Download gerencia social moderna

GERENCIA SOCIAL MODERNA
Algunos aspectos teóricos y prácticos
Documento © para la discusión preparado por
Julio SILVA-COLMENARES, Dr. sc. oec. *
para el diplomado ALTA GESTIÓN GERENCIAL
PARA EL SECTOR SOLIDARIO ofrecido por
Universidad Autónoma de Colombia y Coofasena Boyacá
CONTENIDO
1. A MANERA DE INTRODUCCION
2. EL ESTADO Y LO SOCIAL
2.1 - Hacia un nuevo concepto de Estado
2.2 - La política social ante la Constitución del 91
2.3 - Funciones, tareas y estrategias fundamentales en política social
3. UNA APROXIMACION AL SECTOR SOCIAL
3.1 - Empresas para un sector multidimensional, en un escenario de ajuste e imperativo
social
3.2 - El «déficit de gerencia» en el sector social
3.3 - La dolorosa presencia de la pobreza: reto para el sector social
4. LA BUSQUEDA DE UNA GERENCIA DE ESTRATEGIAS Y FINALIDADES
5. UNA GESTION PARA LA EFICIENCIA ECONOMICA Y LA EFICACIA SOCIAL
5.1 - La «focalización» del gasto social y la creación de los «fondos sociales»
5.2 - Los problemas de los subsidios a las empresas o de la «oferta pasiva del Estado»
5.3 - Las dificultades de los subsidios a las personas o de la
«demanda activa de los ciudadanos»
6. EL DESARROLLO DE HABILIDADES GERENCIALES
6.1 - El análisis situacional y la misión institucional
6.2 - El mejoramiento continuo de los gerentes sociales
6.3 - Una gerencia para satisfacer a los ciudadanos/clientes
7. EL PERFIL DEL GERENTE SOCIAL
1. A MANERA DE INTRODUCCION
Estas páginas no pretenden agotar la temática enunciada sino ser apenas unas notas
en borrador, para la discusión, sobre la gerencia social, esto es, los principios, criterios
y técnicas que deben orientar y usarse en la dirección de las instituciones y en las
entidades que producen y distribuyen bienes y servicios sociales, lo que corresponde a
una temática que expresa una de las necesidades más sentidas pero en realidad poco
atendida en los últimos lustros, tanto en Colombia como en la inmensa mayoría de los
casi dos centenas de países que existen sobre el globo terráqueo.
También estas páginas habrán de referirse a otra temática insustituible cuando se habla
del desarrollo futuro de Colombia: la necesidad de construir un nuevo Estado, más
Julio SILVA-COLMENARES
GERENCIA SOCIAL MODERNA ALGUNOS ASPECTOS TEORICOS Y PRACTICOS
1
eficiente en lo económico y de mayor eficacia en lo social, para lo cual también se
requiere una gerencia pública moderna, pero en especial una gerencia social muy
capaz, cuando se trata de la producción y distribución de bienes y servicios sociales.
En cuanto a lo último, no olvidemos que la nueva Constitución no sólo elevó de rango la
responsabilidad estatal por la formulación y orientación de la política social, sino que
también amplió la presencia de particulares en la ejecución de la política social --lo que
podrá tener desarrollos insospechados--, imponiendo en forma casi obligatoria la
necesidad de dirigir todo este inmenso conjunto de instituciones --que pueden ser
privadas o estatales-- con muy modernos criterios gerenciales, pues será sustituido el
subsidio a las empresas productoras de tales servicios [«subsidio a la oferta»] por el
subsidio directo a las personas [«subsidio a la demanda»].
La urgencia de «profesionalizar» la gerencia social encuentra un argumento adicional
cuando recordamos que las empresas o entidades --tanto estatales como privadas, bajo
muy diversas modalidades jurídicas-- que prospectan, planean, dirigen, producen y/o
distribuyen bienes y/o servicios sociales se cuentan por miles y ocupan miles de
personas, al tiempo que manejan recursos pecuniarios por varios billones de pesos, si
suponemos que tales bienes y servicios pueden llegar a representar una cifra entre el
15% y el 20% de la actividad económica.
Esto implica analizar también en forma breve las similitudes y diferencias entre la
gerencia privada, la gerencia pública, esto es, de las instituciones gubernamentales, y
la gerencia social, que debe desempeñarse --situación legitimada hoy desde la propia
Constitución Política-- en un sector mixto, en donde coexisten entidades privadas y
estatales. Será necesario, por consiguiente, revisar las principales bases conceptuales
de la gerencia pública y de la gerencia social, así como la presentación de lo que serían
los rasgos distintivos de una gestión para la eficiencia económica y la eficacia social,
esto es, para la calidad y la equidad, centrada en la satisfacción de los ciudadanos y
con prioridad para los consumidores de bienes y servicios sociales.
Gerencia que podrá utilizar algunas de las más conocidas y aplicadas teorías de la
gestión, tales como calidad total, administración por objetivos, gerencia integral,
excelencia en el servicio y otras, que pueden resumirse en una concepción moderna de
planeación y dirección estratégicas para el mejoramiento continuo en beneficio de los
ciudadanos y/o clientes. Sobre esta base puede discutirse la idea fundamental de
cómo aplicar en las empresas sociales el cambio que se da en la actualidad de una
gerencia de funciones a una gerencia de estrategias para el manejo global de
instituciones y empresas comprometidas con procesos que producen bienes y servicios
para satisfacer necesidades del hombre. Como nota al margen y vista en este
contexto, la novísima concepción de «repensar» o «reinventar» el gobierno coincide
con lo que se está discutiendo en la administración privada bajo la denominación
de reingeniería de empresas y procesos.
Lo anterior confirma que si bien los conceptos y técnicas de la gerencia moderna‚ son
indispensables en la empresa privada para sobrevivir en la compleja vida de hoy,
también en la dirección de los asuntos y de las empresas sociales se requieren los
Julio SILVA-COLMENARES
GERENCIA SOCIAL MODERNA ALGUNOS ASPECTOS TEORICOS Y PRACTICOS
2
mismos conceptos y técnicas, con las adaptaciones, especificaciones o limitaciones del
caso, para atender con oportunidad y suficiencia a los ciudadanos y ofrecer a los
consumidores y usuarios mejores bienes y servicios a menores costos y precios más
equitativos, ya sea que se paguen del bolsillo individual o con fondos públicos.
2. EL ESTADO Y LO SOCIAL
2.1 - Hacia un Nuevo concepto de Estado
Para el propósito de estas notas, hemos de decir que la descentralización no es una
simple transferencia de funciones entre los niveles del Estado sino la búsqueda de una
mayor democratización, esto es, de una participación más decisiva de los ciudadanos
en la solución de los asuntos públicos en un momento en que la nueva Constitución
Política reconoce que somos una sociedad compleja y pretende ser la síntesis de
procesos contradictorios. Así mismo, entendemos que la modernización no sólo busca
empresas públicas más eficientes sino en lo fundamental elevar el papel de la
«sociedad civil» y colocarnos a las puertas del siglo 21, sobre la base de abandonar la
práctica de la confrontación y la hegemonía excluyente y sustituirlas por el consenso y
la negociación y la concepción de «yo y el otro». Esa modernización tiene dos grandes
vertientes en la Colombia de la actualidad: hacer del Estado un órgano de menor
interferencia y mayor eficacia en beneficio de los ciudadanos e insertarnos al menor
costo posible en la internacionalizada vida socio-política de hoy.
Por tanto, el proceso en marcha en Colombia de descentralización se orienta, en lo
fundamental, a profundizar y ampliar la democracia, buscando al mismo tiempo
como pasar a formas con mayor participación ciudadana. En este marco, los párrafos
siguientes pretenden mostrar que el proceso simultáneo de modernización del Estado
tiene como propósito lograr una administración pública más eficiente, para el
beneficio de los ciudadanos, en general, y de los consumidores, en particular. Lo cual,
como resalta a simple vista, es otro medio para avanzar en la democratización. Por
eso, no puede caerse en el simplismo de identificar la modernización del Estado con la
reestructuración y redefinición de entidades --lo que en algunos casos puede llevar a la
disminución del empleo gubernamental-- o con la privatización de empresas estatales.
La modernización del Estado es una necesidad sentida, que no puede negarse ni
postergarse su solución, ya que tiene como objetivo una mayor eficiencia económica y
más alta eficacia social.
Partiendo de esta base, hay que entender la democracia no como la simple renovación
electoral de los gobernantes o la alternancia de los partidos políticos en el gobierno,
sino como la milenaria aspiración de los hombres por participar en la discusión y
conducción de los asuntos públicos y cuya materialización ha venido en
ininterrumpido ascenso en la historia, por lo que puede decirse que la democracia es
una conquista de la humanidad. Por tanto, la democratización es tarea de los líderes
regionales o locales y condición del desarrollo, ya que mientras más participación
ciudadana haya es previsible esperar una mejor solución de los asuntos sociales.
Julio SILVA-COLMENARES
GERENCIA SOCIAL MODERNA ALGUNOS ASPECTOS TEORICOS Y PRACTICOS
3
Si se acepta en este proceso de materialización de la democracia que la política es el
arte y la ciencia del compromiso alrededor de los intereses válidos de los diferentes
grupos sociales, entonces la actividad económica y social es el escenario para la
realización de tal compromiso, el que tiene que materializarse también en propuestas
económicas, sociales y políticas así mismo concretas, en una nueva concepción y
modelo de desarrollo. Intereses que pueden ser contradictorios en un primer momento
pero no por necesidad antagónicos en el mediano y largo plazo o cuando están de por
medio los valores supremos del hombre.
En la búsqueda de la democratización hay que llegar a la concepción y vigencia de un
nuevo Estado. Concepción y vigencia en que se impone compaginar los principios
esenciales del bien común y la convivencia colectiva con la existencia de intereses
sociales diferentes, reflejo del desarrollo diversificado de la sociedad y ejemplo de la
convivencia política que debe regir en el futuro. Estado que cada vez puede ser menos
representante de intereses hegemónicos exclusivos y se convierte en garante del
compromiso social. Por tanto, en su seno las relaciones entre las clases y los sectores
de clase se mueven cada vez más en una dialéctica de conflicto y compromiso sociales.
La realidad contemporánea está derrumbando la concepción tradicional del Estado,
haciendo que pierdan sentido y resulten falaces ideas y teorías que antes parecían
inconmovibles. Muchos de los supuestos o hipótesis sobre los cuales se construyó la
teoría del Estado en los dos o tres últimos siglos han entrado en crisis, entendida crisis
como momento crítico en el proceso de movimiento de la realidad y del pensamiento
que la expresa.
Entre los supuestos cuestionados se encuentra el que plantea una separación vertical
entre lo privado y lo público y, por consiguiente, entre la sociedad y el Estado. Hoy, en
cambio, lo privado está mediatizado por el desarrollo de instituciones u organizaciones
sociales más próximas al individuo, entre las que se encuentran, además de la familia,
ya de antigua existencia, otras más recientes, como el barrio, vereda o vecindario, el
sindicato, la empresa, la comunidad eclesial, las asociaciones culturales, cívicas,
políticas, deportivas y otras similares, en donde se hace más evidente la relación que
existe entre el interés general de la sociedad, el particular del grupo y el específico del
individuo.
En el seno de estas organizaciones se hace más palpable la
complementación o la contradicción entre estos intereses, pero se comprueba que el
método más democrático para solucionar las diferencias es el asentado en el diálogo, la
concertación y el compromiso.
La internacionalización de la vida política y económica, de otro lado, impone el avance
hacia una cultura de producción, mercado y consumo mundiales. Las nociones de
«soberanía nacional» y «Estado nacional» están siendo sometidas al efecto de dos
fuerzas en apariencia antagónicas, además de la «globalización» que implican las
comunicaciones y el transporte «sin fronteras»; una de ellas, el reconocimiento de la
autonomía a los entes territoriales con identidad propia --puede ser por origen étnico u
otras circunstancias-- y, otra, la necesidad de integrarse a procesos que se mueven en
Julio SILVA-COLMENARES
GERENCIA SOCIAL MODERNA ALGUNOS ASPECTOS TEORICOS Y PRACTICOS
4
el terreno de lo ínter y supraestatal; diciéndolo de otra manera, corresponden a las
fuerzas de la descentralización y la internacionalización, que de política gubernamental
han ascendido a norma legal y principio constitucional en Colombia. Los Estadosnación están siendo sustituidos por megaestados que surgen de tratados
multinacionales, mientras diversos modelos de gobiernos locales son la única forma de
Estado que puede estar a la altura de los ciudadanos, hablar su lenguaje y comprender
su cultura.
También se partía del supuesto que la legitimidad del Estado se mantenía con el
sistema electoral de la democracia representativa, la soberanía nacional, el imperio de
la ley y la llamada «división de las ramas del poder público», y que como garantía de la
expresión de los intereses del individuo eran suficientes los partidos políticos y la
presencia de un Estado de derecho, esto es, respetuoso de las leyes. Hoy se plantea
que la legitimidad no puede descansar sólo en el mecanismo electoral --aunque no
puede negarse la importancia del consenso que se logra por su intermedio-- y que el
propio Estado debe encontrar su legitimidad a través de la generación de «principios de
comunidad», es decir, de unidad o cohesión entre los distintos sectores y grupos
sociales; la legitimidad de origen ya no basta y se requiere una legitimidad de la acción
estatal en resultados de aceptación social. Y al lado de los partidos políticos se han
desarrollado otras formas de organización social --algunas ya mencionadas en párrafo
anterior-- que expresan mejor los intereses de los individuos.
Hay que tener en cuenta que el Estado de derecho se convierte en un simple ejercicio
declarativo si los ciudadanos no tienen a su disposición los instrumentos que permiten
pasar de la representación delegada a la participación activa en la mayor parte de los
asuntos públicos o colectivos, al tiempo que el viejo concepto --impregnado de
positivismo-- de «ramas del poder público» es sustituido por el nuevo y más integral de
«órganos del Estado» --concurrentes pero no por necesidad coincidentes en cada
momento en los objetivos del Estado--, que no pueden desconocer la existencia de
factores reales de poder en la sociedad.
Hoy se concede mucha importancia a las diversas funciones que cumple un Estado
moderno para que se delimiten muy bien las «reglas del juego», en especial en la
actividad económica. Lo esencial en este aspecto no es tanto el tamaño del Estado y
su intervención en la economía cuanto su eficiencia y eficacia y la determinación del
ámbito de cada función y su finalidad. La democracia participativa supone la
intervención racional y no la interferencia estatal, en función de lograr una política de
desarrollo equilibrado, sostenible, armónico e integrador de las regiones dentro de una
concepción unitaria y descentralizada de la nación.
Atender las necesidades de seguridad pública, saneamiento ambiental, educación,
salud, servicios colectivos domiciliarios y otras similares, se ha convertido en la tarea
esencial del Estado. Por consiguiente, la principal función económica del Estado es
garantizar la satisfacción de tales necesidades a la mayor parte de la población, sin que
ello signifique que tiene que convertirse en empresario que los suministre en forma
Julio SILVA-COLMENARES
GERENCIA SOCIAL MODERNA ALGUNOS ASPECTOS TEORICOS Y PRACTICOS
5
directa. Puede regular la prestación de tales servicios por muy diversas formas de
organización empresarial, ya sean individuales o colectivas.
En este caso, no puede seguir confundiéndose al Estado empresario con el Estado
garante de las condiciones de vida y de trabajo de los ciudadanos y normalizador y
regularizador de las relaciones sociales. Podríamos decir que el primero es aleatorio y
está en función de las insuficiencias que se produzcan en la actividad socioeconómica;
el segundo es indispensable y permanente, pero aún es muy débil en una sociedad
como la colombiana. Propósito fundamental debe ser fortalecer la participación
democrática en la gestión gubernamental y la función regularizadora del Estado con tal
fin, de manera que se garantice la democratización en lo económico, lo social y lo
político.
Lo sucedido en países en donde ha ocurrido una fuerte privatización de empresas
estatales, muestra que al mismo tiempo se fortalecen las funciones normalizadoras y
controladoras del Estado. Hoy el debate académico y político se centra en el desarrollo
teórico y la aplicación práctica de la vigilancia y control que debe ejercer el Estado para
salvaguardar los intereses válidos de los ciudadanos, en general, y de los
consumidores, en particular. No hay duda que existe una clara tendencia a sustituir la
protección al productor por la protección al ciudadano consumidor. Aunque parece
paradójico, al tiempo que se suspenden en los ministerios labores de ejecución y
producción y que se privatizan las empresas estatales productoras de bienes y
servicios, se fortalecen y surgen nuevas entidades de vigilancia y control, que
mantienen una orientación y dirección central cuando vigilan y controlan sistemas
nacionales, así su propia operación sea descentralizada o desconcentrada.
Para finalizar esta breve reflexión, hay que decir que, sin duda, el gran reto para el siglo
21 es avanzar en el proceso de desarrollo de la sociedad humana. Sin que se niegue la
historia de la humanidad --el tránsito de unas etapas o formaciones socioeconómicas a
otras--, el desafío es insertarse en el proceso de humanización, entendido como la
búsqueda y encuentro de los valores supremos del hombre, en un mundo de
ascendente libertad y respeto por el individuo. Todo indica que cada vez los hombres
se unen menos alrededor de ideologías y más en torno a sus intereses concretos, tanto
materiales como sociales y espirituales. Colombia no puede escapar de esta tendencia
universal y esas coordenadas deben ser las que enmarquen el desarrollo del país en
este final de siglo y lo orienten hacia el comienzo del tercer milenio como una sociedad
de paz y progreso.
2.2 - La Política Social ante la Constitución del 91
A partir de la nueva Constitución Política las responsabilidades sociales del Estado se
elevaron de rango y la respectiva asignación de recursos así como su cumplimiento
adquirió obligatoriedad, ya que, según el artículo 366, "El bienestar general y el
mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado.
Será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas
de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable. Para tales
Julio SILVA-COLMENARES
GERENCIA SOCIAL MODERNA ALGUNOS ASPECTOS TEORICOS Y PRACTICOS
6
efectos, en los planes y presupuestos de la nación y de las entidades territoriales, el
gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación"; de igual manera,
el artículo 365 establece que "Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social
del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes
del territorio nacional. (...)". Todo ello, en correspondencia con el artículo 1º que
determina que "Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de
república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales,
democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en
el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés
general".
Con la anterior sucinta referencia de nuestra Carta Magna quedan bien definidas las
normas-marco que le fijan al Estado, tanto en el orden nacional como territorial, la
obligatoriedad de cumplir una «finalidad social», así como los medios y mecanismos
que ha puesto en práctica el gobierno para atender esta responsabilidad. Por tanto, y
como se desprende de varios artículos de la Constitución Política, la producción y
distribución de bienes y servicios sociales que atienden el cumplimiento y las exigencias
de la política social no son tarea exclusiva de entes o empresas estatales o su
financiación corre a cargo sólo del erario público. Empresas privadas, ya sean de
organización capitalista o bajo formas asociativas, pueden producir y distribuir bienes y
servicios sociales y éstos pueden ofrecerse en el mercado a precios que compensan
los costos y dan un margen racional de ganancia o parte del precio de mercado debe
asumirse con recursos públicos; hasta mediados de la década de los noventa, la
finalidad social se ha cumplido bajo modalidades de subsidio a la oferta, en que es muy
difícil identificar la eficiencia en el uso del recurso público y, por consiguiente, su
eficacia social o aporte a la equidad; a partir de la Constitución de 1991 la decisión de
gobierno es pasar a modalidades de subsidio a la demanda.
Como ejemplo de lo anterior podemos recordar el artículo 48 de la Constitución Política
que define a la seguridad social como "un servicio público de carácter obligatorio", pero
"podrá ser prestada por entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley"; o el
artículo 49 que determina que la "atención de la salud y el saneamiento ambiental son
servicios públicos a cargo del Estado", correspondiendo a éste "organizar, dirigir y
reglamentar la prestación de servicios de salud a los habitantes y de saneamiento
ambiental conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. También,
establecer las políticas para la prestación de servicios de salud por entidades privadas,
y ejercer su vigilancia y control. Así mismo, establecer las competencias de la nación,
las entidades territoriales y los particulares, y determinar los aportes a su cargo en los
términos y condiciones señalados en la ley. Los servicios de salud se organizarán en
forma descentralizada, por niveles de atención y con participación de la comunidad".
De igual forma podemos mencionar el ya citado artículo 365 que establece que los
"servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán ser
prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por
particulares. En todo caso el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia
de dichos servicios. (...)". Y a continuación el artículo 368 determina que la "nación, los
Julio SILVA-COLMENARES
GERENCIA SOCIAL MODERNA ALGUNOS ASPECTOS TEORICOS Y PRACTICOS
7
departamentos, los distritos, los municipios y las entidades descentralizadas podrán
conceder subsidios, en sus respectivos presupuestos, para que las personas de
menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que
cubran sus necesidades básicas".
Y la vigilancia en la prestación de los servicios públicos quedó a cargo del presidente de
la República como una de sus funciones principales, pues al tenor del artículo 189
numeral 22, le compete "ejercer la inspección y vigilancia de la prestación de los
servicios públicos", aclarando que no corresponden sólo a los servicios públicos
domiciliarios, pues también están definidos como servicios públicos la seguridad social,
la salud y el saneamiento ambiental (según artículos ya citados) y la educación (de
acuerdo con el artículo 67 de la Constitución Política).
2.3 - Funciones, tareas y estrategias fundamentales en política social
Teniendo en cuenta todo lo anterior, puede decirse que las funciones básicas del
Estado en cuanto a la política social que atiende el suministro de bienes y servicios
esenciales para las personas --lo que no incluye un aspecto tan esencial de la política
social como es garantizar empleo productivo e ingreso estable y adecuado-- son las
siguientes:

Garantizar un nivel mínimo de satisfacción de necesidades materiales, sociales y
espirituales, como salud, educación, vivienda, atención a la vejez y la niñez, agua
potable y saneamiento ambiental, entre las más importantes.

Como resultado de lo anterior, corregir las desigualdades sociales, de tan extensa y
profunda presencia en Colombia.
En correspondencia con tales funciones básicas, las tareas fundamentales en política
social han de ser las siguientes, por lo menos:

La formulación y ejecución de una definida política redistributiva del ingreso, con la
clara identificación de los sectores sociales que han de beneficiarse de ella y del
origen de los recursos con que ha de sufragarse, ya sean privados, públicos --de
cualquier nivel del Estado -- o mixtos.

La vigilancia de la calidad de los bienes y servicios sociales que han de atender las
necesidades insatisfechas de los sectores más desprotegidos, ya sea que tales
bienes y servicios sean producidos y ofrecidos por personas o empresas privadas o
públicas.

El suministro de bienes y servicios sociales esenciales, cuya producción y
distribución, cuando sea factible, puede entregarse a empresas privadas, de muy
distinta naturaleza jurídica, con prioridad a las empresas sociales o a las
organizaciones sin ánimo de lucro.
Julio SILVA-COLMENARES
GERENCIA SOCIAL MODERNA ALGUNOS ASPECTOS TEORICOS Y PRACTICOS
8

La coordinación interinstitucional, dada la multiplicidad de entidades que tienen la
obligación de cumplir la política social del Estado, para evitar que se presenten
duplicaciones o redundancias en el uso o aplicación de los recursos, llegándose a
costos excesivos o desviaciones dolosas que disminuyen la cobertura y llevan a la
ineficiencia e ineficacia en el gasto social.
Para atender tales funciones y tareas en el campo de la política social, el Estado debe
desarrollar algunas estrategias principales, entre las que podemos mencionar las
siguientes, como decisivas:

La compensación social por grupos de población, la que hasta ahora venía
haciéndose por medio de mecanismos de subsidio a la oferta y hoy se considera
esencial sustituir por subsidios directos a la demanda; diciéndolo de otra manera,
significa pasar de la «oferta pasiva de las instituciones» productoras de bienes y
servicios sociales a la «demanda activa de consumidores y usuarios», o sea
reemplazar la tradicional protección a los productores por la más equitativa
protección de los consumidores y usuarios.

La transformación estructural de las entidades de dirección y ejecución, ya que
tienen que acomodarse a las nuevas modalidades de compensación social, lo que
les implica prepararse para competir en un mercado nuevo, en que la asignación de
recursos estará en función de la cantidad y calidad de los bienes y servicios sociales
producidos y consumidos. Es decir, se requiere implantar y desarrollar con éxito
una gerencia social competitiva, tanto en las entidades privadas como en las
públicas, ya sean de simple dirección y orientación, como los órganos políticoadministrativos de las autoridades territoriales u organizaciones no
gubernamentales, o de producción y distribución, bajo formas empresariales.
3. UNA APROXIMACION AL SECTOR SOCIAL
3.1 - Empresas para un sector multidimensional, en un escenario de ajuste e imperativo
social
Vista la altísima responsabilidad de la política social y que su desarrollo no corresponde
en forma exclusiva a entidades estatales, es obvio que debe partirse de un enfoque
multidimensional del sector social, en donde encontraremos entidades y empresas tanto
públicas como privadas y mixtas. Empresas y entidades que están obligadas a tener
una gerencia con concepción intergubernamental o interinstitucional, es decir
gerentes más conscientes que los de otros sectores económicos de que los resultados
finales dependen o son responsabilidad de redes organizacionales sinérgicas, en donde
la falla de un solo eslabón u organismo puede dar al traste con el resultado esperado en
cientos de instituciones.
Julio SILVA-COLMENARES
GERENCIA SOCIAL MODERNA ALGUNOS ASPECTOS TEORICOS Y PRACTICOS
9
En el sector social también es indispensable conocer y comprender la necesaria
articulación que existe entre las políticas económicas y las sociales, ya que casi
siempre las primeras influyen más sobre las segundas y no al contrario. Por eso los
dirigentes del sector social deben buscar los mecanismos para poder participar en la
formulación de las políticas y procurar la creación de unidades mixtas de coordinación
interinstitucional y seguimiento de las políticas, para así estar pendientes de los
cambios y redefiniciones que ocurren, y tratar de evitarlos, si son negativos y se puede,
y para analizar con prontitud los efectos previsibles sobre sus instituciones. En el caso
de entidades públicas, debe tratar de alcanzarse la mayor jerarquía posible en el
aparato estatal, ya que la experiencia muestra que la cercanía a altos niveles de
decisión facilita la obtención de recursos y, por consiguiente, el cumplimiento de los
fines sociales.
Ante una política de subsidio a la demanda, con su correlativa opción de libre
escogencia por los consumidores/usuarios de las instituciones que pueden satisfacer
sus necesidades de bienes y servicios sociales, cada vez se requieren más los análisis
de la competencia intra y extrasectorial, aunque en el sector social los estudios de
mercado brillan por su ausencia. Y no sólo debe estudiarse la competencia
intrasectorial --la posibilidad de que los consumidores/usuarios opten por otras
instituciones que ofrecen iguales o similares productos y servicios, en que es probable
van a encontrar mejores precios y/o calidad--, sino también debe analizarse la
competencia extrasectorial, en donde instituciones que ofrecen bienes y servicios muy
distintos pueden estar logrando que se les transfieran mayores recursos, con
detrimento de otras actividades, o desarrollando productos o servicios distintos pero
más atractivos, lo que puede hacer que consumidores/usuarios transfieran la demanda
a esos ofrecimientos, excepto que por motivos de urgencia o necesidad se pueda
mantener un «mercado cautivo».
Por la propia naturaleza y objetivos de las instituciones que producen bienes y servicios
sociales, la participación comunitaria, por lo menos en las instancias de planeación y
orientación general, debe ser criterio generalizado y aplicado con total transparencia por
parte de la gerencia. La propia gerencia debe ser la más interesada en esta
participación comunitaria, pues ella puede convertirse en un canal apropiado para
conocer de la manera más exacta posible la situación de la demanda y la percepción
que se tiene por parte de los «clientes» sobre la oportunidad y calidad de los productos
y servicios ofrecidos y consumidos. En correspondencia con lo anterior debe ser
también criterio gerencial la concertación permanente con la sociedad civil, incluida la
flexibilización normativa y organizacional necesaria y factible, esto es, que se elimine en
la mayor proporción posible la «telaraña jurídica» y el «mundo kafkiano de
procedimientos» que dificulta la participación de los ciudadanos y sus organizaciones
sociales.
En el mismo marco de las relaciones con la sociedad civil, no puede desconocerse que
sobre las entidades del sector social, pero en especial de aquellas que pertenecen al
subsector público, es fuerte la presión que ejerce el clientelismo «politiquero» y la
lucha por el poder, llevando en muchos casos al «enganche» de trabajadores que no
Julio SILVA-COLMENARES
GERENCIA SOCIAL MODERNA ALGUNOS ASPECTOS TEORICOS Y PRACTICOS
10
cumplen con los requisitos mínimos para el empleo o a excesos burocráticos. Como
tales factores no pueden eliminarse en el inmediato futuro y tampoco desconocerse,
desde el sector social --como una de las tareas propias y permanentes de la gerencia
social--, debe establecerse una estrategia para enfrentar el clientelismo y la lucha por el
poder, de manera tal que sin negar «a ciegas» su existencia se afecten lo menos
posible las instituciones y sus obligaciones. Como también muchas instituciones
pueden verse afectadas por los procesos en marcha de apertura de la economía y
privatización de entidades estatales, al mismo tiempo debe concebirse una estrategia
para asumir la internacionalización de la economía, incluida la integración regional, y
la modernización del Estado‚ con la audacia y la innovación que se requiere.
Y sin que sea lo último o único que queda para caracterizar a las empresas sociales, es
necesario insistir que desde el sector social debe abanderarse un proceso de largo
plazo de profesionalización de la gerencia social, tanto para empresas privadas
como públicas. Proceso muy orientado a pasar de la gerencia como «logística de los
recursos» a la gerencia como responsable de «procesos, estrategias y objetivos», lo
que significa desarrollar una gerencia social para la eficiencia económica, esto es, el
uso óptimo de los recursos, así como para la eficacia social, o sea el cumplimiento de la
equidad social, de la finalidad social del Estado, que es compromiso de todos y no sólo
de las instituciones estatales, si bien para éstas es prioridad ineludible.
Pasando a hacer una ligera revisión de las condiciones del escenario en que debe
desenvolverse el sector social, también hemos de tener en cuenta que, como lo
reconocen instituciones como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y el
Banco Interamericano de Desarrollo, muchas veces en los últimos años los países que
abordaron reformas sustanciales para «acompasarse» a los procesos en marcha de
internacionalización de la economía y modernización del Estado, dejaron de lado --por
necesidad o en forma intencionada-- políticas y programas para mejorar la calidad de
vida, en especial de los más pobres. Se aplicaron políticas económicas cuyos
eventuales efectos redistributivos negativos se desestimaron, por lo que no se tuvieron
en cuenta los costos sociales de tales procesos y, en muchos de ellos, el resultado fue
un aumento de la «deuda social», ampliándose la brecha entre pobres y ricos.
Pero cambios sustanciales en la política macroeconómica implementados desde finales
de los 80, vinculados en especial con el proceso de apertura acelerada hacia el exterior,
han agudizado la reducción en los ingresos reales de los trabajadores y pérdida del
empleo productivo, con la consecuente disminución en su capacidad de compra y
empeoramiento en las condiciones de vida. De mantenerse este proceso, Colombia
estaría más cerca de lo que reconocen algunos voceros gubernamentales de la
situación evidenciada en otros países que han abordado cambios similares en la
política macroeconómica y que tanto preocupan ahora a los organismos
multinacionales.
En razón de lo anterior, existe ya una fuerte convicción en diversos medios sobre la
necesidad de incrementar el gasto social e incorporar la equidad como elemento
fundamental del proceso de desarrollo y de la política gubernamental, sustituyendo la
Julio SILVA-COLMENARES
GERENCIA SOCIAL MODERNA ALGUNOS ASPECTOS TEORICOS Y PRACTICOS
11
anterior concepción de que el desarrollo social era un producto marginal del crecimiento
económico, en cuyo caso la política social estaba subordinada a la política económica.
Hoy se considera que entre las dos debe haber una estrecha articulación y
complementación y que el gasto social no sólo es un componente básico del gasto
público sino que también puede considerársele como factor de crecimiento
económico.
A su vez, todo evidencia que en los próximos años el gasto social ganará en la prioridad
que le asigna la Constitución Política, ya que lo social, junto con lo ambiental, serán
piezas fundamentales de lo que podrá ser el Plan de Desarrollo Económico, Social y
Ambiental de los gobiernos futuros y su programación presupuestal, según lo ordena la
Carta Magna en los artículos 339 y siguientes. Y esta voluntad política nacional de
avanzar en el cumplimiento de la finalidad social del Estado --que no puede
considerarse sólo responsabilidad del gobierno nacional sino de toda la sociedad en su
conjunto--, se ve reforzada por una similar voluntad política internacional.
En la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social de 1.995 la Comisión Económica de las
Naciones Unidas para América Latina --CEPAL-- llevó una posición unificada alrededor
de tres prioridades: 1) integración social para superar la marginalidad que afecta a
importantes sectores de la población; 2) alivio y reducción de la pobreza que padecen
200 millones de personas, y 3) generación de empleo productivo. Prioridades que
también son válidas para Colombia y que deben ser parte fundamental de la agenda de
los próximos gobiernos, cuando se impone pasar a la «fase social» de la
internacionalización de la economía.
Pero a pesar de tales cambios, todavía se plantea con demasiada frecuencia a quienes
formulan la política social, así como a quienes la ejecutan, que atender las necesidades
de bienes y servicios sociales para los sectores más pobres de la población implica,
casi que en forma ineludible, «distraer» fondos de otros rubros presupuestales o, peor
aún, incurrir en un cuantioso y creciente déficit fiscal. La amenaza del déficit fiscal o de
la prioridad de otros rubros son argumentos para no incluirlos en el presupuesto público
o reducirles las asignaciones, por lo que en la práctica y con demasiada frecuencia los
recursos son insuficientes y, por consiguiente, se presenta una situación de permanente
déficit pecuniario en los programas e instituciones sociales.
3.2 - El «déficit de gerencia» en el sector social
Si bien se insiste mucho en el déficit pecuniario, casi nunca se reconoce que en el
sector social, ya sea público o privado, al lado de tales amenazas o prioridades
financieras reales se presenta otra situación de igual validez: el «déficit de gerencia»,
que por ser oculto no es menos grave. Su cuantificación es difícil pero su magnitud
gigantesca. Para aproximarnos a su magnitud, basta un «botón de muestra», como se
dice en el habla popular. Un costo oculto por ineficiencia e ineficacia del 20% --igual
proporción que para su caso consideran estadounidenses y europeos-- en el gasto
médico y hospitalario --que representa la mitad del gasto total en salud-- significaría que
por el «hueco negro» del «déficit de gerencia» se van entre 250.000 y 300.000 millones
Julio SILVA-COLMENARES
GERENCIA SOCIAL MODERNA ALGUNOS ASPECTOS TEORICOS Y PRACTICOS
12
de pesos de 1994, una cifra casi igual al situado fiscal para salud. Con esta suma
podría darse atención en salud a más de 2 millones adicionales de colombianos.
Y esta cifra monetaria se elevaría con facilidad en varias veces si la calculamos sobre
toda la producción de bienes y servicios sociales. Si consideramos que en este tipo de
dependencias y entidades se maneja no menos del 20% del PIB nacional y que el
«costo oculto» de la ineficiencia y la ineficacia puede llegar, por lo menos, al 20% del
gasto total, estamos hablando de que por este «hueco negro» ampliado se va, como
mínimo, el 4% del PIB, esto es, más de US$3.000 millones al año. Monto de «nocrecimiento» y/o «no-desarrollo» que se está yendo en utilización inadecuada o
innecesaria de los recursos, en «burocratismo» o incluso en apropiación dolosa de los
bienes disponibles por carecer de apropiados controles internos, para mencionar los
caminos más conocidos.
Por tanto, reducir --por lo menos-- o eliminar --como situación ideal-- este «déficit de
gerencia» debe ser prioridad, si de verdad queremos comprometernos con la
construcción del nuevo Estado social de derecho y con el bienestar y el mejoramiento
de la calidad de vida de los ciudadanos, como lo ordena la Constitución del 91. Lo
anterior no niega que existen dependencias y entidades que gozan de gerencias
dignas de imitarse, pero con las excepciones que confirman la regla.
Por tanto, la «deuda social» no sólo se paga con la solución del «déficit pecuniario» en
el gasto social, sino también con la solución del «déficit de gerencia» en el sector social.
Insistir sólo en el incremento del gasto social, puede llevar a que por el «hueco negro»
de la ineficiencia y la ineficacia se vayan en forma subrepticia sumas que ya son
billonarias. De esta manera, la discusión no es si existe subordinación de la política
social a la política económica o si el gasto social y el gasto económico son excluyentes,
sino como deben complementarse y armonizarse en una estrategia integral de
desarrollo, que tenga en cuenta no sólo la solución del «déficit pecuniario» en el gasto
social cuanto también el «déficit de gerencia» del sector social, ya que si se asignan
más recursos pero se gerencian mejor el efecto no será una simple suma aritmética
sino una multiplicación sinérgica.
Visto lo anterior, es claro que a la preocupación por la «cantidad» en el gasto social
deba adicionarse la preocupación por su «calidad». O sea se impone la necesidad de
profesionalizar la gerencia de los programas y entidades sociales, para que puedan
producir y distribuir bienes y servicios sociales a costos razonables y con calidad
superior. Esto significa, en otras palabras, lograr que con una mayor eficiencia
económica se pueda disponer de más recursos y se mejore, por consiguiente, la
eficacia social del Estado, es decir, se beneficie a los más pobres y en lo que más
necesitan, tanto en el nivel nacional como de los entes territoriales. No hay duda que
éste es uno de los retos fundamentales para los años futuros y en perspectiva al siglo
21.
Por ende, es urgente «reinventar» el gobierno --como se dice hoy--, rescatando el
imperativo de lo social, «repensar» la forma de planear y ejecutar la política social y
Julio SILVA-COLMENARES
GERENCIA SOCIAL MODERNA ALGUNOS ASPECTOS TEORICOS Y PRACTICOS
13
«redefinir» la asignación del gasto social, de manera tal que el Estado pueda cumplir
mejor sus funciones irrenunciables y el sector privado se incorpore más a la solución de
la pobreza. No puede mantenerse la perversa concepción de que todo resultado social
negativo es producto de fuerzas ocultas e ingobernables del mercado, por lo que es
impredecible e imprevisible; por el contrario, a los pronósticos y objetivos económicos -ya de uso muy frecuente-- deben adicionarse objetivos y pronósticos sociales, para
poder medir con mayor objetividad la eficacia de los resultados.
Y al pensar en la solución del déficit de gerencia, hay que considerar que quizá uno de
los factores que más afecta la eficiencia y la equidad en el sector social es la carencia
del enfoque multidimensional, sistémico e integral a que nos referimos antes y la
persistencia, por tanto, de un enfoque formal y atrasado que se centra en formulaciones
preconcebidas, cuando estamos en una época en que los acontecimientos políticos y
los cambios económicos nos han demostrado que las ideas fijas, inamovibles,
pertenecen al «museo de la historia» y los conocimientos y las ideas están en evolución
permanente. Otro componente de ese enfoque formal es pensar que todavía tiene
vigencia una planeación minuciosa, que puede prever hasta el más mínimo detalle,
cuando lo que se requiere hoy es una planeación capaz de acomodarse a los cambios y
por eso se aconseja trabajar con la técnica de los escenarios posibles; en concordancia
con lo anterior, es imposible concebir un control administrativo de los detalles, que
consume tiempo y recursos físicos y humanos que podrían dedicarse a otros
menesteres, olvidándose muchas veces del control de gestión, esto es, de los
procesos, las estrategias y los objetivos. Así mismo, como aspectos críticos vinculados
con el enfoque formal también podemos mencionar la delegación sin la autoridad
correspondiente y la entrega de funciones sin la asignación de los recursos necesarios.
En adición a tal problemática podemos mencionar algunos otros factores, tales como la
debilidad política del sector y sus instituciones y empresas, que siempre han estado
muy desvinculados de los centros de decisión, y más bien han sido víctimas del
clientelismo y la lucha politiquera por el poder, lo que se agrava con la falta de
concertación y compromiso real con la sociedad civil, en general, y su comunidad, en
particular, como ya lo anotáramos en párrafo anterior. Así mismo, conspiran contra la
eficiencia y la eficacia la existencia predominante de organizaciones centralizadas,
autocráticas y sin participación, con estructuras piramidales y excesivos niveles
jerárquicos. El atraso en tecnología administrativa también se aprecia en la ausencia
y/o desconocimiento de normas específicas, la presencia de métodos y procedimientos
imprecisos y de funciones superpuestas, tanto al interior de cada institución como en el
conjunto interinstitucional. A su vez, en las instituciones y entidades del sector social se
observa todavía mucha incapacidad para abordar operaciones multi-institucionales -en sus relaciones intra y extrasectoriales--, dificultad para utilizar la evaluación como
instrumento gerencial --en su propio trabajo interno--, gran resistencia al cambio --en lo
político y cultural--, y, en resumen, carencia de una gerencia específica o especializada
en el sector social.
En el difícil camino hacia una gerencia social para la eficiencia y la equidad hay que
destacar que todavía es mucho el trecho que queda entre el deber ser y el ser. Lo
Julio SILVA-COLMENARES
GERENCIA SOCIAL MODERNA ALGUNOS ASPECTOS TEORICOS Y PRACTICOS
14
necesario para lograr una gerencia social de alta calidad técnica y humana está muy
distante de lo existente en la actualidad, tanto en Colombia como en América Latina y el
Caribe, sin hablar de otras regiones del mundo. Se necesita un esfuerzo gerencial de
largo plazo‚ y lo que existe es una gran inestabilidad de la alta y media dirección de
las instituciones y las empresas, lo que impide otra condición necesaria para el éxito: el
compromiso indelegable de la alta gerencia con los fines sociales de la entidad y los
medios para lograrlos al menor costo posible, pues lo habitual es el poco compromiso
de los directivos. Incluso se encuentran personas que consideran su presencia un
«accidente» que más bien deben utilizar en beneficio personal; como se dice en
Colombia, hay que aprovechar «su cuarto de hora».
Todo lo anterior lleva a que algo que se considera indispensable hoy en cualquier
empresa, la capacitación y el entrenamiento permanente de todas las personas para
cumplir mejor la misión, los objetivos y las tareas, se manifiesta como una capacitación
para mejorar la hoja de vida del funcionario o empleado, muchas veces en «contravía»
de las necesidades de la organización.
Se necesita --como es el «norte» de la gerencia en cualquier parte del mundo-- una
definida orientación hacia los clientes, cuando lo que existe es un notorio
desconocimiento de los consumidores/usuarios, pues siempre se ha supuesto que
deben ser ellos quienes busquen los bienes y servicios sociales que requieren. Puede
decirse que en la inmensa mayoría de las empresas del sector social todavía existe una
planeación y evaluación subjetivas y casuísticas, esto es, sujeta a la voluntad de la alta
dirección y para aquellos aspectos o casos que esa voluntad determine,
desconociéndose que hoy existen métodos técnicos de planeación y evaluación que
son económicos y fáciles de implementar y cuyos resultados ofrecen más seguridad y
efectividad.
Igual ocurre con la necesidad de poner en práctica una tramitación ágil, con respuestas
cálidas y pertinentes, en sustitución de dos enfermedades que agobian a muchísimas
entidades que se mueven en el «negocio» de los bienes y servicios sociales: la
«arteriosclerosis» ejecutiva y la «paquidermitis» operativa; la primera tipificada por la
«telaraña» jurídica con que se rodea la alta y media dirección y la «obstrucción» de las
vías para llegar a ella, y la segunda por la escasa y lenta capacidad de respuesta ante
las necesidades y requerimientos de sus consumidores/usuarios.
3.3 - La dolorosa presencia de la pobreza: reto para el sector social
Como lo han comprobado diversas investigaciones, no hay duda que al lado de una alta
concentración de la riqueza también existe en Colombia una alta incidencia de la
pobreza, ya sea que se mida por la insatisfacción de necesidades básicas o por la
capacidad de adquirir una canasta mínima de consumos indispensables, convirtiéndose
tal situación en uno de los más importantes retos para quienes dirigen el sector social,
encargado de la producción y distribución de buena parte de los bienes y servicios
sociales que la mitigan o reducen. Pero no siempre lo segundo es condición ineludible
de lo primero. Existen países con alta concentración de la propiedad y una equitativa
Julio SILVA-COLMENARES
GERENCIA SOCIAL MODERNA ALGUNOS ASPECTOS TEORICOS Y PRACTICOS
15
distribución del ingreso, pues por intermedio del Estado y otros mecanismos se
redistribuye. Es el caso, por ejemplo, de Suecia, en donde una sola familia posee el
40% de los activos que se negocian en la bolsa, pero muestra una de las mejores
distribuciones del ingreso en el mundo.
4. LA BUSQUEDA DE UNA GERENCIA DE ESTRATEGIAS Y FINALIDADES
Para muchas personas existe una barrera infranqueable entre la empresa privada
tradicional y la empresa social moderna y, aún más, entre la forma de gobernar los
asuntos privados y los asuntos sociales. Se cree que siempre la empresa privada está
regida por el mercado y produce bienes y/o servicios que se realizan en éste a un
precio conocido y fijado en razón de los costos, mientras la empresa social no se
mueve en el mercado y al estar regida por la política gubernamental y el cumplimiento
de altos fines sociales, produce bienes y/o servicios que parecería no tienen precios y si
los tienen no se fijan en razón de los costos.
Pero la historia de los últimos decenios en Colombia y ahora el proceso de apertura
enseñan que la idea anterior puede ser muy popular pero no es representativa de la
realidad. Muchas empresas privadas tradicionales no soportan la competencia en un
mercado que ha estado protegido y sus costos se han beneficiado de cuantiosos --y a
veces ocultos-- subsidios estatales o de precios excesivos que pagan los consumidores
colombianos. Protección y subsidios que en muchos casos crearon monopolios que
nunca pasaron por el acicate de la competencia, y que llevaron a Colombia a tener uno
de los más altos niveles de concentración del capital. O, al contrario, existen empresas
sociales muy eficientes que pueden competir en cualquier mercado y con cualesquiera
competidores.
Pero como todas las empresas están sujetas a similares exigencias para sobrevivir,
unas y otras entidades deben dirigirse más con los criterios modernos de gerencia que
con los tradicionales de administración; éstos últimos se contentan con responder por el
uso adecuado de los recursos, mientras los primeros se orientan al logro de resultados
y el cumplimiento de objetivos; la administración tradicional se confunde con el
manejo de un presupuesto histórico, en que la máxima responsabilidad llega a una
sana ejecución de los rubros en concordancia con los conceptos y montos asignados; la
gerencia moderna, si bien debe cumplir también con la ejecución legal del
presupuesto, da el paso hacia el presupuesto por programa de producción de bienes
y/o servicios, para el cual lo fundamental ya no son los conceptos del gasto sino la
cantidad, calidad y costo de los bienes y/o servicios producidos, lo que permite, por
consiguiente, fijarse metas y medir, ojalá en los términos más cuantitativos posibles, el
desempeño por resultados obtenidos u objetivos cumplidos. Es decir, la concepción
moderna traslada la preocupación del directivo del mundo del gasto‚ al mundo de los
ingresos y resultados producidos por los recursos a su disposición.
Por tanto, su dirección o gerencia debe utilizar las técnicas más avanzadas de gestión,
como son planeación y dirección estratégicas, gerencia del servicio, calidad total,
gerencia por objetivos, cero defectos, gerencia por políticas y otras similares, unificadas
Julio SILVA-COLMENARES
GERENCIA SOCIAL MODERNA ALGUNOS ASPECTOS TEORICOS Y PRACTICOS
16
todas por un propósito común: lograr la mayor eficiencia y eficacia en la relación entre
esfuerzo social, esto es, recursos de la sociedad, y resultados y objetivos, que en la
empresa social debe cumplir un papel similar a los criterios de costo-beneficio,
rentabilidad y sobrevivencia en la empresa privada.
Si fuéramos a precisar mejor lo anterior, podría decirse que la eficiencia, que es un
concepto más cercano al campo de la ciencia económica, es la medida que relaciona
los resultados obtenidos con el esfuerzo social o recursos utilizados. o sea que la
eficiencia podemos entenderla como la utilización de lo que se dispone para obtener los
mayores y mejores resultados con el menor desperdicio y/o costo de recursos. A su
vez, la eficacia, que es un concepto más propio de la ciencia política, es la medida
relativa de los resultados obtenidos respecto a los objetivos o fines esperados. Es
decir, mide el avance hacia lo que se quiere o necesita, haciendo bien lo que se debe
hacer. Diciéndolo con otras palabras, y desde el punto de vista de la gerencia social, la
eficiencia se orienta hacia la búsqueda de una mayor rentabilidad social, mientras la
eficacia tiene una relación más estrecha con el propósito de mejorar la calidad de la
vida; la conjunción de eficiencia y eficacia debe servir para afianzar un modelo de
sociedad que se orienta hacia el progreso humano con desarrollo sostenible.
En las entidades que producen bienes y servicios sociales unas de las prioridades de la
gerencia debe dirigirse hacia la calidad del bien o servicio con la determinación de
costos estándar o preestablecidos como parámetro de comparación para los costos
efectivos o reales, ya que en este tipo de entidades lo que se encuentra con mayor
frecuencia es la mala calidad en el bien o servicio producido y los costos excesivos, ya
sea por ineficiencia en el uso de los recursos o por recargos que «disfrazan»
desviaciones hacia «bolsillos particulares».
El objetivo prioritario debe ser el
incremento en la satisfacción de las necesidades sociales, con bienes y servicios de
calidad.
En las entidades que se mueven más en el campo del llamado «gasto social» se debe
trabajar con el criterio de funcionamiento sistémico y proponerse sustituir el subsidio a
la oferta por el subsidio a la demanda, como lo veremos con más detalle en las páginas
siguientes. El funcionamiento sistémico supone que en esa área o actividad se integran
en sistema todas las entidades relacionadas, ya sean del sector público --gobiernos
nacional, departamental, distrital o municipal-- o del sector privado. Como es
comprensible, esta integración no es jerárquica sino funcional, esto es, de coordinación
y complementación.
5. UNA GESTION PARA LA EFICIENCIA ECONOMICA Y LA EFICACIA SOCIAL
5.1 - La «focalización» del gasto social y la creación de los «fondos sociales»
En el último siglo ha cambiado en forma sustancial el modo de percibir la sociedad su
responsabilidad con los sectores más desprotegidos de la población. Durante miles de
años esta responsabilidad recayó en la familia o el grupo social más inmediato; en el
siglo 19, con la expansión del mercado, la movilidad de la fuerza de trabajo y la división
Julio SILVA-COLMENARES
GERENCIA SOCIAL MODERNA ALGUNOS ASPECTOS TEORICOS Y PRACTICOS
17
social de la producción, esta obligación empezó a transferirse a la nueva institución del
Estado nacional. Primero, como protección de los menesterosos, luego, de los
asalariados, y hoy, de la inmensa mayoría de la población, a través de las políticas
gubernamentales de seguridad social y calidad de vida, incluida la protección de la
naturaleza para garantizar, como se dice ahora, un crecimiento económico sostenible
con desarrollo humano.
Lo anterior también ha significado cambios sustanciales en las funciones del Estado y la
llamada «sociedad civil» y en los medios para satisfacer las necesidades sociales, las
que también han venido modificándose en el transcurso del tiempo. Así, por ejemplo,
en el siglo 19 la atención a los enfermos --no existía el concepto moderno de cuidado o
cultura de la salud-- se consideraba obligación de asociaciones caritativas y no del
Estado, o la disposición de vivienda digna o el disfrute de tiempo para la recreación
recuperadora sólo hasta hace muy poco se consideran necesidades sociales que deben
garantizarse de alguna manera.
Sobre la base de que debe haber un mecanismo de asignación para los que tienen
menos, tres criterios han sido los más utilizados. En orden de facilidad u ocurrencia,
podría decirse que el principal y más usual ha sido darle a quien llega primero o tiene
mayor cercanía al programa o proyecto social; luego seguiría el criterio de dar
preferencia a quienes están más próximos a satisfacer sus necesidades, ya que esta
modalidad, además de menos costosa, ofrece el «dividendo político» adicional de
aparecer como si se disminuyese en una fuerte proporción o magnitud la pobreza o el
problema social a corregir; y un tercer criterio, más difícil de aplicar, consiste en
identificar y darle prioridad a los más necesitados y enfocar los esfuerzos a
solucionarles sus problemas, sabiéndose que por su gravedad no es fácil una pronta
satisfacción; es decir, puede crearse la apariencia de que los programas o proyectos
sociales son menos eficaces.
Lo anterior no significa que el último criterio, que parece el más equitativo, sea el de
obligatoria aplicación en todos los casos.
Normas legales o reglamentarias,
condiciones locales específicas, las características del programa o proyecto o del propio
bien o servicio social, u otras consideraciones, obligan o recomiendan usar mejor los
dos primeros criterios. Por ejemplo, un servicio de alimentación gratuita para indigentes
puede optar por la modalidad de dar a los que lleguen primero, hasta agotarse el
recurso; o un programa de crédito para famiempresas o microempresas puede escoger
a aquellas que tienen más posibilidades de sobrevivir o de pagar y no a las personas
más necesitadas.
Los dos primeros criterios señalados más atrás, coinciden, en términos generales, con
el sistema de asignar recursos que se ha llamado de «focalización por programas», o
sea de transferencia directa de los recursos al programa que atiende a las personas; el
tercer criterio encaja más en la modalidad de «focalización por personas», es decir,
de orientar los recursos hacia los beneficiarios y que por medio de ellos lleguen a los
programas o empresas sociales, como lo veremos con mayor detalla más adelante.
Julio SILVA-COLMENARES
GERENCIA SOCIAL MODERNA ALGUNOS ASPECTOS TEORICOS Y PRACTICOS
18
No obstante, es recomendable que en todo programa o proyecto que atienda
necesidades sociales de sectores amplios de la población pueda lograrse la
identificación más precisa posible de los beneficiarios y la asignación de los recursos se
haga bajo alguna modalidad de subsidio directo a las personas. Este tipo de
modificaciones, que también se conoce como la política de «focalización del gasto
social», o sea de dirigirlo, «enfocarlo», en forma directa a los grupos más vulnerables o
necesitados, ocurre en la actualidad en varios países de América Latina y el Caribe.
Más atrás nos referimos a la función que corresponde al sector privado en la
satisfacción de las necesidades materiales, sociales y espirituales de los grupos más
desprotegidos de la población. Pero hoy se da un paso adicional y se plantea la
conveniencia de distinguir más, o aún mejor, de separar, las funciones y actividades
relativas al recaudo y la asignación de los recursos, de las funciones y actividades
propias de la producción y distribución de servicios sociales. Esto supone,
diciéndolo con otras palabras, que las entidades productoras y distribuidoras de bienes
y servicios sociales --salud, educación, vivienda, agua potable, saneamiento ambiental
y similares-- no deben recibir en forma directa lo que corresponde a aportes de la
sociedad --diferentes a la porción que de su propio peculio pague cada consumidor o
usuario--, sino que tales recursos deben concentrarse en alguna modalidad de fondos
sociales, desde donde se efectúe una asignación más eficiente, para ampliar, mejorar y
hacer más transparente la cobertura a las personas necesitadas.
En términos de gerencia, tales personas se convierten en «clientes» que «compran»
por medio de mecanismos de pago subsidiado a las empresas sociales y éstas en
«productoras de bienes y servicios» que «venden» a una clientela que deben focalizar
o ubicar por diferentes medios de mercadeo social.
Como es natural, el sistema de «fondos» para canalizar los recursos destinados a
atender a los sectores más pobres y vulnerables de la población obliga a avanzar en el
proceso de descentralización del Estado, es decir, a dar mayor injerencia o ceder a
los niveles locales y regionales del Estado la «toma de decisiones» sobre la
identificación de beneficiarios y asignación de subsidios, lo que puede facilitar la
continuación del «viejo clientelismo politiquero» por vías nuevas. Un «cacique» local
que pueda controlar el sistema municipal de identificar beneficiarios y asignar subsidios
puede utilizarlo muy bien para pagar «favores» partidistas o electorales o para
mantener «fidelidades» políticas. Incluso en países como Estados Unidos se ha
encontrado que programas contra la pobreza, cuando funcionan como «focalización» a
cargo de las municipalidades y se nutren con «fondos sociales», pueden favorecer a las
«elites locales», que siempre harán hasta lo inimaginable para aprovechar tal poder
discrecional.
¿Cuáles son las razones justificativas o explicativas de este cambio en el proceso de
orientar y administrar parte sustancial de los recursos públicos que se dirigen a atender
necesidades insatisfechas? Este cambio ocurre en dos sentidos, que deben verse en
forma diferenciada pero simultánea, pues ambos se orientan --ese es el supuesto del
Julio SILVA-COLMENARES
GERENCIA SOCIAL MODERNA ALGUNOS ASPECTOS TEORICOS Y PRACTICOS
19
cual se parte-- a hacer un uso más eficiente y transparente de los recursos asignados al
gasto social. Un cambio hace relación --ya lo mencionábamos más atrás-- a que las
entidades productoras y/o distribuidoras de bienes y servicios sociales que han de
pagarse, en forma total o parcial, con recursos públicos no reciban éstos en forma
directa, sino a través de «fondos» que tienen esta finalidad explícita y, en muchos
casos, exclusiva. El otro cambio consiste en exigir o comprometer a las autoridades
territoriales en la cofinanciación de la producción y/o distribución de los bienes y
servicios sociales a que están obligadas a suministrar a su población. Pero volvamos a
aclarar que no todos los bienes y servicios sociales se financian con gasto público, ya
que parte de estas necesidades se atienden por empresas privadas en un mercado de
libre oferta y demanda, como ocurre, por ejemplo, con los servicios privados de
educación y salud.
5.2 - Los problemas de los subsidios a las empresas o de la «oferta pasiva del estado»
Si bien la modalidad de focalización por programas era de relativa facilidad en la
aplicación, algunos problemas detectados‚ tanto en Colombia como en otros países, se
han argumentado para justificar la sustitución del subsidio a la oferta de bienes y
servicios sociales por el subsidio a la demanda de las personas beneficiadas. En
primer lugar, se ha encontrado que sectores importantes de la población son
excluidos o no pueden incorporarse a la prestación de servicios esenciales, ya que por
aumentos excesivos en los costos, despilfarro o desviaciones dolosas la cobertura
crece a menor ritmo que la asignación y/o recaudo de recursos, como ha ocurrido en
muchas oportunidades con las prestaciones de la seguridad social. También se
observa inequidad social por el acceso diferencial de sectores de la población, ya sea
que no se les atienda por su ubicación geográfica, la edad, el sexo o dispongan de
servicios que no les corresponde por su nivel de ingreso, negándosele a otras personas
de menores ingresos, como se ha demostrado con el acceso a ciertos servicios de
educación. En conjunto, estos dos problemas elevan la posibilidad de que se produzca
un gasto social sin efecto redistributivo.
Un tercer problema encontrado es la excesiva burocratización y clientelismo, a lo que
debe añadirse la fragmentación institucional, con la presencia de multitud de entidades
que pretenden prestar el mismo servicio sin coordinación interinstitucional alguna, como
ocurría en Colombia con la seguridad social para los trabajadores del Estado y la
existencia de más de mil cajas de previsión social, situación que debe corregirse al
entrar en plena vigencia la ley 100 de 1993, con la creación de un sistema unitario e
integral de seguridad social. La combinación de todos estos problemas lleva a altos
costos operacionales.
Para finalizar esta lista --sin que se haya agotado el catálogo de problemas-- podemos
mencionar otros tres. Se establecen políticas sin asegurar los flujos financieros
necesarios, lo que lleva a que muchos planes y programas «mueran» en muy corto
tiempo, sin que de ello se obtengan siquiera enseñanzas, pues se carece de evaluación
y «retorno» [feed-back] informativo para correctivos futuros y mejores decisiones de la
Julio SILVA-COLMENARES
GERENCIA SOCIAL MODERNA ALGUNOS ASPECTOS TEORICOS Y PRACTICOS
20
alta administración de las entidades, las que también adolecen de baja calificación del
recurso humano, incluso a nivel de la dirección.
Todo lo anterior justifica y/o explica la transformación ya mencionada en la asignación y
utilización de recursos públicos para inversión y gasto social. En resumen puede
decirse que el sistema tradicional de subsidiar a la oferta, esto es, de atender el
presupuesto histórico de las entidades productoras de bienes y servicios sociales, sin
consideración previa de un programa de producción, se ha convertido en un mecanismo
que premia a los ineficientes y despilfarradores, ya sea con intención dolosa o no, y
castiga a los eficientes y ahorradores.
5.3 - Las dificultades de los subsidios a las personas o de la «demanda activa de los
ciudadanos»
Por tanto, sustituir la «oferta pasiva del Estado» por la «demanda activa de los
ciudadanos» significa pasar del presupuesto histórico por conceptos de gastos al
presupuesto por programa de producción de bienes y servicios. Diciéndolo de otra
manera, significa que en lugar de asignar los recursos pecuniarios a tales instituciones
por un presupuesto histórico por concepto de gastos, se requiere que primero elaboren
un programa de producción de bienes y/o servicios y el presupuesto se asigne en
función de la cantidad, calidad y costo de los bienes y/o servicios, desarrollándose con
posterioridad un mecanismo de anticipos, reembolsos y/o pagos, en función de la
producción y venta [facturación] efectiva. Esto implica avanzar hacia un sistema de
contrataciones interinstitucionales por compra y venta de bienes y servicios sociales, sin
que ello suponga que esta modalidad sea el único criterio para definir las relaciones
entre los organismos de dirección --que siempre tendrán que tener en cuenta otros
criterios políticos y sociales-- y las unidades ejecutoras.
En el caso de que la institución productora deba dar un subsidio al demandante o
usuario del bien o servicio, éste debe ser específico, individualizado y transparente,
de manera tal que tanto el demandante o usuario como la administración pública lo
conozca y pueda cuantificarse su monto total. Por ejemplo, esto significa en ciertos
bienes y/o servicios pasar a la facturación directa a clientes y usuarios finales por medio
de una tarifa preestablecida por cada bien o servicio consumido o demandado, dándose
en cada caso el descuento o subsidio que corresponde a la clasificación socioeconómica del cliente o usuario. Este subsidio, individualizado y transparente, debe ser
asumido por fondos seccionales o locales que tienen esta expresa finalidad y que se
pueden alimentar con recursos de muy diversa procedencia, en lugar de lo que ocurría
antes: los fondos públicos subsidiaban, en forma indiscriminada, los gastos de las
entidades oferentes de los bienes y servicios, sin consideración de cantidad y calidad.
Para esto es necesario que las instituciones productoras de bienes y servicios sociales
pasen de la simple contabilidad presupuestal a una contabilidad de costos y
patrimonial que permita conocer el costo efectivo o histórico y el estándar o
preestablecido de cada bien o servicio y las tarifas a que debe facturarse, incluido el
subsidio a reconocer según la clasificación socioeconómica de clientes y/o usuarios.
Julio SILVA-COLMENARES
GERENCIA SOCIAL MODERNA ALGUNOS ASPECTOS TEORICOS Y PRACTICOS
21
Como es comprensible, este sistema es más complejo que el actual, pero no imposible
de implementar, al tiempo que permite controlar mejor la eficiencia en el uso de los
recursos pecuniarios públicos y la eficacia en la gestión de las entidades. O sea --como
se insiste en este documento--, que significa sustituir también en la dirección de estas
instituciones a los administradores tradicionales por gerentes modernos.
Simultáneo con el paso al subsidio a la demanda, es factible establecer muy claros
objetivos de reducción de costos por unidad de producción o de servicio, ya que al
contrario de lo que piensa la mayoría de las personas, la mejoría de la calidad y la
búsqueda de la excelencia por medio de la eficiencia y la eficacia no eleva sino, al
contrario, reduce los costos. Cuando una organización trabaja con normas de calidad y
excelencia se ve obligada a usar en forma más racional los recursos disponibles; si en
la empresa privada esto se traduce en una mejoría del coeficiente costo/beneficio, en la
empresa pública ello se manifiesta en una elevación de la relación esfuerzo/resultado,
esto es, producción de más y mejores bienes y servicios con igual o menor gasto
público. Lo anterior no significa que los bienes y servicios sociales se sometan a las
«leyes salvajes» del libre juego del mercado. Como bienes y servicios que
corresponden a la realización de un gasto social, su producción y prestación es
prioritaria, como lo define muy bien la nueva Constitución Política; con el sistema
propuesto se fortalece más bien la función reguladora del Estado, ya que pueden
mantenerse los «precios políticos», pero en «cabeza» del usuario o demandante.
Lo característico en los cambios que ocurren en la actualidad en el papel del Estado en
casi todo el mundo es que se está abandonando la protección a los productores y se
refuerza la protección a los consumidores; el debate académico y político ha pasado
de la intervención directa del Estado en la economía a los mecanismos de vigilancia y
control por parte del Estado. Lo importante es que los «precios políticos» estén muy
bien identificados y justificados y que no correspondan al «pago» de ineficiencias o de
actividades corruptas o dolosas. De esta manera, puede introducirse el principio
antiquísimo de la productividad: hacer más con menos, que en este caso se traduciría
en ampliación de la cobertura y mejoría de la calidad en bienes y servicios sociales, con
menos o iguales recursos y con mayor equidad.
Pero pasar del subsidio a la oferta [subsidio al servicio] al subsidio a la demanda
[subsidio a las personas] no es fácil. Entre otras dificultades a resolver podemos
mencionar las siguientes. La principal garantía de éxito de un programa de subsidio a
la demanda consiste en identificar en forma clara a los consumidores/usuarios, para
poder ubicarlos en el estrato social que les corresponda y en el medio geográfico en
que habitan, para evitar que ocurra la inequidad por acceso diferencial a que nos
referíamos en el acápite anterior y lograr, así, la máxima transparencia en la asignación
individual del subsidio, esto es, en su «focalización». Para esto, cada entidad debe
contar con muy eficientes sistemas de registro y con técnicas científicas y confiables de
clasificación socioeconómica de los consumidores/usuarios. Luego, deben existir
mecanismos de auditoría aleatoria que permitan confirmar la clasificación
socioeconómica y la ubicación geográfica de las personas con derecho para recibir el
Julio SILVA-COLMENARES
GERENCIA SOCIAL MODERNA ALGUNOS ASPECTOS TEORICOS Y PRACTICOS
22
respectivo subsidio y la determinación del monto que le corresponde, si el subsidio tiene
elementos de diferenciación cuantitativa o cualitativa.
Otro aspecto que incide de manera determinante en el éxito es la escogencia del
método más adecuado para la reasignación de los recursos, ya que no se pueden
utilizar los mismos procedimientos para financiar empresas que producen bienes y
servicios tan disímiles como vivienda, educación, atención a los enfermos, cuidado y
cultura de la salud, agua potable, saneamiento ambiental y otros. En concordancia con
lo anterior se pueden mencionar tres aspectos más que tienen relación con dificultades
financiero-contables. Lo primero, es la implantación del presupuesto por programas,
que significa abandonar el tradicional presupuesto histórico por concepto de gastos,
que es mucho más fácil de elaborar pero que también acumula de manera más fácil
inconsistencias e inequidades. El «viejo método» del presupuesto histórico por
concepto de gastos tiene el gravísimo problema de que con el transcurso del tiempo se
convierte en un mecanismo que premia a los ineficientes y despilfarradores --ya sea
con intención dolosa o no-- y castiga a los eficientes y ahorradores, pues a medida que
se gaste más, mayor será el presupuesto del futuro. En cambio, el presupuesto por
programas, obliga a partir de los bienes y servicios que se producirán y/o ofrecerán,
facilitando la posterior confrontación con lo efectuado en realidad.
Junto con el cambio en el modo de presupuestar, se encuentra la dificultad de pasar de
los costos históricos a los costos estándar o preestablecidos, que son los que hacen
más fácil y justo el cálculo de los anticipos que pueden darse sobre un presupuesto por
programas y la comparación sobre el nivel de eficiencia de distintas instituciones,
aunque hay que reconocer que en la producción y distribución de servicios personales,
como la educación y la atención a la salud, no es fácil establecer costos estándar. Por
eso es necesario para este tipo de empresas diseñar y calcular en forma habitual
indicadores de gestión que midan resultados no monetarios, esto es, cumplimiento de
los objetivos sociales, o diciéndolo con otras palabras, de la responsabilidad que
compete a la institución en la finalidad social del Estado, o sea en las metas de la
política social. Esto no niega que también deban utilizarse indicadores monetarios,
pues al fin y al cabo los resultados sociales no pueden obtenerse sin recursos
pecuniarios.
Como complemento, encontramos dos dificultades adicionales. La necesidad de que la
dirección de las instituciones que producen o distribuyen bienes y servicios sociales
deben abandonar también la «vieja» contabilidad presupuestal --que no es más que
una atrasada teneduría de libros de siglos anteriores-- y pasar a una nueva contabilidad
presupuestal para decisiones gerenciales, que maneja informes financieros modernos,
para conocer día a día la rentabilidad económica y social en la utilización de los
recursos, la situación de los costos por actividad, los ingresos y los egresos y el origen
y la aplicación de los fondos, cuando menos. Como al mismo tiempo deben ser
«empresas» orientadas al mercado --aunque no siempre sus consumidores/usuarios
deben someterse a las leyes del «capitalismo salvaje»-- es indispensable que
desarrollen habilidades de mercadotecnia social, no sólo para ubicar a los
consumidores/usuarios
potenciales
y
facilitarles
su
conversión
en
Julio SILVA-COLMENARES
GERENCIA SOCIAL MODERNA ALGUNOS ASPECTOS TEORICOS Y PRACTICOS
23
consumidores/usuarios efectivos, sino también para identificar recursos subutilizados o
productos y/o servicios nuevos que permitan vender más y/o aumentar cobertura,
incrementar los ingresos y repartir mejor los cargos fijos.
6. EL DESARROLLO DE HABILIDADES GERENCIALES
6.1 - El análisis situacional y la misión institucional
Aunque existe un amplísimo catálogo de técnicas modernas de gestión que pueden
utilizarse por parte de la gerencia social --casi las mismas que tiene a su disposición
cualquier gerente privado--, en este corto capítulo queremos mencionar sólo algunas
que mejor se adaptarían a la gestión social y permiten abordar la dirección de entidades
sociales con mayor facilidad.
Como se sabe bien, la planeación estratégica, a diferencia de la planeación normativa
habitual, no diagnostica sino explica situaciones que deben transformarse, en un
proceso de cambio y mejoramiento continuo, es decir, supone la acción para obtener
resultados. Diciéndolo de otra manera, es un proceso que implica planeación y
dirección estratégicas, en forma entrelazada y permanente. En este sentido, significa
una ruptura total con la tradición habitual, en que la planeación se hace para cumplir
normas legales o ganar prestigio público y la dirección para satisfacer intereses
individuales o de hegemonía grupista.
La explicación involucra tanto el «entorno interno» como el «entorno externo». En el
análisis del entorno o ambiente interno se deben precisar las debilidades y fortalezas
con que se cuenta, ya sea en el campo de los recursos humanos, materiales o
pecuniarios, o en la producción de bienes y servicios; de otro lado, en el entorno o
ambiente externo hay que apreciar las amenazas y oportunidades, que pueden
provenir de muy distintas fuentes y con muy diferentes orientaciones, dada la
especificidad y complejidad de cada «empresa». Como es imposible atender en forma
simultánea todos los problemas y retos que surgen de tal especificidad y complejidad,
se hace indispensable establecer y fijar prioridades. Con base en las prioridades y por
medio de los propósitos y orientaciones fundamentales se deben fijar los objetivos
estratégicos y las tareas concretas que se propongan fortalecer las debilidades y utilizar
las fortalezas para aprovechar mejor las oportunidades y reducir o eliminar las
amenazas.
Simultánea con esta fase de la planeación estratégica y en apoyo de la nueva cultura
organizacional que se desea generar, es indispensable determinar la misión, que no es
más que el reconocimiento explícito de la función social de la entidad. Esto es, qué
hace, porqué lo hace, para quién lo hace, cómo lo hace y con quién lo hace, que son
las principales preguntas que pueden responderse cuando ha sido bien definida la
misión. Definida la misión --que no es eterna, pues está en dependencia de los factores
cambiantes que determinan la función social--, es conveniente identificar una visión
futura de la organización, o sea, cómo se quiere ser o dónde se quiere estar en un
horizonte de tiempo y de espacio.
Julio SILVA-COLMENARES
GERENCIA SOCIAL MODERNA ALGUNOS ASPECTOS TEORICOS Y PRACTICOS
24
Al combinar los procesos de, por un lado, maximización de las oportunidades y las
fortalezas y minimización de las amenazas y debilidades, y, por otro lado, del
cumplimiento de la misión y búsqueda de la visión, se está en presencia de una
dirección estratégica para el mejoramiento continuo. Es decir, la entidad está
proyectada en lo fundamental hacia afuera, hacia los clientes y/o usuarios externos, y
no tanto hacia adentro, aunque no puede descuidarse la atención a los clientes
internos, es decir, a sus propios trabajadores, ya que sin ellos es imposible cumplir la
misión y menos aún avanzar hacia la visión futura. Además, debe decirse que no hay
tarea de mejoramiento continuo --así esté orientada a satisfacer a los clientes y/o
usuarios externos--, que no se realice a través de clientes internos.
En este proceso combinado de dirección-acción estratégica se pueden utilizar
herramientas de control como la conocida «rueda» de Deming o diagrama de Shewhart,
que también lo llamamos diagrama PEVA: planear, ejecutar, verificar y ajustar, para
reiniciar el ciclo. Esto significa que primero hay que planear bien lo que se va a hacer;
segundo, hay que ejecutar bien lo planeado --en muchas entidades ni siquiera se pasa
a este segundo etapa, pues lo característico es la improvisación permanente--; tercero,
se verifican los resultados de lo ejecutado; y cuarto, se actúa para ajustar el circuito
anterior y poder garantizar los resultados más positivos posibles. Una entidad que
busca la calidad o la excelencia mantiene en movimiento permanente hacia adelante a
esta «rueda», orientada desde la más alta dirección. La operación total de este
movimiento --que supone utilizar toda la energía física y espiritual de la organización-la denominamos planeación y dirección estratégicas para el mejoramiento continuo,
utilizando elementos de dos de las más conocidas concepciones gerenciales.
6.2 - El mejoramiento continuo de los gerentes sociales
Es indispensable tener en cuenta que en la formación, actualización y elaboración ya
señaladas hay que considerar por lo menos dos niveles o grupos de personas muy
diferenciados pero de igual importancia para el resultado final. Uno, fundamental, el
nivel de dirección, cuya voluntad política de compromiso con la misión y la visión debe
ser evidente y que se responsabiliza por el cumplimiento de los objetivos; toda la
experiencia empresarial demuestra que sin el compromiso desde la más alta dirección
no es posible cumplir los objetivos propuestos.
Otro nivel, determinante, el de ejecución, compuesto por todas las personas en cuyas
manos está la calidad y la excelencia; son quienes producen el bien o servicio final y/o
están en contacto directo con los clientes y usuarios en lo que se ha llamado «los
momentos de verdad», ya que en cada momento --irrepetible en si y, por tanto, sin
posibilidad de control individual-- son los verdaderos representantes de cada entidad y
su acción o actitud es lo que determina la opinión del cliente o usuario sobre la empresa
o entidad.
Julio SILVA-COLMENARES
GERENCIA SOCIAL MODERNA ALGUNOS ASPECTOS TEORICOS Y PRACTICOS
25
Dentro de este mismo propósito de formación y actualización, alguna dependencia o
entidad de asesoría-consultoría puede responsabilizarse por la selección y publicación
periódica de una serie de lecturas que sobre eficiencia, calidad, equidad, gerencia
moderna y temas similares, se haga llegar a un grupo escogido de personas de la
institución, encargadas a su vez de organizar la discusión sobre el tema y su
vinculación con el trabajo cotidiano con el grupo más cercano de sus colaboradores,
siguiendo métodos parecidos a los círculos de calidad o comités de excelencia que
funcionan en muchas otras empresas.
Como nota al margen, hay que observar que estos grupos no pueden tener ninguna
estructura jerárquica, ya que se basan en la participación voluntaria y democrática, con
la más alta libertad de expresión. Para el buen desarrollo de este mecanismo también
se puede conocer la experiencia de otras empresas, ya sean privadas, públicas o
mixtas, de manera tal que muchas personas se «empapen» del «espíritu» que sobre el
particular existe en otras instituciones, utilizando la figura de «empresas/entidades
hermanas».
6.3 - Una gerencia para satisfacer a los ciudadanos/clientes
Otro aspecto esencial hace relación a cómo debe concebirse una gestión o gerencia
para la calidad y la equidad, o diciéndolo con otras palabras, para
la eficiencia
económica y la eficacia social. En primer lugar, debe ser una gestión para el
desarrollo humano, esto es, que logra un sólido fundamento humanista en todo el
equipo de trabajo. Y bajo esta concepción deben considerarse tanto a los «clientes
internos» [trabajadores] como a los «clientes externos» [ciudadanos/consumidores].
Debe ser una gestión participativa, es decir, democrática, con políticas muy claras
sobre el desarrollo del recurso humano disponible y necesario para el futuro. La
jefatura ha de ser de carácter, comprometida, con autoridad, comunicativa, honesta,
creíble, disciplinada, estimulante, explicativa, realimentadora, humilde, íntegra,
pedagógica, compasiva, respetuosa, de excelencia y con las puertas abiertas. Una
gestión que estimula y conduce con respeto la co-gestión o co-administración de la
comunidad y que conoce muy bien a la población que sirve.
Así mismo, debe ser una gestión competitiva, o sea innovadora, que utiliza la
información no sólo para rendir informes --que es lo obvio-- sino para gerenciar --que es
lo creativo--. Una gestión que innova en métodos de dirección; puede pasar del
ejercicio de la planeación estratégica a la práctica de la dirección estratégica, con
técnicas como administración por objetivos, justo a tiempo, cero defectos, gerencia del
servicio y otras similares; que introduce nueva tecnología administrativa, como la
computación. Y como aspecto final, pero no último, una gestión de liderazgo, es decir,
paradigmática, que recupera la condición de líder de la sociedad para quienes ocupan
cargos de dirección social, con decidida participación en las campañas de utilidad
común y cumplimiento de las responsabilidades con ejemplar dedicación y amor.
También es fundamental el establecimiento de un mecanismo oportuno, unificado y
sistematizado de atención a quejas y reclamos de ciudadanos/clientes. En este
Julio SILVA-COLMENARES
GERENCIA SOCIAL MODERNA ALGUNOS ASPECTOS TEORICOS Y PRACTICOS
26
aspecto, las instituciones deben centrarse en la calidad del producto y la satisfacción
del consumidor o usuario y motivar a su personal sobre la base de compromisos que
impliquen atender de inmediato cualquier queja o reclamo. La mala calidad del
producto o la desatención o grosería son aspectos que erosionan con mucha facilidad
la buena imagen que de cualquier administración puede tener la comunidad, ya que son
el punto permanente de contacto entre los ciudadanos y las entidades.
En relación con este punto, también hay que recordar que toda empresa de excelencia
tiene como principio rector cualitativo una mezcla de calidad/servicio/orientación hacia
las personas/innovación. Para el desarrollo de este principio orientador es decisivo
conocer con oportunidad lo que piensan los clientes o usuarios, ya que son los únicos
que pueden calificar la calidad o excelencia del bien o servicio producido. En una
institución social este criterio es aún más válido, por el carácter de «servicio» que
«envuelve» a los «momentos de verdad». «Momentos de verdad» que no pueden
evaluarse con la misma óptica del sector privado o de las empresas de producción
manufacturera o de servicios comerciales, sino desde la perspectiva de una moderna
gerencia social.
Debe orientarse de manera permanente hacia una gerencia «centrada» en los
problemas de la comunidad, atenta a las quejas y reclamos de clientes y usuarios,
«muy abierta» a los medios de comunicación y transparente en la «publicidad» de las
decisiones tomadas y las obras ejecutadas.
A una administración de estas
características le queda más fácil lograr los resultados esperados en cuanto a reducción
de costos, satisfacción de las necesidades de los ciudadanos/consumidores y mayor
transparencia en los subsidios otorgados con los recursos públicos.
Tanto los resultados positivos como los incumplimientos deben ser hechos públicos; los
primeros, para que se conozcan por la mayor cantidad posible de clientes externos y
sirvan al mismo tiempo como estímulo para quienes lo lograron y reto para quienes
están atrasados o no se desempeñan en forma adecuada; los segundos, para conocer
las razones --ya sean justificativas o sólo explicativas-- de su ocurrencia, y buscar las
medidas de corrección.
7. EL PERFIL DEL GERENTE SOCIAL
Sin pretender agotar los aspectos que deben caracterizar al gerente social, en forma
muy sucinta podemos listar algunos en que coinciden la mayoría de los analistas e
investigadores sobre el tema. Lo primero es que debe ser una persona formada y
entrenada para moverse en un mundo de alta complejidad, pues a la complejidad
propia del sector social se añade toda la circundante, en especial lo relacionado con el
Estado y sus formas de gobierno, lo que supone una preparación más amplia que la
tradicional: no es suficiente ser el mejor profesional en un campo específico del
conocimiento sino que debe haber desarrollado las mejores destrezas y habilidades
para gerenciar en ese complejo mundo.
Julio SILVA-COLMENARES
GERENCIA SOCIAL MODERNA ALGUNOS ASPECTOS TEORICOS Y PRACTICOS
27
Sin caer en la discusión bizantina de si un gerente debe ser más técnico que
humanista, o más práctico que teórico --que en la vida real es un falso dilema--, es
necesario repetir que el sector social requiere gerentes con alta calidad técnica y
humana en su desempeño habitual, que soporten las decisiones prácticas con un buen
conocimiento teórico, complementando así su formación específica pregradual con lo
característico de esta modalidad de la gerencia moderna.
Debe ser hábil, sobretodo, para innovar, experimentar e improvisar, así como para
analizar las perspectivas en diversos escenarios, sin salirse de la misión, la visión, los
objetivos y las estrategias predeterminados y más bien para poder cumplirlos en forma
acertada; debe partir de la certeza de que en la «aldea mundial» de hoy no existen
caminos únicos o lineales; recordando el conocido verso de Machado, «caminante, no
hay camino, camino se hace al andar».
Todo lo anterior supone una persona de mente abierta, con un panorama integral de la
situación y que acepta diversas apreciaciones sobre un problema, aunque en muchos
casos tiene que asumir la responsabilidad personal de una decisión. Para ello requiere
añadir al ya tradicional enfoque multidisciplinario el más dialéctico de la
transdisciplinariedad, así como manejar una buena capacidad de negociación
interorganizacional. Y por encima de todo --diferenciándose de los gerentes de otros
sectores-- debe ser una persona que trabaja con y para la comunidad, como un agente
dinámico y multiplicador del cambio social. En conclusión, dadas las condiciones de
pobreza de millones de personas --afectándose sobremanera la niñez que habrá de
conducir nuestra sociedad en la aventura luminosa del siglo 21-- y la tarea que le
compete en la solución de la «deuda social» a las entidades que dirigen, producen o
distribuyen bienes y servicios sociales, el gerente social, en adición a la responsabilidad
de cualquier gerente, esto es, de asegurar la supervivencia, la competitividad y la
rentabilidad económica y/o social de su institución, debe coadyuvar a garantizar la
ampliación de la equidad y el mejoramiento de la calidad de la vida.
© Propiedad intelectual de Julio SILVA-COLMENARES. Prohibida su reproducción sin permiso.
* Economista, Contador Público, Administrador de Empresas, PhD en Economía y Doctor en Ciencias
Económicas de la Universidad de Rostock (Alemania); miembro de número y vicepresidente de la
Academia Colombiana de Ciencias Económicas; profesor emérito de la Universidad Autónoma de
Colombia –FUAC-; profesor visitante de postgrados en varias universidades de Colombia; autor de más
de 20 libros y folletos y de más de 200 ensayos y artículos científicos publicados en el país y en el
exterior; en la actualidad, Director de Postgrados en ciencias económicas y sociales de la FUAC y
columnista de la página editorial del diario económico y empresarial La República.
Julio SILVA-COLMENARES
GERENCIA SOCIAL MODERNA ALGUNOS ASPECTOS TEORICOS Y PRACTICOS
28