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TÍTULO DEL TRABAJO: El fracaso de las negociaciones en las cumbres climáticas. ¿Están locos
estos romanos?
RESUMEN: En las últimas décadas, principalmente desde la creación en 1992 de la Convención Marco
de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), hemos asistido a diversos procesos de
negociación internacional (tanto en el marco de Naciones Unidas como fuera de él), denominados
genéricamente ‘cumbres climáticas’, en los que se ha intentado alcanzar acuerdos para limitar las
emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), a los que se considera como los principales responsables
de la elevación de la temperatura media a nivel planetario. Son negociaciones complejas, que combinan
medio ambiente, justicia, energía, competitividad, modelos de desarrollo económico, etc.
El objetivo del presente trabajo es intentar contribuir a la literatura existente sobre el tema, aportando una
explicación complementaria a la vez que alternativa, en el marco de la teoría de juegos, de las causas que
limitan la capacidad de avance en las citadas cumbres climáticas, cuyos resultados, hasta la fecha, han
sido manifiestamente pobres.
CLASIFICACIÓN JEL: C72, Q33, Q50, Q54, Q58
APELLIDOS Y NOMBRE DEL AUTOR: Fonseca Peña, Alberto
UNIVERSIDAD: Departamento de Economía Aplicada. Universidad de Oviedo.
DIRECCIÓN: Avenida del Cristo s/n. 33006 Oviedo. Asturias.
TELÉFONO: 985104861 / 615262358
E-mail: [email protected]
1. INTRODUCCIÓN
Los efectos de la acción humana sobre el clima, y el denominado cambio climático, cuentan hoy en día
con un consenso relativamente amplio; existe una preocupación creciente respecto a las consecuencias
naturales y físicas (claramente demostradas) y económicas (mucho más inciertas) que este cambio
implica.
Por ello en las últimas décadas, principalmente desde la creación en 1992 de la Convención Marco de las
Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), hemos asistido a diversos procesos de
negociación internacional (tanto en el marco de Naciones Unidas como fuera de él), denominados
genéricamente ‘cumbres climáticas’, en los que se ha intentado alcanzar acuerdos para limitar las
emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), a los que se considera como los principales responsables
de la elevación de la temperatura media a nivel planetario. Son negociaciones complejas, que combinan
medio ambiente, justicia, energía, competitividad, modelos de desarrollo económico, etc.
La lucha contra el cambio climático tiene características de bien público impuro, o ‘bien común’, en el
sentido de que su consumo es no excluyente, aunque sí rival, y de que sufre una sobrexplotación de los
recursos como solución a lo que se conoce como la ‘tragedia de los comunes’. Estamos, pues, ante una
externalidad mundial, con divergencia entre costes privados y sociales de la misma. Por ello, la teoría de
juegos resulta particularmente adecuada para ilustrar algunos de los problemas globales o internacionales
que presenta el medio ambiente, en especial el análisis de los posibles acuerdos para conseguir beneficios
globales de reducir el cambio climático, bajo el supuesto de la asunción de costes privados de la
reducción de emisiones.
El objetivo del presente trabajo es intentar contribuir a la literatura existente sobre el tema, aportando una
explicación complementaria a la vez que alternativa, en el marco de la teoría de juegos, de las causas que
limitan la capacidad de avance en las citadas cumbres climáticas, cuyos resultados, hasta la fecha, han
sido manifiestamente pobres.
Para ello, se estructuran los contenidos conforme al siguiente esquema. En el epígrafe 2 se presentan los
principales emisores a nivel mundial de gases de efecto invernadero, así como el papel relativo reciente
de estos países y las perspectivas de futuro. Se complementa el contenido con la descripción sucinta de
los temas debatidos en las distintas cumbres, prestando especial atención a la más reciente, la cumbre de
Durban. En el epígrafe 3 se realiza una revisión de la literatura de teoría de juegos, que ubica este tipo de
negociaciones en el modelo del ‘dilema del prisionero’, y que implicaría, desde un punto de vista teórico,
la necesidad de que estas cumbres ofreciesen en el futuro resultados mucho más atractivos. El hecho, sin
embargo, de que las mismas continúen siendo un fracaso, y de que no exista un ánimo negociador
manifiesto para los próximos años, exige una explicación alternativa sobre su desarrollo. Con este
objetivo, en el epígrafe 4 se intenta dar una visión original del proceso negociador, que implica un
esquema de negociación diferente al habitual del dilema del prisionero, y que encaja en la disección del
desarrollo de las cumbres y del papel activo de cada país. El quinto epígrafe intenta resaltar, con la misma
herramienta de la teoría de juegos, el estrecho margen futuro que existe para que se produzcan algunos
avances en la negociación climática. Se cierra con las conclusiones más importantes.
2. LOS PROCESOS DE NEGOCIACIÓN SOBRE EL CLIMA
2.1 Los principales emisores
La actividad humana ha incrementado de forma espectacular las emisiones de GEI en los últimos 50 años.
Así, respecto a las emisiones de CO2, éstas se han multiplicado por 5 en el período 1960-2010, pasando
de 2 mil millones de toneladas, a 10 mil millones.
Y esta tendencia ha sido constante excepto en períodos puntuales de crisis económica, en los que la
reducción de actividad permitía amortiguar dichas emisiones. No está ocurriendo así en la crisis actual,
debido fundamentalmente a la reducción de esfuerzos en el desarrollo de energías renovables, a la
sustitución reciente en algunos países de la energía nuclear por combustibles fósiles, tras el accidente de
la central nuclear de Fukushima, en Japón, y a que muchos de los más importantes emisores actuales no
han sufrido una ralentización notoria de sus economías (Gráfico 1).
Gráfico 1. Emisiones de CO2
Los principales emisores a nivel mundial son China, Estados Unidos, la Unión Europea, Rusia, India y
Japón, si bien el peso relativo de cada uno ha cambiado en los últimos años. Por un lado, los considerados
países desarrollados, mantienen su nivel de emisiones relativamente constante, mientras que los países en
desarrollo de mayor crecimiento, como China e India, incrementan anualmente de forma significativa las
mismas (60% en 7 años) (gráficos 2 y 3).
Estos países emergentes están experimentando un crecimiento económico intensivo en energía, y no se
debe olvidar que dos terceras partes de las emisiones proceden de actividades relacionadas con la
producción o el uso de la misma1. Además, la externalización de emisiones de los países desarrollados
hacia los países en vías de desarrollo, gracias a la deslocalización de producciones y al aumento del
comercio internacional tras los acuerdo de diferentes Rondas de Negociación en el marco de la
Organización Mundial de Comercio, ha incrementado el peso de las emisiones en los bienes
1
Por ejemplo, en China el 80% de la electricidad se produce a partir de carbón. San Martín y García Verdugo (2008).
comercializados de los países en vías de desarrollo a los países desarrollados del 2,5% en 1990 al 16% en
2010.
Gráfico 2. Evolución
Gráfico 3. Principales emisores
Fuente: lainformacion.com
Obviamente, los protagonistas de las negociaciones serán este grupo de países, y a ellos se les prestará
especial atención más adelante.
2.2 Las negociaciones para la reducción de GEI hasta 20112
El Comité Intergubernamental de Negociación adoptó en 1992 CMNUCC, que tiene como objetivo la
estabilización de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera a un nivel que
impida interferencias antropogénicas peligrosas en el sistema climático y considera que ese nivel debería
lograrse en un plazo suficiente para permitir que los ecosistemas se adapten naturalmente al cambio
climático, asegurar que la producción de alimentos no se vea amenazada y permitir que el desarrollo
económico prosiga de manera sostenible. La Cumbre de Río en 1992 supone un punto de inflexión en la
conciencia internacional acerca del cambio climático, sentando las bases de los futuros acuerdos en esta
materia y abriéndose a la firma de las partes interesadas. En términos generales, éstas se comprometen a
recoger y compartir la información sobre las emisiones de gases de efecto invernadero, las políticas
nacionales y las prácticas óptimas, poner en marcha estrategias nacionales para abordar el problema de las
emisiones de GEI y adaptarse a los impactos del cambio climático previstos, cooperando y prestando
apoyo financiero y tecnológico a los países en desarrollo.
El protocolo de Kioto
En diciembre de 1997 se acordó el Protocolo de Kioto, el cual compromete a los países desarrollados y a
los países en transición hacia una economía de mercado, a alcanzar objetivos cuantificables de reducción
de emisiones, con período de finalización en 2012 3.
2
3
Para una revisión en detalle de las cumbres celebradas y sus resultados, www.ipcc.ch
Precisamente, la cumbre de Durban trata de responder, en diciembre de 2011, a la búsqueda de una prórroga, o de
un modelo alternativo, al protocolo de Kioto.
Tradicionalmente, las diferentes medidas de política ambiental existentes para luchar contra la
contaminación se han clasificado en dos grandes grupos: las medidas regulatorias y los instrumentos
económicos. Entre las primeras, las principales medidas serían el establecimiento de estándares en los
procesos de producción o consumo y la prohibición de usar determinadas sustancias o tecnologías
contaminantes. Entre los segundos, se podrían contabilizar los impuestos, los subsidios, los sistemas de
depósitos reembolsables, o los permisos de emisión negociables en los que se ha basado el Protocolo de
Kioto. De entre todos estos instrumentos, los más valorados en la actualidad son los económicos, ya que
proporcionan un incentivo constante al desarrollo de tecnologías y procesos de producción limpios
(eficiencia dinámica)4, y dentro de éstos, la elección suele ser entre los impuestos y los permisos, puesto
que los subsidios no cumplen el principio de “quien contamina paga” 5.
El Protocolo creó obligaciones legalmente vinculantes para 37 países industrializados para la reducción
de sus emisiones de GEI anuales en el período 2008 al 2012, en un 5,2% en promedio, por debajo de los
niveles de emisión que tenían en 1990.
Para lograr los objetivos del Protocolo se establecieron tres mecanismos que dan a los países la
oportunidad de reducir sus emisiones en cualquier parte del mundo, a fin de cumplir sus propios objetivos
de reducción. Estos mecanismos generaron lo que hoy se conoce como el “mercado de carbono”.
A pesar del acuerdo de 1997, el Protocolo de Kioto no entra en vigor hasta 2005 debido a las reticencias
de Rusia, y lo hace con resultados muy diferentes para los principales actores implicados. Por un lado, la
Unión Europea consigue los objetivos gracias, en gran parte, a la renovación de una industria pesada
obsoleta y altamente contaminante. EEUU por su parte, no sólo no cumple con las reducciones
estipuladas sino que aumenta sus emisiones en un 11%, rechazando además la ratificación del acuerdo. El
tercer bloque determinante, los países emergentes, firman el acuerdo pero sin compromisos de reducción
en virtud del contenido de la Convención Marco, por el cual se especifica que los esfuerzos en materia de
lucha contra el calentamiento global no deben comprometer el desarrollo social y la reducción de la
pobreza de los países menos adelantados. Como consecuencia, el conjunto del mundo incrementa un
45% sus emisiones desde 1990.
En el lado positivo, se consigue poner por primera vez valor a la tonelada de CO 2, con un mercado
internacional de emisiones de carbono, si bien es cierto que Europa acapara el 84% del total.
Hoja de Ruta de Bali
Los gobiernos, tanto de los países desarrollados como de los países en desarrollo, acordaron aumentar sus
esfuerzos para enfrentar el cambio climático y adoptaron la Hoja de Ruta de Bali, que consta de un
número de decisiones que representan los diferentes caminos para lograr un clima seguro en el futuro,
estableciendo cinco pilares básicos que sustentarán el nuevo proceso de negociación que sustituya a Kioto
4
5
Pearce y Turner (1995).
San Martín y García-Verdugo (2008).
a dos años vista: visión compartida, mitigación, adaptación, tecnología y financiamiento. Incluye a su vez
el Plan de Acción de Bali (PAB), creándose el Grupo de Trabajo Especial sobre la cooperación a largo
plazo, centrándose en mayores compromisos de reducción de emisiones cuantificadas para los países
desarrollados.
Las cumbres de Copenhague y Cancún
Resultan un sonado fracaso, ya que aunque se avanza moderadamente en la construcción de una
arquitectura financiera climática, que permitiese movilizar recursos a fin de reducir las emisiones de CO2
y afrontar los pagos de derechos de emisión con precios elevados, no se define qué estructura ha de tener,
ni se concreta la forma de configurar esos fondos 6.
De esta forma, nos situamos en 2011 con un desarrollo del protocolo de Kioto muy limitado, con
prácticamente un solo agente con una decidida postura a favor de la reducción de emisiones, cual es la
Unión Europea, y con la voluntad de algunos de los integrantes, y con la mayoría de los que no
participaban en los compromisos de reducción, de no avanzar en los esfuerzos de reducción de emisiones
contaminantes.
2.3 La cumbre de Durban
En diciembre de 2011 tiene lugar la Cumbre del Clima de Durban con el objetivo de
sustituir el
Protocolo de Kioto. 190 países debaten sobre la elaboración de una hoja de ruta para reducir sus
emisiones de GEI. Sin embargo, una vez más las posturas de los distintos países implicados resultan muy
divergentes. Por un lado, la UE está por la labor, quiere hoja de ruta y la consecución de un mandato
vinculante, pero cada vez tiene menos influencia política y menos peso en el total de emisiones (13%).
Estados Unidos y China, por diferentes razones 7, quieren retrasar el debate, en espera del 5º informe del
IPCC (Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático) para 2015. Aún más drástica es la postura de
Japón, Rusia y Canadá, que se niegan a firmar ningún compromiso. Por su parte, los países en vías de
desarrollo quieren prorrogar las condiciones de Kioto. Con este escenario, se alcanza un acuerdo de
mínimos por el cual no se establece un sistema de sustitución de Kioto, sólo el compromiso de negociar
en 2015 un acuerdo alternativo, cuya fecha de aplicación efectiva es incierta, pero no anterior a 2020, y
con la única acción comprometida de mantener el esquema del Protocolo de Kioto por parte de la Unión
Europea. Además, todo parece indicar que el acuerdo futuro no será vinculante.
Por otro lado, continúan las tensiones con respecto a las actuaciones y apoyo a los países en vías de
desarrollo, con la captura y almacenamiento de CO2, y las condiciones del Fondo Verde. Así pues, no se
alcanza ningún compromiso de plazos ciertos y se mantiene, después de veinte años, la incertidumbre de
qué ocurrirá con la futura negociación de reducciones por países.
6
7
Montalvano (2011).
Se justificará más adelante.
¿Por qué es tan difícil alcanzar acuerdos en las cumbres climáticas?. Si el debate se ha centrado en la
oportunidad o no de un nuevo acuerdo, en los plazos de implementación, en su carácter vinculante o de
voluntaria aplicación, y todo esto ha supuesto un esfuerzo ingente sin llegar a ningún pacto claro, ¿qué
ocurrirá cuando haya que establecer compromisos concretos de reducción de emisiones por países?, ¿o
cuando haya que fijar las contribuciones necesarias para configurar la arquitectura financiera?.
La sensación es que no hay expectativas de logros o avances significativos en los próximos años. En los
apartados posteriores se presenta una posible explicación al fracaso continuado de las negociaciones
multilaterales en materia de emisiones de GEI, mediante una aproximación desde la Teoría de Juegos, y
se intenta reflexionar sobre la imposibilidad de que en un contexto similar al actual haya alguna opción de
que se alcance un acuerdo climático significativo de reducción de las emisiones GEI.
3. LA TEORÍA DE LAS NEGOCIACIONES. LA VISIÓN OPTIMISTA.
Como se ha comentado, el cambio climático es una externalidad mundial (con divergencia entre costes
privados de su mitigación y los costes sociales de sus efectos), y la lucha contra el mismo es un bien
público global. El medio ambiente no sería exactamente un bien público puro, sino que se circunscribe
más bien al ámbito de los bienes comunes, de consumo no excluible pero sí rival. Ello permite equiparar
este problema a las externalidades, en el sentido de que las emisiones de gases contaminantes que realiza
un país tienen un efecto externo negativo para otro. En el caso de las externalidades, sí existen en la teoría
económica instrumentos que nos pueden llevar de la situación ineficiente que genera el mercado al
óptimo social. Esos instrumentos son los impuestos pigouvianos a las emisiones de CO2 y la asignación
de derechos de emisión (siguiendo el modelo de Coase) 8.
Sin embargo, el problema del medio ambiente se complica por su característica de bien público global, lo
que erosiona tremendamente la efectividad de estos instrumentos de mercado, pues no hay un poder
coercitivo global que pueda imponer sanciones ante el incumplimiento de la normativa.
Estamos, pues, ante una confrontación entre los beneficios globales de la reducción del cambio climático,
y los costes privados que cada país ha de asumir para contribuir a esa reducción. Puesto que es
transfronterizo, se exige una acción conjunta o coordinada.
Dada la perspectiva global del problema, la negociación se presenta como la única solución que permite
llegar a un acuerdo entre las partes en materia de reducción de emisiones, de manera que los diferentes
países tengan incentivos a cumplir el acuerdo y se consiga una mejora en la situación global, es decir, una
reducción mundial de emisiones de GEI.
8
Cascón e Hinojo (2009).
A continuación, se realiza una breve explicación teórica y de carácter general del dilema del prisionero,
que es el tipo de juego generalmente aceptado para explicar los procesos de negociación sobre este tipo de
bienes.
Con el propósito de simplificar el análisis se reducirá el número de jugadores a dos9, que tendrán la
posibilidad de expresar sus preferencias, en principio, de forma dicotómica. Para la representación de
esas preferencias se seguirá la siguiente nomenclatura:
•
1.a Cooperar con el otro jugador (C). Asimilable a la disposición a asumir compromisos de reducción
de emisiones.
•
2.a No cooperar (D). No reducir las emisiones.
La representación puede ser matricial o gráfica. En este trabajo se opta por la segunda vía, ya que esta
alternativa permite visualizar acuerdos parciales, aspecto que será importante en el epígrafe 5 10. Se
configura así un gráfico de dos ejes, en el que se recoge, en cada eje, una medida del bienestar de cada
uno de los dos jugadores (su utilidad, nivel de satisfacción, beneficios...). Hay cuatro resultados posibles,
atendiendo a las opciones de cada jugador. La cooperación conjunta, CC; la lucha conjunta, DD, y la
cooperación de uno de los jugadores y la lucha por parte del otro, CD y DC respectivamente. Estos
cuatro resultados posibles tienen una posición relativa determinada para cada jugador, según el bienestar
que ofrecen a cada uno de ellos. De esta forma, se pueden configurar una amplia diversidad de juegos 11.
A modo de ejemplo, en un juego Dilema del Prisionero simétrico, en el que ambos jugadores tienen el
mismo orden de preferencias o estructura de pagos (DC CC CD DD), la representación gráfica sería la
recogida en el gráfico 4.
En el eje de abscisas se representa al jugador 1 (UE) y su nivel de satisfacción para cada resultado
posible. La mejor opción para el jugador 1 es no cooperar y que el otro jugador (jugador 2, OTHERS)
coopere (DUECOTHERS). El segundo mejor pago es la cooperación conjunta (C1C2). De no ser posible
ésta, el jugador 1 preferirá la lucha conjunta a ser atacado cuando coopera (DUEDOTHERS preferible a
CUEDOTHERS). En el eje de ordenadas se recoge al jugador 2, cuyo orden de preferencias es D OTHERSCUE,
9
Como se detallará en el epígrafe 4, hay un país, la Unión Europea (al que denominaremos jugador 1 o UE), que
apuesta claramente por afrontar un esfuerzo en la reducción de emisiones. Por otra parte, hay un grupo de países que
prefieren no actuar, destacando entre los principales Estados Unidos, China, Rusia, Japón, India (conjunto al que
denominaremos jugador 2 u OTHERS). Todos estos países podrán se agrupados como un segundo jugador, pues
todos tienen el mismo objetivo, aunque sus razones de fondo difieran.
10
Si se contemplan opciones o estrategias extremas, en este tipo de juegos se puede atender con exclusividad a una
ordenación de preferencias de carácter ordinal (no importan los valores concretos). Sin embargo, si hay posibilidades
de acuerdos parciales (y las hay), la cardinalidad o precisión de los pagos puede adquirir un papel muy relevante, como
de hecho se demostrará.
11
Una relación detallada de los tipos de juegos se puede consultar en Snyder y Diesing (1977), Smith (1982), Aggarwal
y Allan (1994) y Dupont (1994).
COTHERSCUE, DOTHERSDUE, COTHERSDUE.
En un juego de este tipo, en el que parecen encajar las negociaciones climáticas internacionales, cada país o bloque tiene
como estrategia dominante la lucha o no reducción, pues haga lo que haga el otro, siempre estará mejor no cooperando,
ya que así no tiene que asumir los costes de reducción de emisiones, y se beneficia de las reducciones de los demás.
Estaríamos ante un equilibrio de Nash, con el resultado DD, en el cual nadie puede mejorar si los otros jugadores no
modifican su estrategia. Se trata, en definitiva, de una solución del juego no Pareto óptima, frente a alternativas como la
cooperación conjunta, que es el mejor resultado posible para ambos jugadores de forma simultánea.
Sin embargo, si bien un dilema del prisionero estático y sin posibilidad de comunicación entre los jugadores tiene como
resultado la defección mutua, cuando estos pueden comunicarse, o el juego se repite en el tiempo, es de esperar que el
resultado sea la cooperación conjunta. Es cierto que existe siempre la presión o tentación de abandonar el acuerdo,
actuando como free-rider, pero con los mecanismos adecuados, es posible evitar este tipo de actuaciones.
Así, y tal y como asegura Barret 12, es de esperar un acercamiento de las políticas medioambientales nacionales
para optimizar el resultado global, ya que las cumbres climáticas son foros de discusión, y su celebración
se repite en el tiempo.
Pero no sólo la naturaleza del juego y su desarrollo nos permitirían ser optimistas. Hay un conjunto de
elementos que pueden favorecer el acuerdo, y que vienen relacionados con detalle en Fernandez et al.
(2009). Aunque el origen de estos elementos es diferente, la lógica es la misma: desplazar el pago de no
cumplir con los acuerdos a niveles de utilidad inferiores a sí hacerlo, de tal forma que el incentivo a ser un
free-rider bajo el esquema genérico de un dilema del prisionero desaparece. Esto implica un cambio en la
estructura del juego, como a continuación se comenta, enfrentándonos a un juego mezcla de Stag Hunt y
Chicken (gráfico 5). Para todos los casos contemplados, y sea cual sea la vía de intervención, el juego
puede ser representado de la misma manera. Y lo que a priori es mejor, la estrategia dominante en todos
los casos es la cooperación conjunta (la reducción de emisiones)
12
Barret (1997).
1º Que los pagos del juego se modifiquen por circunstancias adicionales que supongan un mayor coste
para los países que no se implican en la reducción de emisiones. Entre estas circunstancias se pueden
destacar:
-
Un aumento significativo de los daños derivados del cambio climático, que implique un cambio
de actitud por parte de uno o varios de los principales países emisores.
-
También un cambio en los pagos por las pérdidas asociadas a las sanciones (de tipo comercial,
por ejemplo) impuestas por países que sí cumplen con los objetivos de reducción de emisiones.
En este sentido, Barret (1997)13 señala que la simple amenaza sobre los que no se sumen al
acuerdo o lo incumplan puede ser efectiva.
-
O bien una preferencia clara por parte de los consumidores de los distintos países por productos
verdes, marginando aquellos con un origen no ‘ecológico’.
Con estas alteraciones, desaparecerían los incentivos a ser free-rider. Estaríamos ante un juego que combina las
características del tipo Stag-Hunt y Chicken, dónde la peor opción es no reducir emisiones, y la Pareto-superior es la
cooperación conjunta (estrategia dominante de cooperación para ambos jugadores).
2º Conseguir un acuerdo de obligado cumplimiento, con un sistema de sanciones o multas adecuado. Nuevamente, la
aplicación de las multas, en la cuantía suficiente, desincentiva la no cooperación, pues es más cara la sanción que
asumir los costes de mejora tecnológica y energética para reducir las emisiones.
3º Configurar un sistema de derechos de propiedad (derechos de emisión) bien definidos, a través de un mecanismo de
mercado eficiente, con una oferta limitada, y con una adecuada asignación por países. El precio que se derivaría de estos
permisos de contaminación, idealmente alto, y que sería necesario abonar en caso de no reducir la contaminación, haría
que la opción de reducción fuese más interesante.
Requisitos fundamentales, como se indica, serían el que la oferta fuese lo suficientemente limitada como para forzar un
13
Barret (1997).
precio elevado de los permisos, permitiendo cambiar la estructura del juego, y que la asignación por países se realizase
conforme a algún criterio de común aceptación.
Son diversos los estudios que demuestran que el comercio de derechos de emisión incrementa la eficiencia de la política
climática, aunque es relativamente importante fijar vías de asignación de los mismos por países de forma adecuada.
Éste es un tema de fuerte debate, y se han propuesto diferentes alternativas en las vías de implementación de esquemas
de granfathering (estáticos, dinámicos, por incentivos)14.
4º Las ventajas del liderazgo. Según esta visión, y apoyándose en la argumentación teórica del modelo de
Stackelberg15, el país líder en la lucha contra el cambio climático adquiere una ventaja permanente en desarrollo de
tecnologías limpias que le permite maximizar sus ganancias haga lo que haga el otro país, y además a este último no le
queda otra opción que seguir a líder, si quiere a su vez maximizar sus ganancias. Estaríamos ante el caso de un juego
tipo Stag Hunt simétrico, pero dónde el líder obtiene pagos superiores al seguidor (Gráfico 6). El resultado final sería
también la cooperación, con superiores ganancias para el líder, pues a parte de los beneficios derivados del control de las
emisiones y del cambio climático, comunes a ambos, disfrutaría de la ventaja tecnológica, de menores costes a largo
plazo, de nuevos productos menos contaminantes, todo ello por ser el primero en actuar.
En definitiva, nos enfrentaríamos a un juego dilema del prisionero simétrico, repetido y negociado, y con una serie de
elementos de actuación a disposición de los países a favor de la reducción de emisiones que pueden forzar un cambio en
ese juego transformándolo en otro Stag-Hunt/Chicken, lo que estimularía, sin duda, en acuerdos climáticos fuertes,
vinculantes, y con compromisos manifiestos de reducción de emisiones. Casi se podría decir que cualquier jugador
(país) racional se vería abocado a luchar contra el cambio climático.
Y sin embargo, tras al menos 20 años de negociaciones intensas, podemos concluir con rotundidad que no se ha
avanzado nada o casi nada en la lucha contra el cambio climático. Así pues, ¿están locos estos romanos?, ¿no se han
leído la literatura sobre negociaciones los distintos países participantes?.
14
15
Para una descripción detallada, véase Dellink (2009).
Stackelberg (1961).
Mucho nos tememos que no están locos. No sabemos si se han leído la literatura, o si son racionales, pero si sabemos
que todo lo anterior no es cierto. Y esa es la clave. No estamos ante un dilema del prisionero en las negociaciones
climáticas, por mucho bien público global que sea, por mucha tragedia de los comunes que queramos diseccionar, y lo
que es peor, porque ninguna de las medidas comentadas que pueden transformar el juego para que los acuerdos sean
más atractivos es aplicable, en ningún caso.
Veamos porqué.
4. LA PRÁCTICA DE LAS NEGOCIACIONES. LA VISIÓN PESIMISTA.
Seleccionando el grupo de países ya referido, y como se ha comentado, podemos establecer dos jugadores
claramente diferenciados.
Jugador número 1: Unión Europea, con una clara predisposición a alcanzar un acuerdo climático
relevante, y que seguiría el orden de preferencias predicho por la teoría, un dilema del prisionero.
Además, hemos de recordar que ya tiene desarrollada la legislación de recorte para 2020, y con la crisis y
la reducción de actividad industrial roza el objetivo de bajar el 20% en 2020 respecto a 1990. O sea, que
lo que la Unión Europea propone es lo que ha hecho o tiene al alcance.
Jugador número 2: el bloque constituido por China, Estados Unidos, India, Japón, Rusia, que no desean
alcanzar un acuerdo, en ninguna circunstancia, siempre y cuando eso implique que desarrollen esfuerzos
en la reducción de sus emisiones. Esto hace que el orden de preferencias de estos jugadores (agrupadosOTHERS), sea un juego de tipo Deadlock (DC DD CC CD). De esta manera, tras la opción más
interesante que es no hacer nada (no asumir costes de mitigación), y que el otro jugador sí lo haga, para al
menos beneficiarse de su reducción de emisiones (DC), es preferible que no haya acuerdo (DD) a que sí
lo haya (CC).
Asegurar esto tiene implicaciones muy fuertes, pues supone aceptar que el jugador 2 acude a las cumbres
16
sin ningún ánimo de negociación, y que es y será imposible alcanzar ningún acuerdo . El jugador 2 tiene
como estrategia dominante la lucha, en todo caso, y no le es posible mejorar en su bienestar alcanzando
acuerdo alguno (gráfico 7).
Como se puede comprobar, el pago CC no es Pareto superior al pago DD para el jugador 2 (OTHERS).
Estaríamos ante un juego próximo a suma cero, donde la ganancia que obtendría la UE de un acuerdo sólo
se podría alcanzar mediante una merma del bienestar del jugador 2.
16
Se matizará este aspecto en el epígrafe 5, con la descripción de acuerdos parciales.
Aceptar esta argumentación es bastante radical, y rompe con la tradición de la literatura sobre estos
procesos de negociación. Es por ello necesario justificarlo con cierto detalle, estructurando la defensa en
dos tipos de elementos. En primer lugar, se describen aquellos que justifican que el jugador 2 tiene una
estructura deadlock. En segundo lugar, se critican los argumentos descritos en el epígrafe 3, para indicar
17
que no son elementos creíbles que puedan favorecer o forzar un acuerdo .
La justificación de la estructura deadlock
1.- El análisis coste-beneficio directo:
Para que los jugadores prefiriesen el pago CC al DD sería necesario demostrar que los costes derivados
del cambio climático superan a los costes de mitigación de las emisiones. Desgraciadamente, no hay
estudios que confirmen este aspecto con rotundidad. Más bien al contrario, hay muchas discrepancias.
Respecto a los costes presentes de mitigación, hay un consenso general en que estos son muy elevados
(véase por ejemplo Lomborg (2009)), pudiendo llegar a una ratio de un dólar gastado en reducción de
emisiones para obtener un beneficio de sólo 0,9 dólares, y con el objetivo limitado de bajar la temperatura
media del planeta en sólo 0,4 grados.
Sin embargo, y respecto a los beneficios de la mitigación, los problemas son mayores. Primero, existen
muchas dudas sobre los efectos posibles del calentamiento global y sus implicaciones económicas
(Sandler, 2009; Labandeira y Loureiro, 2009). Segundo, no todos los países lo sufrirán de igual forma,
pudiendo incluso encontrar países ganadores netos con el cambio climático. En el trabajo de San Martín y
García-Verdugo (2008) se detallan, al respecto, distintos estudios con resultados dispares sobre la
comparativa entre los costes de implementar Kioto o sufrir los costes del cambio climático (Por ejemplo,
17
En Sandler (2009) se recogen varios de estos aspectos, con la denominación ‘inhibidores de acuerdos’.
en las regiones EEUU-OCDE América y Japón-OCDE Pacífico, implementar acuerdos de limitación de
emisiones podrías ser incluso más costosos que los efectos del cambio climático).
De esta forma, es lógico pensar que haya países que prefieran el pago DD.
2.- Tasa de descuento y generaciones futuras.
Aunque evidentemente la tasa de descuento afecta al análisis anterior, se destaca ahora al margen, pues su
configuración es un elemento especialmente relevante. Como indican Labandeira y Loureiro, para poder
comparar los costes presentes de la reducción de emisiones con los beneficios futuros de limitar el cambio
climático, es necesario actualizar o descontar esos beneficios al momento presente. Y es ahí donde surge
el problema. No existe consenso sobre cual ha de ser la tasa de descuento a aplicar, y los resultados a
obtener son extremadamente sensibles a la misma 18. Por polarizar el debate, existen dos líneas claramente
enfrentadas. La primera, propuesta por Stern (2007), fija una tasa de descuento muy baja (próxima a 0), lo
que implica que el valor de los beneficios futuros es realmente alto en el momento presente, y la
mitigación ofrece un resultado positivo. La segunda, liderada por Nordhaus (2007), aplica una tasa de
descuento en torno al 3%, en cuyo caso el valor presente de los beneficios futuros es mucho menor, y
pone en cuestión la oportunidad de intervención19. En este supuesto, está claro que la preocupación actual
por las generaciones futuras sería relativamente bajo (Broome (2008)).
Más allá del debate en sí, lo importante es que esta incertidumbre impide tener una estimación precisa o
concluyente que apunte a una pérdida neta derivada del cambio climático, y en consecuencia, cuestiona
que un acuerdo sobre reducción de emisiones (CC) sea una opción que reporte mayores ganancias a los
países que negocian.
3.- Los juegos de dos niveles de Putnam.
Si no es suficiente la estructura (el sistema internacional) para explicar el resultado de una negociación,
como parece ser el caso, han de incluirse entonces los elementos internos a cada país que pueden
justificar su postura.
En la realidad los negociadores (los representantes de cada país en las cumbres climáticas) toman parte
en dos juegos simultáneamente20: el juego doméstico o nacional, donde el negociador está sometido a
ataques severos y a divisiones de opiniones (Iklé (1964)), y el juego internacional, en el que las posturas
de cada país se derivan del juego nacional. Así pues, en la medida en que los conflictos internos
determinan el orden de preferencias de cada país, no bastará con analizar las ganancias de un acuerdo en
la negociación, sino que habrá que describir y tener en cuenta también esos condicionamientos internos21.
De esta forma, el análisis se debería desarrollar en dos niveles: primero, el Estado como jugador en el
sistema internacional; segundo, las fuerzas políticas desagregadas dentro del país, que permiten
18
Weitzman (2001)
Si el lector se quiere castigar con el tema, puede consultar Dasgupta (2007), Weitzman (2007), Yohe (2007), entre
otros.
20
Putnam (1988).
21
Para ver la ínterrelación entre la dimensión interna e internacional, Mayer (1992), Evans, Jacobson y Putnam (1993),
Freeman (1993).
19
determinar los resultados y el comportamiento del Estado. Sin embargo, en el análisis que se realiza en
la descripción del conflicto que nos ocupa se sigue el criterio de Dupont (1994): hay sólo un juego, el
internacional. La política doméstica consiste en un proceso de ratificación, una vez que el acuerdo
internacional ha sido alcanzado. Esto no excluye el hecho de que los jugadores del juego internacional
incorporan en sus estrategias los requerimientos de los agentes nacionales, de forma tal que su orden de
preferencias está condicionado por estos últimos.
Y aquí es donde podemos encontrar una nueva fuente de inspiración para justificar que nuestro jugador 2
opte por la estrategia deadlock. Tanto la presión de la opinión pública, como de los grupos de interés
nacionales que puedan verse afectados por los esfuerzos de mitigación condicionan la postura
negociadora de los países.
En todos ellos, el riesgo de pérdida de competitividad por sectores o regiones, ante los costes de
implementación de reducción de emisiones, presiona al negociador del país en contra del acuerdo.
Además, la opinión pública puede inclinar la balanza en uno u otro sentido. En Estados Unidos, en el año
2006 el 48% de la población ‘se creía’ el cambio climático, el papel del ser humano en el mismo, y las
posibles consecuencias económicas. En 2012 este porcentaje había bajado al 38%. En los países
emergentes, el bien ‘medio ambiente’ (bien de renta alta), no forma parte de sus preocupaciones vitales,
frente a las opciones de crecimiento y mejora del nivel de renta.
De esta forma, la presión sobre los negociadores de estos países no está orientada hacia la consecución de
22
un acuerdo, sino más bien al contrario, optando nuevamente por una estrategia Deadlock .
4.- Las fugas de carbono
La imposición de cargas adicionales a sectores sometidos a fuerte competencia internacional, como se ha
comentado, puede incentivar el traslado de estos sectores a países con legislaciones más laxas en materia
de emisiones, países free-riders que no firman o cumplen con el acuerdo. Esta genera el problema de las
“fugas del carbono”, en el sentido de que la actividad económica podría tender a fluir desde los países que
suscriben acuerdos contra el cambio climático hacia naciones no firmantes 23. El cumplimiento de las
obligaciones medioambientales supone costes para las empresas, ya sea por impuestos a sus emisiones de
GEI o por la compra de los derechos de emisión. Además, los gobiernos asumen una serie de cargas
administrativas (que pueden recaer también en las empresas) para verificar el cumplimiento de las
obligaciones, y pueden verse obligados a realizar unas inversiones cuantiosas para la adaptación a la
lucha contra el cambio climático. En general todos estos costes acaban recayendo en el consumidor, que
debe pagar más por los bienes y servicios que consume y debe aumentar su contribución impositiva. Por
el contrario, los gobiernos, las empresas y los consumidores de los países no firmantes se enfrentan
22
A modo de ejemplo, el negociador estadounidense en Durban, Todd Stern, hizo público a la prensa que tenía el
mandato de su gobierno de no comprometerse a ningún acuerdo vinculante. El País, diciembre 2011.
23
Cascón e Hinojo (2009).
amenores costes en sus asignaciones económicas, lo cual puede atraer inversiones hacia esos países en
detrimento de los Estados participantes.
En resumen, los cuatro argumentos principales señalados, aunque hay más, justifican que nuestro grupo
de países jugador 2 tenga una estructura de negociación tipo Deadlock, y que hace que el acuerdo de
reducción de emisiones sea imposible.
Al margen de que la argumentación precedente ya resuelve la cuestión del porqué las cumbres climáticas
son un fracaso, queda pendiente un matiz adicional, cual es la crítica de los argumentos vistos en el
epígrafe 3 que supuestamente podrían estimular un acuerdo en el futuro. A ello dedicamos ahora unos
breves comentarios.
Los elementos NO favorecedores de los acuerdos.
1.- Las sanciones comerciales: la idea de sancionar comercialmente a los países no firmantes es irreal, por
varias razones. En primer lugar, porque las normas de la OMC prohíben estas prácticas, y sería necesario
alcanzar un acuerdo en la vigente Ronda de Doha sobre el tema, aspecto que no se contempla, dada la
complejidad de la misma. En segundo lugar, porque sólo la Unión Europea quiere un acuerdo claro. ¿Es
posible imaginar a la Unión imponiendo sanciones comerciales a China, India o Estados Unidos?. Es
obvio que no; sería una batalla desigual, en la que la Unión no sólo no conseguiría un acuerdo climático,
sino que sufriría las consecuencias de las represalias comerciales de estos países. Y por último, ese tipo de
amenaza carecería del elemento más importante para que funcionase, su credibilidad. Tal y como definen
Watzlavick (1976), Raiffa (1982), Dixit y Nalebuff (1991), o Young (1991), para que una amenaza,
dentro del conjunto de jugadas estratégicas que se pueden plantear en el desarrollo de un juego, sea
válida, ha de ser creíble. La forma de hacer creíble una amenaza es, bien cambiando las ganancias de
juego propio, bien limitando la capacidad de echarse atrás, o bien utilizando a terceros intermediarios, y la
Unión Europea no tiene capacidad para hacer ninguna de estas cosas. Nos guste o no, para este tema,
Barret (1994, 1997, 1999, 2002) se equivoca.
2.- A vueltas con los acuerdos vinculantes: conseguir un acuerdo de obligado cumplimiento y aceptado
por todas las partes es imposible. Supone pérdida de autonomía, implica sufrir sanciones en caso de
incumplimiento, exigiría la existencia de un organismo internacional sancionador que a fecha de hoy no
se le espera, y requeriría un esfuerzo que muchos países no están dispuestos a asumir de forma
obligatoria. La necesidad de que un acuerdo medioambiental mundial sea voluntario queda perfectamente
justificada en Riera (2005), Field y Field (2008) o Dellink (2009).
3.- Conseguir una oferta limitada de derechos de emisión y precios elevados para los mismos, que
estimulen los esfuerzos de reducción: no parece que esa vaya a ser ese el camino, tal y como están
evolucionando los precios de los derechos y dada la postura de muchos de los países que participan el las
cumbres climáticas, ya que no hay acuerdos ni sobre la oferta total, ni sobre el posible reparto por países,
ni en los criterios temporales a tener en cuenta en los sistemas de granfathering. Buchner y Carraro (2005)
definen con claridad, estudiando la compraventa de derechos de emisiones, que no es atractivo para
Estados Unidos o los países en desarrollo alcanzar objetivos ambiciosos al respecto. A modo de ejemplo,
se puede ver la evolución del precio del CO2 en la Unión Europea (el principal participante en el
comercio de derechos de emisión) en los últimos cuatro años, justo en la senda contraria a la deseable,
pues el precio, según diferentes estudios, debiera alcanzar los 15 y 20 euros para que el coste de los
derechos de emisión fuese efectivo en la presión para la reducción de las emisiones, y en la actualidad es
menos de la mitad (gráfico 8).
Gráfico 8. Evolución del precio del CO2
En la Unión Europea. Euros por tonelada
30
25
20
15
10
5
0
02/01/2008
02/01/2009
02/01/2010
02/01/2011
02/01/2012
Fuente: sendeco2. Elaboración propia
4.- Stackelberg y los líderes. Si bien el argumento comentado en el epígrafe 3 es muy interesante, no
existen trabajos empíricos que demuestren los pagos recogidos en el trabajo de Fernández et al. (2009).
Ya se ha justificado suficientemente que las mediciones coste-beneficio de actuar contra el cambio
climático son, cuando menos, imprecisas. Por ello, solo puede ser una suposición que quién lleve a cabo
la iniciativa primera en la lucha contra el cambio climático va a disfrutar de una posición de ventaja, en
todo caso. Con la misma perspectiva, podríamos configurar un desarrollo del juego con pagos situados
justo a la inversa, donde el que llega primero asume más costes que los imitadores, y está condenado a
tener una ganancia menor que el seguidor, o incluso perder por llevar la iniciativa si al final se demuestra
que la lucha contra el cambio climático es más costosa que el perjuicio que este acabe generando.
5.- El número de países negociadores. Este parece un tema menor, pero no lo es. Al contrario: aceptado el
hecho de que los acuerdos han de ser voluntarios, y de que hoy en día se celebran por consenso,
incorporar muchos países en la negociación, como de hecho está ocurriendo (190 en la cumbre de
Durban), limita de forma considerable la posibilidad de un acuerdo global, y facilita que países satélites
condicionen las negociaciones de todos los demás. Y este es un tema conocido por Estados Unidos o
China, que desean que las negociaciones tengan lugar entre muchos, para así dificultar los acuerdos, y no
asumir el coste político de oponerse a los mismos. Por último, un número elevado de países aumenta las
posibilidades de que aparezcan free-riders, y las consiguientes fugas de carbono no controladas.
5. LA POSIBILIDAD (REMOTA) DE UN ACUERDO PARCIAL.
A partir de lo expuesto en el epígrafe 4, la conclusión que podríamos obtener es bastante desalentadora.
Es imposible que se alcance un acuerdo climático a nivel internacional. Sin embargo, esto no es
totalmente cierto. Existe una posibilidad, aunque limitada y parcial.
A pesar de que los países de referencia (China, Estados Unidos, India, etc.), que tienen una estructura de
negociación tipo Deadlock (como se ha justificado), no cambiarán sus órdenes de preferencias a un juego
dilema de prisionero ni, mucho menos, a un juego stag hunt o chicken, sí que es posible habilitar un
espacio de negociación en el cual, con una predisposición completa de la Unión Europea a luchar contra
el cambio climático, estos países estén dispuestos a hacer concesiones. Todo depende del esfuerzo que se
les pida. Si es limitado, puede tener éxito, si el esfuerzo es amplio, entonces no habrá acuerdo.
Para verlo, primero explicaremos gráficamente el movimiento que se ha de producir, y el espacio de
negociación que se crea. Después, señalaremos cuales son los posibles contenidos de esos acuerdos
limitados, y que coinciden con las propuestas recientes de varios autores.
En el gráfico 8 se representa el juego combinado dilema del prisionero para la UE y Deadlock para el
resto de países de referencia. El pago DUEDOTHERS (1) es el que se ha visto en el epígrafe 4. El pago
DUEDOTHERS (3) es el que haría que el grupo de países OTHERS jugase también dilema del prisionero, y
se crease un espacio de negociación valido para la cooperación conjunta, resolviéndose un dilema del
prisionero simétrico al uso, donde ambos reducen claramente las emisiones (CC). Se ha demostrado en el
epígrafe 4 que cualquier esfuerzo, del tipo que sea, por parte de la Unión tratando de desplazar en esa
cuantía la opcíon DD, no producirá los resultados deseados. Recuérdese el decreciente peso económico,
comercial y de emisiones que está teniendo a nivel mundial, o lo que es lo mismo, el limitado papel
negociador.
Pero, y aquí está la clave de la representación gráfica de los juegos, se pueden contemplar opciones
intermedias en la negociación (que se puede traducir como la introducción de cierta cardinalidad en las
preferencias). El conjunto de puntos que unen CUEDOTHERS y CUECOTHERS recogen situaciones en las que la
UE combate decidamente el cambio climático, y el resto pasa de no hacer nada (CUEDOTHERS), a colaborar
plenamente (CUECOTHERS). En dicho intervalo, el movimiento hacia abajo y hacia la derecha supone
concesiones cada vez mayores de los OTHERS en su esfuerzo por mitigar el cambio climático. Por
sencillez, se ha representado como una recta, aunque no tiene por qué ser así.
Si se consiguiese bajar el pago DD para los OTHERS ligeramente (D UEDOTHERS (2)), estos países
seguirían jugando Deadlock, pero estarían dispuestos a hacer concesiones. Habría un espacio de
negociación en los que ambos jugadores podrían mejorar (zona sombreada roja), y se podrían alcanzar
acuerdos Pareto superiores (línea gruesa verde). Es esos puntos, y respecto a (D UEDOTHERS (2)), ambos
jugadores mejorarían.
¿Y en qué ámbito debe moverse ese ‘esfuerzo limitado’ a desarrollar por el colectivo OTHERS para que
haya avances?. Podemos encontrar algunas propuestas interesantes que encajan con el modelo señalado.
Todas implicarían un compromiso claro por parte de la Unión, y una serie de actuaciones limitadas por el
otro jugador. Sin ánimo de exhaustividad, veamos algunas 24:
1º Reducir el número de países que negocian. Cinco países (los que estamos teniendo en cuenta) copan
aproximadamente el 70 % de las emisiones. Como asegura Labandeira, los efectos de las emisiones son
globales, pero la capacidad de reducir las mismas no. Puesto que los acuerdos han de ser voluntarios y por
consenso global, ¿para que complicar más las negociaciones incluyendo 190 países como en Durban?.
2º Buscar objetivos más factibles. Serían los denominados óptimos de primer orden:
-
La creación de un marco institucional que financie la adaptación a la reducción de emisiones en
los países más reticentes. Como señala Labandeira et al. (2007), pagar por que otros reduzcan. El
que sufre paga, por ejemplo, convirtiendo deuda externa de los países en vías de desarrollo por
compromiso de protección recursos ambientales (swaps o intercambios de deuda por naturaleza).
-
La creación de un fondo multilateral que invertiría en tecnologías reductoras de emisiones, de las
que podrían beneficiarse todos los países firmantes. Por el momento, no hay arquitectura
financiera internacional para hacer frente a la financiación de un bien público mundial como es
el sistema climático (Montalvano (2011)).
24
-
Asignar derechos de emisión de forma prioritaria a los más reticentes.
-
Desarrollo de una agencia de verificación de reducciones comúnmente aceptada.
Labandeira, El pais, 3-12-2011. Cascón e Hinojo (2009).
3º Asociar comercio y medio ambiente (óptimos de segundo orden), no en términos de represalias (la UE
no tiene capacidad de imponer sanciones), sino con rebajas de aranceles en productos de baja intensidad
de emisiones, aunque habría que soportar la oposición de grupos de presión nacionales competidores de
importaciones. Ello estimularía la eficiencia energética y sobre todo la adopción de tecnologías poco
intensivas en CO2, pues los productos así fabricados serían más atractivos para el comercio internacional.
Desde un enfoque de economía política y teoría de la negociación, esta medida es más viable que el
establecimiento de sanciones a productos ‘no ecológicos’, pues se trata de un descensos de las barreras
arancelarias en lugar de un incremento. Sin embargo, y como crítica, se genera una alteración de los
costes relativos de los productos y acarrea unos elevadísimos costes de administración y control, pues las
listas de productos beneficiados serían imposibles de cerrar en una economía global sometida a una
enorme diferenciación de productos y a un continuo cambio tecnológico.
4º concentrar los recursos en I+D para el desarrollo de nuevas tecnologías y fuentes energéticas
renovables, con una rentabilidad estudiada de 1$ invertido frente a 11 recuperados 25, en lugar de gastar
simplemente en reducción de emisiones donde, como se ha comentado, parece que por cada dólar
invertido hay una tasa de retorno de sólo 0,9. La dificultad radica en que es un objetivo menos claro y
cuantificable.
En definitiva, hemos de ser prudentes respecto a las exigencias que se han de realizar a los países
OTHERS, porque en este tema, y dándole la vuelta a la tortilla, puede que el bosque no nos deje ver los
árboles, que el concentrar los esfuerzos en un objetivo tan ambicioso como reducir de forma significativa
las emisiones impidan alcanzar acuerdos sobre aspectos más limitados, pero mucho más fáciles de
consensuar.
25
Lomborg (2009).
6. CONCLUSIONES
Los protagonistas principales de las negociaciones a nivel mundial sobre la lucha contra el cambio
climático son, por poder de negociación y volumen de emisiones, China, Estados Unidos, la Unión
Europa, India, Rusia y Japón.
Mientras que la Unión Europea tiene una predisposición favorable a la reducción de emisiones GEI (juega
dilema del prisionero), el resto de países relevantes no (juegan deadlock), lo que hace imposible un
acuerdo global de reducción de emisiones.
Además, en las negociaciones son más importantes los factores inhibidores de posibles acuerdos que los
elementos facilitadores, por lo que el entorno del juego es también desfavorable a la consecución de
acuerdos.
Los elementos anteriormente reseñados, junto con el exceso de ambición inicial en los temas de
negociación y en los objetivos a alcanzar han supuesto un claro fracaso de las cumbres climáticas
celebradas hasta el momento.
La única alternativa a corto y medio plazo en estos procesos de negociación es buscar objetivos mucho
más limitados, donde la Unión Europea ha de asumir la iniciativa de reducción de emisiones, pero
exigiendo al resto de países objetivos mucho más moderados.
Sólo de esta forma se podrá avanzar, a paso lento (sea o no suficiente) en la lucha contra el cambio
climático.
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