Download el papel de los servicios sociales en la nueva ley de ingreso

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“SERVICIOS SOCIALES, EMPLEO E INTEGRACIÓN EN LA RENTA MÍNIMA DE
INSERCIÓN DE LA COMUNIDAD DE MADRID”. En Trabajo Social hoy (2002): Revista del Colegio Oficial de Madrid de Trabajadores Sociales.
Por : Fernando de Lucas y Murillo de la Cueva, Andrés Arias Astray, Darío Pérez Madera y Encarna Guillén Sádaba (UCM).
1. INTRODUCCIÓN.
Las Rentas Mínimas, como instrumentos de Inserción, constituyen una de las
manifestaciones más recientes y novedosas del presente modelo de Estado Social
definido en el actual marco constitucional español. Se integran entre las acciones de
lucha contra la pobreza y la exclusión.
Pero la experiencia sobre rentas mínimas es una constante dentro de la Unión
Europea, llegando por primera vez al Estado español, mediante su aplicación autonómica, en 1989 al País Vasco1 y en 1990 a la Comunidad Autónoma madrileña2.
Esto quiere decir que legislativa, profesional, política y socialmente no nos encontramos ante un hecho ajeno, extendiéndose en nuestra Comunidad los debates
que sobre estas medidas de política social ya se habían manifestado en otros países.
Así, se puede discutir si la medidas a las que nos referimos son de política social, esto es, complementarias a la misma e instrumentales en la tarea por el reconocimiento de los derechos sociales que, a través de la inserción, devuelven actores a la
esfera social normalizada o, si por el contrario, constituyen meros dispositivos asistenciales -residuales-, concentrados en perspectivas ideológicas próximas a éticas del
trabajo y, por consiguiente, del esfuerzo personal (workfare)3.
El debate también puede girar en torno a la oportunidad de este tipo de rentas
mínimas, que se ofrecen como un derecho a una parte de la población que reúne ciertos requisitos. De igual modo, el campo de discusión puede establecerse sobre sus
limitadas pretensiones, desde el momento en el que se aboga por su extensión a todo
ciudadano, por el simple hecho de serlo, para así vadear la integración por medio del
empleo4 en una sociedad donde no siempre hay empleo (Beck, 2000), o si lo hay,
puede que no integre (Laparra et al., 1994).
De todas formas, no podemos olvidar que la experiencia española no ha sido
afín a la idea de la inserción a través de la prestación económica, más bien al contrario. Harto conocido es el escaso apego que tanto el trabajo social como los servicios
sociales han manifestado por este tipo de medidas económicas. No es menos cierto,
por otra parte, que en España la inserción por el empleo ha sido una forma de inicio y
apoyo de la protección social, y no una forma sustitutiva de la misma (Laparra et al.,
1996).
Nuestra exposición se detendrá en varios de éstos aspectos, pero se centrará
especialmente en el comentario de la Ley madrileña 15/2001 del 27 de diciembre del
2001 de Renta Mínima de Inserción (RMI a partir de ahora). Se analizarán, de modo
Decreto 39/1989, de 28 de febrero, por el que se regula el Ingreso Mínimo Familiar.
Decreto 73/1990, de 19 de julio, por el que se aprueba el Ingreso Madrileño de Integración.
3 Incluso, no podemos olvidar el viejo principio “moral” de la Acción Social, relativo a los “buenos” y “malos” pobres, es decir, el establecimiento de condicionamientos y barreras para evaluar y conceder las
ayudas institucionales.
4 Nótese que se dice empleo y no trabajo. Habitualmente se utiliza más la segunda palabra, lo que no es
enteramente correcto, pues el empleo hace referencia una modalidad sociohistóricamente determinada de
trabajo, caracterizada por una relación jurídico-contractual, de carácter voluntario entre dos partes. El
empleo reduce el trabajo a un estatuto de valor de cambio, de mercancía. En cambio, el trabajo supone
una serie de actividades humanas que no tienen por qué estar retribuidas, aunque se aporten energías,
habilidades, conocimientos y otros recursos que generan alguna forma de compensación material, psicológica y/o social (Blanch, 1996). De esta manera se comprende que el lenguaje sigue escondiendo significados relacionados con los valores y la estratificación social de una sociedad dada. Es decir, la integración se realiza a través no sólo de la remuneración, sino también de la significación social que aporta el
empleo, cosa que algunos trabajos (tareas del hogar, reciclado, recogida de cartones, etc.) no consiguen.
Sobre estos asuntos volveremos más adelante.
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concreto, las oportunidades que ésta ley brinda y las limitaciones que impone, en lo
que a inserción se refiere, a los servicios sociales. No en vano, la experiencia demuestra que este tipo de medidas legislativas ha potenciado el papel de los servicios sociales del nivel primario a través del empleo social protegido y de los proyectos de inserción a través de la formación sociolaboral.
Así pues, comenzaremos exponiendo, de forma genérica, el concepto de Renta
Mínima (RM a partir de ahora) y, gracias al mismo, elicitaremos los primeros puntos de
discusión sobre la inserción a través de la prestación económica y/o a través del empleo.
En segundo lugar, deberemos hablar de la experiencia española y madrileña
relativa a la aplicación de los anteriores programas de rentas mínimas, para así, a continuación, poder reflexionar sobre el antiguo Ingreso Madrileño de Integración de la
CAM.
En cuarto lugar, realizaremos algunas consideraciones sobre las RMI y los servicios sociales. Lo haremos fundamentalmente desde la perspectiva madrileña, entendiendo el amplio papel que este subsistema de bienestar social ha tenido sobre éstos
dispositivos. Por lo tanto, será necesario volver sobre la presencia de los servicios
sociales en el IMI para, seguidamente, detenernos tanto en el preámbulo como en el
articulado en la Ley RMI de la Comunidad de Madrid. Lo haremos, no obstante, desde
una doble perspectiva: su contenido axiológico y su contenido en servicios sociales.
Por último, concluiremos reflexionando sobre la política social, el trabajo social
y los servicios sociales en lo relativo a los derechos sociales, la lucha contra la pobreza y la exclusión social. Lo haremos, todo ello, desde los mecanismos de inserción
que este tipo de leyes promueven, encastradas en las iniciativas laborales.
2. RENTAS MÍNIMAS, INGRESOS MÍNIMOS Y SALARIOS SOCIALES.
INSERCIÓN POR LA ECONOMÍA O POR EL TRABAJO.
Si bien hemos dicho que la primera experiencia de RMI en España se encuentra en el País Vasco, los precedentes foráneos son mucho más lejanos.
El primero de ellos es bien antiguo: data de 1933 y se sitúa en Dinamarca. Lo
siguen el de Gran Bretaña en 1948, el de la República Federal Alemana en 1961, el de
los Países Bajos en 1963, el de Bélgica en 1974 y el de Irlanda en 1977.
Puede sorprender que Francia incorporase tal medida en 19885, aunque tal “retaso” se explica por el carácter del propio sistema de protección social francés, que ya
cubría una serie de necesidades que los de otros países vecinos no comprendían. De
esta forma, la RMI francesa prolongó su propio sistema tras el “pacto republicano”
(Paugam, 1999), expresión de la solidaridad nacional francesa ante los nuevos problemas relativos a la pobreza que se estaban sucediendo en Francia y Europa. En
ella, se sustituye el concepto clásico de pobreza y se pretende dotar de una dimensión
más integral al problema, desarrollando, a la par, estrategias más globales de intervención.
En efecto, en el comienzo de la década de los noventa, la exclusión social ya
está en el centro del debate social y político francés, así como en el de España y en el
del resto de los países europeos. La dinámica político-económica nacida del colapso
de Bretton Woods y del fenómeno de la estanflación, estableció un nuevo panorama
en el que los fundamentos del Estado de Bienestar europeo quedaron conmovidos. La
crisis del modelo no era tanto el de su formulación ideológica (aunque hoy en día también se la ataque), es decir, el fundamento de la justicia social6 y el respeto de la dig-
Siendo el país vecino un modelo tantas veces seguido por las experiencias españolas en el campo de la
protección social y, en concreto de la RMI.
6 Justicia social que añadía Heller (1985) al Estado liberal de derecho en la formulación del Sozialrechstaat, o Estado Social de derecho.
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nidad de la persona, sino el de las supuestas contradicciones que la maquinaria estatal había ocasionado interviniendo en la esfera privada7.
Por supuesto, no vamos a relatar ni la crisis del Estado de Bienestar ni la ofensiva neoliberal contra el mismo. Pese a ello, es conveniente recordar que los problemas del incremento de la desigualdad a partir de la década de los años 80, ahora en el
Hemisferio Norte, no devienen tanto del lastre e impedimentos que el gasto social y el
gigantismo estatal provocaban a la generación de riqueza8, sino, primordialmente, de
la reorganización que el capital financiero efectuó a mediados de los años setenta y
que, a su vez, transmutó las políticas económicas, y por lo tanto también las sociales,
en la metrópoli.
A partir de este momento, el matrimonio que se había producido entre las ideas
democráticas y las ideas liberales tras la Segunda Guerra Mundial (el mismo que edificó los sistemas de bienestar contemporáneos) quedó roto (Therborn, 1996). Así pues,
los Gobiernos de los diferentes países europeos comenzaron a imponer en sus economías las recetas liberales, concentradas en una liberalización al máximo de los factores (y, por lo tanto, recorte y reducción de la presencia estatal en el medio privado)
bajo las directrices del poder económico estadounidense y de sus homónimos europeos.
Es en estos momentos cuando el “pacto fordista” queda roto y asoma, en toda
su dimensión, lo que se ha denominado “postfordismo” (Uría et al., 1995). Lo conocemos bien: altas tasas de desempleo unidas al trabajo precario, nueva fragilidad de la
cohesión social e incremento del riesgo y de la precarización.
En este orden de cosas, a los pobres de siempre se les suma una parte de la
ciudadanía antes integrada por el empleo. No es de extrañar, entonces, que al concepto “marginación social” se le añada otro nuevo, como ocurrió en Francia y en el resto
de Europa hace más de una década: el de exclusión social.
De este modo, los sistemas de protección social, entre ellos el español, tuvieron que enfrentarse con una serie de nuevas demandas para las cuáles no estaban
suficientemente preparados.
Se creaba así un panorama en el que, entre otra serie de respuestas, recaba
protagonismo la RMI. Una medida que no tiene que ser entendida solamente como
una especie de prestación monetaria dirigida a sectores de la población próximos a los
umbrales habituales de pobreza, sino como la “última red” que recoge a los que se han
“caído” entre los huecos de las otras redes de protección social y que éstas no han
podido retener. Como indica Castel (Castel y Lae, 1992), la RMI aparece en una situación nueva de la que emergen problemas inatendidos que no pueden ser solventados
con las formas de protección anteriores.
Esta “última oportunidad”, antes de los circuitos caritativo-benéfico privados,
nos interesa en la perspectiva de los servicios sociales (sexto subsistema del Bienestar Social), no como prestación económica ni trabajo forzado, sino como inserción,
recuperación de actores a la vida “normalizada”.
En este orden de cosas, será pertinente indicar, con brevedad, los diversos tipos de RMI y sus características.
2.1. RMI, tipología y carácter.
Cuando hablamos de RMI estamos haciendo referencia a una forma de respuesta establecida desde el Estado hacia los más desfavorecidos. Esta respuesta se
traduce, en un primer momento, como una forma de prestación económica (salario
social o salario de reserva) de la que son beneficiarios aquéllos ciudadanos habitual7
Conviene recordar, como indican Andrew Glyn y David Miliband (1994), que el proceso hacia el conservadurismo, así como el dominio de las prescripciones mercantiles, llegaron a los partidos laboristas británicos (sucedió lo mismo en Francia y España), al implicar a las “izquierdas” en el discurso de la derecha.
Esto es, articulando éste último en torno a un credo de recortes fiscales, desregulación y privatización.
8 Es más, no existe constatación empírica, más bien al contrario, que demuestre que un incremento del
gasto social suponga un freno a la riqueza. (de Lucas, 1999).
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mente desempleados y que no alcanzan el salario mínimo legalmente establecido en
su país. La idea del salario se dirige a la integración, o recuperación, de éstas personas a los medios “normalizados”.
Estos ingresos (algunos lo llaman “paga”) pueden dirigirse a individuos o a grupos familiares (hogares). Quizás la forma más sencilla de identificar sobre quién recaerán los mismos sea conocer cuál es el sistema de Bienestar del país dónde se implanta tal medida. En este sentido, empleando la conocida clasificación de los Estados de
Bienestar de Gosta Esping-Andersen (1990), comprenderemos mejor que en los países (como España e Italia) donde el Estado apoya en su acción social a las familias,
sus RMI se dirigirán fundamentalmente a la unidad familiar, lo que no ocurre forzosamente en aquéllos países donde prevalecen pautas de emancipación desfamiliziadora
(Moreno, 2000) y que, por lo tanto, dirigen sus RMI al individuo9.
Otras acciones similares se encuentran en los impuestos negativos sobre la
renta, que por vía fiscal compensan a los más precarios monetariamente. De todas
maneras, existen otra serie de medidas, traducidas en ingresos o impuestos negativos,
que dibujan otras tantas formas de apoyo a familias e individuos desfavorecidos (como
el Child Benefit en Gran Bretaña10), pero por este camino nos extraviaríamos de los
propósitos y contenidos de las RMI.
Pues bien, siguiendo con Moreno (ibid.), pueden distinguirse otras dos formas
de rentas: las denominadas de “ciudadanía” (transferencias universales que garanticen
la supervivencia de los receptores de las mismas sin necesidad de otros ingresos) y
las llamadas de “base” (también universales, aunque éstas sólo pretenden cubrir las
necesidades materiales básicas)11.
En nuestro país estas rentas adquieren diversas formas. Por una parte, ayudas
de emergencia, para apoyar a ciudadanos en situación de grave riesgo (se llaman
también de “emergencia social”). Por otra, con prestaciones económicas puntuales,
financiadas primordialmente por las entidades locales y de cuya tramitación se encargan los servicios sociales. Este tipo de medidas son habitualmente periódicas y pueden servir como forma de ayuda o apoyo entre períodos de no percepción de otras
prestaciones, como ayuda complementaria a otras que se reciban, para favorecer a
quien no reúna los requisitos y se quede fuera de otras formas de protección, etc.
las RMI, como ingresos provenientes de fuentes financieras de carácter público, están sujetas a un control muy severo. También lo están, no lo olvidemos, por la
creciente implantación de una ética weberiana del trabajo, en la cual se hace cada vez
más responsable al pobre de su propia situación. Por lo tanto, la comprobación de las
rentas e ingresos de los potenciales receptores (tanto propios, como provenientes de
otras actividades o fuentes, incluidas otras formas de apoyo institucional) se establece
a partir de unos criterios ciertamente estrictos. De aquí que se haya desencadenado
un importante debate sobre el papel de los trabajadores sociales en el examen que
sobre las mismas deben hacer, y sobre los propios servicios sociales como forma de
control social. De hecho, los fundamentos del workfare, es decir, el “salario social sudado” o demostración de merecer dicha ayuda, supone la implantación de una ética
que olvida el valor de los trabajos encomendados, las circunstancias y biografía de las
personas asistidas y otra serie de problemas sobre los que regresaremos al final de
este trabajo.
Así, las RMI podrán ser en forma de subsidios generosos y cobertura social amplia (Alemania, Dinamarca y Holanda); prestaciones mínimas reducidas pero con amplia cobertura (Francia y Bélgica) y subsidios
y protección social reducidos (Gran Bretaña). España se situaría entre el segundo y tercer modelo, con
prestaciones económicas poco generosas y creciente presencia de los servicios sociales (Moreno, ibid.).
10 Sobre este asunto sirva la breve monografía de Jonathan Bradshaw y Caron Stimson (1997), Using
Child Benefit in the Family Budget.
11 Luis Ayala (2000: 89) establece una taxonomía de RMI bastante exhaustiva apoyada en dos aspectos.
Uno por sistemas: modelo Bismarck, Beveridge, renta mínima residual, de inserción, workfare, impuesto
negativo, renta incondicional y renta de participación. Otro, por sus aspectos: condicional, Estado de Bienestar profesional, universal, residual, financiación general, financiación por integración e imposición personal, diferencial, familiar y por medidas de inserción.
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Pero la RMI también es inserción. En efecto, el propio desarrollo de las RMI en
España se ha ido dirigiendo cada vez más hacia este papel. Algo que ha supuesto,
lógicamente, una modificación trascendental en sus contenidos ideológicos y, al mismo tiempo, una implicación de los servicios sociales y del trabajo social por una vía
diferente a la expresada en los países anglosajones (dinero por trabajo).
Ya hemos comentado que por el propio carácter y desarrollo de los servicios
sociales en España, y las herencias benéficas y asistenciales del franquismo12, tanto
los servicios sociales como el trabajo social recelaron siempre de las ayudas económicas. Es más, el interés de ambos parece haberse dirigido más hacia criterios de inserción por el trabajo que a los anteriores, lo que explica también que la aplicación de las
diversas RMI en las distintas autonomías incorporase el trabajo no sólo como una forma de inserción, sino también como justificación de los ingresos facilitados.
Bien es cierto que este objetivo de inserción obliga al compromiso de los beneficiarios, con lo que la argumentación sobre los requisitos y obligaciones de los receptores se modifica. Por lo tanto, percibimos las grandes dificultades que supone la combinación de los diversos factores, políticos, sociales, ideológicos y personales que inciden en la implantación y desarrollo de las rentas mínimas.
Aún así, siguiendo a Aliena (1996), podemos indicar los rasgos o caracteres de
la RMI. Rafael Aliena define a la renta mínima como una prestación de asistencia social (no entraremos ahora en el debate sobre el concepto “asistencia social” en España13), diferencial, no categorial, de duración variable, asimilada a un derecho (o cuasiderecho también) y de gestión compleja.
Es diferencial, porque se deduce de los recursos propios del beneficiario. Es
decir, el subsidio asciende a la diferencia entre la renta garantizada y los recursos del
receptor.
No es categorial, pues los beneficiarios, no están sujetos a una categoría específica, por lo que hablamos de una prestación universal.
Es de duración variable, pues su percepción, como dice la Ley madrileña, se
prolongará en tanto el titular reúna los requisitos establecidos en la Ley, que arranca
de los tres meses a los tres años. Sin embargo, el propósito de la RMI no es crear dependencia, por lo que los procedimientos para la renovación de esta renta persiguen la
idea de comprobar la implicación e investigación del beneficiario en los programas
planteados.
Se asimila a un derecho o cuasi-derecho,. pues se constituye como un derecho
personal no transmisible, inembargable e irrenunciable. También se identifica como un
derecho subjetivo asociado al demandante, frente a los derechos objetivos establecidos por cotizaciones precedentes. Por otra parte, es un derecho ligado a la noción de
necesidad. Pero debido a que puede ser negada y suspendida, puede entenderse
también como un cuasi-derecho.
Por último, es una prestación de gestión compleja -como bien saben los trabajadores sociales-, por el rigor de los procedimientos, tanto de prestación como de evaluación y renovación periódica, que suma a una situación de grave necesidad complejos procedimientos administrativos, lo que no ha formado en ninguna ocasión un matrimonio bien avenido. Esta complejidad tiene mucho que ver con la idea de su posible
abuso, pero también con el hecho de entenderla como punto de partida para la inserción y no como estación final.
Cabría añadir, por último, que en el caso español estas rentas son más de base que de ciudadanía. Aunque el objetivo de la inserción sea el que mayor contenido
otorgue a éstas medidas, no se puede negar que el nivel de cobertura que promueve
el RMI es muy bajo (por debajo del salario mínimo interprofesional), y que incluso, en
algunos casos, ha quedado vedado para algunas familias que recibían otra prestación,
Que no fueron aclaradas ni conceptual ni institucionalmente por la Constitución Española, las leyes
autonómicas de servicios sociales y la Ley de Bases del Régimen Local.
13 Aunque sería pertinente recordar el capítulo sobre este concepto de María Eugenia Zabarte (1986) en
la obra Materiales para un glosario de Bienestar Social.
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por baja que esta fuese. La integración que facilita el ingreso económico es difícil de
apreciar, pues el ingreso es tan bajo que tal finalidad se muestra, en cierta medida,
antagónica consigo misma.
2.2. Rentas Básicas (RB).
Se podría argüir en contra de lo anterior que las leyes no se construyen con la
idea de integrar o insertar por prestación económica (por ejemplo, porque esto pertenecería a otro subsistema del bienestar), teniendo en cuenta, más bien, los medios de
formación e integración laboral como vías para recobrar los derechos de ciudadanía.
Lo que supone, a su vez, que la RMI acepta que en esta sociedad los actores se integran mediante el trabajo asalariado, pudiendo entonces caer en lo que hoy se denomina “trampas de la pobreza”.
En otro ámbito de la doctrina (Fitzpatrick, Van Parijs, Noguera, Raventós y
otros) se discute si la ciudadanía y la participación social deben construirse sobre la
base de la participación en el mercado de trabajo14 o, por el contrario, si el simple hecho de pertenecer a una sociedad debe dar derecho a una porción de su riqueza, independientemente de las contrapartidas laborales que puedan existir (Noguera, 2002).
Las críticas y acusaciones contra la RB son evidentes: tal ingreso supondría
una injusticia para quienes desean trabajar y generan riquezas, fomentaría -aún másel parasitismo social o, directamente, la exclusión del mercado de trabajo ad eternum
de ciertos sectores de la población.
Pero no es menos cierto que la desigualdad con respecto al acceso a la riqueza, a la educación y al poder es evidente (dicotómica diría Dahrendorf) y está sujeta a
una fuerte estratificación social. En este sentido, la cualificación de muchos ciudadanos no garantiza en la actualidad el acceso al trabajo, al menos un trabajo digno o
mínimamente próximo a su perfil. Bien es cierto que el acceso a los sectores más productivos de la economía está cerrado para la mayoría de los actores, y que la riqueza,
en contra de lo que opina Hayek, no se distribuye naturalmente sino deliberadamente.
En contra de ésto, tal tipo de ingreso seguiría alimentando la economía y el consumo,
posibilitando, en una decisión libre, acceder o no al mercado de trabajo.
Ciertamente, no es nuestro objetivo exponer los pros y contras de la RB, pero
ésta nos sirve para plantear problemas relacionados con la RMI, sobre todo en lo que
a inserción se refiere. ¿Qué queremos decir ?. Es sencillo, la centralidad que hoy en
día ocupa el trabajo (mejor sería decir “empleo asalariado”) es tan elevada que se agota en sus propias contradicciones. Aceptamos que el trabajo puede ser una forma de
afirmación del propio individuo, en el sentido de concebir al hombre no tanto como
homo faber, sino como ser que se reproduce a sí mismo en lo que crea. Asumimos,
también, que socialmente el trabajo posee los rasgos que indican Jahoda, Fryer y
Warr (Garrido, 1996), en su posibilidad de crear una agenda cotidiana, que planifica su
vida y alimenta al sujeto, no sólo económica sino psicológica y socialmente. El trabajo
no puede seguir siendo la única puerta de acceso a la seguridad, estima y bienestar,
pues esa puerta está cerrada con una llave que no todo el mundo posee (Zubero,
2000).
Así se explica mejor que la inserción no siempre es posible, pues difícilmente
se puede adaptar ante las nuevas formas de pobreza con un remedio -un tipo de trabajo- que es el mismo que excluye. Una forma de inserción que puede desincentivar la
aceptación de trabajos “normalizados”, que también se encuentra con la estigmatización y que corre el riesgo de chocar con la economía sumergida.
Ahora bien, estos problemas, esgrimidos tanto desde la crítica neoliberal como
desde la izquierda, no tienen por qué negar las RMI, pues esto supondría dejar sin esa
“última red” a numerosas familias y personas. Pero, lo que tampoco podemos obviar
es que, en su propio diseño, así como entre los profesionales implicados en la misma,
la RMI no se plantea, a pesar de su universalidad, para todos. Se asume desde un
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O en la realización de algún trabajo “socialmente útil”.
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primer momento que no todos van a acceder a la misma y que no todos lograrán conseguir los fines que persigue: la inserción.
3. RENTAS MÍNIMAS DE INSERCIÓN EN ESPAÑA.
Si convenimos que la RMI es la última red del sistema de protección social, será fácil entender que su aparición se explica porque las mallas superiores no estaban
cubriendo, bien por sus propios defectos, bien por su inadecuación a las nuevas necesidades planteadas, un número relevante de demandas complejas. Es decir, necesidades propias de las actuales sociedades cambiantes, dinámicas.
Desde el momento en que se asume que los pobres y aquéllos que se encontraban en situación de grave riesgo o pobreza relativa deberían recibir algún tipo de
subsidio, el sistema de protección social se refuerza por abajo (Aliena, ibid.). De tal
suerte que, siguiendo el modelo descentralizador que concede competencias a las
Comunidades Autónomas en asistencia social, fueron éstas las que asumieron la
creación de las diferentes RMI15.
¿Dónde se ubica, entonces, el modelo español (si es que es posible hablar de
tal modelo)?16.
Como nos dice Paugam (1999), hay tres tipos genéricos de políticas de RMI: la
de los países próximos a la regulación autocentrada, la de aquellos cercanos a la regulación negociada y la de los países próximos a la regulación localizada. Entre los
primeros se situarían Francia y Gran Bretaña, en el segundo caso, Alemania sería el
país que más encajaría en tal forma de regulación (aunque también cabría incluir a los
Países Bajos, Bélgica y los países escandinavos). España e Italia se encontrarían dentro del último tipo, el de regulación localizada.
En todo caso, la afirmación de que las RMI autonómicas se inspiran en el modelo francés es algo bien conocido y que se justifica por ser el modelo galo propio de
las Rentas de “segunda generación”, que suman a los ingresos mínimos el objetivo de
la inserción. No obstante, también cabría cuestionar tal similitud, cuando Francia es
estereotipo de administración centralista, frente a la descentralización autonómica española.
Bien es cierto que en Francia se produce una cierta regulación negociada, sobre todo desde el momento en que nuestro vecino del norte se ha encaminado por una
cierta descentralización en materia de política social, lo que la ha dotado de cierta autonomía local. Aún así, en Francia podemos hablar de una RMI nacional, lo que no
ocurre en España, provocando una serie de problemas que comentaremos a continuación. La homogeneidad frente a la hetereogeneidad.
De todos modos, los mismos franceses aprecian que las semejanzas existen
desde el momento en que la RMI española asume los principios del RMI francés, en
particular en su articulación del derecho a los servicios sociales y a la búsqueda de
medidas de inserción para los beneficiarios. Es más, miembros de la Consejería de
Integración Social de la Comunidad de Madrid visitaron Francia en 1990, entrevistándose con responsables del RMI galo. Pero el carácter de regulación localizada difiere
de la regulación negociada como de la autocentrada (opuesta a la descentralización).
La diferencia entre las dos primeras proviene fundamentalmente del hecho que esta
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Es probable que el propio Estado, en los primeros momentos de desarrollo del sistema de Renta de
inserción, prefirió no asumir dicha competencia por temor a las consecuencias fiscales y políticas de esta
novedosa medida. Hay que tener presente que el Estado cuenta con el Sistema de Seguridad Social,
como instrumento que ya viene gestionando y canalizando las prestaciones económicas de contenido
social (jubilación, viudedad, enfermedad,), el cuál, podría haber asumido dicha tarea como agente gestor
y prestador de las Rentas de inserción puestas en marcha hace ahora unos diez años. Sin embargo, se
optó por una postura de “institución ausente”, dejando así que las propias Comunidades Autónomas asumieran este nuevo reto de política social, lo que favoreció su integración en el actual Sistema Público de
servicios sociales.
16 Ya que la descentralización en Asistencia Social posibilitaba que las Comunidades Autonómas pudiesen darse leyes relativas a servicios sociales y también sus propias RMI, plantear un modelo homogéneo
de RMI en España no es posible, aunque sí una serie de líneas generales que reseñamos en este trabajo.
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forma de regulación está organizada desde un sistema de protección social globalmente menos desarrollado (a diferencia del francés) y en la que las entidades locales
poseen un claro protagonismo en servicios sociales. La regulación negociada se apoya, por el contrario, en un cuerpo universal de derechos sociales reconocidos por leyes
nacionales, por lo que la negociación se aplica para equilibrar los dos niveles: nacional
y local. Más aún, a diferencia del modelo francés, en el español la inserción condiciona
gran parte del acceso a la prestación económica, exigiendo actividades, planes, firmas
de contrato y actitudes de búsqueda de empleo (Aguilar, Gaviria, Laparra, 1995).
Así, pues, aunque el objetivo de inserción es perseguido por el RMI francés17 y
también por el español -con la salvedad indicada-, la garantía de derechos, cobertura,
prestaciones, modalidades de inserción, acceso y otra serie de caracteres propios de
la RMI, queda en entredicho por la heterogeneidad y segmentación que sufre el Estado español no sólo en rentas mínimas, sino en servicios sociales y en el propio sistema de Bienestar Social.
3.1. Los programas en España.
El proceso de aparición de los diversos programas de RMI en España fue bastante rápido. Así, tras la implementación del programa vasco18 pronto aparecieron el
resto de experiencias. Sin embargo, dicho proceso no fue sencillo, pues la Administración Central se opuso frontalmente a tal iniciativa autonómica.19.
Los programas resultantes muestran puntos ciertamente comunes, pero tambien divergencias y lagunas notables que no deben ser obviadas.
En efecto, la diversidad de este Sistema de prestación económica constituye
una realidad que se manifiesta en las diferentes denominaciones que ha recibido en su
articulación normativa desde su inicio. De hecho, conocemos el “Ingreso Aragonés de
Inserción”, el “Ingreso Mínimo de Solidaridad” andaluz y castellano-manchego, la
“Ayuda Económica Básica” canaria, la “Renta Mínima de Inserción” catalana, la “Renta
de Integración Social Gallega”, la “Ayuda Ordinaria” extremeña, la “Renta Básica Navarra”, el “Soporte Comunitario” de la Comunidad Balear y la “Prestación Económica
Reglada” de Valencia. La madrileña, por su parte, se denominaba “Ingreso Madrileño
de Integración”.
En conjunto apreciamos que se conciben mayoritariamente como prestaciones,
aunque también como ayudas y/o subvenciones, lo que supone, como indica Carmen
Estévez (1998: 64) una diferencia semántica no muy acusada pero una clara disimilitud en su aplicación, priorizando a los servicios sociales, acciones puntuales o a la
cooperación con asociaciones, respectivamente. De todas maneras, todas ellas recogen aspectos relativos a la duración, finalidad y contenido del programa.
En este orden de cosas, cuando apelamos a la prestación económica, grado de
cobertura, provisión de medios, etc., nos encontramos que las condiciones de acceso
a tales beneficios son muy severas, mediatizando su carácter universal. La necesidad
de garantizar un período mínimo de empadronamiento limita el acceso al programa,
Para profundizar en RMI e inserción según la experiencia inspiradora francesa, valga el capítulo “Les
processus d´insertion généres par le RMI” en Vanlerenberghe (1992).
18 Es necesario advertir que, si bien la ley vasca puede considerarse en rigor la primera, los precedentes
reales de las RMI en España, han de situarse en las experiencias de los campos de trabajo en Navarra
(cfr. Guillén Sádaba, 1991).
19La Administración Central no sólo se opuso a tales proyectos, sino que incluso amenazó con la interposición de recursos legales ante el Tribunal Constitucional. A pesar de ello y, como indica Luis Ayala (2000:
227), la aparición del programa vasco propició un “efecto dominó”. Es más, la firma en 1989 de la Plataforma Sindical Prioritaria (entre UGT y CCOO), sirvió como medio de negociación entre el Gobierno y las
Comunidades Autónomas incluyendo el salario social, también denominado “renta mínima garantizada”.
Aún así, la iniciativa vasca no provino de una concepción ya madura de la RMI. En realidad, la Comunidad Autónoma Vasca quedó sorprendida del número de pobres que residían en su territorio, y las iniciativas elaboradas a partir de entonces concluyeron en la RMI vasca.
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más aún cuando tenemos en cuenta que la movilidad geográfica es una constante en
el nuevo panorama del mercado de trabajo20.
La imposición de los límites de edad (entre 25 y 65 años) reduce aún más el
número de los posibles beneficiarios. Sobre todo, si tenemos en cuenta el incremento
de la pobreza juvenil y las mayores dificultades de acceso al empleo, o acceso a empleos temporales, sin cobertura social y baja remuneración. En este sentido, el modelo
“mediterráneo” de Estado de bienestar sufre graves problemas cuando uno de sus
pilares -la familia- queda cada vez más reducido y debilitado, no pudiendo asegurar la
cobertura de necesidades de sus miembros ya adultos pero sin acceso a prestaciones
sociales.
Se mantiene la unidad familiar como unidad beneficiaria, lo que es otro requisito que restringe el acceso. Pero, además, nos encontramos, en esa diferenciación
entre prestaciones, ayudas y subvenciones, que no todas las leyes incluyen la implicación de la iniciativa social en la aplicación de los programas (algo que sí contempla la
madrileña).
Volviendo al concepto económico, las disimilitudes y desadecuaciones persisten. De hecho, como nos indica Ayala (ibid.: 240), existen claras diferencias entre los
programas regionales que establecen, por otro lado, una relación directa entre la cuantía de la renta media regional y la renta mínima. Es decir, las Comunidades con rentas
medias más elevadas son más generosas frente a las Comunidades menos ricas. La
desigualdad, por este camino, se perpetúa, encontrando diferencias evidentes en la
definición de los umbrales de pobreza en cada Comunidad, pues éstos parten directamente de cada renta regional. De nuevo, el principio de igualdad que mana de nuestra Constitución queda diluido en el tejido autonómico ante la falta de una normativa
nacional (que podía garantizar una gestión descentralizada)21.
Para concluir, podemos resumir los rasgos comunes de las RMI y las modalidades de programas:
 Unidad familiar como unidad de referencia.
 Edad del titular entre 25 y 65 años.
 Demostración de nivel de ingresos por debajo del baremo indicado.
 Empadronamiento, tiempo de residencia o medios para restringir la movilidad del beneficiario.
 Concesión sujeta a un período de tiempo prorrogable.
 Prestación económica e inserción como contrapartida.
 Incompatibilidad con ingresos superiores a la cuantía concedida.
Siguiendo a Serrano y Arriba (ibid.), podemos distinguir tres modalidades de
programas en España:
 Rentas Mínimas de Inserción que incluyen ayuda económica y accciones
en apoyo a la inserción (País Vasco, Madrid y Cataluña).
 Programas de Empleo Social que proporcionan empleos temporales de utilidad social o prestaciones económicas cuando lo primero no es posible
(Castilla-La Mancha, Asturias, Andalucía).
 Programas de prestaciones económicas de carácter asistencial con diferentes niveles de cobertura.
3.2. El Ingreso Madrileño de Integración.
En este apartado, es justo reconocer el esfuerzo de flexibilización de algunas Comunidades Autónomas
por favorecer el acceso al Programa de colectivos con un elevado grado de exclusión y carentes de un
espacio residencial y alojamiento estable. El Ingreso Madrileño de Inserción, en su Orden 1040/1992, de
17 de Diciembre, de la Consejería de Integración Social, reguló las medidas especificas para posibilitar la
incorporación a dicho Programa.
21 Sabemos que éste ha sido también problema del sistema de servicios sociales en España. También
encontramos autores que abogaban por una inclusión de la RMI dentro de la Seguridad Social, garantizando así la igualdad, eficacia y eficiencia de la misma (Aliena, 1996).
20
10
La experiencia anterior de RMI consistió en un programa iniciado en 1990 desde la Consejería de Integración Social de la Comunidad Autónoma de Madrid. La negociación con los sindicatos quedó reflejada en la firma de la Plataforma Sindical Prioritaria citada, lo que suponía no sólo la incorporación del salario social, sino también
del presupuesto destinado para su puesta en marcha.
Una vez elaborado el programa, fueron firmados los convenios pertinentes con
los Ayuntamientos para su puesta en marcha. De esta manera, será en 1991 cuando
los municipios y distritos de Madrid se incorporen al programa, pudiendo afirmarse con
rigor que empezaba a aplicarse pertinentemente. Es en ese mismo año cuando comenzaron a gestionarse los proyectos de integración, confirmando la idea de que el
objetivo material del programa se encaminaba hacia la lucha contra la exclusión.
El IMI incorporaba tres prestaciones: Ingreso mínimo que, a su vez, suponía la
entrada en el programa (prestación económica periódica de cuantía diferencial destinada a la cobertura de las necesidades básicas); Complementos por Necesidades de
Integración (prestación económica no periódica dirigida a necesidades específicas del
proceso de integración) y Proyectos de Integración, que incluían las actividades destinadas a la promoción social y personal.
El programa manifestó desde sus inicios los rasgos perfilados en las afirmaciones que antes hemos vertido. No se trataba de una prestación económica sin más,
sino un proyecto de integración o inserción social complejo, destinado a poner en marcha el potencial humano residente en los receptores.
La unidad de referencia era el hogar, incluyendo también los hogares unipersonales22. Por otra parte, los requisitos para poder acceder a este IMI eran muy similares
a los indicados con respecto al análisis conjunto de las RMI españolas23. De todas
maneras, es interesante recordar que uno de los requisitos residía en el compromiso
que el beneficiario debía forzosamente adquirir con el Centro de Servicios Sociales
(protagonista de su gestión) para la realización de actividades de promoción personal
o social.
En la primera evaluación de esta experiencia (Aguilar, Gaviria y Laparra, 1993)
se observó que las familias monoparentales (con mujeres como cabeza de familia)
superaron las incorporaciones previstas, así como la población chabolista (en su mayoría de etnia gitana) que se sumó también en buena medida al programa (en torno a
un 10% del total de receptores). Pero, por el contrario, la incorporación de “personas
de la calle” fue muy desigual (nula entre transeúntes y sin techo) y tanto la tercera
edad como las personas jubiladas no llegaron a las previsiones establecidas.
En cuanto a la inversión económica sobre este programa, tanto en lo que concierne a las prestaciones económicas, como a los proyectos de integración, apenas
creció desde 1992, mientras que el número de personas que se adherían al mismo fue
aumentando (bien por un mayor conocimiento del mismo, bien por los cambios en el
mercado de trabajo).
En este sentido, afloraban razones suficientes para establecer una Ley, en este
caso, denominada “Renta Mínima de Inserción”. Lo que demuestra algo que sucede
en los servicios sociales y en el sistema de bienestar social español: todos ellos son
sorprendidos por una nueva situación -estructural- que hace que su diseño (que de por
sí ya posee sus propias contradicciones), no pueda adaptarse a un tipo de población y
necesidades diferentes a las planteadas en inicio. Es lo que denominamos servicios
sociales de sorpresa, como ocurrió con las toxicomanías en los años ochenta, como
ocurre ahora con la inmigración y como sucede con los “nuevos pobres”, los excluidos,
en España24. El sistema descubre, sorprendido, que sus posibilidades de actuación
han quedado, aún más si cabe, limitadas ante una serie de demandas para las que no
Incluso, como se ha señalado anteriormente, se reconoce la condición de indomiciliado a ciertos grupos
específicos que pueden incorporarse al Programa (colectivo social de Personas Sin Hogar).
23 Cabe reseñar que en 1994 fue eliminado el requisito de poseer nacionalidad española.
24 Sobre este asunto tratamos en el último número de la Revista Alternativas (2002) con el artículo “servicios sociales e inmigración: Límites y retos para una nueva política social.
22
11
habían sido encomendados. Por lo tanto, la necesidad de una Ley era evidente, intentando adaptarse a la nueva problemática descubierta a finales de los ochenta e inflacionaria a comienzos del siglo XXI. La solución parece ser que debería continuar por el
camino de la inserción.
4. RENTAS DE INSERCIÓN, RENTAS MÍNIMAS Y SERVICIOS SOCIALES.
A pesar de sus múltiples problemas, el sistema de servicios sociales, como
subsistema de protección social, ha asumido, a través de las RMI, el rol de agente
catalizador y dinamizador de las políticas de lucha contra la exclusión, reconociendo,
en todo caso, que dicha labor debe realizarse a través de la creación de espacios de
coordinación con el resto de subsistemas de protección social.
Dicho sistema, vigente en la Comunidad de Madrid desde hace poco más de
diez años, concretó su lucha contra la exclusión a través del desarrollo y consolidación
del programa de ingresos mínimos de integración que, como hemos indicado, se constituía en un sistema de prestación económica condicionado.
El IMI, aprobado en Madrid en 1990, definía el papel y contenido del sistema de
servicios sociales. En su Preámbulo establecía que este programa “...supone también
una reafirmación y profundización del proceso de desarrollo de los servicios sociales...”. Esta afirmación pretendió confirmase en la idea de que el sistema de servicios
sociales alcanzase un alto grado de madurez y, sobre todo, de visibilidad a través de
un marco prestacional concreto hacia los propios colectivos sociales más desfavorecidos.
En este sentido, han sido los Centros de Servicios Sociales los que se han visto beneficiados por esta acción político-institucional. En efecto, en dicho preámbulo se
continuaba afirmando que “...se potencia, además, que los Centros de Servicios Sociales, en sus programas y actividades, primen aquéllos destinatarios...”. Del mismo modo, en el artículo 4º, se señala que será en los Centros de Servicios Sociales donde el
beneficiario realizará el compromiso de intervención y contraprestación objeto del programa de inserción.
Es por éstas razones por las que consideramos que el IMI ha favorecido el sistema de servicios sociales (principalmente en lo que se refiere a la red general y básica). Resulta cierto, de la misma forma, que tal proceso no ha estado exento de tensiones y dificultades, resueltas en cierta medida por la propia práctica institucional y de
los profesionales del trabajo social.
En la tabla nº1 se observa la relación entre el incremento en la dotación presupuestaria del programa IMI y la inversión que se ha realizado en la red básica.
Tabla nº 1. Evolución del gasto servicios sociales. Comunidad de Madrid. Red básica
e IMI (1990-2001) (en miles de pesetas)
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
RED
BÁSICA
IMI
65.5
79
1.80
4.20
9
1.91
1.41
9
2.13
0.29
3
2.17
0.10
7
2.06
9.94
9
2.31
7.46
6
2.47
2.56
6
2.71
1.46
1
2.95
1.90
0
3.65
5.880
4.21
.565
9
2.71
1.73
6
3.38
4.30
7
3.20
9.68
1
3.46
7.85
9
3.77
1.85
2
3.76
8.04
0
4.10
8.69
4
4.45
9.48
8
4.46
9.94
6
4.63
4.823
1.18
.807
4
Fuente:
Con respecto a la evolución del gasto general del conjunto de servicios sociales
de la Comunidad de Madrid, se observa, de igual modo, la existencia de un presupuesto que permite vislumbrar cierto esfuerzo político e institucional para con el sistema público autonómico de servicios sociales.
12
Tabla nº 2. Evolución del gasto consolidado en servicios sociales. Comunidad de
Madrid (1991-2001).
1991 1992 1993 1994 1995 19961 1997 1998 1999 2000 2001
PRESUP
UESTO 38.85 41.78 46.18 48.41 50.71 67.91 73.01 79.86 87.53 92.32 93.961
(miles de 1.901 6.707 5.172 6.483 9.692 0.662 7.278 3.161 2.350 0.920
.853
ptas)
% incre7,55 10,53 4,83 4,76 33,89 7,52 9,38 9,60
5,4
1,7
mento
Fuente:
1
12.954.860 corresponden al traspaso del IMSERSO. Si se descuenta este importe el
incremento representa un 8,36%. 2 Gasto presupuestoado. Incremento calculado sobre el gasto de 1999 excluyendo la Agencia Antidroga. 3 Gasto Presupuestado. Incremento calculado sobre el gasto de 1999 excluyendo créditos de pensiones asistenciales.
Del mismo modo, tomando como referencia la ciudad de Madrid, localidad en la
que reside la gran mayoría de usuarios receptores del programa IMI (74% de los perceptores), comprobamos cómo éste sistema de servicios sociales también ha experimentado un importante crecimiento. Ello se ha debido, en su mayor parte, al desarrollo
y aplicación del programa de rentas mínimas condicionadas del que estamos tratando.
Tabla nº 3. Evolución de los Presupuestos de servicios sociales Generales. Área
de servicios sociales. Ayuntamiento de Madrid.
1995
19961
1997
1998
1999
2000
PRESUPUES
TO 74170800 72166100 22121420 223602700 256787900 284626300
(miles de
0
0
00
0
0
0
ptas)
Fuente: Memorias Área de servicios sociales
Más concretamente, en relación con los equipamientos y profesionales, hay
que indicar, con los datos que se señalan, que se cuenta una red no desdeñable de
servicios sociales básicos en el conjunto de la Comunidad de Madrid.
Tabla nº 4. Datos de la Red Básica de servicios sociales. (31-XII-2000)
ProfesionaCentros de
Personas
les
Trabajadores
SS.SS
atendidas
de los cenSociales.
tros.
MUNICIPIO DE
25
38.210
638
298
MADRID.
RESTO DE LA
47
24.133
547
260
COMUNIDAD.
TOTAL
72
64.943
1185
558
Fuente: Documento técnico del Plan Contra la Exclusión Social de la Comunidad
de Madrid 2002/2006. Consejería de servicios sociales. Comunidad de Madrid.
Ahora bien, aunque parezca que el programa IMI se haya constituido en un importante instrumento favorecedor del crecimiento y consolidación del sistema de servi-
13
cios sociales (pues ha acercado al mismo a un número importante de usuarios25, permitiéndole un mayor grado de visibilidad, reconocimiento público e institucional y ha
dotado al propio sistema de un contenido específico de prestaciones tangibles que lo
ha legitimado desde el marco funcional), no es menos cierto que, ni los servicios sociales deben reafirmar su existencia por un solo programa, ni este último se convirtió en
la panacea que terminase con la exlusión social.
4.1. Ley 15/2001, de 27 de diciembre, de Renta Mínima de Inserción en la
Comunidad de Madrid.
Como indicamos en la introducción, es ahora menester revisar la Ley madrileña
en lo que a inserción se refiere, reconociendo el protagonismo que los servicios sociales, más aún los del primer nivel, tienen sobre la misma.
4.1.1. Preámbulo: el discurso de los valores.
Nos detenemos brevemente sobre tal exposición para reflexionar sobre los valores que plantea y para determinar su factibilidad en la aplicación legislativa.
Pero antes de analizar tales elementos, es necesario hacer una apreciación
muy relevante, que confirma la idea de que esta Ley era más que necesaria.
Aparte de los problemas en la aplicación del anterior IMI, que puedan explicar
la pertinencia de la Ley RMI en la Comunidad de Madrid, lo que resulta más importante es que esta nueva iniciativa se desarrolla con rango de Ley. Esto supone que va
más allá que el Programa de Ingreso Madrileño de Integración, situándose (como así
se indica en el Preámbulo) en el ámbito jurídico más preciso de los derechos prestacionales públicos. Estos derechos se caracterizan por una mayor concreción normativa, por lo que se confieren mayores garantías a los ciudadanos26.
Esta diferencia es, sin lugar a dudas, relevante. La garantía jurídica es lo que
convierte a las normas programáticas en realidades tangibles. Es decir, confiere objetividad a las necesidades y, por lo tanto, sujeción a derecho. No entraremos ahora en
una discusión sobre la profusión de este tipo de normas en nuestra Constitución, pero
sabemos perfectamente que el sistema de Bienestar social (que comprende a los servicios sociales y a esta última red de protección social) no podrá ser nunca cerrado si
no se garantiza por normas jurídicas claramente aplicables. Ese es precisamente uno
de los caballos de batalla de nuestro sexto subsistema y la fuente de su desigual aplicación. Por lo tanto, podemos afirmar que la voluntad de la Ley va más allá de iniciativas anteriores, garantizando, por la sujeción al derecho, las prestaciones que contiene.
Es más, no debemos olvidar que la Ley de Renta Mínima se incluye en el marco de la
estrategia madrileña de lucha contra la pobreza y la exclusión, pues queda incorporada en el Plan contra la Exclusión Social, configurándose como un instrumento de política transversal que pugna por el reconocimiento -o acceso mínimo- a los derechos
sociales en un ámbito de coordinación interadministrativa.
este orden de cosas, resulta cierto que un importante número de éstos ya habían contactado con
anterioridad con los servicios sociales. Sin embargo, debemos señalar que su adherencia y mantenimiento en el mismo ha sido posible gracias al referido programa IMI. Tampoco debemos olvidar el papel que el
Plan Concertado de Prestaciones Básicas ha tenido también como instrumento para la creación, desarrollo y consolidación de los actuales sistemas públicos de servicios sociales, algo comúnmente sabido. Pero
no es menos cierto que este “Plan” fue ideado para ello, mientras que los programas IMI generaron tal
efecto desde otros objetivos iniciales.
25En
26Sin
lugar a dudas, este paso cualitativo no podría haberse alcanzado sin el proceso de sensibilización
social que ha realizado el IMI a lo largo de su aplicación. La sociedad en su conjunto y sobre todo, los
sectores sociales “satisfechos”, no acepta de buen grado el pago de prestaciones económicas a colectivos sociales que tienen una cierta imagen social (gitanos, drogodependientes, “mendigos”, jóvenes sin
empleo, etc.), grupos de población que en muchos casos ya sufren procesos de exclusión y estigmatización por sus conductas sociales. Se podría afirmar que, probablemente, el Programa IMI ha jugado un
papel facilitador para el proceso posterior de instauración de lo que hoy conocemos como Renta Mínima,
es decir, la prestación económica condicionada abre las puertas al desarrollo de una prestación configurada como derecho.
14
4.1.2. Estructura formal
Formalmente, la Ley se divide en cuatro Títulos. En cada uno de ellos se hace
referencia, por distinto motivo, al sistema de servicios sociales, lo que supone que la
renta mínima se constituye en una prestación del referido sub-sistema de protección
social (al igual que sucede con las pensiones de jubilación y el sub-sistema de seguridad social)27.
-El primero contiene disposiciones de carácter general, define el objeto de la
Ley (regular, en el ámbito territorial de la Comunidad de Madrid, el derecho a una prestación económica -RMI-, así como el derecho a apoyos personalizados para la inserción laboral y social) y su ámbito subjetivo de aplicación (residentes de la CAM).
-El segundo regula la prestación económica de RMI: finalidad, contenido, caracteres, naturaleza y régimen jurídico de la misma, requisitos, causas de suspensión
y extinción, procedimientos administrativos de concesión y régimen sancionador.
-El Título tercero establece las medidas de inserción y el programa individual
de inserción como instrumento de intervención y seguimiento. La Ley impone la obligación de elaborar Planes Regionales contra la Exclusión y la impulsión de Planes
locales.
-En el cuarto Título se indican las competencias de las distintas Administraciones públicas intervinientes y la dispensación de servicios de apoyo personalizados. Se
crea, por un lado, la Comisión de Coordinación, que implica a éstas Administraciones
en una actuación homogénea. Por otro lado, se establece la Comisión de Valoración,
que debe determinar los beneficiarios de la renta mínima exentos de ejecutar el programa individual de inserción. También se reflejan los recursos económicos públicos
que deben establecerse para financiar estas medidas.
-En último lugar se incluye una disposición adicional, que estipula las cuantías
de la prestación económica (hasta que se determine su importe por la correspondiente
Ley de Presupuestos Generales de la CAM28; dos disposiciones transitorias, donde se
regula el acceso a lo establecido en esta Ley para sus beneficiarios; una disposición
derogatoria y dos disposiciones finales que habilitan al Consejo de Gobierno para el
desarrollo de la Ley y fecha de su entrada en vigor.
Pues bien, si comenzamos a leer, observamos que la Ley prolonga y respeta el
contenido social de la Constitución Española y, por consiguiente, mantiene su fundamento: justicia social y dignidad de la persona. Esto es así ya que se identifica en una
característica europea a la que presume pertenecer: los Estados de bienestar europeos (divergentes del modelo anglosajón), caracterizados por el establecimiento de
sistemas públicos de protección social. Si continuamos leyendo, vemos cómo la Ley
confirma que el bienestar y la riqueza de tales Estados no provienen sólo del empleo
(aunque recuerda que éste debe seguir constituyendo su núcleo principal), sino de las
prestaciones públicas que apoyan a las personas que quedan en desventaja social.
Entiende, asimismo, que otra de las señas de la identidad europea es (y así lo
expresa) la existencia de una última red de protección social. Y asegura que este
27Del
mismo modo, en el desarrollo del texto normativo, el trabajo social pretende configurarse como un
agente promotor del cambio individual de los sujetos que acceden a la renta mínima. La intervención
social constituiría un complemento a la prestación económica que posibilitaría que ésta tuviese una finalidad no sólo de garantía de subsistencia sino que, además, podría suponer una oportunidad de cambio en
las condiciones personales que han llevado al sujeto a una situación de vulnerabilidad y/o exclusión.
28 Una situación que no nos permite enjuiciar adecuadamente el alcance de la misma hasta no saber cuál
es el compromiso al que está dispuesto llegar la Comunidad. Las cuantías, hasta que se determinen finalmente por la Ley de Presupuestos de la CAM, ascienden a lo siguiente. El importe de la prestación
mensual básica de la RMI será de 48.895 pts/293,86€ y el Complemento Variable será de 12.224
pts./73,47€ por el primer miembro adicional de la unidad de convivencia ; 7.335 pts./44,08€ por cada uno
de los miembros siguientes. Comprobamos que las cuantías siguen situándose por debajo del SMI, lo que
explicita la baja adecuación y reabre el debate sobre las Rentas Básicas, los criterios de dependencia,
desigualdad, y actividad forzada -o no- ya comentadas.
15
compromiso público de cobertura de necesidades se dirige hacia la idea de que ninguno de los ciudadanos carezca de recursos suficientes para una supervivencia digna.
En este sentido, tales afirmaciones chocan con la realidad, al menos según la
experiencia vivida y el diseño de estos programas. Las RMI no están construidas para
toda la población que lo necesita, pues ni tienen los recursos suficientes para ello, ni la
propia ideología del sistema social lo permite. Es más, en el Preámbulo se afirma que
“la situación de la economía ha dibujado un panorama de crecimiento y creación de
empleo, en la que la economía madrileña ha reducido muy visiblemente los niveles de
desempleo[sic]”.
Éstos son dos discursos políticos diferentes. En primer lugar, uno sujeto a valores: defensa de los sistemas públicos de bienestar social, defensa de la dignidad humana, garantía sujeta a derecho pero, en segundo lugar, es una manifestación política
que choca con la razón de ser de la propia RMI: la exclusión social. Pues si esta Ley
amanece en una situación de cambio en el mercado de trabajo, que crea empleo, no
es menos cierto que lo hace destruyendo el trabajo anterior, al multiplicarlo en la precariedad (tanto de recursos como de garantías jurídicas y sociales).
Al margen de esta discusión, la Ley confirma su objetivo (que resumimos en lucha contra la exclusión) e identifica las situaciones de riesgo y pobreza (problemas
familiares y personales, salud, enfermedad mental, prejuicios y discriminación, etc.)
que constituyen situaciones en las que queda en entredicho la cohesión social y se
produce la fragmentación social (seguimos comprobando el influjo del Revenu Minimun d´Insertion francés).
De esta manera, regresamos al discurso de valores que manifiesta nuestra
Constitución cuando la RMI refiere el artículo 9.2 de la Carta Magna, indicando que los
poderes públicos son responsables de promover las condiciones para que la libertad y
la igualdad del individuo y de los grupos en que éste se integra sean reales y efectivas.
Así, éstos poderes están obligados -por ley- a fomentar medidas de empleo y establecer prestaciones económicas que aminoren las consecuencias de la exclusión social
de los más desfavorecidos.
En el mismo camino constitucional, la Ley apela al condicionamiento internacional, apoyándose en el art. 34 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la
Unión Europea (en el mismo sentido de la lucha contra la pobreza y exclusión social,
en aras de la defensa de la dignidad humana) y en el art. 137 del Tratado Constitutivo
de la Comunidad Europea, según la redacción dada al mismo en el Tratado de Niza
(sobre lucha contra la exclusión social).
A continuación, la Ley manifiesta otra novedad: no establece el condicionamiento entre prestaciones económicas y las actividades de inserción (entendidas ambas como derechos sociales por la propia RMI, para así poder hacer efectivo el ejercicio de la ciudadanía). Según este texto legal, ambas cosas poseen lógicas distintas y,
por lo tanto, procedimientos diferenciados dirigidos ambos a evitar la desprotección del
ciudadano.
Así pues, se observa, a priori, una mayor flexibilidad en la Ley que en experiencias anteriores, tratando de adecuar cada caso individual a los procesos de intervención social de forma personalizada y cambiante en el tiempo, incluso concediendo
la renta mínima, en ocasiones, sin mayores condicionamientos (aunque también se
afirma sobre la posible exclusión de la misma).
La Ley confirma, por otra parte, el carácter subsidiario de la renta mínima (por
lo que asume que el resto del sistema de protección social debe cumplir sus cometidos) respecto de otras pensiones y prestaciones, aunque también se afirma la posible
complementariedad a la que queda sujeta a través de otros recursos y prestaciones
económicas que pueda percibir el beneficiario.
De este modo, la afirmación de que la Ley, al menos en la lectura de su
Preámbulo, continua por el camino del Estado social, parece acertada. De hecho, reconoce la existencia de desigualdades (que no cuadran con la idea de un mercado
laboral al alza) y su voluntad por combatir contra ellas en el marco de una política de
16
defensa, no sólo de derechos individuales y políticos, sino fundamentalmente sociales.
Lo más importante de este compromiso, como hemos dicho, es que la RMI no es solamente un programa que implica a diversos actores (públicos y privados) sujetos a
una serie de normativas más o menos dispersas, sino que se edifica sobre la garantía
del derecho, que es el primer paso para reconocer la racionalidad democrática que
defiende (es decir, los valores, principalmente el de igualdad).
4.2. El camino de la Inserción, el campo de los servicios sociales.
Visto lo anterior, es el momento de plantear cuáles son las medidas de inserción y el papel que los servicios sociales tienen en la misma.
Sin lugar a dudas, en la actual Ley de Renta Mínima las medidas de inserción
tienen un peso específico y de gran consideración. Existe un apartado completo de la
Ley en la que se hace referencia detallada sobre las medidas de inserción. (Título III.
Capítulos 1 y 2). En el conjunto del articulado se establece con claridad el papel de los
servicios sociales como instrumentos que podrían permitir la elaboración y acompañamiento en los programas de inserción. Unos programas, que tal y como establece
la Ley, no son competencia única del referido sub-sistema de protección social, ya que
se plantea la necesaria concurrrencia de otros sistemas: empleo, educación, sanidad,
vivienda, etc.
De hecho, la experiencia del IMI ya incluía a los servicios sociales, en concreto,
los generales, en la gestión de la misma. Los Centros de Servicios Sociales constituían los dispositivos protagonistas. Pero en la actual Ley (en la que los Centros de
Servicios Sociales siguen siendo el equipamieno fundamental), se hacen otras referencias a los servicios sociales.
Hay que señalar, por otro lado, y como elemento diferenciador con respecto a
la RMI, una nueva conceptualización jurídica y técnica del programa de rentas mínimas, concretado en la separación entre la prestación económica y el proceso de intervención social. Así, queda roto el principio de condicionamiento y dependencia que
hasta la fecha existía entre ambos elementos. Este nuevo escenario favorecerá, sin
lugar a dudas, el desarrollo de nuevas estrategias de intervención social y, probablemente, nuevos modelos de relación entre los usuarios del sistema de servicios sociales y los profesionales que realizan la intervención.
La Ley define en su preámbulo el derecho a la “...obtención de medios para satisfacer las necesidades básicas de la vida...” y, por otra parte, establece “...el derecho
a los apoyos personalizados para la inserción social y laboral que se hace efectivo
mediante el acceso a los programas de los servicios sociales y de empleo...”. Resulta
cierto, como se observa en su articulado, que se mantiene el principio de la integración laboral como objetivo de las medidas de Inserción. Éste puede ser considerado
como un fin deseable. Ahora bien, sabemos que a los antiguos perceptores del IMI y,
posiblemente, a los que perciban la nueva RMI, les resulta muy difícil acceder al actual
mercado laboral. Por lo tanto, y en lo que a este apartado se refiere, será necesaria
una mayor creatividad a la hora de elaborar medidas de empleo normalizado y, sobre
todo, medidas en las que se apoyen las empresas de inserción.
En suma, en esta Ley, el sistema de servicios sociales queda establecido como
un instrumento de protección social en el que se integra la propia prestación económica de carácter básico, donde la intervención social se establece como una actuación
complementaria y no condicionada (arts.º 1, 30, 31, 32, 33 y 34).
En este orden de cosas, los servicios sociales se concretan como un instrumento que podría facilitar y acompañar los procesos de intervención29. Igualmente, el
sistema que configuran debería desarrollar el papel que ya se indicaba en la etapa del
programa IMI. Así podría implantarse como mediador entre los sujetos potencialmente
Más concretamente, en sus artículos 12, 18, 19, 31 y 34, se establece de forma clara el papel a desarrollar por los centros de servicios sociales: información sobre la prestación, elaboración del proceso individualizado de intervención, colaboración en el proceso de tramitación y de verificación de la información
aportada por el usuario, tramitación de las solicitudes, etc.
29
17
beneficiarios y el propio sistema de protección, facilitando el acceso al mismo. En este
sentido, tiene especial relevancia su función de información y orientación y, más aún,
su papel como facilitador y de acompañamiento en los procesos de incorporación a
esta nueva prestación económica de ciertos colectivos con un elevado grado de exclusión.
5. CONCLUSIONES.
Dicho lo anterior, y ya para concluir, cabe preguntarse, a la luz de las experiencias del IMI, sobre el futuro de la RMI y su lógica dentro de la dinámica de la pobreza y
exclusión social.
Ciertamente, está por ver si la RMI podrá solventar los problemas con los que
se topó el programa IMI anterior. Su diseño, ya como Ley, puede resultar una garantía
para aquél que conozca sus derechos, pero, más allá de que esto sea posible o no,
habría que enmarcar esta Ley y sus programas de inserción en la situación del mercado de trabajo y del sistema de protección social español.
Lo que queremos decir es que plantear la inserción por el trabajo supone integrar a las personas en el mismo medio que genera la exclusión a la que han llegado.
Aparte de que sea difícil insertar a personas, de las cuáles muchas de ellas jamás han estado integradas (personas sin hogar, marginados sociales)30, la propia dinámica del trabajo asalariado dificulta la inserción de personas a través de actividades
que socialmente no son valoradas31.
Es cierto, la significación y simbolismo del trabajo van más allá de lo que cualquier RMI pueda plantear. En primer lugar, porque su dinámica es excluyente: excluye
a actores que pasan de ser ciudadanos a pseudociudadanos o no-ciudadanos (es decir, excluidos y marginados). Esto es así porque el acceso a los derechos, a pesar de
lo que diga el Preámbulo de la Ley RMI, se obtiene a través del trabajo asalariado.
Cuando el vínculo del ciudadano con los derechos ha sido sustituido por el vínculo de
las actividades productivas, por el vínculo del mercado, el contenido moral de la sociedad (Durkheim), su meta hacia el bien común (Aristóteles) desaparece en la competitividad y la desigualdad. La racionalidad de los valores es reemplazada por la irracionalidad del mercado.
Otra cosa sería repensar socialmente el trabajo, y no sólo el trabajo asalariado
o ciertos trabajos asalariados. Pero parece difícil “elevar” socialmente un buen número
de trabajos que contribuyen en la formación de riqueza de un país, pero no adquieren
la significación simbólica utilitaria del trabajo asalariado convencional. Porque, más
allá de lo políticamente correcto, trabajo también es el que realiza una mujer en su
casa, más aún en familias monoparentales. Lo es, de igual modo, la recogida de cartones y ciertas tareas que cotidianamente acometen marginados y transeúntes. Es
trabajo la actividad de los Traperos de Emaús en Navarra, etc.
El problema es que muchos de estos trabajos son estigmatizantes y simbólicamente llevan unida la etiqueta del fracaso o del rechazo social. Por ello, es difícil
plantear, siempre y en todos los casos, la inserción por el empleo.
A pesar de ello, y como hemos dicho, los resultados de las medidas insertadoras desde los servicios sociales, a pesar de las críticas realizables, no son espúreos
(además de la inyección institucional y de los programas que suponen las RMI para los
servicios sociales)32.
Éste es un sector de la población que tradicionalmente queda fuera hasta de los mismos servicios sociales.
31 Sobre las “paradojas de la inserción” habla Michel Autes en Castel y Lae (1992)
32 La inserción de una parte de los beneficiarios se ha visto posibilitada bien a través del empleo social o
empleo protegido, proyectos de inserción, empresas de inserción, etc., o bien a través de las experiencias
del IMI en Madrid, dirigidas a la adquisición de niveles educativos básicos para el desarrollo de habilidades sociales, desarrollo de tareas de utilidad colectiva, actividades laborales ajustadas a las normativas
de cada sector (con un importantísimo papel de la iniciativa social.
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Pero la inevitable movilidad de los usuarios ha provocado la finalización de muchos programas, y aunque éste pueda producirse por el cumplimiento de sus objetivos, ha sucedido otro tanto de lo mismo por la superación de baremos. Es más, la relativa conexión con el mercado laboral (aunque sea en torno a la baja cualificación,
riesgo y temporalidad) de los usuarios (más de la que se supone), ha supuesto la salida de los mismos del programa.
Por otro lado, no podemos obviar el papel que la propia renta cumple dentro de
los programas.
Sin necesidad de volver al debate sobre Rentas Básicas (que no debe ser
desechado a priori), es tiempo también de reconocer, tanto en los servicios sociales
como en el trabajo social, que las prestaciones económicas contribuyen a la inserción
más de lo que creemos. Comprendemos el rechazo, por razones históricas y de gestión, de tales rentas por ambos campos, pero no es menos cierto que, como indica
Ayala Cañón (ibid.: 270), la introducción de nuevos hábitos de gasto y ahorro dentro
del hogar es una de las piedras angulares que otorgan solidez a los procesos de recuperación de la autonomía.
Es más, entre los propios profesionales se encuentran posturas encontradas,
sujetas a adscripciones ideológicas. En este sentido, existen trabajadores sociales que
conciben la RMI como una prestación más, y otros que se dirigen prioritaria y casi exclusivamente al objetivo de la inserción, siendo la renta una herramienta de mediación
(Serrano y Arriba, ibid.: 178)33.
Los problemas son muchos, y la queja más común por parte de los servicios
sociales y del trabajo social (que contrasta con el papel que la RMI ha tenido en el
crecimiento del sistema de servicios sociales) se dirige -al menos en lo que respecta a
la experiencia IMI en Madrid-, a cierto abandono al que ha sido sometido el programa,
tanto por la falta de recursos complementarios a la mera prestación económica, como
por la escasez de medios humanos y técnicos para garantizar las actuaciones singulares y globales de los programas de inserción, ocasionándose una cierta desprotección
de los trabajadores sociales ante el incremento de demanda y la escasez de medios
(sin olvidar el déficit político de coordinación inter e intra-institucional).
La heterogeneidad de los solicitantes, la falta de herramientas (incluso la propia prestación), vienen acompañadas por demandas que proceden de otros subsistemas del Bienestar social que no han sido satisfechas en su marco. Algo que ni los servicios sociales ni las RMI pueden asumir. Por lo tanto, la suma de todos estos problemas hace que pensemos que las oportunidades no son muchas. Más aún cuando las
experiencias RMI han demostrado que la inserción laboral es un fenómeno más cualitativo que cuantitativo, pues afecta de forma limitada a los usuarios. Este es el resultado lógico ante el abismo entre servicios sociales y el mercado de trabajo y los problemas de coordinación con otras áreas de la intervención pública (Ayala Cañón, ibid.:
271).
Esto significa que los servicios sociales deben poseer, o mayores competencias, o, lo que sería más adecuado, una posibilidad real de combinarse y coordinarse,
verdaderamente, con las otras mallas de protección social. Una tarea pendiente que
no es más que el fiel reflejo de los huecos y fallas que padece el sistema de Bienestar
social español.
Tales huecos se producen en un medio donde el empleo asalariado adquiere la
centralidad antes indicada. El drama se anuncia cuando Habermas habla del fin de la
sociedad del trabajo (lo que también afirman Schaff y Rifkin). Y no se trata de que se
anuncie el advenimiento, al finalizar el trabajo, de la “sociedad del ocio” (lo que es una
falsedad proveniente del pensamiento tecnoeconómico), sino de la desaparición del
trabajo asalariado que financió la Europa de la Seguridad Social.
Hay que recordar también que la prestación misma también ha proporcionado una función de control a
éstos trabajadores que es la que acaba protagonizando la relación entre éstos y los solicitantes. Hasta el
punto que los beneficiarios mantienen buenas relaciones con los profesionales de los programas de inserción, lo que no ocurre con los que deben conceder (o denegar) el ingreso
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Mientras tanto, la generación de empleo refleja su propio agotamiento: trabajo
precario. Como indica Zubero (2000), si consideramos el paro como el único problema,
cualquier empleo es la solución. Pero ni el paro es el único problema ni cualquier empleo es la solución. En verdad, tal fijación por la generación de empleo ha nutrido los
argumentos por una flexibilización del mismo, limando los derechos de los trabajadores y las garantías sociales que de ellos se derivan. De hecho, mientras que el PIB
mundial se duplicó en el período 1975-1996, durante ese mismo período el volumen
de trabajo se redujo a un tercio. Es el crecimiento sin empleo. Es lo que Beck (2000)
ha denominado “brasileñización de Occidente”, pues en la metrópoli se observa cómo
la clase media se desmorona poco a poco, incrementando sus horas de trabajo (verdadero fundamento de la creación de riqueza: condiciones más duras y debilitamiento
de los lazos sociales en familias que no pueden soportar tal decremento en la calidad
de sus vidas). Aparece, de esta manera, una creciente infraclase que debe simultanear varios trabajos para poder subsistir.
El trabajo ha sido atrapado en la dinámica estructural de los procesos de exclusión -más que de inclusión-, centrifugando actores. En este discurso exento de valores, prevalecen voces que arrancan de Hayek. Así, la desigualdad es un hecho natural
y la pobreza es responsabilidad de los propios pobres, no de la acción no deliberada
del mercado. El objetivo de la RMI es la lucha contra la exclusión, el objetivo de los
servicios sociales, así como el del resto de subsistemas del Bienestar social, es el de
garantizar los principios democráticos sujetos a la igualdad y justicia social. Por lo tanto, estamos hablando de discursos contrapuestos que dibujan contratos y energías
antagónicas: centrifugación frente al centripetismo de la integración; exclusión contra
inclusión; mercado contra intervención estatal; mercado de trabajo contra trabajo protegido. ¿Es esto posible?, ¿es posible integrar al individuo en la comunidad de derechos cuando ésta tiene como centro el intercambio mercantil ? (Zubero, ibid.).
Así pues, los servicios sociales se encuentran ante otro grave problema, y el
RMI se enfrenta a sus propias contradicciones: inserción mediante trabajo y cooperación solidaria de la ciudadanía o renta básica. Las dos primeras son más que compatibles, pero la tercera no ha sido incluida seriamente en el debate. Creemos que es
tiempo de hacerlo para así poder desplazar al trabajo como único elemento de inclusión-exclusión, lo que supone un cambio discursivo radical, un cambio ideológico.
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