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Rentas mínimas
y políticas de activación
Begoña Pérez Eransus
Profesora del Departamento de Trabajo Social de la Universidad Pública de Navarra
Sumario
1. Asistencialización de las prestaciones. 2. Targetting. 3. Reestructuración de la provisión
de bienestar, aumento de la privatización. 4. Extensión de los programas de activación.
5. Los programas de Renta Mínima en España. 6. La necesidad de separar la lógica de la garantía
de ingresos de la lógica de la activación. 7. Bibliografía.
RESUMEN
En los últimos años, los cuestionamientos financieros al Estado de bienestar y la creciente influencia de la ideología neoliberal han llevado a plantear la necesidad de aumentar la responsabilidad individual en la salida de las situaciones de dificultad como el desempleo o la exclusión. La mayoría
de los gobiernos occidentales están realizando un importante esfuerzo por coordinar políticas sociales y de empleo con el fin de favorecer el acceso al mercado laboral de los colectivos que han quedado al margen, a través del diseño de lo que ha venido a denominarse políticas de activación.
Las políticas de activación, de muy diversa implantación y alcance, están suscitando numerosos cuestionamientos en torno a su verdadera finalidad, protectora o disuasoria, y sobre todo,
en relación con su eficacia en la lucha contra la pobreza y la exclusión social.
Del análisis de las características de los hogares de uno de los programas de renta mínima en
nuestro país, el de Renta Básica en Navarra, se deriva la necesidad de separar la lógica de la garantía de ingresos de la lógica de la activación. Ambas son herramientas clave en la lucha contra la exclusión, sin embargo, deben ser concebidas desde la lógica del doble derecho y no desde
la lógica de la contrapartida.
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Palabras clave:
Activación, renta mínima, inserción, exclusión social.
ABSTRACT
In the last few years, financially-based questioning of the Welfare State and the increasing influence of the neoliberal ideology have raised the need to increase individual responsibility in
overcoming difficulties such as unemployment and exclusion. Most western governments are
making significant efforts to coordinate social and employment policies to help boost access to
the labour market for groups that have been marginalised, by designing what have become
known as activation policies.
Activation policies, which are varied in scope and method of implementation, are being questioned in terms of their true aim, whether as protection or dissuasion, and, particularly, their
efficiency in fighting poverty and social exclusion.
Based on an analysis of the characteristics of the households of one of the minimum wage programmes in Spain, the Renta Básica programme in Navarre, there is clearly a need to separate the issue of guaranteeing income from that of activation. Both are key tools in fighting exclusion, yet they must be considered from a dual perspective and not as one or the other.
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Tras la crisis económica iniciada a finales de los setenta se produjo una
quiebra en el consenso político existente desde la segunda guerra mundial
en torno a la defensa del Estado de bienestar. Desde posiciones de izquierda
se critica la incapacidad de los Estados para dar respuesta a las demandas
crecientes de bienestar de la población y su capacidad para redistribuir la
renta y acabar con la desigualdad y la pobreza. Desde posiciones neoliberales se defiende la necesidad de disminuir la intervención del Estado en la
economía y reducir el elevado nivel de gasto público. Este gasto constituye,
desde la perspectiva neoliberal, un lastre que frena el crecimiento económico
y la competitividad de los estados en el nuevo entorno de economía globalizada.
Las raíces históricas e institucionales del Estado de bienestar, su inercia
y su amplia legitimidad social parecen estar haciendo inviable cualquier
propuesta de desmantelamiento de la protección existente, ni siquiera parecen haberse producido reducciones drásticas del gasto social (Pierson,
1996).
Sin embargo, tras la crisis de los años setenta sí se constata una tendencia
generalizada de contención del crecimiento del gasto social que ha tenido
como consecuencia algunas pautas comunes de transformación en materia de
protección social en el conjunto de países europeos.
• Se establece una mayor diferenciación de la intensidad protectora y una
tendencia de asistencialización de las nuevas prestaciones.
• Se tiende a concentrar el gasto en los colectivos más necesitados (targetting).
• Se produce una reestructuración del papel de los diferentes agentes proveedores de bienestar, incrementándose la responsabilidad del individuo y su familia, del mercado y de la sociedad civil.
• Se potencia la responsabilidad individual en la situación de desempleo y
exclusión mediante la extensión de las llamadas políticas de activación.
Analicemos pormenorizadamente las consecuencias de estas transformaciones, deteniéndonos especialmente en las llamadas políticas de activación.
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ASISTENCIALIZACIÓN DE LAS PRESTACIONES
A comienzos de los ochenta y debido al aumento de las tasas de desempleo, muchos gobiernos europeos emprendieron medidas orientadas a combatir el desempleo y la pobreza. En este escenario, las prestaciones de desempleo
del nivel contributivo no permitían la protección de nuevos colectivos que estaban quedando fuera del mercado como jóvenes y mujeres que todavía no habían accedido a su primer empleo, o no habían cotizado lo suficiente, o desempleados de larga duración que habían agotado la protección contributiva.
Con el fin de contrarrestar los efectos de la crisis muchos países adoptaron
nuevos mecanismos de garantía de ingresos de carácter asistencial destinados a
aquellas personas en edad activa que quedaban fuera de la protección contributiva de desempleo. De esta forma, a lo largo de los ochenta se crearon programas de ingresos mínimos de carácter asistencial en Bélgica, Dinamarca, Alemania, Reino Unido y Holanda (Gough, Bradshaw et al., 1997). Italia y España,
aunque más tardíamente, también pusieron en marcha sistemas semi-asistenciales que combinan protección contributiva con complementos de carácter asistencial para aquellos desempleados que agotan la protección contributiva o para
aquellos pensionistas que no habían contribuido lo suficiente (Ayala, 1994).
El surgimiento de este nivel asistencial ha servido para paliar de algún
modo los déficit de los sistemas contributivos y amortiguar los efectos de la
crisis económica. Ciertamente existen diversos estudios que avalan la eficacia
de estas prestaciones en la disminución del desempleo y la pobreza en Europa
(Behrendt, 2000). Sin embargo, para muchos, el carácter asistencial de estas
nuevas prestaciones constituye una importante ruptura con la tradición de reconocimiento de derechos vinculada a la protección social anterior. Las prestaciones asistenciales, a diferencia de las contributivas o universales, nacen
orientadas a pequeños grupos de población, sujetas a demostración de insuficiencia de ingreso y muestran una gran distancia en términos de calidad retributiva y reconocimiento de derechos. Muchos han visto en la protección asistencial, parte de la estrategia neoliberal de recorte del gasto social en detrimento de los derechos sociales. En definitiva, se considera que los sistemas de
asistencia social responden a un abandono de los ideales de igualdad y justicia social que habían caracterizado el siglo xx (Castel, 1997).
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TARGETTING
Bajo la mencionada «inevitabilidad de los recortes sociales» también se ha
reforzado la idea de que es preciso redirigir la acción del Estado a los más ne80
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cesitados. La idea es concentrar los medios «escasos» en los que más lo necesitan, mediante ayudas basadas en la de demostración de bajos ingresos (prestaciones asistenciales), o dirigiendo los programas a determinados grupos de
población: jóvenes sin empleo, desempleados de larga duración, minorías étnicas. Esta estrategia (denominada targetting en la literatura internacional) se
encuentra en la base de las recomendaciones europeas de elaboración de planes de inclusión social dirigidas a determinados grupos de población en situación de exclusión. Su finalidad es actuar de manera más eficaz solucionando
los problemas de colectivos minoritarios. Sin embargo, para algunos supone
alejamiento de las políticas sociales igualitarias que caracterizaron ael desarrollo de los Estados de bienestar en el siglo xx (educación, sanidad, empleo).
Modo de crítica también se argumenta que estos programas contribuyen a la
estigmatización de los colectivos que participan en ellos, que tienen escasa legitimidad frente a la población en general y que son de escasa eficacia frente a
las acciones destinadas a toda la población «los programas para pobres acaban
siendo pobres».
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REESTRUCTURACIÓN DE LA PROVISIÓN DE BIENESTAR,
AUMENTO DE LA PRIVATIZACIÓN
Las formas de provisión de los servicios de bienestar están siendo transformadas en todos los países perfilándose una creciente privatización mercantil de la provisión de servicios y una mayor presencia de las entidades de
iniciativa social, mientras que el Estado pasa a asumir un rol de gestor o facilitador de servicios. En defensa de estos procesos de descentralización de responsabilidad se argumenta una mayor eficacia del mercado en la provisión de
servicios, la flexibilización de la atención y sobre todo su contribución a la contención del gasto público.
Esta tendencia a la privatización se viene manifestando, en mayor medida
en distintos ámbitos de la política social en Europa, tales como la educación y
la salud y también de manera creciente en los servicios sociales (en nuestro
país sobretodo en el sector de atención a personas mayores a través de la contratación de servicios privados residenciales y a domicilio y en la atención de
las oenegés a población en situación de exclusión).
Se han analizado algunas cuestiones que alertan de las posibles consecuencias negativas de este proceso privatizador. Y es que, en algunos sectores
del bienestar, como es el caso de los servicios sociales, no siempre se están produciendo las condiciones normales de funcionamiento del mercado, como son
la libre competencia, la disponibilidad de información, o la capacidad de elec-
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ción de los usuarios. En ocasiones, los usuarios de determinados servicios sociales se caracterizan por una situación de fragilidad debido a determinadas
situaciones (edad, discapacidad, falta de formación, falta de medios económicos para adquirir servicios de pago) que les puede situar en desventaja en el
proceso de toma de decisiones. Esta situación se agrava en el ámbito de servicios personales a personas en situación de pobreza o exclusión, ámbito que se
caracteriza precisamente porque las personas usuarias se encuentran en clara
de desventaja social debido a deficiencias en el ámbito de la salud, familiar,
personal, escasa o nula capacidad adquisitiva y otras problemáticas que disminuyen su capacidad de elección y valoración de los servicios que reciben.
En este sentido, cualquier proceso de transformación no debiera poner en
peligro en ningún caso la seguridad en la cobertura de los sectores más desfavorecidos de nuestra sociedad. El Estado tiene como función irrenunciable
la captación y redistribución de los recursos y la de avanzar por la integración
de los sectores desfavorecidos luchando contra el desempleo y la exclusión
social. Por tanto, sería negativo disminuir su responsabilidad en este ámbito.
Privatización en el ámbito de los servicios sociales, tanto hacia la iniciativa
mercantil, como hacia la iniciativa no lucrativa, no debiera suponer en ningún
caso, la desvinculación del sector público, ni de la responsabilidad de planificación y financiación, ni de la regularización sobre la calidad de los mismos.
Por el contrario, cualquier innovación en este ámbito debiera tender a un aumento de la cobertura, calidad, regulación y vigilancia de la provisión de servicios.
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EXTENSIÓN DE LOS PROGRAMAS DE ACTIVACIÓN
Como tercer proceso generalizado, observamos, como en los últimos años,
el aumento de la influencia de la ideología neoliberal y los cuestionamientos
financieros al Estado de bienestar han llevado a plantear la necesidad de aumentar la responsabilidad individual en la salida de las situaciones de dificultad. Las nuevas prestaciones asistenciales frente al desempleo y la pobreza de
comienzos de los ochenta nacieron ya influenciadas por esta concepción que
responsabilizaba al individuo de la superación de su propia situación de dificultad y su vuelta al mercado de trabajo.
De hecho, la mayoría de los gobiernos occidentales están realizando un
importante esfuerzo por coordinar políticas sociales y de empleo con el fin
de favorecer el acceso al mercado laboral de los colectivos que quedan al
margen a través del diseño de lo que ha venido a denominarse políticas de activación.
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En la concepción del término original sueco, políticas activas de empleo, no se
contemplaba la participación en este tipo de programas de aquellos colectivos
más alejados del mercado laboral. Por el contrario, las políticas de activación
diseñadas en los países del norte de Europa en los setenta estaban destinadas a
conseguir que aquellos que ya estaban en el mercado, o se encontraban temporalmente en desempleo, pudieran adaptarse de forma ágil a las necesidades del
nuevo contexto económico (mediante medidas formativas). Posteriormente la
extensión de las políticas de activación en Europa, en los ochenta, vino de la
mano de su orientación a determinados colectivos que habían sido especialmente afectados por la crisis de empleo. En el caso de los desempleados de larga duración, las acciones de formación y los programas de empleo público eran
valoradas como la mejor fórmula para acortar la distancia existente entre su nivel de cualificación y los requerimientos del mercado laboral. En relación a los
jóvenes desempleados que nunca habían accedido al mercado, se vio la eficacia
de los programas de activación como estrategia preventiva para evitar que estos fueran sujetos, tempranamente, de protección económica por desempleo.
Sin embargo, a partir de los años noventa, observamos una creciente vinculación de este tipo de programas con las prestaciones de carácter asistencial
destinadas a personas que se encuentran en situación de pobreza. De hecho, se
observa un creciente protagonismo de las medidas de activación en los planes
de acción contra la pobreza y la exclusión social.
La creciente introducción de condicionamientos en la asistencia social está
basada en la idea de que cada individuo debe hacer lo posible por integrarse
si quiere ser merecedor de la ayuda. Sin embargo, este protagonismo de la activación ha suscitado importantes cuestionamientos: ¿son medidas que complementan la protección económica y por tanto suponen un mayor esfuerzo
por favorecer la vuelta al mercado laboral de las personas que quedan al margen?, o ¿son medidas que sustituyen a dispositivos asistenciales pre-existentes
deteriorando la protección económica de los colectivos más vulnerables y recortando sus derechos sociales?
La respuesta no puede ser univoca ya que se demuestra que existe una
gran heterogeneidad de estrategias de activación en relación a sus objetivos,
forma y resultados. Esta heterogeneidad ha llevado incluso a cuestionar, la
conveniencia de utilizar un único término para denominarlas (Barbier, 2001).
Bajo el término activación se están incluyendo prácticas tan distintas como las
derivadas de la lógica punitiva introducida en los años noventa en la asistencia social norteamericana (from welfare to workfare), las prácticas de inservión de
orientación solidaria en Francia, las políticas de mejora de la empleabilidad de
carácter universalista en los países socialdemócratas, o los programas individualizados de vuelta al empleo británicos.
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Si es cierto que diversas evaluaciones de alcance internacional (Lædemel y
Trickey, 2000), (Torfing, 1999), (Barbier, 2001) constatan que, incluso en los programas más generosos y flexibles de activación, las personas se ven obligadas
a comprometerse a realizar algún tipo acción para poder permanecer bajo la
protección económica asistencial. Estas acciones pueden consistir en acudir a
entrevistas periódicas de orientación laboral, aceptar una oferta de empleo, u
otras acciones relacionadas con el mercado laboral. En general, la no realización de estos compromisos entraña un riesgo de pérdida de la protección económica para los perceptores.
Paralelamente y también a partir de la revisión de diversas evaluaciones de programas de activación en diferentes países se encuentran evidencias empíricas que apuntan a la existencia de importantes limitaciones de
estos programas a la hora de favorecer la inserción laboral de las personas
en situaciones más intensas de exclusión. La mayoría de las evaluaciones
muestran que los programas de activación (formación, orientación para el
empleo) favorecen la vuelta al empleo de las personas en la asistencia que
cuentan con mejores niveles de cualificación y menores niveles de exclusión social. Sin embargo, apenas tienen efecto en la inserción laboral de
aquellos que llevan más tiempo vinculados a los mecanismos de asistencia
social.
De tal manera que el hecho de que las personas con mayor nivel de deterioro personal y social no puedan cumplir con lo establecido en los compromisos de activación implica un riesgo creciente a la desprotección social de los
sujetos más débiles. Se está obligando a los individuos más desestabilizados a
que se conduzcan como sujetos autónomos: a diseñar un proyecto profesional
a construir un itinerario de inserción laboral:
No es tan sencillo cuando se está desempleado o se corre el riesgo de ser desalojado de la casa en que se vive. Se trata incluso de una exigencia que les costaría satisfacer a muchos sujetos integrados. (Castel, 1997.)
Desde las posiciones más críticas se ha visto en estos condicionamientos
laborales un resurgimiento de la categoría de pobres merecedores del medievo.
En este nuevo escenario los individuos no sólo tendrían que demostrar su
grado de necesidad para acceder a la asistencia sino también asegurar su disponibilidad para la inserción y mostrar un comportamiento adaptado a los requerimientos impuestos. De esta forma, se considera merecedores de la ayuda, a todos aquellos que muestran su esfuerzo personal por integrarse de
nuevo en el mercado laboral. Los pobres merecedores, en la actualidad, son los
«pobres exitosos», aquellos que son capaces de seguir un itinerario de inserción, realizar un curso o participar en un programa (De Graaf, Frericks et al.,
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2003); los «pobres dóciles», aquellos que muestran un comportamiento adecuado (Lædemel y Trickey, 2000); o los «pobres cumplidores» aquellos que siguen las indicaciones de los servicios y sobre todo, «acuden a sus citas» (Rosdhal y Weise, 2000).
Quizás una de las principales barreras para profundizar en la valoración
del impacto de estas nuevas estrategias en la población excluida es precisamente la escasez de evaluaciones y sobre todo la falta de información acerca
de las características de las personas que «fracasan» en los programas de activación y en definitiva en su vuelta al empleo. En la literatura revisada se constata la presencia en los programas de un porcentaje de personas «no activables». Se intuye la presencia, en este colectivo, de problemáticas sociales,
cargas familiares y enfermedades físicas y mentales que podrían estar obstaculizando, no sólo si acceso al empleo, sino también el cumplimiento de las
obligaciones establecidas por los procesos de activación y por tanto exponiéndoles al riesgo de la desprotección económica (recorte o extinción de las prestaciones).
Sin embargo, no existe, en ningún caso, un reconocimiento «oficial» del
perfil de este colectivo que se encuentra bajo la protección asistencial y que reiteradamente presenta dificultades para salir de ella.
Intentaremos acercarnos al conocimiento de este perfil a partir del estudio
de la población perceptora de un programa de renta mínima en España.
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LOS PROGRAMAS DE RENTA MÍNIMA EN ESPAÑA
La política de garantía de ingresos en nuestro país está orientada, como en
el resto de regímenes de bienestar corporatistas por dos principios de elegibilidad el de la contribución previa a la Seguridad Social y el de la capacidad
para el trabajo.
Criterios de elegibilidad para el acceso al sistema de protección social en España
Incapaces de trabajar
Capacidad para el trabajo
Han trabajado y contribuido
Pensiones (y complementos
de pensiones)
Prestaciones por desempleo
y subsidio de desempleo
No han trabajado
y/o no han contribuido
Pensiones no contributivas
De esta forma, queda una zona gris en la que se encuentran aquellos desempleados en edad activa que no presentan ninguna discapacidad reconocida
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y que no acceden a otros sistemas de protección por no haber contribuido lo
suficiente; por haber agotado las prestaciones a las que tenía derecho (prestación contributiva de desempleo y subsidios); o por no pertenecer a colectivos
específicos (inmigrantes retornados, liberados de prisión, mayores de 45 años
en situación de necesidad económica).
Dentro de este colectivo de «no merecedores» de protección confluyen
múltiples situaciones como las de los desempleados de larga duración; autónomos desempleados que no han cotizado; personas discapacitadas con menos del 65% de reconocimiento oficial de minusvalía y personas excluidas del
mercado laboral debido a la acumulación de múltiples problemáticas sociales
(fuerte deterioro personal, enfermedades mentales, malos tratos, cargas no
compartidas, etc.).
Esta zona gris en España ha sido ocupada de forma descentralizada y desigual por los programas de Renta Mínima impulsados por las Comunidades
Autónomas. Ante la negativa gubernamental a crear una prestación de mínimos en el nivel central, el País Vasco ya había optado por la aprobación de su
programa de renta mínima autonómico en 1989. Gracias a una estrategia sindical (Propuesta Sindical Prioritaria) la implantación de las rentas mínimas pasó
a ser negociada en el marco de las distintas autonomías. Por ello, a la iniciativa vasca se sumaron los programas de Navarra (1990) y Madrid (1991) y progresivamente el resto de las Comunidades Autónomas. (Aguilar, Gaviria et al.,
1995).
No obstante, el profundo debate que acompañó a este proceso determinó su diseño en el ámbito regional, de tal manera, que la mayoría de los
programas surgieron con fuertes constreñimientos presupuestarios y condicionamientos de carácter laboral o social vinculados a la percepción de la
prestación. Únicamente el programa del País Vasco, surgió como una renta
mínima en el sentido pleno y por tanto reconocida como derecho. Madrid
y Cataluña, pusieron en marcha programas de renta mínima de inserción,
en los que la prestación económica estaba condicionada al compromiso
de los perceptores a realizar acciones de inserción. En Navarra, Asturias,
Castilla y Andalucía los programas surgieron bajo la fórmula de empleo
protegido ya que planteaban la posibilidad de ofrecer un trabajo a todos
los solicitantes de asistencia. El resto de programas nacieron como programas de ayudas asistenciales con fuertes limitaciones en su cobertura y sujetas a constreñimientos presupuestarios (Aguilar, Gaviria et al., 1995). Es
cierto que en los últimos años, diversos programas como el de Madrid o
Navarra están dando el paso hacia el reconocimiento de derecho de la prestación.
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LA NECESIDAD DE SEPARAR LA LÓGICA DE LA GARANTÍA
DE INGRESOS DE LA LÓGICA DE LA ACTIVACIÓN
El término inserción comenzó a ser utilizado en España en los debates en
torno a la aparición de los salarios sociales tanto por sus defensores como por
sus detractores. Por un lado, los defensores del salario mínimo esgrimían la inserción como un argumento contra las críticas que hacen referencia al asistencialismo y al riesgo de dependencia que podía generar el cobro de la renta mínima. Por otro lado, el Ministerio manifestaba su negativa al proyecto de un
salario social estatal precisamente por considerarlo asistencialista y defendiendo las medidas activas de inserción como única estrategia válida de lucha contra el desempleo y la exclusión.
En este punto de partida polémico en torno a la inserción en nuestro país
pueden apreciarse dos interpretaciones que han incidido en su concepción y
desarrollo posterior como metodología de trabajo contra la exclusión. Por un
lado, ninguna de las dos posturas, ni defensores ni detractores de las rentas
mínimas, reconocía la capacidad de inserción de la prestación económica en sí.
Por otro lado, se identifica desde el principio el concepto de inserción con la
realización de una actividad laboral o formativa.
En referencia a la primera observación, el trabajo con personas excluidas
ha contribuido a reconocer la importancia de la garantía de ingresos en el
mantenimiento y mejora de las condiciones de vida de dicha población. La garantía de ingresos no sólo permite frenar procesos de deterioro sino también
mejorar la capacidad de inserción de las personas que perciben la ayuda. Unos
ingresos mínimos estables facilitan la mejora en las condiciones de acceso a la
vivienda, de salud o el empleo y por supuesto la cobertura de necesidades básicas.
En segundo lugar, si entendemos la inserción como un proceso de adquisición de capacidades para mejorar la autonomía y la dependencia, no conviene reducir dicho proceso únicamente a la realización de una actividad laboral o formativa. La inserción es un proceso de apoyo social continuado que
debiera conllevar una sinergia de recursos que incluyen además de la realización de actividades, la adquisición de habilidades, la solución de problemáticas sociales, el acceso a los sistemas de protección y otros. Es preciso tener en cuenta que este reduccionismo de la inserción limitándolo al desarrollo de actividades productivas surgió con el objetivo de legitimar las
prestaciones de mínimos frente a la opinión pública y así disipar los miedos
precedentes acerca de los efectos de cronificación y desincentivación del recurso.
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En España las actividades de inserción laboral y ahora las de activación
se han entendido en muchas ocasiones una contrapartida al cobro de la prestación. La mayoría de los programas de rentas mínimas en España surgieron
con este componente y la percepción de la prestación económica traía consigo la realización (obligatoria o como contrapartida) de actividades de inserción social tales como asistencia a cursos formativos o búsqueda activa de
empleo. Tan sólo la regulación Vasca se aproximó más a la noción de doble
derecho.
La experiencia de trabajo en incorporación sociolaboral en los últimos años
viene demostrando que esta vinculación tiene más efectos negativos que positivos. En primer lugar los programas de garantía de ingresos y la aplicación de
recursos de incorporación sociolaboral deben seguir lógicas distintas. Desde la
perspectiva de renta mínima no tiene sentido la realización de una contrapartida, más aún si hablamos de una prestación económica de subsistencia de familias que ya cumplen los requisitos de acceso. Además la prestación económica es, como hemos defendido previamente, en sí misma integradora.
Y en segundo lugar desde la lógica de la inserción social y laboral de colectivos en situación de exclusión la eficacia suele venir de la mano del trabajo personal de negociación, de incentivación, de motivación. Sin embargo, el
hecho de que la realización de actividades de inserción sea condición obligatoria para el cobro de la prestación, lejos de permitir este proceso de motivación conlleva dinámicas perversas de obligatoriedad, imposición de actividades, amenaza de cese de cobro de la prestación, etc. De ahí que el trabajo de inserción no llegue a ser eficaz para muchas personas en situación de exclusión.
Por tanto se reconoce la necesidad de separar ambas lógicas: garantía de ingresos e inserción social.
Frente a los miedos que suscitaron la adopción de la lógica de la contrapartida en los programas de renta mínima, del análisis de las características de
los hogares de uno de estos programas, el de Renta Básica en Navarra, se desprende, un escaso nivel de cronicidad del programa. A lo largo de más de una
década (1990-2000), únicamente un 20% del total de los hogares perceptores de
la renta mínima había realizado un uso dependiente del programa(1). Un 25%
lo ha utilizado de forma puntual(2) y nunca más ha vuelto a solicitarlo. Aunque
quizás el dato más sorprendente es que el 55% de los usuarios ha realizado un
uso intermitente del mismo. Es decir, más de la mitad de los perceptores entra
y sale de el programa en función de las posibilidades del mercado de trabajo
y de la superación de su propia situación de dificultad social.
(1) Permanece durante cuatro años consecutivos dentro del programa.
(2) Acceden un año al programa y no vuelven a solicitarlo en todo el período analizado (1990-2000).
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De este análisis, también se deriva que, en los hogares que más tiempo llevaban en el programa, existían importantes barreras que obstaculizaban su inserción laboral. Por ejemplo, se comprueba que los hogares monoparentales
tienen más dificultades para salir de la asistencia. Aquellos hogares cuya persona principal es mayor de 45 años o tiene problemas físicos o mentales también permanecen más tiempo dependientes del programa. Por último, también
se observa una importante incidencia de la zona en la que se ubica el hogar en
las posibilidades de autonomía del mismo, de lo que se deduce que la disponibilidad de empleo o la amplitud de los recursos de inserción de la zona pueden mejorar las posibilidades de salida de la asistencia (Pérez Eransus, 2005).
A partir de este análisis se puede concluir que la falta de disponibilidad
para el trabajo debido a la presencia de cargas familiares no compartidas, la
presencia de problemáticas relacionadas con la salud no reconocidas como incapacitantes, la discriminación laboral de los mayores de 45 años o la ausencia
de oportunidades de trabajo se constituyen en obstáculos a la inserción laboral
ajenos a la toma de decisiones individual.
Frente a esta situación, consideramos que la acción de lucha contra la exclusión debe tener en cuenta la existencia de diversas situaciones de exclusión
social, que requieren tratamientos diferenciados.
• Hay personas que carecen de ingresos mínimos pero que tienen escasas
o nulas posibilidades de volver al mercado laboral: personas mayores en
espera de una prestación de la seguridad social, personas sin hogar. Son
casos en los que la realización de programas de activación no debiera
condicionar el cobro de la prestación.
• Hay personas que atraviesan situaciones de crisis económica y necesitan
una cobertura económica de forma temporal (p.e., hogares monoparentales) pero su situación no es de exclusión social y por tanto buscan sus
propios mecanismos de integración (siempre y cuando existan posibilidades en el mercado de trabajo). La prestación económica en estos casos
no debiera condicionarse a la realización de ninguna actividad de inserción. Aunque sí sería conveniente diseñar medidas que favorecieran una
inserción laboral más estable.
• Las medidas de activación de carácter laboral deben ir destinadas a un
bloque de perceptores que sí precisan de un itinerario personalizado de
inserción hacia el mercado laboral.
• Por último, también habría que contemplar la existencia de personas
que acuden a los servicios sociales y no cumplen los requisitos de acceso a una renta mínima pero sin embargo, también serían susceptibles de
mejorar su empleabilidad con medidas de inserción laboral.
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En el caso de los dos primeros colectivos existe una oferta de recursos que
sin duda pueden resultar más adecuados que los programas de activación laboral: mecanismos destinados a facilitar la continuidad en la garantía de ingresos; dispositivos que favorezcan la disponibilidad para el trabajo de hogares con cargas familiares no compartidas (recursos de cuidado de menores y
mayores); mecanismos de intervención social de carácter integral (gestión de
casos) que permitan la superación de situaciones de exclusión mediante la coordinación de acciones en distintos ámbitos como el de salud, vivienda o
acompañamiento social. Dispositivos de empleo de carácter ocupacional que
permitan la utilización del empleo con el fin de «activar» procesos personales
de aquellas personas con problemas de salud mental, problemas físicos o
avanzada edad.
En este sentido, un logro importante en materia de lucha contra la exclusión en los últimos años ha sido precisamente este reconocimiento del derecho
a la percepción de las rentas mínimas lo que conlleva una desaparición de la
lógica de contrapartida que caracterizaba hasta ahora a las acciones de inserción social.
En relación con el resto de colectivos, que realmente sí podrían incorporarse al mercado laboral, se hace necesario hacer un esfuerzo en el diseño de programas de activación que les permitan la vuelta al empleo normalizado de calidad.
En este caso, el esfuerzo por la inserción debe superar las acciones hoy día
existentes ya que la mayoría de programas de orientación y formación favorecen el acceso a puestos de escasa cualificación, retribución y estabilidad y por
tanto no garantizan una inserción laboral estable. Incluso en aquellas iniciativas públicas o de iniciativa social donde se consigue dar el paso a la contratación laboral, las condiciones laborales y formativas de estos puestos a menudo
los asemejan a los puestos precarios del mercado normalizado y tampoco procuran una inserción laboral de calidad.
La extensión del empleo precario de carácter mercantil ha contribuido a
agravar la pérdida del potencial integrador de los recursos de empleo. Este hecho ha suscitado una importante controversia para las acciones de inserción
tanto de la red pública como de las entidades iniciativa social. ¿Cualquier forma de empleo mercantil es integradora?, ¿cuáles son los efectos negativos que
la precariedad en el empleo puede ejercer en las personas que viven en situaciones de pobreza? ¿Hasta que punto se contribuye a la extensión de la precariedad favoreciendo el acceso a este tipo de empleo?
En relación con esta cuestión se ha llegado a hablar de «la doble trampa de la
precariedad y la inserción» (Benarrosh, 2000) o «efecto carrousel» (Castel, 1997)
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como aquel fenómeno que describe la situación de personas que alternan períodos de empleo precario y períodos de trabajo en dispositivos de inserción
laboral.
El día a día de la intervención social y la gravedad de muchas situaciones
hace que estos debates no bloqueen la acción de los servicios y entidades que
son las únicas oportunidades de inserción existentes para muchas personas.
Sin embargo, se constituye en un complejo reto de futuro para los servicios de
la red pública y de la iniciativa social el poder avanzar en el diseño de recursos de activación que permitan a sus participantes adquirir la cualificación necesaria para superar la doble trampa de la inserción y la precariedad.
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BIBLIOGRAFÍA
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