepresidencia del proceso, acordándose que desde el 1 de mayo de 1998 al 31 de octubre de 1999 las negociaciones serían presididas por Canadá y secundadas por Argentina; entre el 1 de noviembre de 1999 y el 30 de abril de 2001 la Presidencia sería ejercida por Argentina y la Vicepresidencia por Ecuador; entre el 1 de mayo de 2001 y el 31 de octubre de 2002 la Presidencia recaería en Ecuador y la Vicepresidencia en Chile; y entre el 1 de noviembre de 2002 y el 31 de diciembre de 2004 habría una Co-presidencia establecida por Brasil y Estados Unidos. Se determinó que el país que se encontrara ejerciendo la Presidencia del ALCA sería la sede de las Reuniones Ministeriales y presidiría el CNC. Adicionalmente, se estipuló que las reuniones de los Grupos de Negociación se realizarían en una sede única que rotaría de la siguiente forma: Miami, Estados Unidos, del 1 de mayo de 1998 al 28 de febrero de 2001; Ciudad de Panamá, Panamá, del 1 de marzo del 2001 al 28 de febrero del 2003; y México D.F., México, del 1 de marzo de 2003 al 31 de diciembre de 2004 o hasta que concluyeran las negociaciones.62 Para una mayor comprensión, el Anexo N° 1 es un cuadro que resume la estructura de la negociación del Área de Libre Comercio de las Américas. Cabe señalar que para alcanzar consenso en torno a los objetivos, principios y estructura de la negociación, los 34 países debieron realizar importantes esfuerzos técnicos, humanos, financieros y políticos. En esa línea, un artículo de Bouzas y Svarzman precisa que “entre las dos primeras cumbres presidenciales los funcionarios nacionales participaron de cuatro reuniones ministeriales, catorce encuentros de viceministros y cerca de un centenar de reuniones de grupos de trabajo. A lo largo de este proceso los gobiernos recolectaron una masa significativa de información cuantitativa y cualitativa sobre flujos de comercio y regímenes de comercio e inversión en el hemisferio”.63 Estos autores agregan que la fase preparatoria “puso en evidencia que los intereses y las prioridades de negociación no eran plenamente convergentes. Se explicitaron visiones diferentes sobre cómo avanzar en el proceso de liberalización preferencial, 62 Para mayores antecedentes sobre lo acordado durante la IV Reunión Ministerial véase la Declaración Conjunta de la Cuarta Reunión Ministerial de Comercio, disponible en http://www.ftaaalca.org/Ministerials/SanJose/SanJose_s.asp. 63 BOUZAS, Roberto, SVARZMAN, Gustavo. Op. Cit. p. 2. 22 cuánto más allá ir con relación a los compromisos asumidos en la OMC o qué tipo de tratamiento especial, si acaso alguno, debía darse a las economías más pequeñas y menos desarrolladas. En buena medida, estas diferencias reflejaban divergencias estructurales de tamaño, patrones de comercio, niveles de protección y grados de desarrollo. Pero también eran el resultado de diferentes preferencias de política y de contrastantes economías políticas nacionales”.64 Las recomendaciones formuladas por los Ministros de Comercio con ocasión de la IV Ronda Ministerial de San José fueron ratificadas en la II Cumbre de las Américas, efectuada en abril de 1998 en Santiago de Chile. En la Declaración de Principios suscrita por los Jefes de Estado y de Gobierno de los 34 países se estipuló que “la integración económica, la inversión y el libre comercio son factores claves para elevar el nivel de vida, mejorar las condiciones laborales de los pueblos de las Américas y lograr una mejor protección del medio ambiente”, por lo cual se instruyó a los ministros responsables del comercio que “inicien las negociaciones correspondientes al ALCA de acuerdo con la Declaración Ministerial de San José, de marzo de 1998. Reafirmamos nuestra determinación de concluir las negociaciones del ALCA a más tardar en el año 2005 y a lograr avances concretos para finales del presente siglo. El acuerdo del ALCA será equilibrado, amplio y congruente con la Organización Mundial de Comercio (OMC), y constituirá un compromiso único”.65 En el Plan de Acción que acompañó a la Declaración se resolvió que las negociaciones se realizarían de manera tal que “se genere amplio respaldo y comprensión pública acerca del ALCA, y consideren las opiniones sobre asuntos comerciales emitidas por diferentes sectores de nuestras sociedades civiles, tales como empresarios, trabajadores, consumidores, grupos ambientalistas y académicos, que se presenten al Comité de Representantes Gubernamentales creado en la Cuarta Reunión de Ministros de Comercio realizada en Costa Rica”.66 Juan Manuel Rodríguez destaca que para la II Cumbre de las Américas se presentaron dos propuestas sobre la construcción del ALCA, cuya diferencia principal radicaba en el tiempo que debían durar las negociaciones y en el momento de entrada en vigor del acuerdo. En su opinión, detrás de esta divergencia se escondían dos estrategias claramente diferenciadas, la del Mercosur y la de Estados Unidos, contando cada una con el apoyo de diversos países. En ese sentido, “la Íbidem pp. 2 – 3. Declaración de Principios de la II Cumbre de las Américas, disponible en http://www.summitamericas.org/chiledec-spanish.htm 66 Véase Plan de Acción suscrito por los Jefes de Estado y de Gobierno asistentes a la Segunda Cumbre de las Américas, disponible en http://www.summit-americas.org/chileplan-spanish.html 64 65 23 posición americana era que debían acortarse los plazos al mínimo posible y por lo tanto que el ALCA debía entrar en vigor cuanto antes. La posición del Mercosur había sido acordada en reuniones de Ministros y de Presidentes del bloque y en lo esencial proponía mantener los plazos acordados en Miami, es decir terminar las negociaciones en el año 2005. La firme postura del Mercosur, sumado al hecho que la delegación norteamericana fue a la reunión debilitada porque el Congreso no había otorgado el fast track al Presidente, que le hubiera permitido concretar acuerdos con posibilidad de ser aprobados en el Congreso, determinó que la resolución final no incluyera cambios en los acuerdos anteriores como se pretendía, frustrándose las aspiraciones norteamericanas”.67 Durante la V Reunión Ministerial, efectuada en noviembre de 1999 en Toronto, Canadá, los ministros responsables del comercio instruyeron a cada Grupo de Negociación que preparara un borrador de texto. Se estableció que dichos borradores debían ser remitidos al CNC a más tardar doce semanas antes de la próxima Reunión Ministerial, a celebrarse en abril del 2001. Al CNC se le otorgó la responsabilidad de compilar los textos proporcionados por los Grupos de Negociación y preparar un informe para la sexta Reunión Ministerial. Ello resultó un avance considerable, ya que los nueve Grupos cumplieron el mandato en el plazo estipulado. Adicionalmente, se acordaron 18 Medidas de facilitación de negocios, ocho referentes a Asuntos Aduaneros y diez a Transparencia.68 Con ocasión de la VI Reunión Ministerial, efectuada en abril de 2001 en Buenos Aires, Argentina, los ministros encargados del Comercio de los 34 países del ALCA recibieron el primer borrador del acuerdo con múltiples corchetes, lo cual reflejaba la falta de consenso en diversas materias.69 Adicionalmente, se creó el Comité Técnico de Asuntos Institucionales para considerar la estructura del acuerdo en sus aspectos generales y se alabó el progreso en la implementación de las dieciocho Medidas de facilitación de negocios aprobadas durante la V Reunión Ministerial. Los 34 ministros instruyeron a los Grupos de Negociación que intensificaran los esfuerzos tendientes a resolver las divergencias y remitir un nuevo borrador al Comité de Negociaciones Comerciales, a más tardar ocho semanas antes de la próxima ministerial. Por último, en cumplimiento de la instrucción recibida de los Jefes de Estado y de 67 RODRÍGUEZ, Juan Manuel. Op. Cit. p. 9. Para mayor información sobre lo convenido durante la V Reunión Ministerial, véase la Declaración Conjunta de la Quinta Reunión Ministerial de Comercio, disponible en http://www.ftaaalca.org/Ministerials/Toronto/Toronto_s.asp 69 El primer borrador de acuerdo ALCA se encuentra disponible en http://www.ftaa-alca.org/FTAADraft/draft_s.asp 68 24 Gobierno durante la II Cumbre de las Américas, se acordó que después de la III Cumbre de las Américas se publicaría, en el sitio web oficial del proceso, el primer borrador del acuerdo en los cuatro idiomas oficiales. Esta medida tenía por objeto aliviar la preocupación pública acerca del ALCA y establecer nuevos estándares de transparencia en las negociaciones comerciales.70 En la Declaración de la III Cumbre de las Américas, realizada en abril de 2001 en Quebec, Canadá, los Jefes de Estado y de Gobierno expresaron que acogían “el progreso significativo logrado hasta la fecha para el establecimiento de un Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), incluyendo la elaboración de un borrador preliminar del Acuerdo ALCA. Tal como se acordó en la Cumbre de Miami, el libre comercio, sin subsidios ni prácticas desleales, acompañado de flujos crecientes de inversión productiva y de una mayor integración económica, favorecerá la prosperidad regional, permitiendo elevar los niveles de vida, mejorar las condiciones laborales de los pueblos de las Américas y proteger mejor el medio ambiente. La decisión de hacer público el borrador preliminar del Acuerdo ALCA es una muestra clara de nuestro compromiso colectivo con la transparencia y con una comunicación creciente y sostenida con la sociedad civil”.71 Adicionalmente, acordaron instruir a sus ministros para que “aseguren que las negociaciones del Acuerdo ALCA concluyan, a más tardar, en enero de 2005, para tratar de lograr su entrada en vigencia lo antes posible, y no más allá de diciembre de 2005.72 Esto será un elemento clave para generar el crecimiento económico y la prosperidad en el Hemisferio, y contribuirá al logro de los amplios objetivos de la Cumbre. El Acuerdo deberá ser equilibrado, comprensivo, y congruente con las reglas y disciplinas de la Organización Mundial del Comercio (OMC), y deberá constituir un compromiso único. Otorgamos gran importancia a que el diseño del Acuerdo tenga en cuenta las diferencias en tamaño y niveles de desarrollo de las economías participantes”.73 La Declaración de Quebec incorporó una cláusula democrática, estableciendo que “cualquier alteración o ruptura inconstitucional del orden democrático en un Estado del 70 Para mayor información respecto de la VI Reunión Ministerial, véase la Declaración Conjunta de la Sexta Reunión Ministerial de Comercio, disponible en http://www.ftaa-alca.org/Ministerials/BA/BA_s.asp 71 Declaración de Principios de la II Cumbre de las Américas se encuentra disponible en http://www.summitamericas.org/Documents%20for%20Quebec%20City%20Summit/Quebec/Declaration%20of%20Quebec%20City% 20-%20Span.htm 72 La delegación de Venezuela reservó su posición sobre este párrafo de la Declaración y el párrafo 6-A del Plan de Acción, en virtud de las consultas que se estaban llevando a cabo entre los diversos sectores del Gobierno nacional, para dar cumplimiento a los compromisos que se derivarían de la entrada en vigor del ALCA en el año 2005. 73 Declaración de Principios de la II Cumbre de las Américas, Op. Cit. 25 Hemisferio constituye un obstáculo insuperable para la participación del Gobierno de dicho Estado en el proceso de Cumbres de las Américas. Tomando debidamente en cuenta los mecanismos hemisféricos, regionales y subregionales, existentes, acordamos llevar a cabo consultas en el caso de una ruptura del sistema democrático de un país que participa en el proceso de Cumbres”.74 A fines del 2001 ocurrió un hecho relevante para la negociación. En esa fecha la Cámara de Diputados de Estados Unidos le entregó su autorización al Presidente Bush para realizar negociaciones comerciales mediante la vía rápida o fast track, ahora denominado Trade Promotion Authority (TPA). Posteriormente, en agosto del 2002 el Senado de ese país entregó su aprobación al TPA, con lo cual concluyó el trámite parlamentario. Luego de nueve años, el Presidente de Estados Unidos estaba en facultad de negociar acuerdos comerciales sin la necesidad de discutir cada uno de los capítulos de los acuerdos al interior del Congreso. Sin embargo, la autorización otorgada contenía importantes limitaciones, que de no ser reflejadas en el acuerdo final del ALCA supondrían la eventual revisión de todo el contenido por parte del Congreso norteamericano, pudiendo postergar por mucho tiempo la aprobación del acuerdo. Este hecho redujo apreciablemente el margen de maniobra del ejecutivo estadounidense, disminuyendo las expectativas de finalizar con éxito las negociaciones del Área de Libre Comercio de las Américas.75 Paralelamente, en julio de 2002 tuvo lugar en Guayaquil, Ecuador, la II Cumbre Suramericana. Allí los de Jefes de Estado acordaron continuar con el proceso de conformación de un espacio económico común en América del Sur e instruyeron a sus ministros para que a fines de ese año concluyeran las negociaciones entre la CAN y el Mercosur, a fin de crear un área de libre comercio en el subcontinente. Según se señaló, el nuevo gobierno de Brasil, encabezado por Luiz Inácio Lula da Silva, pretendía focalizar sus esfuerzos integracionistas en el Mercosur, antes de enfocarse en el ALCA.76 Este hecho generó incertidumbre respecto de la prioridad que algunos países le otorgaban a las negociaciones del ALCA. La VII Reunión Ministerial, efectuada en noviembre de 2002 en Quito, Ecuador, registró modestos avances en relación a la Reunión Ministerial de Buenos Aires. Se presentó un segundo 74 Ibídem. Para mayores antecedentes sobre los alcances del Trade Promotion Authority, véase el capítulo IV de la presente investigación “La política de la Política Comercial, casos de estudio: Estados Unidos”. 76 Véase ARÁUZ L., Alejandro. Op. Cit. pp. 22 – 23. 75 26 borrador de acuerdo con una mínima eliminación de “corchetes” y se instruyó al CNC para presentar un tercer borrador, a más tardar ocho semanas antes de la VIII Reunión Ministerial.77 Los ministros reiteraron la necesidad de aumentar la participación de la sociedad civil en la negociación del ALCA, instando a todos los países del hemisferio a profundizar sus procesos de consulta. Adicionalmente, se estableció que entre el 15 de diciembre de 2002 y el 15 de febrero de 2003 se debía proceder al intercambio de ofertas iniciales para el acceso a mercado en bienes agrícolas y no agrícolas, servicios, inversión y compras del sector público. Entre el 16 de febrero y el 15 de junio de 2003 debían revisarse dichas ofertas y presentar solicitudes de mejoramiento. Finalmente, a partir del 15 de julio de 2003, los países propondrían ofertas revisadas e iniciar las negociaciones.78 El lanzamiento de las negociaciones en esos cinco grupos (agricultura, acceso a mercado, servicios, inversión y compras del sector público) sembró dudas sobre la capacidad de cumplir con los plazos establecidos, ya que no se determinaron directrices sobre temas importantes, como la estructura del capítulo de servicios (“lista positiva” o “negativa”); la relación entre servicios e inversión; la forma de presentar concesiones arancelarias en bienes (Nación Más Favorecida o tratamiento diferenciado según países o grupos de países); y el contenido del principio de tratamiento diferenciado. Como señala Roberto Bouzas “Las ofertas realizadas a partir de diciembre del 2002 reflejaron esas ambigüedades. Casi todos los países presentaron ofertas relativas a bienes y servicios antes de la fecha establecida (15 de febrero de 2003), pero no ocurrió lo mismo en el caso de los capítulos de inversión y compras del sector público. Los grupos de países que presentaron ofertas conjuntas (el Mercosur, la Comunidad Andina y el Mercado Común Centroamericano) lo hicieron con diferente formato, cobertura y estructura, situación que reflejó las dificultades para encontrar un enfoque común. Estados Unidos, a su vez, presentó cuatro ofertas distintas de acceso al mercado, según el grupo de países destinatarios. Todos los demás participantes realizaron una única oferta, indicando la posibilidad de algún tipo de tratamiento especial para las pequeñas economías. Las ofertas relativas a los servicios e inversiones también se realizaron con distintos enfoques estructurales”.79 Adicionalmente, la falta de ofertas por parte de Argentina y Brasil en sectores como compras del sector público, 77 El segundo borrador de acuerdo ALCA se encuentra disponible en http://www.ftaaalca.org/FTAADraft02/draft_s.asp 78 Para mayores antecedentes sobre lo acordado durante la VII Reunión Ministerial véase la Declaración Conjunta de la Séptima Reunión Ministerial de Comercio, disponible en http://www.ftaa-alca.org/Ministerials/Quito/Quito_s.asp 79 BOUZAS, Roberto. El “nuevo regionalismo”… Op. Cit., pp. 15 – 16. 27 servicios e inversiones reflejaron una creciente preocupación por el equilibrio general de las negociaciones. En efecto, la reticencia de Estados Unidos por abordar materias como subsidios agrícolas o antidumping en el ámbito hemisférico, provocó que temas considerados de interés “ofensivo” por ese país (inversión, servicios y compras del sector público), fueran excluidos de la negociación. El capítulo sobre inversiones generó dificultades porque la propuesta norteamericana pretendía reproducir la experiencia del artículo XI del NAFTA, que había sido cuestionado por numerosos expertos, ya que incorporaba definiciones demasiado amplias respecto del concepto de inversión y de la protección que ésta debía recibir en los países receptores.80 Como consecuencia de lo anterior, en mayo de 2003 el Mercosur presentó una propuesta para continuar la negociación por tres vías paralelas: “una bilateral, para el acceso a mercados; otra multilateral, donde mandaban a la OMC todos los temas sensibles para ellos pero importantes para Estados Unidos; y el regional o ALCA, donde se desarrollarían algunas disciplinas comunes. Esto es lo que se ha conocido como ALCA «light»”.81 Esta fórmula coincidió con una estrategia de bilateralización del proceso de apertura comercial. En esa línea, Estados Unidos “firmó un tratado de libre comercio con Chile y concluyó negociaciones con los miembros del Mercado Común Centroamericano. También lanzó negociaciones con la República Dominicana, Perú, Colombia, Ecuador y Bolivia. Desde el punto de vista de los intereses de los Estados Unidos, estas negociaciones secuenciales apuntaron a consolidar gradualmente una agenda y una arquitectura coherente con sus objetivos de negociación más amplios. Esta estrategia no fue sólo de los Estados Unidos. En efecto, el Mercosur intentó con mucho menos éxito establecer un área de libre comercio en América del Sur, mientras que México y Chile consolidaron su papel como centros de conexiones en el sistema de “ejes y rayos” que se estaba construyendo”.82 Convencido que Brasil no modificaría su postura frente al ALCA y preocupado que la Reunión Ministerial de Miami no fracasara, el 7 de noviembre del 2003 el responsable del comercio exterior de Estados Unidos, Robert Zoellick, invitó a su colega brasileño, Celso 80 Para mayores antecedentes véase Di Filippo. Op. Cit. pp. 12, 15 y 16. GIACALONE, Rita. Op. Cit. p. 28. Para más información en relación al ALCA “Light” véase VIGEVANI, Tulio, PASSINI, Marcelo. ALCA light. Política externa 13 (2): 45 – 52, septiembre–noviembre 2004. 82 BOUZAS, Roberto. El “nuevo regionalismo”… Op. Cit., p. 16. La teoría de ejes y rayos, o hub and spokes, señala que los países ejes, o hub, disfrutan de una preferencia comercial en el mercado de países rayo, o spoke, mediante una serie de acuerdos bilaterales separados. Sin embargo, los países rayos no tienen acceso a cada uno de los otros mercados. Peor aún, deben competir entre ellos para obtener preferencias en el mercado del país eje. 81 28 Amorim, a una reunión privada. El objetivo de este encuentro fue intercambiar opiniones acerca de la negociación e intentar consensuar posturas entre ambos países. Al día siguiente se efectuó una mini cumbre con los Cancilleres de16 países de la región (Argentina, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Estados Unidos, Jamaica, México, Panamá, Perú, República Dominicana, Trinidad y Tobago y Uruguay), destinada a destrabar las negociaciones y evitar el fracaso de la Ministerial de Miami. En dicho encuentro Estados Unidos y Mercosur acordaron las bases para establecer un ALCA menos ambicioso. Celebrada sólo semanas después del fracaso de la Quinta Conferencia Ministerial de la OMC en Cancún, la VIII Reunión Ministerial, que tuvo lugar en noviembre de 2003 en Miami, Estados Unidos, no logró disipar las dudas respecto del futuro del ALCA. Este encuentro marcó el abandono del principio de compromiso único o single undertaking, ya que los ministros reconocieron que los países podían asumir diferentes niveles de compromisos. En efecto, se acordó desarrollar un conjunto común y equilibrado de derechos y obligaciones que fuesen aplicables a todos los países, permitiendo además que aquellos que así lo desearan pudieran negociar, en el contexto del ALCA, beneficios y obligaciones adicionales.83 En líneas generales, el acuerdo de Miami no resolvió las discrepancias de fondo, ya que se pospuso la negociación sobre los temas principales, a pesar que sólo faltaban 12 meses para la fecha en que debían finalizar las negociaciones. Este nuevo esquema del ALCA supuso una victoria diplomática para Brasil, pero no se lograron superar las diferencias que habían impedido avanzar bajo el esquema anterior. En enero de 2004 tuvo lugar en Monterrey, México, una Cumbre Extraordinaria de las Américas, cuyo objetivo era discutir políticas públicas en torno a tres ejes fundamentales: desarrollo social, crecimiento económico con equidad y fortalecimiento de la actividad democrática. Previo al inicio de este encuentro, su principal promotor, el Primer Ministro de Canadá, Jean Chrétien, había señalado que la reunión no abordaría temas que tuvieran su propio curso de negociación, como el ALCA. No obstante la oposición brasileña, pero sin el alcance deseado por Estados Unidos, finalmente la Declaración de Nuevo León incluyó una breve alusión a la negociación del ALCA, señalando que se acogen “los avances logrados hasta la fecha para el establecimiento de un Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) y tomamos nota con 83 Para mayores antecedentes sobre lo acordado durante la VIII Reunión Ministerial véase la Declaración Conjunta de la Octava Reunión Ministerial de Comercio, disponible en http://www.ftaaalca.org/Ministerials/Miami/miami_s.asp 29 satisfacción de los resultados equilibrados de la VIII Reunión Ministerial del ALCA realizada en Miami en noviembre de 2003. Apoyamos el acuerdo de los ministros sobre la estructura y el calendario adoptado para la conclusión de las negociaciones para el ALCA en los plazos previstos, que fomentará, con la mayor eficacia, el crecimiento económico, la reducción de la pobreza, el desarrollo y la integración, a través de la liberalización del comercio, contribuyendo al logro de los amplios objetivos de la Cumbre”.84 La IV Cumbre de las Américas, celebrada en noviembre de 2005 en Mar del Plata, Argentina, marcó el fracaso de las negociaciones que pretendían establecer el Área de Libre Comercio de las Américas. Debido a la existencia de posturas divergentes en torno al futuro del ALCA, la Cumbre corrió el riesgo de culminar sin una Declaración. En ese sentido, el decimonoveno párrafo de la Declaración de Mar del Plata dejó claramente planteadas las divisiones existentes al señalar que: “reconociendo la contribución que la integración económica puede efectuar al logro de los objetivos de la Cumbre de crear trabajo para enfrentar la pobreza y fortalecer la gobernabilidad democrática:85 A. Algunos miembros sostienen que tengamos en cuenta las dificultades que ha tenido el proceso de negociaciones del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), y reconozcamos la contribución significativa que los procesos de integración económica y la liberalización del comercio en las Américas pueden y deben aportar al logro de los objetivos de la Cumbre de crear trabajo para enfrentar la pobreza y fortalecer la gobernabilidad democrática. Por ello, mantenemos nuestro compromiso con el logro de un Acuerdo ALCA equilibrado y comprensivo, dirigido a la expansión de los flujos comerciales y, en el nivel global, un comercio libre de subsidios y de prácticas que lo distorsionen, con beneficios concretos y sustantivos para todos, teniendo en cuenta las diferencias en el tamaño y nivel de desarrollo de las economías participantes, y las necesidades especiales y el tratamiento especial y diferenciado de las economías más pequeñas y vulnerables. Participaremos activamente para asegurar un resultado significativo de la Ronda de Doha que contemple asimismo las medidas y propósitos del párrafo anterior. Continuaremos promoviendo las prácticas y actividades establecidas en el proceso del 84 La Declaración de Nuevo León se encuentra disponible en http://www.summitamericas.org/SpecialSummit/Declarations/Declaration%20of%20Nuevo%20Leon%20-final-span.pdf. Para mayores antecedentes sobre el proceso del ALCA durante fines del 2003 y comienzos del 2004 véase GENTILI, Rafael. ALCA y Mercosur: Informe de Coyuntura Vol.1 Laboratorio de Políticas Públicas Buenos Aires – Programa de Política Internacional. <http://www.lpp-buenosaires.net/LPP_BA/Publicaciones/documentos/EI16_PPI_Vol1.pdf> Buenos Aires, 2005. 85 Los países del Mercosur se opusieron a que la Declaración explicitara qué países preferían una u otra alternativa. 30 ALCA, que garanticen la transparencia y promuevan la participación de la sociedad civil. Instruimos a nuestros responsables de las negociaciones comerciales a reanudar sus reuniones en el curso del año 2006, para examinar las dificultades del proceso ALCA, a fin de superarlas y avanzar en las negociaciones, de acuerdo con el marco adoptado en Miami, en noviembre de 2003. Asimismo, instruimos a nuestros representantes en las instituciones del Comité Tripartito a que continúen asignando los recursos necesarios para apoyar la operación de la Secretaría Administrativa del ALCA.86 B. Otros miembros sostienen que todavía no están dadas las condiciones necesarias para lograr un acuerdo de libre comercio equilibrado y equitativo, con acceso efectivo de los mercados, libre de subsidios y prácticas de comercio distorsivas y que tome en cuenta las necesidades y sensibilidades de todos los socios, así como las diferencias en los niveles de desarrollo y tamaño de las economías”.87 Por primera vez desde la I Cumbre de las Américas, celebrada en Miami en 1994, el Plan de Acción que acompañó a la Declaración no contuvo ninguna referencia al Área de Libre Comercio de las Américas. 86 87 Esta postura era avalada por 29 países, a excepción de Venezuela y los miembros del Mercosur. Este enfoque era respaldado por Venezuela y los 4 países del Mercosur. 31 IV. La política de la Política Comercial, casos de estudio Brasil y Estados Unidos fueron los dos actores más relevantes durante la negociación del Área de Libre comercio de las Américas. Si bien ambos propusieron caminos alternativos, muchas veces opuestos, compartían la condición de aglutinar a otros países con intereses similares. Así, mientras Brasil ejercía sus influencias sobre los miembros del Mercosur, Estados Unidos hacía lo propio con los del NAFTA. Para Estados Unidos, Brasil era el actor clave del ALCA, ya que de no lograr beneficios para acceder a ese mercado, el acuerdo no presentaría grandes ganancias para ellos. Por otra parte, el 60% de las exportaciones brasileñas hacia Estados Unidos se veían afectadas por algún tipo de obstáculo no arancelario y, de no lograr reducir significativamente ese porcentaje, Brasil no tenía incentivos para avanzar en un proceso de integración más allá de las fronteras del Mercosur. En esa línea, este capítulo pretende examinar las posturas, intereses y dificultades que poseían ambos Estados en relación a la negociación del ALCA, a fin de intentar responder a los objetivos y preguntas planteadas en la introducción. Brasil Hacia comienzos de los años 80, Brasil era considerado como una potencia intermedia emergente. Poseía esa condición por su dinámica economía, abundante en recursos naturales y capacidad tecnológica. Sin embargo, las dos décadas siguientes estuvieron caracterizadas por dramáticos cambios, en los cuales su rol internacional se redujo de manera considerable. La crisis de la deuda interrumpió cinco décadas de progreso económico, donde la economía brasileña fue una de las que más creció a nivel mundial. Con este panorama, y con una inflación desbordada, Fernando Collor de Mello fue electo Presidente en 1989. Su gobierno se caracterizó por instaurar un modelo neoliberal, aplicar una política de privatizaciones y desarrollar un acelerado y desordenado proceso de desgravación arancelaria. Como ha sido mencionado, en 1990 el Presidente George H. W. Bush lanzó la Iniciativa para las Américas. A diferencia de otros países de la región, esta propuesta no generó entusiasmo en Brasil. La diplomacia brasileña criticó su falta de amplitud, sobre todo por no incorporar la transferencia de ciencia y tecnología. La respuesta de ese país produjo acciones en dos ámbitos, ya que “de un lado, llevó a un acuerdo con Argentina, dando un paso más en la integración 32 económica y política con sus vecinos, mediante la adopción del Tratado de Asunción que creó Mercosur en 1991. Del otro, se logró un modelo peculiar de acuerdo con Estados Unidos, el 4+1”.88 El acuerdo con Argentina establecía que los dos países se alinearían en para entregar una respuesta a la propuesta norteamericana, lo cual protegía al gobierno brasileño de un eventual aislamiento. La creación del Mercosur también fue una respuesta contundente, ya que ambos países definieron a la integración regional como su prioridad. El mecanismo del “4+1” reflejó esta situación, pues sólo se firmó una vez que Estados Unidos aceptó negociar con el Mercosur como bloque, no aisladamente con cada uno de los cuatro Estados. Lo interesante de esto último es que Mercosur aún no había sido constituido formalmente como una entidad internacional.89 Como señaláramos, la iniciativa del Presidente Bush no prosperó. El gobierno del Presidente Fernando Henrique Cardoso En diciembre de 1994, durante la I Cumbre de las Américas, se propuso crear el Área de Libre Comercio de las Américas. Un mes después, en enero de 1995, Fernando Henrique Cardoso asumió la Presidencia de Brasil. La posición de su gobierno hacia el ALCA no varió sustancialmente en relación a la postura hacia la Iniciativa de las Américas. Así, la diplomacia brasileña buscó descalificar la celebración de la Cumbre, criticando temas de forma. Según lo establece José Augusto Guilhom, Brasil poseía cinco argumentos en contra de los procesos de integración continental. “Primero, el argumento global trader: Brasil tiene un perfil comercial bien equilibrado internacionalmente y posee intereses en todas las regiones del mundo. Un acuerdo regional como el ALCA no tendría gran relevancia en comparación con el comercio exterior del país. Segundo, la superioridad del Mercosur: según el Canciller brasileño, Celso Lafer, mientras Mercosur es un destino el ALCA es apenas una opción. Mercosur es comercial, político cultural, etc. Tercero, desinterés-unilateralismo de Estados Unidos: su máximo interés estaría en Europa y en Asia-Pacífico, por lo tanto la negociación de un Área de Libre Comercio sería una mera acción para dividir y limitar la integración del Cono Sur, o incluso hacerla inviable, de modo que se mantenga al resto del continente bajo su dependencia. 88 89 GUILOHN A., José. Op. Cit. p. 176. Ibidem. pp. 176 – 177. 33 Cuarto, la superioridad de la UE: un acuerdo con la UE sería más ventajoso para Brasil por diversas razones, desde el paralelismo entre los dos modelos de integración hasta el interés análogo en limitar la hegemonía de Estados Unidos. Quinto, el desmantelamiento: partiendo de la idea de la mayor competitividad global de la economía de Estados Unidos y el déficit en la balanza comercial bilateral, se concluye que la industria y el sector servicios brasileños serían desmantelados en la hipótesis de un aumento de competitividad con Estados Unidos”.90 En diciembre de 1995, luego de la firma del Acuerdo Marco Interregional (AMI), la Unión Europea y Mercosur emprendieron negociaciones destinadas a alcanzar un Acuerdo de Asociación Interregional. Así, “mientras resistía las presiones de Estados Unidos para acelerar en las negociaciones del ALCA, el gobierno brasileño intentaba avanzar en el frente Mercosur-UE, explorando las oportunidades del paralelismo entre ambos procesos. Al mismo tiempo, asumía posturas más comprometidas en la defensa de los intereses de los países en desarrollo en la definición de la agenda de lo que vendría a ser la primera rueda de negociaciones en el marco de la OMC”.91 El gobierno de Fernando Henrique Cardoso defendía un ALCA en el que todos los países tuvieran mejores condiciones de acceso a mercado. Es importante señalar que, contrario a lo que sucedía en otros países del continente, en los cuales las exportaciones eran altamente dependientes del mercado norteamericano, Brasil era un “comerciante global”, que buscaba mantener un equilibrio en sus relaciones comerciales con las diversas regiones.92 Para este país, el acuerdo hemisférico debía seguir el modelo OMC y no el del NAFTA 93, lo cual implicaba no adherir a cualquier ALCA. Uno de los principales beneficios que el gobierno brasileño observaba en las negociaciones del ALCA era la posibilidad que sus productos accedieran al mercado de Estados Unido, donde padecían importantes barreras arancelarias y paraarancelarias. Ibidem pp. 180 – 181. COSTA V., Alcides. Op. Cit. p. 142. Se discutía si El Mercosur debía escoger entre negociar un acuerdo con la Unión Europea o hacerlo en el marco del ALCA. En ese sentido, un estudio señaló que la eliminación de los subsidios europeos resultaría en un crecimiento de entre un 3,9% y un 6,3% del PIB de Brasil y un aumento de bienestar del orden de 7 billones de dólares. En defensa de la opción del ALCA se apuntaba que las exportaciones a la UE poseían bajo valor agregado, se encontraban concentradas en pocos productos y sufrían de mayor volatilidad de precios debido a la alta participación de commodities. Adicionalmente, las ventas hacia la zona ALCA se basaban en productos manufacturados, con mayor diversificación y precios más estables. Al respecto, véase MORAES, Paulo. Op. Cit. 92 MELLO, Fátima V. Op. Cit. p. 2. 93 El NAFTA incorporaba algunos capítulos sobre materias que no formaban parte de establecido en los textos jurídicos de la OMC, como inversiones, servicios financieros, energía y petroquímica básica, etc. 90 91 34 Hasta 1997, Brasil asumió un bajo compromiso con la etapa preparatoria del ALCA. Su estrategia consistía en postergar la negociación para ganar tiempo, argumentando que tenían mucho que perder y poco que ganar con la propuesta norteamericana. Ese análisis se fundamentaba en una relación entre la vulnerabilidad externa brasileña y el déficit en su balanza de pagos. Sin embargo, debido a los avances de las negociaciones, hacia 1997 la agenda externa de Mercosur y Brasil comenzó a verse afectada. Al respecto, Samuel Pinheiros Guimarães señaló que “la posición defensiva asumida frente al ALCA puede ser vista, desde otro ángulo, como una posición ofensiva en lo que se refiere a la política regional y global del país. Por lo tanto, yo no diría que se trata propiamente de estar presenciando una nueva polémica entre Brasil y Estados Unidos, pero si una búsqueda para negociar los límites de la adhesión brasileña a esa área de libre comercio”94 Adicionalmente, Brasil comprendió que su falta de entusiasmo no impediría el avance de los preparativos para la negociación del ALCA. A ello se sumaba que la III Reunión Ministerial tendría lugar en mayo de 1997 en Belo Horizonte, Brasil, y no deseaban que se produjera un fracaso. Producto de este mayor compromiso hacia la negociación, comenzaron los debates sobre qué posición debía asumir el país frente al proceso de integración continental. Entre los temas de interés para Brasil figuraba la “eliminación de las barreras al comercio agrícola, en particular los subsidios que otorgaba el Gobierno norteamericano a sus productores; la reducción consensuada de la aplicación de medidas antidumping por parte de Estados Unidos, consideradas discriminatorias para sus exportaciones agrícolas y de manufacturas; y el apoyo a la transferencia de tecnología hacia los países con menor desarrollados”.95 Entre las materias que le complicaban se encontraban: inversiones; compras públicas; medio ambiente; servicios; y propiedad intelectual. Para Brasil, “la administración norteamericana quería consolidar medidas ultra liberales forzando la apertura unilateral de las economías latinoamericanas para obtener ventajas comerciales por medio de reducciones en las barreras a sus exportaciones y capitales. Sin embargo, el Congreso norteamericano no se manifestó dispuesto a hacer concesiones eliminando los elevados subsidios a la agricultura y manteniendo la legislación antidumping que afecta la venta de productos manufacturados, entre los cuales se encuentran los siderúrgicos, exportados 94 CORTES, María Julieta. Op. Cit. pp. 10 -11. Pinheiros se desempeñaba como Director del Instituto de Investigaciones de Relaciones Internacionales de Itamaraty (IPRI) 95 ROMERO, Marco. Op. Cit. p. 125; MORAES, Paulo. Op. Cit. p. 16. 35 por Brasil”96. Adicionalmente, el Congreso norteamericano había establecido limitaciones para las negociaciones de mercancías como la carne, el aceite de soja y de otros vegetales, frutas, legumbres, azúcar, jugo de naranja, cacao, chocolate, preparados de café y té, algodón, cigarros, etc., productos exportados por Brasil. En referencia a la disputa entre Brasil y Estados Unidos por la conformación del ALCA, el Presidente Cardoso señaló: “Brasil no tiene fuerza para tanto. El mundo no debe ser pensado en términos de hegemonía. Lo que sí, Brasil no acepta una hegemonía absoluta de cualquier otro país y no queremos tampoco imponer la nuestra. Y además de no tener fuerza, no tenemos anhelo en esa dirección. Brasil tiene una actuación a nivel global. Estados Unidos no es nuestro primer cliente; es Europa, segundo Estados Unidos, que es más o menos equivalente a América Latina, y luego está Asia. Es mejor para el mundo, incluso para Estados Unidos, que exista una redistribución más significativa de poder en el plano mundial y en esta redistribución queremos ser partícipes junto con otros países de la región”97. La postura pro-ALCA adoptada por la administración Cardoso a contar de la III Cumbre de las Américas, efectuada en abril de 2001 en Quebec, produjo quiebres al interior de Itamaraty. Ello sucedió cuando el Embajador Samuel Pinheiros Guimarães, quien a la fecha se desempeñaba como Director del Instituto de Investigaciones de Relaciones Internacionales (IPRI), afirmó en un foro realizado en San Pablo que era un mito que el libre comercio beneficiase a todos los países por igual. Agregó que Brasil no tenía nada que ganar con la apertura de su comercio exterior, ya que, a su juicio, las empresas de su país no estaban en condiciones de competir con las americanas. Expresó que mediante el ALCA, Estados Unidos deseaba alinear a los países latinoamericanos con su política externa. Celso Lafer, Ministro de Relaciones Exteriores de Cardoso, reaccionó con molestia y le solicitó su la renuncia. Pinheiros se negó, pues señaló que había hablado a título personal, respondiéndole “use la navaja si quiere servir mi cabeza en alguna bandeja en la reunión de Quebec”. Finalmente, fue aparatado del cargo. Este hecho, aunque puntual, demuestra que Brasil había adoptado la decisión de no marginarse del proceso. Su estrategia apuntaría a consolidar un bloque latinoamericano para hacer valer sus posiciones y alcanzar resultados.98 La intervención del Presidente Cardoso durante la Cumbre de Quebec oficializó el viraje de la política brasileña y dejó claro que su país tenía una agenda para el ALCA, “Brasil quiere 96 CORTES, María Julieta. Op. Cit. p. 12. Ibídem. p. 13. 98 RODRÍGUEZ, Juan Manuel. Op. Cit. pp. 49 – 50. 97 36 imponer un límite a los instrumentos unilaterales de proteccionismo; quiere un acceso más libre a sectores en los que el país es competitivo; quiere patrones mínimos negociados de protección a los derechos humanos, a los derechos sociales, a la competitividad; y quiere condiciones factibles de ajuste para los sectores sensibles, más tiempo, más políticas compensatorias”.99 En su mensaje señaló que el ALCA era factible, pero que podía resultar muy beneficioso o muy dañino según se negociara. Es pertinente destacar que durante la negociación del ALCA, Brasil no actuaba como país, sino que lo hacía a través del Mercosur. En los Grupos de Negociación la posición de Brasil era manifestada a través de este bloque subregional. En efecto, durante su intervención en la Cumbre de Quebec, el Presidente Cardoso reiteró la idea que para su país "Mercosur es un destino y el ALCA es una opción", por lo cual sus mayores esfuerzos apuntaban al fortalecimiento de este bloque. Se mostró contrario a suscribir el ALCA si sólo respondía a intereses norteamericanos”.100 Durante la administración de Cardoso ocurriría otro hecho relevante para la negociación. Como se ha mencionado, en agosto del 2002 el Senado de Estados Unidos le concedió al Presidente Bush el Trade Promotion Authority para negociar acuerdos comerciales. Sin embargo, esta autorización contenía importantes limitaciones respecto de las concesiones que los negociadores podían otorgar, lo cual produjo molestia y frustración en las contrapartes. En efecto, los representantes brasileños expresaron inmediatamente su preocupación por las tendencias proteccionistas que predominaban en los legisladores estadounidenses. Al respecto, el Presidente Cardoso manifestó que “el Congreso americano acaba de aprobar el fast track para negociaciones como el ALCA. Pero lo aprobó con condicionantes que si fueran llevadas al pie de la letra significan que no va a haber TLC” Agregó que "el ALCA es sólo una propuesta comercial. Será aceptada o no dependiendo de nuestros intereses. La cuestión en una negociación es tener claros los intereses de cada uno, y tiene que ser una cosa recíproca".101 Las críticas al TPA llegaron inclusive desde la Cámara de Diputados brasileña, ya que allí se preparó una moción para solicitar la retirada de sus negociadores, ya que “condicionaba las negociaciones del ALCA al mantenimiento y ampliación de los mecanismos proteccionistas que perjudicaban a las exportaciones brasileñas, como los subsidios agrícolas y la ampliación indiscriminada de 99 GUILOHN A., José. Op. Cit. p. 184. ROMERO, Marco. Op. Cit. pp. 124 – 125. 101 Ibidem. p. 126 – 127. 100 37 medidas antidumping".102 La disconformidad por la aprobación del TPA con restricciones fue compartida por Luis Ignácio Lula da Silva, entonces candidato a la Presidencia. El gobierno del Presidente Luiz Inácio Lula da Silva A fin de disipar la incertidumbre respecto del interés que tendría Brasil hacia el ALCA durante un eventual gobierno suyo, el candidato a la Presidencia Luiz Inácio Lula da Silva expresó que “nos sentaremos a negociar en el ALCA con mucha firmeza, luchando mucho, de la misma manera en que los Estados Unidos son intransigentes en la defensa de sus intereses (…) Nosotros vamos a ser intransigentes en la defensa de nuestros intereses, y esa lucha va a permitir que la gente llegue a un acuerdo que interese al Brasil, a los Estados Unidos, y a los demás países el continente que van a participar en el ALCA (…) Si no creamos un mecanismo por el cual los países más ricos puedan ayudar a los más pobres, como la UE ayudó a España, a Grecia y a Portugal a adquirir una infraestructura para que se volvieran competitivos (…) la economía más fuerte puede sofocar a la economía más débil (…) Yo pienso que un acuerdo de libre comercio tiene que presuponer la supervivencia de la economía de cada país que forma parte del bloque”.103 Con esta afirmación buscaba disipar cualquier duda sobre lo que sería su eventual administración. En enero de 2003, Lula asumió sin establecer ninguna ruptura directa con el modelo del Presidente Cardoso, sin embargo, la Política Exterior de su gobierno se construyó sobre la base de una evaluación crítica de la construcción y resultados alcanzados por su predecesor. Así, con una postura revisionista, pero sin querer apartarse de forma dramática de los legados de Cardoso, Lula señaló que su política exterior estaría fundada en “1) la subordinación directa de la política exterior a los dictámenes del desarrollo, orientado éste por una perspectiva humanista; 2) la reafirmación de la soberanía y de los intereses nacionales en el plano internacional; 3) la centralidad y el apoyo al comercio exterior como herramienta esencial para el desarrollo económico y para la reducción de las vulnerabilidades externas del país; 4) el compromiso en la construcción de alianzas y sociedades en los planos regional y global simultáneamente, en favor de objetivos y causas identificadas con las necesidades del desarrollo económico y social; y, por 102 103 Íbidem. MELLO, Fátima V. Op. Cit. p. 1. 38 último, como rasgo efectivamente distintivo, 5) la acción decidida en favor de la promoción de un orden político y económico más democrático, justo y equitativo entre las naciones”.104 El nuevo gobierno de Brasil deseaba focalizar sus esfuerzos en el Mercosur antes de insertarse en el proceso del ALCA. Para Lula, la compatibilidad entre la integración regional o subregional de los países de América Latina y el Caribe, y la integración hemisférica, era un problema que no había sido adecuadamente abordado. Al respecto, los socios del Mercosur estimaban que la plena inserción internacional de sus economías radicaba en una consolidación previa y profunda del proceso de integración en el Cono Sur. Se estimaba que una integración continental acelerada podría perjudicar la meta de fortalecer política y económicamente al Mercosur y establecer relaciones de excesiva dependencia con Estados Unidos.105 Si bien su prioridad estaba destinada a fortalecer los procesos subregionales de integración, el Presidente Lula señalaba que las negociaciones comerciales poseían una gran importancia para Brasil, como una forma de integrar completamente al país en las dinámicas del comercio internacional, respetando, al mismo tiempo, su derecho soberano a tomar decisiones de acuerdo a su modelo de desarrollo. En ese sentido, el Gobierno de Lula renovó el compromiso de Brasil de continuar su activa participación en las negociaciones hemisféricas, que entraban en una etapa decisiva en noviembre de 2002 durante la Reunión Ministerial de Quito, cuando Brasil y Estados Unidos asumieron la co-Presidencia.106 Frente a la opción de Estados Unidos de negociar su política de defensa comercial y apoyo a la agricultura exclusivamente en la Organización Mundial de Comercio, Brasil decidió responder con una medida similar y planteó que los temas relacionados con propiedad intelectual, compras públicas, servicios, inversiones y medio ambiente, debían ser abordados en el mismo foro multilateral. En opinión del nuevo Gobierno brasileño, incorporar estas materias a las negociaciones del ALCA minaría su capacidad para desarrollar políticas públicas de tipo social, medioambiental y tecnológico.107 A fin de destrabar esa situación y reformular la estructura de la negociación, en mayo de 2003, previo a la VIII Reunión ministerial de Miami, Brasil presentó una propuesta denominada de “tres trilhos” (tres vías), las cuales podían ser desarrolladas de forma paralela. Así, “la primera 104 ROMERO, Marco. Op. Cit. p. 125. MORAES, Paulo. Op. Cit. p. 16. Traducción personal. 106 BARBOSA, Rubens. Perspectivas da ALCA. Política externa 13 (2): 53 – 62, septiembre – noviembre 2004, p. 55. Traducción personal. 107 Ibídem. p. 55 – 56. 105 39 vía se denominó “El ALCA posible”. Esta implica tratar en forma bilateral - entre los países y Estados Unidos, o entre bloques regionales y Estados Unidos- la apertura de los mercados para la mayoría de los productos, la reducción de tarifas para las mercaderías y la notificación de los mecanismos aduaneros utilizados por los países miembros. En esta vía no se consideran temas controvertidos como salvaguardas o subsidios. La segunda vía consiste en dejar en el seno de la Organización Mundial del Comercio la resolución de los asuntos complicados como la apertura agrícola, las compras gubernamentales, servicios, propiedad intelectual e inversiones. Una vez resueltos estos temas en la OMC se incorporarían al ALCA. La tercera es la vía la hemisférica, el ALCA propiamente dicho y propone un “ALCA a mediano plazo”, es decir la integración hemisférica será alcanzada entre los años 2005 y 2015. Acá se incluyen las definiciones pertinentes a sistemas de origen, armonización de mecanismos aduaneros, barreras no tarifarias, salvaguardas y solución de controversias”.108 La iniciativa fue rechazada por Chile, México, Colombia, algunos países centroamericanos y Estados Unidos. Como fuera señalado, durante la Ministerial de Miami la situación se “salvó” mediante el abandono del principio del single undertaking y el establecimiento de diferentes niveles de compromisos. De la mano de la nueva Política Exterior de Lula, hacia el 2003 – 2004, Brasil se había posicionado como un actor internacional relevante. Ello quedó demostrado mediante los resultados obtenidos en la Ronda de Doha, “que culminó con un acuerdo para el lanzamiento de una nueva ronda de negociaciones multilaterales, fueron considerados como muy importantes para el Brasil y las economías en desarrollo; en dicho desenlace ese país jugó un papel muy activo, conjuntamente con otros países menos desarrollados, consiguiendo, mediante una estrategia de alianzas flexibles, acuerdos de principio sobre la limitación de los derechos de patentes en el caso de las medicinas; la eliminación de las barreras y subsidios al comercio agrícola; y la discusión de restricciones en el uso de barreras fitosanitarias para limitar las importaciones”.109 En noviembre del 2004, Robert Zoellick, representante comercial de Estados Unidos, reconocía el posicionamiento internacional que había alcanzado Brasil al declarar que “quienes quieren impulsar a Brasil como potencia deben entender que no está listo si no afronta políticas adecuadas, y deben ayudar a crear incentivos".110 108 109 CORTES, María Julieta. Op. Cit. pp. 23 – 24. ROMERO, Marco. Op. Cit. p. 125. 110 GENTILI, Rafael. ALCA y MERCOSUR: Informe de Coyuntura Vol. 1 Laboratorio de Políticas Públicas Buenos Aires – Programa de Política Internacional. Buenos Aires, 2005. 40 Estados Unidos Objetivos en el ALCA Desde el fin de la Segunda Guerra Mundial, Estados Unidos desempeñó un papel importante en la promoción del multilateralismo comercial, liderando diversas rondas negociadoras del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT). Su objetivo era impulsar una fuerte reducción de aranceles, sobre todo en el sector industrial, para eliminar las barreras al comercio y ampliar sus mercados.111 Hacia fines de los años ochenta, la competitividad de la economía norteamericana había decrecido sustancialmente. Si bien las principales razones se relacionaban con problemas micro y macroeconómicos internos, su política comercial necesitaba algunos cambios. En atención a ello, durante dicha década Estados Unidos promovió la firma de acuerdos comerciales con algunas regiones y países americanos. El primero de ellos fue la “Iniciativa para la Cuenca del Caribe”, formulada en mayo de 1982, cuyo resultado fue una ley que otorgó un estatuto comercial preferencial a los países caribeños. Sin embargo, ello estuvo sujeto a tres condiciones: “Primero, que los países fueran democráticos. Segundo, que se emprendieran reformas orientadas hacia el mercado y el libre comercio. Tercero, que se brindara amplia protección a las inversiones estadounidenses”112. Ese sistema preferencial fue utilizado como un modelo para promover el crecimiento y la integración económica de los países en desarrollo. El primer hito de esta nueva estrategia ocurrió en 1988, mediante la firma de un acuerdo de libre comercio con su principal socio comercial, Canadá. En 1990, Estados Unidos miró hacia México, país con el cual estableció negociaciones destinadas a ampliar el acuerdo conseguido con Canadá. Éstas concluyeron a finales de 1992 con la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA o TLCAN), el cual entró en vigor el 1 de enero de 1994. La importancia del NAFTA respecto del ALCA consistía en que sus tres miembros deseaban utilizarlo como punto de partida para las negociaciones. En efecto, “las cláusulas del TCLAN seguirán siendo válidas para Canadá, México y los Estados Unidos, que intentarán extenderlas también a otros países. Cuanto más débil sea el ALCA, más importante seguirá siendo el 111 RODRÍGUEZ, Juan Manuel. Op. Cit. p. 11. DEBLOCK, Christian, TURCOTTE, Sylvain. Estados Unidos, Brasil y las negociaciones hemisféricas: el ALCA en modalidad bilateral. Foro Internacional XLV (1): 5 – 34, enero – marzo 2004, p. 9, 112 41 TCLAN para estos tres países. Sin embargo, el proceso del ALCA puede incitarles a aumentar su grado de integración en el TCLAN más allá de los asuntos comerciales.”113 En junio de 1990, el Presidente Bush anunció el lanzamiento de un proyecto mayor, la “Iniciativa para las Américas”. Si bien esta empresa no logró materializarse, trajo consigo dos consecuencias positivas para Estados Unidos: los países latinoamericanos se interesaron en la propuesta, ya que les otorgaba la posibilidad de obtener mayor acceso al mercado norteamericano, y Washington logró transmitir un mensaje claro, dirigido tanto a los países del hemisferio como a los miembros del GATT. Con el terreno así preparado, en diciembre de 1994 se celebró la I Cumbre de las Américas, donde se reunieron 34 de los 35 Jefes de Estado y de Gobierno de Continente Americano. De esta Cumbre nació un Plan de Acción que “constaba de 23 iniciativas y más de 150 medidas, divididas en cuatro grandes temas: la preservación y reforzamiento de la comunidad de democracias de las Américas; la promoción de la prosperidad mediante la integración económica y el libre comercio; la erradicación de la pobreza y de la discriminación en el continente; y la garantía de un desarrollo sustentable y la conservación del medio ambiente natural para las generaciones futuras.”114 Uno de los objetivos más importantes anunciados durante esta Cumbre fue la decisión de crear el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). Esta propuesta debe entenderse en el contexto de la estrategia norteamericana que pretendía consolidar a América Latina como una privilegiada zona de comercio e inversión. Frente a la iniciativa del Presidente Clinton, cabe preguntar por qué Estados Unidos escogió a América Latina. Para Juan Pedro Rodríguez, las principales razones se relacionarían con factores histórico-económicos; con el reducido número de regiones en el mundo que todavía no participaban de un proceso de integración comercial con alguna potencia económica; con el importante crecimiento económico y comercial que registraba América Latina; y con los acuerdos subregionales que se negociaban en Centro y Sudamérica.115 De esa forma, mediante la construcción del ALCA, Estados Unidos buscaba obtener una mayor apertura regional, mejores condiciones para sus inversiones en el extranjero y el crecimiento de su comercio exterior. En ese sentido, el ALCA buscaba profundizar la tendencia de la década de los noventa, que 113 HORLICK, Gary N., PALMER, Claire R. Op. Cit. p. 9. DEBLOCK, Christian, TURCOTTE, Sylvain . Op. Cit. p. 10. 115 RODRÍGUEZ, Juan Manuel. Op. Cit. p. 11. 114 42 mostraba un aumento de la participación de América Latina en el total de las exportaciones norteamericanas.116 Algo similar ocurría con la inversión extranjera directa. Si bien como región Europa era el principal inversor en América Latina, a nivel país esa posición le correspondía a Estados Unidos. Por lo tanto, el establecimiento de una zona de libre comercio en todo el continente resultaba comprensible en el contexto de la estrategia norteamericana, que deseaba consolidar en el campo comercial el dinamismo que su economía retomó en la década de los noventa.117 Los acuerdos subregionales que se negociaban en Centro y Sudamérica constituían otro argumento para acelerar la interacción comercial. En los años noventa, éste proceso adoptó una dinámica importante que, de haberse consolidado, habría otorgado preferencias a los países participantes. Frente a ese eventual escenario, Estados Unidos no deseaba que sus productores se vieran en una situación desventajosa para acceder a esos mercados. Los exportadores norteamericanos percibían los costos de la no participación de su país en esos acuerdos comerciales y estimaban que sus miembros podrían comenzar a utilizar medidas paraarancelarias.118 Christian Deblock y Sylvain F. Turcotte identifican a la globalización y a sus consecuencias como las razones que tuvo Estados Unidos para plantear un proyecto como el ALCA. Los autores afirman que Estados Unidos no estaba al margen de las realidades generadas por los fenómenos de alcance global. Ello se relacionaría con la apertura de los mercados y el retorno de las políticas liberales, que convirtió a la integración competitiva en la clave del crecimiento económico mundial. Así, la globalización sería opuesta al método “negativo” de negociación, el cual consiste exclusivamente en reducir o suprimir aranceles sin dar paso a la libre circulación de mercancías y capitales, y proclive a la implementación de marcos normativos transnacionales “positivos”, que responden a realidades de integración profunda de los espacios económicos.119 Agregan que “la orientación general de la política económica internacional de Estados Unidos no puede ser sino global, sin perjuicio de que, para alcanzar más rápida y eficazmente sus objetivos, pase por la vía regional o bilateral, tanto en el continente como en las 116 Ibidem. p. 12. Ibidem. p. 13. 118 Ibidem. 119 DEBLOCK, Christian, TURCOTTE, Sylvain . Op. Cit. p. 16. 117 43 otras regiones del mundo. Pero es, sin duda, en el Continente Americano donde esta estrategia puede llegar más lejos.”120 Otra razón importante que explica el interés manifestado por Estados Unidos hacia el establecimiento de un Área de Libre Comercio de las Américas, tiene relación con el objetivo de ese país de iniciar una nueva ronda de negociaciones en la OMC. La Casa Blanca deseaba promover una mayor apertura de los mercados entre los miembros de la OMC, pero no contaba con el apoyo de todas las Partes de esa organización. De esa forma, Estados Unidos tenía interés por servirse de unas negociaciones para tratar de influir en otras. El Gobierno norteamericano habría estimado que el proceso del ALCA, en el cual participaba un elevado número de miembros de la OMC, impulsarían a su vez las negociaciones en esa organización. Debido a la mayor facilidad de negociar con un menor número de miembros, 34 en el ALCA versus más de 140 en la OMC, Estados Unidos Estimaba que si las negociaciones del ALCA concluían de forma exitosa, éstas podrían extenderse al resto de los miembros de la OMC.121 Sin embargo, después del desastre de Seattle y del fracaso de Cancún, pocos estimaban que las negociaciones en la OMC podrían reanudarse fácilmente. Resistencias internas hacia el ALCA No obstante el mencionado interés de Estados Unidos por desarrollar una política agresiva que permitiera conformar un Área de Libre Comercio de las Américas, al interior de ese país también existían resistencias. Para entenderlas, se deben considerar las condiciones domésticas que enfrentaron los Gobiernos de Bill Clinton y George W. Bush. La expresión más clara de esta reticencia fue la negativa del Congreso de ese país para otorgar el fast track, posteriormente denominado Trade Promotion Authority (TPA), al Presidente Clinton.122 Las dos principales razones para ello tenían que ver con temas laborales y medioambientales, así como por una visión negativa del NAFTA. 120 Ibídem. HORLICK, Gary N., PALMER, Claire R. Op. Cit. p. 4. 122 El fast track (vía rápida) o Trade Promotion Authority (TPA) significaba que el Congreso de Estados Unidos cedía parte de su soberanía en materia de comercio exterior a la Casa Blanca. Esta prerrogativa es otorgada l presidente Bush en agosto del 2002. 121 44 Las organizaciones sindicales y los grupos de presión ecologistas resultaron serios obstáculos para la administración de Clinton en lo concerniente al ALCA. Posteriormente, durante el gobierno republicano, esas organizaciones se debilitaron, pese a que no llegaron a desaparecer por completo. Además, a diferencia de Bush, por motivos electorales Clinton estaba en deuda con los sindicatos, por lo cual debía incluir disposiciones en materia de empleo en cualquier acuerdo comercial, medida a la que se oponían con firmeza muchos representantes republicanos. Por otra parte, especialmente luego de su alejamiento del Protocolo de Kyoto y de la regulación de emisiones de dióxido de carbono, Bush tampoco tenía la obligación de agradar a los grupos de presión ecologistas. Sin embargo, los congresistas demócratas seguían concediendo una enorme importancia a estos asuntos, por lo tanto, Bush tampoco podía ignorarlos si deseaba obtener el TPA. Sin embargo, no estaba dispuesto a ceder más allá de los acuerdos complementarios establecidos con motivo del NAFTA, los cuales únicamente obligaban a los participantes a aplicar su propia normativa ambiental y laboral. Un importante grupo empresarial estadounidense, la Asociación Nacional de Fabricantes (NAM), se oponía al establecimiento de sanciones comerciales en aspectos no estrictamente relacionados con el comercio. Este tema podría haberse convertido en un problema para Estados Unidos, ya que la mayoría de los países que participaban en la negociación del ALCA se manifestaban en contra de fijar normas internacionales en materias laborales y ambientales, sobre todo si estaban respaldadas por un mecanismo de solución de controversias.123 Poco tiempo después de la entrada en vigor del NAFTA, México ingresó en una profunda recesión que redujo sus importaciones. Así, “el saldo comercial norteamericano con México se deterioró por la fuerte reducción de las compras de este país y de un superávit de 5,4 mil millones de dólares en 1992 pasó a un déficit de 15,8 mil millones en 1995 y algo más en 1996. Esto podía ser explicado por la recesión, pero lo grave es que ahora que México recuperó su nivel de actividad, sigue teniendo un saldo favorable con los EE.UU. de 14.500 millones de dólares en 1997. Esto hizo que en los EE.UU. la apertura comercial sea presentada por sus detractores como sinónimo de desequilibrio comercial”.124 Al respecto, cabe señalar que a comienzos de los 90 el comercio de Estados Unidos con México era menor a la mitad del comercio norteamericano con Canadá, sin embargo, cuando se discutió el fast track para el 123 124 HORLICK, Gary N., PALMER, Claire R. Op. Cit. pp. 2 – 3. RODRÍGUEZ, Juan Manuel. Op. Cit. p. 18. 45 acuerdo con Canadá prácticamente no hubo debate, mientras que si lo hubo con ocasión de la negociación con México. Para el caso de Chile se volvieron a presentar objeciones. Aunque los países del ALCA representaban una menor proporción que el comercio que Estados Unidos mantenía con Canadá y México, y no obstante existía una balanza comercial favorable tanto con Argentina como con Brasil, el antecedente de lo ocurrido con México dificultó la aprobación de un nuevo fast track y reflejó la gran sensibilidad que existía en Estados Unidos respecto del proceso de apertura comercial.125 Joaquín Roy ha afirmado que además de los reiterados problemas para la obtención del fast track, Estados Unidos presentaba otro escollo interno que dificultaba la negociación de acuerdos comerciales, la “recurrencia de la dispersión (especialmente durante la Presidencia de Clinton) negociadora y de influencia en el proceso hacia el libre comercio, repartida entre diversos departamentos y agencias, cada uno con unas miras y unas presiones diferentes”. 126 Este inconveniente habría sido drásticamente limitado con el liderazgo de Bush y de su Subsecretario de Estado, Robert Zoellick. Los atentados del 11 de septiembre del 2001 generaron cambios relevantes en la Política Exterior de Estados Unidos y en las relaciones internacionales a nivel global. El establecimiento y funcionamiento de una coalición antiterrorista se convirtió en el tema principal de la Política Exterior de ese país, restando importancia a los temas comerciales. Sin embargo, estas materias no fueron del todo abandonadas, simplemente cambiaron de ritmo y propósito. Prueba de ello es que hacia el final de su mandato, Bush aumentó las iniciativas en los diversos frentes de negociación comercial. Como consecuencia de ello, el 6 de agosto del 2002 obtuvo el anhelado Trade Promotion Authority. Esta autorización fue aprobada por el Comité de Medios y Arbitrios de la Cámara y por el pleno de la Cámara de Diputados el 6 de diciembre de 2001, por el margen de un voto, con 215 a favor y 214 en contra. Posteriormente, el Comité de Finanzas del Senado lo aprobó el 12 de diciembre de 2001, por 18 votos a favor y 3 en contra.127 Finalmente, el 6 de agosto de 2002 el Senado otorgó su aprobación al TPA, con lo cual concluyó el trámite parlamentario. Si bien se esperaba que este hecho reimpulsara las negociaciones del ALCA, diversos países de América Latina consideraron que la aprobación del TPA reducía las posibilidades de 125 Ibídem. ROY, Joaquín. Op. Cit. p. 163. 127 ROMERO, Marco. Op. Cit. p. 120. 126 46 alcanzar acuerdo, ya que creaba asimetrías que no respondían a los intereses de la región. Esta situación se debía a que el TPA concedido contenía un importante número de limitaciones, que excluían del “proceso de liberalización en ALCA a una lista de productos agrícolas (293 ítem), denominados sensibles, entre los cuales están todos los productos exportados por América Latina que compiten con producción norteamericana; se excluye la posibilidad de restringir el uso de las disposiciones antidumping; y, para asegurar que estas restricciones se cumplan, se amplía el poder de supervisión del Congreso en todas las fases de negociación, el cual tendrá sus representantes en las delegaciones norteamericanas, reduciendo la autoridad de los negociadores del ejecutivo”.128 Adicionalmente, la Comisión de Finanzas del Senado incluyó condicionamientos ambientales y laborales que no habían sido considerados por la Cámara de Diputados y que eran resistidos por muchos países latinoamericanos, por cuanto los consideraban proteccionistas. Según se interpretó, las disposiciones incorporadas “mantenían abierta la posibilidad para el unilateralismo norteamericano, como la que establece que el presidente Bush deberá informar al parlamento sobre el cumplimiento histórico de los derechos laborales por parte de los potenciales socios comerciales de Estados Unidos”129. Política comercial e intereses durante la negociación del ALCA En 1997, el Presidente Clinton presentó al Congreso norteamericano un informe donde se expresaban los objetivos de política comercial de su país. En él se indicaba que el comercio y el desarrollo económico se habían convertido en asuntos estratégicos fundamentales desde el fin de la guerra fría, por lo cual la prosperidad de Estados Unidos dependía de la habilidad para crear y mantener relaciones comerciales provechosas para ellos y sus contrapartes. Con este argumento se buscaba fundamentar la mantención de una postura agresiva hacia las negociaciones del ALCA.130 128 Ibídem. p. 123 Ibídem. 130 RODRÍGUEZ, Juan Manuel. Op. Cit. p 19 129 47 Los objetivos de la delegación estadounidense que asistió a la II Cumbre de las Américas, realizada en Santiago en 1998, fueron anunciados ante el Congreso norteamericano por el delegado para el ALCA, Richard Fisher: “a) Progresiva eliminación de las tarifas vigentes en América Latina, que eran cuatro veces más altas que las existentes en Estados Unidos. b) Eliminación de las barreras no arancelarias. c) Controlar las prácticas distorsionantes del comercio de productos agrícolas incluyendo aquellas que eran equivalentes a los “subsidios a la exportación”. d) Promover mecanismos y medidas aduaneras que aseguren que las operaciones sean conducidas con transparencia, eficiencia, integridad y responsabilidad. e) Eliminar barreras técnicas “innecesarias” al comercio. f) Liberalizar comercio de servicios. g) Asegurar protección adecuada y efectiva a los derechos de propiedad intelectual tomando en cuenta los cambios tecnológicos. h) Garantizar que no existan procedimientos empresariales anticompetitivos. i) Estructura legal justa y transparente para inversiones y flujos relacionados. j) Hacer que las políticas de liberalización comercial y medioambiental sean mutuamente sustentables. k) Asegurar la observancia y promoción de los derechos laborales, renovando el compromiso del ALCA respecto a los niveles laborales esenciales que son internacionalmente reconocidos”131. De los nueve temas que se discutían en los Grupos de Negociación, acceso a mercados; inversión; servicios; compras del sector público; solución de controversias; propiedad intelectual; subsidios, política de competencia; antidumping y derechos compensatorios; y agricultura, los dos últimos complicaban particularmente a Estados Unidos. Por otra parte, sus mayores intereses se relacionaban con acceder al mercado del Mercosur e impulsar sus exportaciones de servicios y tecnología hacia Latinoamérica. A su vez, los países de América Latina y el Caribe buscaban la apertura del mercado norteamericano para sus exportaciones, básicamente agrícolas y primarias, y la reglamentación del uso de las normas antidumping, que eran utilizadas unilateralmente por 131 Ibídem. 48 Estados Unidos para frenar el flujo de importaciones que competían con su producción doméstica.132 El 2002, poco después de la Reunión Ministerial de la OMC en Doha, el Senado estadounidense aprobó la legislación agrícola conocida como “Farm Bill", mediante la cual se “incrementaba la remuneración para los productores agrícolas norteamericanos entre un 21 por ciento y un 64 por ciento, dependiendo del producto, en relación con los niveles actuales de ayuda; esta disposición tiene diez años de duración y significaría una asignación presupuestaria adicional estimada en 17 mil millones de dólares anuales”.133 Tal medida era claramente un reforzamiento de las tendencias proteccionistas y enviaba un negativo mensaje a los países que participaban del proceso de conformación del Área de libre Comercio de las Américas. El Gobierno de Estados Unidos declaraba que no discutiría sus subsidios agrícolas a nivel hemisférico, situación que era considerada de especial relevancia por los países del Mercosur, en especial Brasil y Argentina. Según se ha señalado, una razón importante por la cual Estados Unidos se negaba a satisfacer las demandas agrícolas de los países del ALCA era que la mayoría de sus exportaciones del rubro se destinaban a países que se encontraban fuera de la región. En ese contexto, para Estados Unidos no resultaba conveniente abordar el tema de los subsidios agrícolas si otros países, como Japón, China o los miembros de la Unión Europea, no hacían lo propio en el marco de la OMC. Es pertinente señalar que durante las negociaciones del Acuerdo de Libre Comercio de comienzos de los 90, Canadá, que destinaba el 75% de sus exportaciones a Estados Unidos, solicitó limitar los subsidios generales, pero los delegados norteamericanos rechazaron la medida, ya que Estados Unidos destinaba el 75% de sus exportaciones a otros mercados. Por razones semejantes, Estados Unidos desestimó recortar su programa de apoyo al sector agrícola en la negociación del ALCA.134 Otro tema que complicaba a Estados Unidos era el establecimiento de medidas precisas que regularan el antidumping. Según Claudio Katz, las barreras paraarancelarias aplicadas por Estados Unidos, principalmente medidas antidumping, afectaban al 34% de los productos exportados por el Mercosur.135 132 ROMERO, Marco. Op. Cit. p. 124. Ibídem, p. 122 134 HORLICK, Gary N., PALMER, Claire R. Op. Cit. p. 5. 135 KATZ, Claudio. Op. Cit. p. 30. Investigador y profesor de la Universidad de Buenos Aires y CONICET. 133 49 Si bien los negociadores norteamericanos podían haber tenido una mayor disposición para flexibilizar algunas cláusulas de la ley de defensa comercial, a cambio de mejor acceso a mercado o del aumento en la protección de la propiedad intelectual en los países del ALCA, en la práctica los miembros del Congreso estadounidense estaban estrechamente vinculados con las industrias de sus Estados, por lo cual reconocían que no resultarían reelectos si eran vistos como traidores por abrir un sector industrial a los competidores extranjeros.136 Al respecto, Gary Horlick y Claire Palmer agregan que “los países del ALCA no se pueden permitir un sistema en el que, cada vez que logran desarrollar una industria que comienza a ser competitiva internacionalmente, se les deniega acceso a su mercado más amplio mediante la ley antidumping, con la consiguiente destrucción de la industria. El tamaño relativo de los mercados también es un componente esencial del problema. Otros países, como Canadá, México, Brasil y Argentina, también emplean legislación antidumping, pero sus mercados no son lo suficientemente grandes para destruir una industria estadounidense que se vea apartada de ese mercado por dicha legislación. La industria estadounidense siempre puede “replegarse” a su mercado interior, mientras que lo contrario no siempre es cierto para los productos de otros países”.137 Al igual como sucedía con el tema agrícola, Estados Unidos no estaba dispuesto a realizar concesiones en materias de antidumping en las negociaciones del ALCA, ya que estimaba que ese era un tema que debía abordarse en el marco de la OMC. Durante los últimos años del proceso, las negociaciones se tornaron más complejas y el avance era cada vez menor. En ese contexto, Estados Unidos optó por priorizar la vía bilateral. Para ello, Washington firmó un tratado de libre comercio con Chile, concluyó negociaciones con el Mercado Común Centroamericano y lanzó iniciativas con Bolivia, Colombia, Ecuador, República Dominicana y Perú. Esta estrategia apuntaba tanto a conseguir lo que no había alcanzado por la vía multilateral, como a presionar a los países del Mercosur.138 136 HORLICK, Gary N., PALMER, Claire R. Op. Cit. p. 27. Ibídem, p.28 138 Ibídem, p. 7 137 50 V. Conclusiones El proyecto lanzado por el Presidente Clinton durante la I Cumbre de las Américas en 1994 respondía a un fenómeno típico del mundo globalizado, por cuanto reflejaba la internacionalización de las estructuras productivas, la transformación de los estándares tecnológicos y la conformación de acuerdos comerciales basados en temas económicos, sociales, geográficos y políticos. En general, la participación de los países en iniciativas de integración responde al interés de acceder a otros mercados, obtener los beneficios que generan las economías de escala, promover la inversión y consolidar procesos de apertura comercial mediante el establecimiento de compromisos internacionales.139 En ese sentido, el proyecto que pretendía establecer el Área de Libre Comercio de las Américas constituyó un buen ejemplo de lo que se ha denominado “nuevo regionalismo”, por cuanto abordaba temas que tradicionalmente se han considerado internos de los Estados, como narcotráfico, derechos humanos, y democracia, entre otros. Por esta razón, una de las principales críticas que se le realizan a los acuerdos comerciales es la incorporación de normas que afectan las facultades soberanas de los Estados. Ello evidencia la necesaria vinculación que debe existir entre la Política Comercial y los objetivos de Política Exterior de los Estados, ya que la primera constituye un elemento fundamental de la segunda. La negociación del ALCA se caracterizó por involucrar a una gran cantidad de países, por su disparidad de tamaño, por las asimetrías en los niveles de desarrollo, porque la mayoría de los involucrados ya pertenecían a algún acuerdo regional de integración y, sobre todo, por su carácter vertical, al incluir a países desarrollados como Canadá y Estados Unidos.140 Para que una negociación con estas características pudiera concluir satisfactoriamente se debían abordar dos problemas de fondo, la flexibilidad y las asimetrías. Así, debido a la gran heterogeneidad de los países, resultaba fundamental que todos pudieran haberse beneficiado de la liberación comercial, mediante la incorporación de medidas tendientes a reducir las enormes diferencias de desarrollo. Adicionalmente, como nos recuerda Aída Lerman, las asimetrías “no sólo se relacionan con la capacidad para competir en igualdad de condiciones cuando el acuerdo se perfeccione, sino también con los recursos intelectuales e institucionales para llevar adelante las 139 140 Véase MORAES, Paulo. Op. Cit. p. 6. Traducción personal Véase LERMAN, Aída. Op. Cit. p. 831. 51 negociaciones”.141 En ese sentido, si bien se estipuló que las necesidades especiales de las economías más pequeñas serían abordadas durante la negociación, para lo cual se estableció el Grupo Consultivo sobre Economías más Pequeñas, en la práctica ello no fue debidamente incorporado, transformándose en una de las críticas más frecuentes que es posible recoger en la literatura revisada. En línea como lo señalado en el párrafo anterior, parece pertinente recordar lo expresado por Herminio Blanco y Jaime Zubbludovsky, en el sentido que existían al menos cinco razones que hacían del ALCA un proyecto de gran complejidad: “el elevado número de participantes; la heterogeneidad de los niveles de desarrollo de los 34 países de la zona; la coincidencia de la negociación hemisférica con la Agenda Para el Desarrollo Doha de la Organización Mundial del Comercio (OMC); la necesidad de resolver la coexistencia del ALCA con otros acuerdos subregionales en vigor; y, finalmente, la postura del Congreso estadounidense con respecto a las iniciativas comerciales”.142 Los nueve años de negociaciones del ALCA, de los cuales más de un tercio se dedicaron a lograr un acuerdo sobre la estructura de negociación y su alcance, fueron testigos de importantes cambios al interior del Continente Americano. Los países de América Latina que comenzaron a negociar el acuerdo en 1994 habían sufrido cambios importantes hacia el 2005, sin embargo, la negociación no recogió estas diferencias. Durante este periodo, Brasil emergió en la escena internacional como actor relevante y algunos países “viraron” a la izquierda. Analizando el caso de Brasil, resulta posible apreciar que existieron diferencias de aproximación entre las administraciones del Presidente Fernando Henrique Cardoso y el Gobierno de Luiz Inácio Lula da Silva. El modelo del primero mostraba mayores sintonías con una visión neoliberal del crecimiento económico, mientras que la perspectiva del segundo era menos ortodoxa respecto de ese modelo, por cuanto pregonaba la necesidad de generar un desarrollo económico y social sustentable. En relación a su aproximación regional, ambos Jefes de Estado demostraron una preocupación especial por consolidar y fortalecer Mercosur como objetivo prioritario, luego estaban las negociaciones del ALCA. Sin embargo, durante la presidencia de Lula este proceso 141 Ibídem. P. 831. Otro texto que aborda de manera adecuada el tema de las asimetrías en la negociación del ALCA es BUSTILLO, Inés, OCAMPO, José Antonio. Asimetrías y cooperación en el Área de Libre Comercio de las Américas. Serie Informe y Estudios Especiales. Santiago, CEPAL, 2003. 142 BLANCO M., Herminio, ZUBLUDOVSKY K. Jaime. ALCA, un largo y tortuoso camino. Foreign affairs en español 3 (4): 115 – 128, octubre–diciembre 2003, p. 115. 52 se acentúa, en especial luego de la elección de Néstor Kirchner en Argentina. En ese sentido, es pertinente recordar lo expresado por Williams Dymond, para quien “Brasil siempre mostró una posición tibia en su apoyo a la meta de lograr un acuerdo de libre comercio hemisférico. Su meta primaria es expandir y consolidar el Mercosur y utilizarlo como una plataforma de lanzamiento para un acuerdo con toda América del Sur en el cual él sería el protagonista principal. El formar parte de un acuerdo de libre comercio que sumerge al Mercosur dentro de un acuerdo de libre comercio dominado por los Estados Unidos resulta poco atractivo para los brasileños”.143 Adicionalmente, cabe recordar que tradicionalmente Brasil ha basado su desarrollo en la actividad de su gran mercado interno. Brasil tenía intereses y dificultades propios en la negociación. Sus prioridades se relacionaban con el acceso de sus productos al mercado de Estados Unidos, de la mano de dos medidas fundamentales: la eliminación de los subsidios al comercio agrícola y la reducción consensuada de la aplicación de reglas antidumping. Por otro lado, sus dificultades principales estaban en temas de inversiones, compras públicas, medio ambiente, servicios, y propiedad intelectual. Su reticencia a ofrecer propuestas de acceso a mercado en estas materias, y su postura para abordar estos temas en la Organización Mundial de Comercio fueron una de las principales causas del fracaso en las negociaciones del ALCA. Como fuera mencionado, Estados Unidos fue el principal promotor de la negociación destinada a establecer una zona de libre comercio que comprendiera desde Alaska hasta Tierra del Fuego. En ese sentido, este país presentó mayor continuidad que Brasil en su política hacia el ALCA. Tanto el Presidente Clinton como el Presidente Bush estuvieron comprometidos con la negociación. Sin embargo, el primero fracasó en obtener la autorización del Congreso para negociar por la vía rápida, mientras que el segundo la obtuvo en agosto del 2002, aunque con tantas limitaciones que prácticamente eliminaban la posibilidad de llegar a acuerdo. Estados Unidos deseaba ampliar el mercado para sus exportaciones y abrir posibilidades en el extranjero para sus inversionistas, por ello estaba especialmente interesado en negociar capítulos de inversión, compras públicas, servicios, y propiedad intelectual. Por otro lado, era contrario a abordar la eliminación de sus subsidios agrícolas y la aplicación de medidas antidumping, por cuanto consideraba que ambos temas debían abordarse en la OMC. Al igual 143 DYMOND, William A. La dinámica regional de las negociaciones del ALCA. [En línea] Banco Interamericano de Desarrollo, mayo 2001 <http://www.iadb.org/document.cfm?id=596347> [consulta: 7 mayo 2012], p. 9. 53 como sucedía con Brasil, su falta de interés por negociar estas materias fue una de las principales causas del fracaso en las negociaciones del ALCA. Luego del fin del bloque socialista, Estados Unidos aparecía como la única potencia hegemónica a nivel mundial. En esa condición, el interés que muchos países de la región demostraron hacia el ALCA se basaba en la posibilidad de obtener un mejor acceso para sus productos en el mercado norteamericano. Por su parte, Estados Unidos tenía interés en expandir el modelo del NAFTA al resto de los países del hemisferio, razón por la cual se habló de un acuerdo “NAFTA – Plus”. Los ataques del 11 de septiembre cambiaron las prioridades de Estados Unidos en materia de Política Exterior. Luego de una década en la cual las posiciones fundadas en una visión realista de las relaciones internacionales habían cedido protagonismo frente a aproximaciones de tipo interdependentista, con centro en lo económico – comercial, estos hechos volvieron a poner el énfasis en las materias de seguridad y defensa. Con todo, el tema comercial no fue abandonado. Ejemplo de ello es que el Presidente Bush apeló a la estrategia contra el terrorismo para obtener la aprobación del TPA en el Congreso. En atención al inminente fracaso de las negociaciones del ALCA, Estados Unidos adoptó una agenda de diálogo bilateral destinada a suscribir acuerdos comerciales con diversos países de la región. Como señala Armando di Filippo, “no obstante el congelamiento de las negociaciones, la filosofía subyacente del ALCA ha seguido muy activa bajo la forma de acuerdos bilaterales de comercio como los recientemente suscritos por Estados Unidos. Estos últimos acuerdos son una prueba de que el fracaso de las negociaciones del ALCA, no ha sido el fracaso de la estrategia perseguida por Estados Unidos desde el lanzamiento de la Iniciativa para las Américas”.144 En efecto, Estados Unidos inició conversaciones tendientes a firmar acuerdos comerciales con Bolivia, Colombia, Ecuador, República Dominicana y Perú, concluyó las negociaciones con el Mercado Común Centroamericano y firmó un tratado de libre comercio con Chile. Resulta importante señalar que este país fue, junto con Canadá, uno de los grandes promotores del ALCA. En gran parte ello se debía a que durante la década del 80 decidió abrir de manera unilateral su economía, lo cual fue complementado de forma bilateral y multilateral en los 90. Así, Chile ya había “pagado los costos” de su apertura comercial, por lo cual había desarrollado una estrategia para suscribir la mayor cantidad posible de acuerdos comerciales a fin de cosechar los beneficios. 144 DI FILIPPO, Armando. Op. Cit. p. 14 54 En atención a lo señalado durante el presente estudio de caso, es posible concluir que detrás del interés de Estados Unidos por suscribir un acuerdo que generara un Área de Libre Comercio de las Américas subyacía un modelo de regionalismo. Mediante el ALCA, Estados Unidos pretendía mantener su hegemonía en el Continente Americano por la vía comercial, en reemplazo (complemento) de las vías políticas y de seguridad de antaño. El desarrollo de las economías asiáticas, la globalización de los mercados y el “regionalismo abierto” amenazaban con menguar su influencia en los países de Latinoamérica y el Caribe. Una frase de Paulo Moraes resumen muy bien esta idea: “el proyecto e integración hemisférica constituía una adaptación del estilo intervencionista norteamericano en la región de acuerdo al nuevo contexto internacional. La posibilidad de obtener un mayor acceso al mercado de Estados Unidos era un atractivo para que los países de la región se sometieran a las normas macroeconómicas (liberales) y políticas (good governance) establecidas por Estados Unidos. En la propuesta de cooperación hemisférica de ese país se escondería un sutil proyecto de dominación de América Latina. No resultaría difícil caracterizar la iniciativa de Estados Unidos como de corte hegemónico, pero el hecho es que el enfoque de la Cumbre de las Américas y de todo el proceso se volvió más amplio de lo que originalmente pretendía ese país”.145 145 MORAES, Paulo. Op. Cit. P. 7. 55 VI. Anexo Cuadro resumen de la estructura de la negociación del Área de Libre Comercio de las Américas. Fuente: Roberto Bouzas y Gustavo Svarzman (2001) 56 VII. Bibliografía ALZUGARAY T., Carlos. Regionalismo, integración y relaciones interamericanas. En: PRECIADO C., Jaime (Coord.). La integración política latinoamericana y caribeña: un proyecto comunitario para el siglo XXI. México, editado por la Asociación por la Unidad de Nuestra América (Cuba), la Universidad de Guadalajara (México), y la Universidad Michoacana, 2001. ARCEO, Enrique. El ALCA. Neoliberalismo y nuevo pacto colonial. Buenos Aires, Central de Trabajadores Argentinos, 2001. 122p. ASSAEL, Héctor. 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