Download gobernanza, política fiscal y crecimiento económico

Miguel Ángel Galindo Martín*
GOBERNANZA, POLÍTICA FISCAL
Y CRECIMIENTO ECONÓMICO
Gobernanza es un concepto controvertido y algunas veces aspectos tales como la
corrupción, instituciones o democracia se suelen considerar una variable proxy del
mismo. En términos generales se refiere a cómo se gobierna una institución,
considerando los distintos procesos que incluyen determinantes históricos, culturales,
sociales y políticos. El objetivo de este artículo es analizar la relación entre la
gobernanza y el crecimiento económico, teniendo en cuenta el papel de la política fiscal,
a través de sus efectos sobre la inversión privada, la pública y la distribución de la
renta. El estudio empírico se llevará a cabo para 48 países, a través de un modelo
multiecuacional.
Palabras clave: política fiscal, crecimiento económico, inversión pública, distribución de la renta, gobernanza.
Clasificación JEL: E62, O40.
1.
Introducción
Gobernabilidad o gobernanza es un término que ha
ido apareciendo recientemente entre los economistas y
los analistas de la economía de la empresa. En las últimas décadas ha surgido una amplia literatura que analiza las distintas relaciones que se pueden presentar entre la gobernabilidad y otros objetivos y aspectos de la
política económica, tanto desde el punto de vista teórico
como empírico. Sin embargo, a pesar de estos esfuerzos, el concepto sigue estando sin delimitar, ya que no
existe una única definición del mismo y, según los casos, se relaciona con aspectos tales como instituciones,
corrupción, democracia, etcétera.
En términos generales se puede considerar como el
estudio de cómo se gobierna una organización, por lo
* Universidad de Castilla-La Mancha.
que en este ámbito se incluyen distintos elementos tales
como las empresas, comunidades de personas, etcétera.
Desde la antigüedad esta idea ya había sido considerada
por distintos pensadores, tales como Aristóteles, Santo
Tomás de Aquino, Burke, Rousseau, etcétera (Bowles,
2004, páginas 474-478). Incluso Mandeville en su conocida Fábula de las Abejas, ya destacaba el hecho de que
las relaciones entre las organizaciones sociales incentivaban el comportamiento egoísta de los individuos, lo
que favorecería el bienestar social. También los autores
clásicos mostraban que los ingredientes de una adecuada gobernabilidad son los mercados competitivos y los
derechos de propiedad. Y desde entonces, los economistas de los dos siglos pasados han mostrado su interés
en analizar los aspectos relacionados en la controversia
entre la intervención estatal y el laissez faire.
Desde nuestra perspectiva, el objetivo de este artículo es analizar el papel de la gobernanza pública y
los canales a través de los cuales afecta al crecimiento
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económico. Desde esta perspectiva, señalamos que
no sólo a través de los recursos fiscales se puede afectar al comportamiento económico, sino también mediante la calidad del gobierno existente, ya que la legislación, así como las decisiones adoptadas por los decisores políticos, van a generar una serie de incentivos a
los agentes económicos que incidirán sobre la asignación y localización de los recursos, especialmente de la
inversión y del gasto público, que acabarán teniendo
incidencia sobre el gasto público. Así pues, desde esta
perspectiva, el estudio de la gobernabilidad puede llevarse a cabo desde dos vertientes. En primer lugar,
considerando aquellas condiciones y factores a través
de los cuales la actividad pública es más eficiente en
términos de bienestar. Y, en segundo lugar, analizando
los resultados que se esperan alcanzar a través de dicha gobernabilidad. En el presente artículo nos centraremos en el último aspecto.
Para alcanzar este objetivo, en el siguiente apartado
nos referiremos brevemente a los aspectos esenciales
del concepto de gobernanza. A continuación analizaremos la relación existente entre ésta y el crecimiento
económico, para pasar seguidamente a desarrollar el
análisis empírico. Por último, el apartado 5 recoge las
principales conclusiones derivadas de nuestro estudio.
2.
La gobernanza
Como hemos indicado anteriormente, existen diferentes conceptos de gobernanza. En términos generales, se considera que estudia el comportamiento del
gobierno, contemplando diferentes procesos que incluyen elementos históricos, culturales, sociales y políticos. Así pues, desde esta perspectiva y siguiendo a
North (1990), se puede relacionar la gobernanza con
las instituciones, de tal forma que una adecuada gobernanza implica la existencia de un conjunto adecuado
de instituciones en el país. A través de ellas se introducen las correspondientes reglas que determinan la
conducta de los agentes económicos en las diferentes
áreas de la actividad económica.
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Por otro lado, también resulta de interés contemplar la
relación entre los mercados y el gobierno. De acuerdo
con Dréze y Sen (1995) ambos son interdependientes
en distintas formas. En primer lugar, el gobierno favorece la educación a través de sus políticas educativas, lo
que hace que la fuerza de trabajo esté mejor preparada
y pueda ser más competitiva, lo que facilita la introducción y asimilación de nuevas tecnologías. Ello tiene
efectos positivos sobre el crecimiento económico. En
segundo lugar, en ocasiones el mercado depende y se
ve afectado por la política económica diseñada por el
gobierno. Por ejemplo, a través de las medidas impositivas se puede alterar la distribución de la renta que, sin
duda, tendrá efectos importantes sobre la dinámica del
mercado. Y, en tercer lugar, el mercado necesita de un
marco legislativo adecuado para desarrollar su actividad. La no existencia de una legislación que defienda
los derechos de propiedad, por ejemplo, perjudicaría seriamente la actividad privada.
Sin entrar en la polémica sobre si es o no adecuada la
actividad pública, lo importante en este punto es saber
si la gobernanza favorece o no la consecución de los
objetivos de política económica. En este sentido, nos
vamos a centrar en el ámbito del crecimiento económico. Desde un punto de vista teórico, la literatura especializada demuestra que existe una relación entre ambos, ya que el crecimiento se basa en el comportamiento de un conjunto de variables clave, tales como la
eficiencia, el ahorro, la depreciación del capital, etcétera
y éstas dependen a su vez de la gobernanza, entre
otros factores (Gylfason, 1999, página 14). Por ello, en
el siguiente apartado analizamos la relación entre la gobernanza y el crecimiento económico.
3.
Gobernanza y crecimiento económico
Desde mediados del siglo pasado se han desarrollado dos tipos de modelos de crecimiento económico: los
exógenos y los endógenos. Los primeros suponen, desde la perspectiva que nos interesa aquí, la existencia de
instituciones adecuadas para favorecer el comporta-
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miento de los mercados, de tal manera que no cabe suponer la existencia de distorsiones en los precios ni de
una mala asignación de los recursos. Por ello, este tipo
de modelos presupone que las instituciones se comportan de una forma adecuada. Desde esta perspectiva, no
se plantea la posibilidad de que exista una mala gobernanza, por lo que no se necesita introducir esta variable
en el análisis.
Por otra parte, los modelos de crecimiento endógeno
introducen en su análisis, entre otras cuestiones, el
comportamiento de las nuevas tecnologías y del capital
humano, que ejercen efectos positivos sobre el crecimiento económico. Debido a ello, es posible considerar
dentro de estos modelos el posible efecto que tendría la
gobernanza no sólo sobre la introducción de la nueva
tecnología en el proceso productivo, sino también sobre
los esfuerzos de los individuos para asimilarla y emplearla.
En este ámbito, la política fiscal jugaría un papel a
considerar, ya que mediante las distintas actuaciones o
políticas se podría incidir sobre las motivaciones de los
agentes económicos. Como es sabido, desde la perspectiva keynesiana, las rebajas impositivas y los aumentos en el gasto público tienen efectos positivos sobre la inversión y la demanda interna, lo que sirve de estímulo para el crecimiento económico. Sin embargo,
también habría que considerar en este ámbito los efectos perniciosos derivados de dichas actuaciones, tales
como las tensiones inflacionistas, el efecto crowding-out, las alteraciones en el tipo de cambio, etcétera,
que afectarían nocivamente a las decisiones de inversión y, en definitiva, al crecimiento. En este sentido, las
reducciones de los déficit públicos tendrían un efecto
beneficioso sobre las expectativas de los inversores, ya
que serían un signo de que existe estabilidad política
(Drazen, 2001).
Ahora bien, el mecanismo que acabamos de exponer
es básicamente válido para los países de elevada renta.
Los menos desarrollados presentan una serie de restricciones que reducen su eficiencia. En efecto, la existencia de restricciones financieras y/o de unos mercados fi-
nancieros escasamente desarrollados, elimina o reduce
los efectos negativos que tiene el déficit público sobre
los tipos de interés. Asimismo, la restricción existente
respecto a la libertad económica en este tipo de economías y, en especial, la escasa defensa de los derechos
de propiedad, tiene como consecuencia principal el desánimo de los inversores para generar los correspondientes procesos de producción.
Por todas estas razones, se puede comprobar que
existe una relación entre la gobernanza, la política fiscal
y el crecimiento que hay que estudiar y que afecta fundamentalmente a la función de inversión. De tal manera
que la mejoría en la gobernanza, así como las decisiones adecuadas de política fiscal, afectarían positivamente a las decisiones de inversión a realizar por los correspondientes agentes económicos, lo que acabaría incidiendo, en definitiva, sobre el crecimiento económico.
Sin embargo, también creemos conveniente considerar otros mecanismos en la relación entre gobernanza y
crecimiento económico. No sólo habría que tener en
cuenta como variable la inversión privada, sino también
la distribución de la renta y la inversión pública, ya que
ambas tendrían efectos sobre el crecimiento. Una adecuada gobernanza mejora la inversión pública en los
países de renta alta como consecuencia de la mejor utilización y asignación de los recursos independientemente de los efectos negativos que tiene sobre el crecimiento económico la financiación de dicho gasto. En el
caso de los países de renta baja, esa mejor gobernanza
facilita la obtención de recursos.
Por lo que se refiere a la distribución de la renta, la literatura especializada también ha considerado sus
efectos sobre el crecimiento económico. En este sentido, los trabajos de los años cincuenta y sesenta del pasado siglo, afirmaban que una mayor desigualdad favorecía el crecimiento económico (por ejemplo, Kaldor,
1956; Kelly y Williamson, 1968; Cook, 1995). Ello se
debía fundamentalmente a la suposición de que el ahorro estaba relacionado con la renta y tenía un papel
esencial en el proceso de crecimiento. Esta perspectiva se modificó radicalmente en los años ochenta del
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pasado siglo, afirmando precisamente lo contrario. La
literatura empírica muestra diferentes canales a través
de los cuales una mejor distribución de la renta ejerce
un efecto positivo sobre el crecimiento económico (Perotti, 1996, páginas 150-154; Aghion, Caroli y García-Peñalosa, 1999, páginas 1.621-1.630, entre otros):
desde el punto de vista fiscal, ya que se votarán aquellos programas que prometan una mejor distribución de
la renta mediante la imposición (por ejemplo, Alesina y
Rodrick, 1994; Bertola, 1993); sobre los efectos del capital público (véase, Alfranca y Galindo, 2002, 2003);
desde la perspectiva sociopolítica, ya que la desigualdad genera tensiones sociales y políticas (Alesina y
Perotti, 1996; Bénabou, 1996a, b); la educación, ya
que la mayor desigualdad supone una baja inversión
en educación, generando discrepancias en el mercado
de trabajo, entre trabajadores especializados y no especializados; y finalmente, hay que considerar otros
aspectos tales como la democratización (Bourguignon
y Verdier, 2000), los derechos de propiedad (Svensson, 1998; Keefer y Knack, 2000), la volatilidad económica (Alesina y Perotti, 1996; Aghion, Banerjee y Piketty, 1997), entre otros.
Desde esta última perspectiva, una adecuada gobernanza supondría introducir las medidas oportunas para
reducir la desigualdad en la economía, lo que supondría
indirectamente un mecanismo adicional para favorecer
el crecimiento económico.
Por todo lo indicado, cabe esperar una relación positiva entre gobernanza y crecimiento económico, de una
forma directa e indirecta ya que, como acabamos de exponer, incide sobre la inversión pública a través de la
política fiscal y, por otro lado, incide sobre la inversión
privada y la distribución de la renta. Consideraremos
ambas posibilidades en nuestro análisis empírico.
para el período 1996-2003 para el caso de 48 países1.
La especificación general de los datos de panel con
efectos fijos para incluir las diferencias entre los países,
mediante las alteraciones en el término constante en un
modelo de mínimos cuadrados ordinarios es:
Yit = a*i + X it¢ b + eit
siendo a i* un escalar que incluye los efectos específicos
de la región i, siendo constante a lo largo del período. b
es un vector k´1 de parámetros que incluye los efectos
de las k variables explicativas. Xit es la matriz de las k variables exógenas que varían en cada región y período.
Las ecuaciones que son objeto de estimación son las
siguientes:
ln(y)it = b0 + b1 ln(IP )it + b2 ln(I)it +
+b3 ln(Gini )it + b4 ln(KHU )it + eit
ln(I )it = b5 + b6 ln(ti )it + b7 ln( t)it + b8 ln(GOV )it +
[2]
+ b9 ln(GOV * t)it + eit
Análisis empírico
Para llevar a cabo este análisis vamos a considerar
un modelo multiecuacional con tres ecuaciones, empleando la técnica de datos de panel con efectos fijos
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ln(PI )it = b10 + b11 ln(GOV )it + eit
[3]
ln(Gini )it = b12 + b13 ln( t)it + b14 ln(GOV )it + eit
[4]
En la ecuación [1] y es el producto interior bruto, IP la inversión pública, I la inversión privada, Gini es el índice que
mide la distribución de la renta y KHU el capital humano.
Respecto a los signos esperados, en el caso de la inversión pública es ambiguo, ya que algunos autores resaltan
1
4.
[1]
Los países son: Alemania, Argentina, Bélgica, Bolivia, Brasil, China,
Colombia, Costa Rica, República Checa, Dinamarca, República
Dominicana, Ecuador, España, Estonia, Filipinas, Finlandia, Francia,
Grecia, Guatemala, Holanda, Islandia, India, Indonesia, Irán, Irlanda,
Italia, Kazakhstan, Kenia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, México,
Marruecos, Namibia, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Polonia,
Reino Unido, Rumania, República Eslovaca, Salvador, St. Lucia, Suecia,
Tailandia, Trinidad y Tobago, Uruguay.
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el efecto crowding-out que tiene dicha inversión sobre la
privada y, por consiguiente, el efecto negativo sobre el crecimiento (Bertola, 1993; Perotti, 1993; Alesina y Rodrick,
1994, y Persson y Tabellini, 1994, entre otros). Sin embargo, también hay estudios que señalan el efecto positivo
sobre el crecimiento (Bénabou, 1996a, 1996b, y Bourguignon y Verdier, 2000), al igual que otros trabajos destacan
el efecto beneficioso que tiene la política redistributiva sobre la inversión al eliminar o reducir las imperfecciones en
los mercados crediticios o la falta de liquidez que afectan
negativamente tanto al capital humano como al físico (Galor y Zeira, 1993; Perotti, 1993; Banerjee y Newman, 1991;
Piketty, 1997, y Aghion y Bolton, 1998).
La misma ambigüedad respecto al signo es la esperada para el caso de Gini. Mientras que algunos estudios
señalan que existe una relación inversa entre desigualdad y crecimiento, empleando sección cruzada (Persson
y Tabellini, 1994; Alesina y Rodrick, 1994, entre otros) o
mínimos cuadrados ordinarios (Clarke, 1995, por ejemplo), Perotti (1996) incluyendo aspectos estructurales y
Alesina y Perotti (1996) y Alesina et al. (1996) considerando el papel de la inestabilidad sociopolítica, Barro
(1999) por su parte, concluye que existe una escasa relación entre ambas variables. Frente a estos trabajos, existen otros en los que se señala una relación positiva entre
desigualdad y crecimiento económico (Zou y Li, 1998, y
Sylwester, 2000, entre otros).
Por otro lado, los signos de la inversión privada y del
capital humano son positivos.
La ecuación [2] es la correspondiente a la inversión privada, donde ti es el tipo de interés, t el tipo impositivo,
GOV el índice de gobernanza y GOV*t recoge la interacción de la gobernanza y la política fiscal, representada por
el tipo impositivo, sobre la inversión. Los signos esperados
son negativos para el caso de los tipos de interés e impositivo, y positivo para el de gobernanza.
La ecuación [3] es la correspondiente a la inversión
pública, en la que el signo esperado de la gobernanza
es positivo, ya que es de esperar que el gobierno desarrolle una adecuada política de gasto, teniendo en cuenta los efectos que pudieran producirse sobre los distin-
tos objetivos de política económica y, entre ellos, el crecimiento económico. Finalmente, la ecuación [4] es la
de distribución de la renta y los signos esperados para
las variables que se incluyen en esta expresión, son negativos.
En definitiva, de acuerdo con el modelo planteado, la
gobernanza tendría un efecto indirecto sobre el crecimiento económico, a través de sus efectos sobre los capitales público y privado y la distribución de la renta. A
su vez, es de esperar que exista una interacción entre la
gobernanza y la política fiscal que afecte tanto a la inversión privada como a la distribución de la renta y de
ahí al crecimiento económico.
Por lo que se refiere a la obtención del índice de gobernanza, éste se descompone en cuatro dimensiones
de la calidad institucional proporcionadas por el Banco
Mundial (Kaufman, Kraay and Mastruzzi, 2005):
1. Responsabilidad, que mide los derechos civiles,
políticos y humanos.
2. Efectividad del gobierno, que recoge la competencia de la burocracia.
3. El imperio de la ley (Rule of Law) que mide la calidad de las instituciones legislativas del país y la defensa
de los derechos de propiedad.
4. El control de la corrupción, que indica el ejercicio
del poder político para obtener un lucro privado.
Por su parte, hemos llevado a cabo una estimación
del índice de Gini, a través de los datos proporcionados
por el Banco Mundial.
Los resultados de la estimación se recogen en los Cuadros 1 a 4. Como se puede comprobar los signos son los
esperados y las variables son significativas. Hay que destacar el hecho de que el signo de la inversión pública es
positivo y que la interacción de la gobernanza y la política
fiscal tiene un efecto positivo sobre la inversión privada.
Por consiguiente, la gobernanza tendría un efecto positivo
sobre el crecimiento económico mediante su incidencia
sobre el capital público, el privado y la distribución de la
renta. Este resultado se vería además beneficiado por una
política fiscal tendente a mejorar el gasto público y a introducir rebajas impositivas.
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CUADRO 1
RESULTADOS DE LA ESTIMACIÓN (I)
Variable dependiente: y
Método: GLS (Cross Section Weights)
Muestra: 1996-2003
Observaciones incluidas: 8
Número de cross-sections empleadas: 48
Total panel (unbalanced) observaciones: 338
Variable
I. . . . . . . . . . . . . .
IP . . . . . . . . . . . . .
KH . . . . . . . . . . . .
GINI . . . . . . . . . . .
R-squared. . . . . . .
Sum squared resid
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
Coeficiente
Std. Error
t-Statistic
0,092577
0,035017
0,041739
–0,001783
0,585439
0,193246
0,006854
13,50668
0,004714
7,428216
0,006705
6,224883
0,000381
–4,679146
Mean dependent var
Durbin-Watson stat
Prob.
0,0000
0,0000
0,0000
0,0000
0,023409
2,139720
FUENTES: Banco Mundial, Gini, estimación propia a partir del Banco Mundial.
CUADRO 2
RESULTADOS DE LA ESTIMACIÓN (II)
Variable dependiente: I
Metodo: GLS (Cross Section Weights)
Muestra: 1996-2001
Observaciones: 6
Número de cross-sections usadas: 42
Total panel (balanced) observaciones: 252
Variable
t .............
GOVERN . . . . . . .
ti . . . . . . . . . . . . .
t*IGOVERN . . . . .
R-squared. . . . . . .
Sum squared resid
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
Coeficiente
Std. Error
–0,083466
0,456990
–0,002383
0,160881
0,980595
5,922060
0,017303
–4,823900
0,012169
37,55411
0,000401
–5,939002
0,027948
5,756406
Mean dependent var
Durbin-Watson stat
FUENTE: Banco Mundial.
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ICE
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t-Statistic
Prob.
0,0000
0,0000
0,0000
0,0000
7,371553
0,924739
GOBERNANZA, POLÍTICA FISCAL Y CRECIMIENTO ECONÓMICO
CUADRO 3
RESULTADOS DE LA ESTIMACIÓN (III)
Variable dependiente: IP
Método: GLS (Cross Section Weights)
Muestra: 1995-2001
Observaciones: 7
Número de cross-sections usadas: 49
Total panel (balanced) observaciones: 343
Variable
Coeficiente
Std. Error
t-Statistic
GOVERN . . . . . . . . . .
R-squared. . . . . . . . . .
Sum squared resid . . .
0,267616
0,936247
16,15234
0,026763
9,999353
Mean dependent var
Durbin-Watson stat
Prob.
0,0000
5,915899
0,936579
FUENTE: Banco Mundial.
CUADRO 4
RESULTADOS DE LA ESTIMACIÓN (IV)
Variable dependiente: GINI
Método: GLS (Cross Section Weights)
Muestra: 1996-2001
Observaciones: 6
Número de cross-sections usadas: 44
Total panel (balanced) observaciones: 264
Variable
t .............
GOVERN . . . . . . .
R-squared. . . . . . .
Sum squared resid
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
Coeficiente
Std. Error
t-Statistic
–0,217669
–0,721922
0,989795
417,4890
0,039740
–5,477288
0,085346
–8,458729
Mean dependent var
Durbin-Watson stat
Prob.
0,0000
0,0000
39,40750
0,776333
FUENTE: Banco Mundial, Gini, propia estimación a partir del Banco Mundial.
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5.
Conclusiones
Gobernanza es un concepto que se ha incluido en el
análisis económico en las últimas décadas, sin que exista unanimidad en cuanto a su definición. Desde el punto
de vista teórico y empírico, hemos podido comprobar la
existencia de una relación indirecta entre la gobernanza
y el crecimiento económico, a través de sus efectos sobre la inversión privada, pública y la distribución de la
renta.
Hemos llevado a cabo la contrastación empírica para
el caso de 48 países y hemos podido comprobar cómo
la gobernanza tiene un efecto positivo sobre el crecimiento económico a través de su incidencia sobre las
variables mencionadas anteriormente, lo que resulta a
su vez potenciado a través de la política fiscal, consistente en mejorar el gasto público e introducir rebajas impositivas.
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NUEVAS TENDENCIAS EN POLÍTICA FISCAL
Marzo-Abril 2007. N.º 835
ICE
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